ESPAÑA COMO PAÍS DE ASILO DURANTE EL FRANQUISMO: LA RECEPCIÓN DEL EXILIO CUBANO (1961-‍1963)

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

No es frecuente pensar en la España del franquismo como un país de asilo. Cómplice de la Alemania nazi durante la Segunda Guerra Mundial y causa misma del exilio republicano, la dictadura de Franco no guarda correspondencia con la imagen que se espera de un país receptor de refugiados. Sin embargo, ese es el papel apenas recordado que hubo de cumplir ante el éxodo masivo de cubanos que siguió al triunfo de la Revolución liderada por Fidel Castro. Aunque la situación económica de España a comienzos de los sesenta distaba de ser idónea, y pese a que el Gobierno de Francisco Franco trató de preservar las relaciones diplomáticas con el régimen del que huían, decenas de miles de cubanos encontraron refugio en un país con el que, por otra parte, mantenían estrechos vínculos afectivos y de sangre.

Conocemos bastante sobre el exilio cubano en la España de hoy, sobre su perfil demográfico y su nivel de integración, pero es muy poco lo que sabemos de este fenómeno durante el franquismo y prácticamente nada lo que puede encontrarse sobre sus primeros estadios, entre 1961 y 1963, cuando comenzaron a llegar los primeros refugiados. Este es, por tanto, el marco cronológico en que se inscribe la presente investigación para analizar en detalle las características iniciales de un proceso que continúa en el presente.

El artículo comienza con un breve contexto histórico que contempla la coyuntura tanto desde la óptica de la Guerra Fría como en una perspectiva hispanoamericana, para después ofrecer una caracterización de ese movimiento transoceánico y una aproximación a su importancia cuantitativa. Tras ello, se examinan las primeras reacciones del Gobierno español y la opinión pública ante la llegada de los refugiados y se analizan las complicaciones políticas e ideológicas que surgieron cuando la dimensión de la crisis obligó a intervenir a varios organismos internacionales. Por último, se atiende a la incidencia de todo ello en las relaciones hispano-estadounidenses, a partir de un incidente acaecido en 1963.

Las fuentes primarias utilizadas en la elaboración de este artículo proceden en su mayoría del Archivo General de la Administración (AGA), donde se albergan los fondos del Ministerio de Asuntos Exteriores, y de la biblioteca de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Este organismo, con sede en Ginebra, fue el encargado de realizar la mayoría de los traslados desde España hacia Estados Unidos en un momento en que aún se denominaba Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME). De manera complementaria, se han consultado fuentes microfilmadas de la Biblioteca Pública de Nueva York (NYPL) y diversos repositorios en línea. Antes de profundizar en el análisis de esta documentación, en todo caso es preciso mencionar la bibliografía existente sobre el tema, la cual, si bien no muy abundante y con lagunas evidentes, ha constituido una referencia preliminar a la hora de abordar la investigación.

Quizás por la aparente paradoja que supone contemplar la España de Franco como un país de asilo, no es mucha la atención que se ha dedicado a este asunto específico en el conjunto de los estudios sobre el franquismo, por lo demás tan fecundos^[1]. Una excepción son los trabajos de Matilde Eiroa (‍2007), en los que se analiza la ayuda prestada a los refugiados de Europa Central procedentes de países comunistas y, en concreto, a los húngaros que huyeron del aplastamiento de la revolución de 1956; otra, las investigaciones sobre la recepción de los pieds-noir en Alicante tras la independencia de Argelia en 1962^[2].

Sobre el tema que es objeto del presente artículo, existen trabajos centrados en las relaciones diplomáticas entre España y Cuba que aluden a este período, como los de Joaquín Roy (‍1998), Manuel de Paz (‍1997, ‍2001), Adela Alija (‍2010) o Katia Figueredo (‍2016). También proliferan, como se ha mencionado, estudios históricos y de corte sociológico sobre la comunidad cubana en España durante las últimas décadas^[3]. Y, por supuesto, contamos con una excelente producción académica sobre la emigración española y el exilio republicano en la isla^[4]. Sin embargo, apenas pueden encontrarse trabajos sobre la llegada de aquellos primeros cubanos a España tras el éxito de la Revolución.

Una breve monografía sobre la emigración cubana en España, publicada en 1994 por Consuelo Martín y Vicente Romano, incluye el estudio más completo que puede encontrarse sobre el fenómeno durante los sesenta. No obstante, sus conclusiones se ven difuminadas por el acusado sesgo ideológico de sus interpretaciones^[5]. Más neutro y riguroso es el enfoque de Isabel García-Montón (1997) sobre la llegada de cubanos entre 1960 y 1992, si bien lo más detallado de su análisis se centra en fases bastante avanzadas del proceso. Aparte de estos dos trabajos, no se ha encontrado ninguna otra referencia significativa.

Por otra parte, como cabe suponer, son muchas las investigaciones sobre el exilio cubano hacia Estados Unidos durante ese período y varias aluden a España con la intención de establecer una comparación entre los dos países como destinos de aquel flujo. Entre esos trabajos destaca un artículo de Maryellen Fullerton (‍2004) que sostiene que las políticas migratorias estadounidense y española muestran importantes paralelismos, sobre todo en lo que respecta al carácter excepcional, por privilegiado, que ambas conceden a la inmigración de origen cubano. El resto de dichas publicaciones no entran tan al detalle de las circunstancias que rodean a la recepción de los refugiados en España. Ante este relativo vacío bibliográfico, las siguientes páginas tienen el propósito de contribuir al conocimiento de un episodio apenas recordado de la historia reciente.

II. ENTRE LA HISPANIDAD Y LA GUERRA FRÍA[Subir]

La victoria de las tropas de Fidel Castro y la salida de Fulgencio Batista de La Habana, el 1 de enero de 1959, marcó el inicio del éxodo cubano. Las primeras personas que decidieron abandonar el país fueron los cuadros de la dictadura y los magnates estadounidenses. Les siguieron los grandes terratenientes, empresarios y financieros, preocupados por las leyes de nacionalización promulgadas por el nuevo Gobierno revolucionario entre 1960 y 1961^[6]. Pero el éxodo masivo no comenzó hasta que Castro, en un discurso pronunciado en abril de 1961, proclamó el carácter socialista de la Revolución, cuando hasta el momento solo había alardeado de determinación antimperialista^[7]. Fue entonces cuando pequeños propietarios, profesionales y maestros, ente tantos otros que temían la deriva radical del régimen, se decidieron por el camino del exilio, produciéndose con ello la descomposición, mediante sucesivas oleadas, de una de las clases medias más potentes de toda América Latina.

Durante los dos primeros años de la Revolución, el régimen de Castro impuso pocas restricciones a esa emigración. Después, entre 1961 y 1963, las salidas continuaron siendo legales, pero aquellos que decidían emigrar debían abandonar todas sus posesiones en la isla. La mayoría partió hacia Estados Unidos. Durante las primeras cuatro décadas, casi tres cuartas partes de un total de 900 000 exiliados, según fuentes cubanas, decidió huir hacia el país que de facto había controlado la isla desde fines del siglo xix^[8]. Los motivos de tal elección se hallan en la cercanía geográfica, la existencia de lazos familiares y las expectativas de prosperidad económica, aparte de la fascinación que de por sí ejercía sobre la isla la primera potencia mundial. Ahora bien, ese flujo masivo no se entiende sin las facilidades que el Gobierno estadounidense —a pesar de interrupciones puntuales— dio a los cubanos que abandonaban la isla, medidas excepcionales en el conjunto de su política migratoria y que en gran medida obedecían a su estrategia para erosionar un régimen cada vez más próximo a la Unión Soviética^[9].

Ante esa preferencia masiva por Estados Unidos, cabe preguntarse qué posición relativa correspondió a España como país de destino. Pero antes de valorar su importancia cuantitativa, a lo que se dedicará el siguiente apartado, es preciso considerar su significado cualitativo, que adquiere una dimensión distinta al ampliar el foco y contemplar el fenómeno como un episodio más en los flujos de ida y vuelta que a lo largo de los siglos habían caracterizado las relaciones entre Cuba y la península, circunstancia que va a dominar esta crisis por encima incluso de la lógica bipolar que impregnaba las relaciones internacionales durante el período.

La afinidad existente entre dos países sometidos a dictaduras de signo tan opuesto puede tenerse por una «relación peculiar», empleando la expresión de Joaquín Roy (‍1998: 11). Ello no implica la ausencia de agravios por ambas partes, tales como la clausura del Centro Asturiano de La Habana o el conflicto protagonizado por el embajador Juan Pablo de Lojendio, por citar dos casos representativos^[10]. Pero, a pesar de incidentes como estos, las relaciones entre ambos Gobiernos fueron relativamente estables y hasta cierto punto cordiales, algo inasumible desde la óptica de la Guerra Fría. Así, cuando Cuba sufrió el aislamiento internacional, España se negó a romper relaciones diplomáticas y comerciales con la isla, a pesar incluso de las presiones de Estados Unidos^[11]. Resulta comprensible la estupefacción de las principales potencias ante el hecho de que el último Gobierno fascistoide de Europa se erigiera en valedor internacional del único régimen comunista de América, situándose del lado de países como México y Canadá en su rechazo al bloqueo^[12].

Al mantenimiento de las relaciones diplomáticas entre España y Cuba contribuyó, claro está, la existencia de intereses nacionales que defender por una y otra parte. Los beneficios derivados del comercio, la existencia de presos políticos de origen español o las reclamaciones de bienes incautados son factores que impelieron al Gobierno español a conservar los lazos políticos con la isla^[13]. Sin embargo, de forma superpuesta a estas explicaciones, puede resultar esclarecedor un esfuerzo por trascender la denominada «era de las ideologías» y considerar, desde una perspectiva de larga duración, que durante siglos ambos territorios habían integrado una misma entidad política —la Monarquía Hispánica, primero, y España, después—, con una lengua y una cultura compartidas.

El franquismo trató de apropiarse de aquel pasado a través de la doctrina de la hispanidad, enunciada por Ramiro de Maeztu y articulada políticamente por el ministro Alberto Martín-Artajo en su proyecto de Comunidad Hispánica de Naciones^[14]. De hecho, la defensa de los intereses mencionados se encuadraba en una política exterior hacia América Latina que concebía al continente como área natural de influencia española. Pero más allá de la discutible legitimidad de esa instrumentalización, la misma existencia de esos intereses demuestra que la ligazón histórica entre Cuba y España, en cierto sentido, fue impermeable a la reconfiguración del orden mundial en dos bloques. Este enfoque ayudaría a explicar la paradoja de que, al tiempo que actuaba como soporte internacional del castrismo en los momentos decisivos, el régimen español abriera los brazos a sus disidentes.

Cuando estos comenzaron a llegar, España era todavía un país de emigración. Apenas en 1959 se había aprobado Plan Nacional de Estabilización Económica, que pretendía impulsar la economía de un país que aún arrastraba las consecuencias de la Guerra Civil y la posterior autarquía. A la altura de 1961, la precariedad del mercado laboral empujaba anualmente a más de 150 000 españoles a marchar al extranjero en busca de trabajo^[15]. Sin embargo, ante la llegada de los primeros exiliados cubanos, el discurso oficial mostró una adhesión sin fisuras a su causa. Así, por ejemplo, el diario ABC en enero de 1962 consideraba preciso «prestar[les] atención y ayuda», no sin antes hacer las siguientes «advertencias previas»:

Entre los artículos publicados por el diario durante ese mismo mes sobre los cubanos llegados a España, había uno que incidía de manera especial en su condición de refugiados:

El párrafo anterior puede resultar llamativo, y no ya porque entre en aparente contradicción con el apoyo del franquismo al Gobierno de Castro, algo en lo que se acaba de incidir. No menos disonante suena el llamamiento a la solidaridad con las personas «perseguidas y privadas de patria», considerando que justo en 1962, con la represión de las huelgas mineras en Asturias de fondo, Franco deportó a varios de los asistentes en Múnich al IV Congreso del Movimiento Europeo, bautizado por la prensa como «contubernio». Ante esto, la explicación más evidente de la buena disposición hacia los refugiados cubanos es el marcado carácter anticomunista del régimen. El anticomunismo era uno de los fundamentos ideológicos del régimen y tanto en documentación oficial como en la propia prensa se trasluce en todo momento la preocupación franquista por la inclusión de Cuba en la órbita soviética^[18]. Sin embargo, cuando en esas fuentes se habla de los refugiados cubanos, es la retórica hispanista de un pasado compartido la que se esgrime para justificar la hospitalidad por encima de cualquier otro argumento:

Más allá del cinismo que pueda percibirse en la anterior exhortación y considerando la represión que el Gobierno de Franco seguía ejerciendo sobre muchos connacionales, todo indica que la idea de hispanidad fue el principal estímulo a la hora de poner en marcha los mecanismos de acogida a los refugiados. Lo fue en mayor grado incluso que el anticomunismo, sin que haya que presuponer por ello un componente político menor. Como indica González de Oleaga (‍2001: 182), la hispanidad era, «más que una categoría fija de pensamiento, un instrumento al servicio de la política exterior de la España de Franco», el soporte ideológico de toda acción relacionada con América Latina. En este caso, esa retórica se tradujo para los cubanos en un «apoyo efectivo y práctico: puestos de trabajo, viviendas, becas, cuidados materiales a los ancianos, los enfermos y los niños»^[20]. Debido a las limitaciones del régimen, en todo caso, la implementación de tales medidas no estuvo exenta de problemas.

III. CIFRAS Y CARACTERIZACIÓN DEL FENÓMENO[Subir]

Los exiliados comenzaron a llegar a España en noviembre de 1959, aunque no lo hicieron de forma masiva hasta enero de 1961, tras la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Cuba y Estados Unidos. Consumado ese distanciamiento, los vuelos de Iberia y los buques de la Compañía Trasatlántica Española se convirtieron en vía principal de salida para todos aquellos que deseaban abandonar la isla. Hubo países latinoamericanos que también mantuvieron abiertas sus líneas de comunicación con Cuba —como Venezuela, Colombia y México—, pero el Gobierno español ofrecía más facilidades de transporte y ponía menos trabas a la obtención de un visado^[21]. Esto, sumado a la ya mencionada existencia de vínculos familiares, hizo de España una irónica «estación de paso» hacia la libertad, como insinuaba una publicación estadounidense: «Spain was liberal in granting visas to Cuban nationals and therefore, despite its own tyranny, became a way-station to freedom»^[22].

Ahora bien, ¿de qué cifras estamos hablando? El fenómeno no es fácil de cuantificar, sobre todo durante los primeros años, debido a la ausencia de un registro centralizado, un problema ya apuntado en las fuentes de la época^[23]. Los estudios elaborados con posterioridad tampoco ofrecen información detallada sobre las primeras llegadas. Así, por ejemplo, la mencionada monografía de Martín y Romano (‍1994: 25) solo proporciona cifras a partir del año 1964, y en el artículo de García-Montón (1997: 279) no aparecen cantidades anuales hasta 1966. Sobre los años iniciales, solo la bibliografía anglosajona ofrece algunos números, si bien de manera aislada y descontextualizada, como cuando se alude a 10 000 refugiados cubanos llegados a España entre 1960 y 1962^[24].

Con todo, en las fuentes consultadas pueden hallarse informaciones diversas que arrojan luz sobre la importancia cuantitativa del fenómeno. Un memorándum del ACNUR, elaborado en una fecha tan temprana como septiembre de 1961 a partir de datos de la Dirección General de Seguridad Española, indica que en aquel momento vivían en España 5000 cubanos que habían abandonado su país de origen después del 1 de noviembre de 1959^[25]. Este mismo informe añade que un tercio de esas personas tenía entre siete y veinticinco años, e incluye asimismo datos sobre su distribución geográfica: alrededor de 2000 refugiados se hallaban en el norte de España (La Coruña, Oviedo, Santander y San Sebastián), 2000 en Madrid y el resto se concentraba cerca de los puertos del sur y el levante español.

Otro texto, elaborado por quien fuera jefe de la Misión del CIME en Madrid algo más de una década después, Gaspar Gómez de la Serna (‍1974: 728), menciona que a España habían llegado más de 94 000 refugiados cubanos desde el inicio de la crisis hasta diciembre de 1972, y que de estos, unos 59 000 consiguieron viajar hacia Estados Unidos. Aunque el dato sobrepasa los límites cronológicos de la investigación, da una idea de la envergadura que el fenómeno alcanzó a lo largo de la década. No obstante, si se quiere acompañar estas cifras de una serie continuada que les proporcione mayor sentido, es posible acudir a una fuente como el Anuario Estadístico de España, y en concreto a su estadística de extranjeros residentes en España al final de cada año. En el siguiente gráfico se observa que, después de mantenerse en cifras más o menos estables durante la década anterior, el número de residentes extranjeros de origen cubano asciende notablemente en 1961 y 1962, año en el que supera los 6500, lo que supone un incremento de tres cuartos sobre la cifra de tan solo dos años atrás^[26].

El número de residentes de origen cubano creció a lo largo de la década siguiente hasta alcanzar en 1973 el máximo de 12 188. La razón de este pico podría hallarse en la aprobación por parte del Gobierno de Estados Unidos, el año anterior, de un plan de choque que suprimió algunas restricciones impuestas a la entrada de refugiados cubanos desde España^[27]. Volviendo ahora a los inicios de este proceso migratorio, es preciso apuntar que las dificultades para definir el fenómeno no atañen solo a su cuantificación. Existen dos cuestiones fundamentales que, además de influir en el cálculo, nos revelan su compleja naturaleza: la nacionalidad de los llegados a España desde Cuba y, en estrecha conexión, su consideración o no como refugiados.

Aquellos que arribaban a España procedentes de la isla, ¿eran cubanos o españoles? Por irrelevante que pueda parecer la pregunta, no solo supone una dificultad añadida a la hora de elaborar una estadística. En principio, la diferencia entre poseer o no la nacionalidad española determinaba de forma sustancial la situación legal de estas personas tras su llegada. Sin embargo, debido a los fuertes vínculos familiares entre ambas orillas del Atlántico, así como a la ausencia muchas veces de un pasaporte que aclarase la cuestión, no resultaba fácil a las autoridades españolas discriminar entre connacionales y extranjeros. En vista de esto, su actitud estuvo marcada por la tolerancia ya desde comienzos de 1961, como se deduce de las palabras del cónsul general en La Habana: «Aquellos que por necesidades de trabajo o de defensa de sus intereses han tenido que adquirir la nacionalidad cubana pero han conservado su afecto y tienen sus miras puestas en la tierra nativa y para todos los efectos, […] se consideran y se tienen por españoles»^[28].

Ese tono inclusivo también puede hallarse en las palabras del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando María Castiella, a mediados de ese mismo año: «Ha llegado el momento de hacer frente a la situación planteada por la continua llegada a España de cubanos, casi todos ellos de inmediato origen español o incluso españoles a tenor de nuestra legislación, como consecuencia de la situación política en Cuba»^[29].

Es indudable que en el discurso de las autoridades sobrevolaba la idea de hispanidad antes apuntada. No en vano, Castiella puede ser considerado como el máximo exponente de la doctrina hispanista en política exterior, por encima incluso de su predecesor, Alberto Martín-Artajo^[30]. Esa intencionada permisividad se suma así a la referida dificultad para segregar a los refugiados según su nacionalidad. Unos años después de que comenzara el flujo, aún las autoridades seguían incidiendo en la imposibilidad de precisar quiénes en Cuba podían ser considerados españoles:

Aparte del hecho de que los cubanos más longevos habían sido españoles antes de 1898, eran muchas las familias de españoles que se habían establecido en Cuba desde tan solo una generación atrás, muchas veces huyendo de la Guerra Civil española, y que ahora deseaban regresar tras el éxito de la Revolución cubana^[32]. En los casos más evidentes parecería justificado hablar de repatriaciones. Sin embargo, incluso para la Administración española este punto era confuso, dado que gran parte de las gestiones debían hacerse en la isla y allí los procedimientos oficiales se sometían en todo caso al arbitrio del Gobierno cubano, como denunciaría el cónsul español a mediados de la década:

Ya fuese debido a este escaso margen de maniobra, a la voluntad política inspirada por la doctrina de la hispanidad, a su combinación con el anticomunismo o a la mera dificultad para concretar la nacionalidad de los refugiados, lo cierto es que la Administración española dispensó la misma atención a todos los que llegaban al país huyendo del régimen castrista. Ahora bien, presuponer la nacionalidad española de todos ellos no tenía solo consecuencias positivas: por un lado, implicaba la extensión a estas personas de los mismos derechos que poseía la ciudadanía que vivía bajo el Gobierno de Franco; pero, por otro, poseer la nacionalidad del país de recepción les privaba de la condición legal de refugiados y les negaba la posibilidad de viajar a Estados Unidos bajo esta figura.

La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados definía como tal a toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país». Mas luego puntualizaba: «En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad, se entenderá que la expresión “del país de su nacionalidad” se refiere a cualquiera de los países cuya nacionalidad posean; y no se considerará carente de la protección del país de su nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor, no se haya acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea»^[34]. La ambigua situación legal de muchos cubanos en España —a los que, por otra parte, el Gobierno de Castro tampoco retiraba el pasaporte cubano— hacía que su inclusión en la categoría de refugiado fuera igualmente ambigua.

Además, existía otra circunstancia que desvanecía cualquier certeza al respecto. España no reconocía el texto de la Convención, dado que esta recogía también la definición de refugiado establecida por la Constitución de la Organización Internacional para los Refugiados (OIR), que señalaba al franquista como Gobierno persecutor al englobar en aquella categoría también a «los republicanos españoles y otras víctimas del régimen falangista en España»^[35]. Como España no se había adherido a la Convención (no lo haría hasta 1978), el ACNUR no tenía base legal para operar en España y, por tanto, los cubanos acogidos en el país, disfrutaran o no de la consideración de refugiados, no podían ser incluidos en principio bajo su mandato.

A efectos legales, es complicado afirmar con rotundidad si se trataba o no de refugiados, tanto como si eran o no cubanos. Podría parecer que detenerse en estas precisiones formales trivializa la trascendencia del fenómeno como drama humano. Sin embargo, de la discusión en torno a estas cuestiones dependería directamente el destino de decenas de miles de personas. En cuanto a la terminología utilizada en este artículo, y siguiendo el mismo criterio empleado en las fuentes de la época, se alude a todas ellas como «refugiados» y «cubanos» en sentido extenso, a riesgo de simplificar la complejidad legal y humana que subyace a estas expresiones.

IV. INICIOS DE LA ASISTENCIA A LOS REFUGIADOS EN ESPAÑA[Subir]

A comienzos de 1961, la asistencia a los refugiados que llegaban a España provino principalmente de organizaciones benéficas que trabajaban en el país. Estas se encargaron de proporcionar alojamiento, alimentación básica, cuidado médico, transporte y ayuda en la búsqueda de empleo en los casos de mayor necesidad. La más representativa quizás sea la Sociedad Cubana de Beneficencia, creada décadas atrás para auxiliar a los cubanos sin medios suficientes para volver a la isla. Su sede estaba en Madrid y contaba con delegaciones en Oviedo, La Coruña, Barcelona y Santander. En sus inicios era de carácter apolítico, pero tras el triunfo de la Revolución centró su actividad en la recaudación de fondos con los que ofrecer asistencia básica a los «cubanos que, víctimas del comunismo, se encuentran hoy en España»^[36].

Con ese propósito, la Sociedad fundó una Comisión Especial, compuesta por voluntarios tanto cubanos como españoles encargados de facilitar alojamiento y desayuno a los refugiados, así como de sufragar algunos traslados a Estados Unidos. En la prensa se publicaba un apartado de correos al que los «cubanos necesitados de protección» podían dirigirse exponiendo su caso^[37]. De su actividad se hacía eco Antonio María de Oriol y Urquijo, a la sazón director general de Beneficencia y Obras Sociales:

No menos relevante fue el papel desempeñado por las instituciones asistenciales del franquismo y algunas organizaciones vinculadas a la Iglesia. Las fuentes muestran que, ya en abril de 1961, Cáritas ofrecía a los refugiados cubanos dos comidas al día en el comedor que Auxilio Social administraba en la calle General Martínez Campos, en Madrid^[39]. En aquellos momentos, cuando la cifra de cubanos en situación de necesidad apenas superaba el centenar y no podían preverse las dimensiones que la crisis alcanzaría, el Gobierno español trató de integrar a los refugiados en las redes de asistencia social del régimen franquista^[40]. Ese mismo mes de abril de 1961, el ministro Castiella solicitó por carta a Oriol (también presidente de Cruz Roja Española) la apertura de nuevos alojamientos y comedores gratuitos para los refugiados en otras ciudades, prometiendo «apoyar ante el Consejo de Ministros cualquier petición de ayuda económica que considerarais indispensable para hacer frente a esta nueva carga que echamos sobre vosotros»^[41].

En otra carta ya aludida en el apartado anterior, Castiella afirmaba que «el Gobierno español no puede mantenerse al margen de un problema como el de los exiliados cubanos, tanto desde el punto de vista político como del meramente humanitario»^[42]. Caben pocas dudas de la implicación de las autoridades franquistas en la resolución del problema. En este sentido, aun obedeciendo su actuación a las directrices de una política exterior fundamentada en la hispanidad y el anticomunismo, muchas veces las fuentes parecen transmitir una sincera preocupación gubernamental por la suerte de los refugiados. Otras, en cambio, muestran de forma explícita que algunas instancias del Gobierno contemplaban la trágica coyuntura como una oportunidad para obtener réditos políticos. Así, hubo quienes consideraban «urgente e inmediata la ayuda a estos refugiados, ya que […] es material aprovechable para toda clase de propaganda entre ellos»^[43]; y otros quisieron valerse de las circunstancias para modificar la definición de refugiado establecida por la Convención de Ginebra:

Bien fuera con el propósito de conseguir un lavado de cara internacional, bien con el de ampliar los canales para la difusión de propaganda, hubo intentos de utilizar el problema de los refugiados cubanos con fines políticos, sin que ello deje de se compatible una preocupación real por aquel que era considerado un «pueblo hermano». En cualquier caso, esas tentativas pasaron a un segundo plano cuando, a lo largo de 1961, la progresión de la crisis desbordó la capacidad de gestión del Gobierno y las organizaciones benéficas.

Durante la primera mitad de ese año, la Sociedad Cubana de Beneficencia pudo asistir a unas 600 personas con fondos que provenían, tal como se ha indicado, de donativos y colectas, una fuente de ingresos que se reveló insuficiente cuando el flujo comenzó a incrementarse exponencialmente. Tras gastar la mayoría de los 14 500 dólares que había reunido hasta el momento, la sociedad se declaró incapaz de mantener su sistema de acogida a partir del 1 de agosto y delegó en Cáritas su parte en la gestión del problema. Sin embargo, Cáritas tampoco disponía de medios suficientes para asumir esa carga, máxime teniendo en cuenta que el 4 de agosto se esperaba la llegada a La Coruña de un buque con 585 refugiados más^[45]. En esta situación de emergencia, a pesar de un recelo hacia las organizaciones internacionales que era inherente al franquismo, no quedó otra opción que recurrir a ellos en busca de ayuda con la que soportar la crisis.

El 11 de agosto, Francisco Javier Elorza, director general de Organismos Internacionales, admitía «verdadero interés por nuestra parte en recibir el mayor auxilio posible de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados»^[46]. La decisión también era controvertida porque, al no reconocer España el texto de la Convención, como se ha dicho, el ACNUR no tenía base jurídica para operar en el país. Sin embargo, teniendo en consideración las previsiones que anunciaban un crecimiento del flujo de refugiados, ese mismo día el Ministerio de Asuntos Exteriores envió una orden a Ginebra solicitando su auxilio^[47].

V. INTERVENCIÓN DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES[Subir]

La oficina del ACNUR, consciente de un problema que venía observando desde lejos, pidió permiso al Gobierno español para que un miembro del organismo visitara España a fin de conocer de primera mano la situación de los refugiados. Ante el visto bueno de las autoridades franquistas, Jean Heidler aterrizó el 17 de septiembre de 1961 en Madrid, donde pudo visitar algunas de las entidades públicas y privadas implicadas en la gestión de la crisis, como Cáritas, Auxilio Social o la Sociedad Cubana de Beneficencia^[48]. Resultado de las indagaciones llevadas a cabo en esa ronda de visitas, Heidler preparó un detallado informe cuya importancia es fundamental para conocer desde una perspectiva exterior las circunstancias en que se produjo la recepción del exilio cubano en aquellos años^[49]. Este es, de hecho, el memorándum citado en un apartado anterior para arrojar luz sobre la cifra de refugiados en España, su edad y su localización geográfica.

En su informe, Heidler ofrece también detalles relativos a la situación económica de esas personas. Aunque muchas sobrevivían gracias a la ayuda de familiares y amigos, el delegado del ACNUR estimaba que entre el 20 y el 40 % de aquellas necesitaban asistencia material básica por la falta de esos contactos locales. Asimismo, Heidler confirmaba que la intención de la mayoría de los refugiados era la de establecerse en Estados Unidos. Ente el 80 y el 95 %, según sus indagaciones, pretendía ir a este país desde España, pero muy pocos podían hacerlo debido a insuficiencia de medios y a las dificultades para obtener un visado. Respecto a esto último, aporta el dato de que el consulado general de los Estados Unidos en Madrid recibía unas 100 solicitudes al día, pero que solo era capaz de emitir entre 5 y 10 visados diarios por la falta de personal.

El informe incide de manera especial en la compleja situación legal de los miles de cubanos en España y, concretamente, en las dificultades derivadas de su inclusión o no en el mandato del ACNUR. Por un lado, pesaba la ausencia de España en la Convención de Ginebra; por otro, Heidler era consciente de que muchas de estas personas tenían un pasaporte español o un visado que les garantizaba la residencia permanente y los mismos derechos que a cualquier ciudadano español, lo que suponía un inconveniente a la hora de conseguir su reconocimiento legal como refugiados según el derecho internacional. «Probably the most difficult problem is that of establishment of refugee status», advertía en otro informe quien luego llegaría a ser director del CIME, John F. Thomas^[50].

Para salvar el escollo legal, el ACNUR, el CIME y las autoridades españolas consideraron incluso la posibilidad de que la Dirección General de Seguridad emitiera un pasaporte especial, válido durante nueve meses, en el que constaran las palabras «Refugiado de origen cubano»^[51]. No obstante, lo que en realidad hizo posible solventar este tipo de problemas fue el interés del Gobierno estadounidense por seguir alimentando la disidencia del régimen de Castro. Del mismo modo que en 1951 Estados Unidos había presionado para modificar el texto de la Convención de Ginebra con el propósito de estigmatizar a los nuevos regímenes comunistas de la Europa Oriental, una década después sería determinante para que los cubanos que abandonaban la isla pudieran recibir el amparo de los organismos internacionales cualquiera que fuese su situación —a ello se refiere Fullerton cuando habla de la excepcionalidad del caso cubano en las políticas migratorias de Estados Unidos y España^[52]—. Pese a carecer ACNUR de base legal para operar en España y los cubanos de los requisitos exigidos por el derecho internacional, la organización hizo lo posible por dar a estas personas el trato de refugiados.

Consideraciones legales aparte, Heidler intuía la crisis humanitaria que podía originarse si el número de llegadas a España seguía creciendo y las entidades benéficas que hasta el momento se habían encargado del problema agotaban sus recursos. Incluso las familias que habían acogido a algunos refugiados, advertía, no podrían extender su ayuda más allá de unos pocos meses. El rápido deterioro que observaba en el sistema de acogida español, entonces, le llevó a proponer en su informe un plan de acción que constaba de dos objetivos principales: garantizar la subsistencia básica de los refugiados y facilitar su traslado a Estados Unidos, ayudándoles a conseguir un visado y costeándoles todo o parte del viaje^[53].

El 27 de septiembre se reunieron en Ginebra delegados del ACNUR y el CIME para estudiar la información recabada por Heidler. En la reunión también estuvieron presentes el Comité Internacional de Rescate (IRC) y la International Catholic Migration Commission (ICMC), dos organismos que jugarían un papel clave en la recepción de los refugiados en España. Asistió además un representante del United States Escape Program (USEP), creado por el Departamento de Estado para proporcionar asistencia a los refugiados procedentes de los países comunistas, lo que da una idea del componente ideológico que tendría la ayuda prestada a España. A partir de las propuestas plasmadas en el informe, elaboraron un programa que el Alto Comisionado hizo llegar al Gobierno español por carta el 24 de octubre, y que diferenciaba entre soluciones temporales y permanentes^[54]. Las primeras contemplaban ayudas económicas puntuales para que las entidades benéficas ya operantes pudieran sostener su asistencia básica a los refugiados; ahora bien, era evidente que la solución permanente pasaba por aliviar la presión sobre el precario sistema de acogida español, facilitando el viaje a Estados Unidos de todos los cubanos que lo desearan.

Con ese fin, el ACNUR ofreció sus buenos oficios ante el Gobierno estadounidense para simplificar el proceso de obtención del visado. Y, más importante, se acordó utilizar un fondo rotatorio para financiar los traslados, cuyo coste medio se calculaba en 180 dólares por persona. El principal contribuyente sería el Gobierno norteamericano, si bien se esperaba que también el español participara con alguna cantidad^[55]. El CIME, presente en España desde 1956 fomentando y asistiendo la emigración hacia América Latina, quedaría a cargo de la gestión y realización de los traslados^[56]. Dada la urgencia, el plan comenzó a implementarse antes incluso de formalizar algún tipo de acuerdo y ese mismo mes un primer grupo de treinta refugiados partió hacia Estados Unidos. El Gobierno español finalmente aportó 50 dólares per cápita como muestra de «buena voluntad», y tanto Iberia como la Compañía Transatlántica aplicaron un descuento del 30 % en las tarifas de sus viajes a Nueva York^[57].

La obligación inicial de España, en realidad, solo cubría aquel primer contingente de refugiados, a pesar de que se sabía que el número pendiente de trasladar era muy superior. Tras varias negociaciones, el Gobierno español accedió finalmente a contribuir con 20 dólares por cada desplazamiento ulterior^[58]. En todo caso, a lo largo de la década Franco demostró su compromiso financiero mediante la aprobación de varios créditos extraordinarios «para hacer frente a las necesidades asistenciales de exiliados cubanos refugiados en España» o, más específicamente, «para satisfacer al CIME la participación de España en los gastos de traslado de exiliados cubanos a países de nuevo asentamiento». El más cuantioso, aprobado en 1971, ascendió a más de 15 millones de pesetas y tuvo por objetivo cubrir las obligaciones presupuestarias de los años 1967, 1968 y 1969^[59].

Así pues, el programa de traslados siguió adelante. En los meses siguientes a su puesta en marcha se fue puliendo un procedimiento que, pese a varios cambios y algunos contratiempos, se mantuvo en vigor durante más de una década. A su llegada, los refugiados cubanos eran atenidos por el IRC y la Comisión Católica Española de Migración (CCEM) —filial española de la ICMC—, que proporcionaban a todo aquel que lo necesitaba alojamiento y manutención, así como asistencia sanitaria y legal. Después, en coordinación con el CIME, estas organizaciones se encargaban de tramitar el visado estadounidense y la reserva de plazas para el viaje. Conseguidas ambas cosas, este organismo procedía al traslado de los refugiados en una embarcación de la Compañía Trasatlántica, un vuelo de Iberia o un vuelo chárter. Una vez en Estados Unidos, la delegación del CIME correspondiente se encargaba de recibir a estas personas y de ponerlas en contacto con los familiares o amigos que tuvieran en el país^[60].

VI. LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS[Subir]

El programa de traslados, pese a conseguir el acuerdo de todas las partes implicadas, provocó importantes roces entre España y Estados Unidos. Aunque se ha dicho antes que, con el propósito de alimentar la disidencia y minar la base social del régimen castrista, el Gobierno estadounidense había hecho grandes concesiones en su política migratoria, esa excepcionalidad no siempre se mantuvo con la misma convicción en lo referido a los refugiados cubanos procedentes de España. Muestra de ello es el conato estadounidense de suspensión del programa en 1963, que a punto estuvo de originar un serio conflicto justo una década después de la firma de los llamados Pactos de Madrid, aquellos que habían supuesto la apertura internacional de España y su definitiva integración en el bloque occidental tras un largo período de aislamiento^[61].

El difícil equilibrio entre la deferencia hacia el aliado estadounidense y la defensa de los intereses españoles en Cuba fue una fuente constante de problemas para el Gobierno de Franco. Su negativa a secundar la prohibición de comerciar con la isla causó irritación en Washington, sobre todo tras la Crisis de los Misiles, cuando se exigió el cumplimiento del embargo no solo a las empresas estadounidenses, sino a todas las del mundo libre. La crisis se fue enquistando a lo largo de 1963, año en el que Estados Unidos amenazó directamente a España con privarla de la ayuda económica si alguno de sus buques siquiera hacía escala en un puerto cubano^[62]. En este contexto, la cuestión de los refugiados añadió un matiz de complejidad a las relaciones bilaterales.

A comienzos de 1963, más de un año después de la entrada en funcionamiento del programa de traslados, unos 2500 refugiados cubanos habían viajado ya desde España hacia Estados Unidos a través del CIME. La cifra de los que permanecían a la espera de realizar esa travesía se aproximaba a los 10 000, mientras que las entradas desde Cuba seguían aumentando a un ritmo de 300 al mes^[63]. Es en este momento, el 29 de marzo de 1963, cuando Abba P. Schwartz, subsecretario de Estado de los Estados Unidos, por medio de un simple telegrama instó al director del CIME a suspender de manera inmediata los traslados desde España. La concisa nota, confirmada luego por una carta de 2 de abril, decía así:

La decisión desconcertó al CIME y al Gobierno español. Washington se desentendía de toda asistencia financiera y urgía al cese de los traslados aun si ello suponía cancelar vuelos ya programados. Para entender los motivos de una decisión tan contundente, es preciso aludir a la ley de inmigración estadounidense de 1924, que entre otras medidas destinadas a restringir la inmigración establecía cupos según el país de origen^[65]. Estas limitaciones no se aplicaban al hemisferio occidental, por lo que los cubanos exiliados a inicios de los sesenta podían entrar en los Estados Unidos y obtener la residencia legal con cierta facilidad acogiéndose al permiso de «parole»^[66]. En un principio, los refugiados cubanos que llegaban desde España lo hacían en esas mismas condiciones, pero a partir de 1963 el Gobierno estadounidense comenzó a considerar que estos debían ceñirse a las cuotas de inmigración establecidas. Esta era la «coherencia política» a la que se aludía en el telegrama y que generó alarma en Ginebra y Madrid.

Aunque preocupado por la decisión, el director del CIME, Bastian Haveman, prefería no contrariar al Gobierno estadounidense. El organismo estaba financiado en la mayor parte con su dinero y era impensable que maniobrase al margen de sus designios^[67]. En cambio, el director del Departamento de Operaciones, Porter Jarrell, intentó alertar de los graves problemas que acarrearía la suspensión abrupta del programa, teniendo en cuenta el enorme volumen de personas afectadas. Además, puntualizaba, la Administración del CIME no podía paralizar un programa de refugiados sin la aprobación del Consejo y sin una petición formal previa por parte de los Gobiernos implicados, algo que el telegrama en sí mismo no constituía. Puede decirse que se trataba de presiones bajo cuerda. Estados Unidos ni siquiera quiso disminuir la concesión de visas a los refugiados para no comprometer su imagen internacional^[68].

Al llegar la noticia a España, un comité de refugiados presidido por Ramón Zaydín (quien había sido primer ministro de Cuba ente 1942 y 1944) envió a Gómez de la Serna un memorándum. Se exponían ahí múltiples razones contra la cancelación de los vuelos, algo que supondría «condenar una vida de terror y posiblemente a la muerte» a miles de personas^[69]. El delegado permanente de España ante Naciones Unidas, José Manuel Aniel-Quiroga, trató asimismo de argumentar la necesidad de continuar con el programa al subdirector del CIME, Joseph McFadden. En ese momento había 4800 refugiados con visa estadounidense a la espera de su traslado, explicaba, y sin el soporte financiero del organismo no podrían viajar. McFadden, por su parte, aseguraba compartir las razones humanitarias aducidas, pero se excusaba alegando que el repliegue del Comité se debía a la reinterpretación de la ley estadounidense de inmigración. Si España tenía intención de cambiar algo, indicaba a Aniel-Quiroga, debía interpelar a Abba P. Schwartz^[70].

Con todo, el CIME trató de buscar destinos alternativos para los refugiados que permanecían en España. El Gobierno que se mostró más dispuesto a recibirlos fue el australiano, pero, claro, a los cubanos no les agradaba la idea de cambiar la reunión con sus familiares en Estados Unidos por un destino incierto en las antípodas^[71]. En estas circunstancias, el 18 de septiembre de 1963 partió desde Madrid hacia Nueva York el que se pensó sería el último vuelo^[72]. Sin embargo, con el mismo secreto que había ordenado la interrupción del programa, el Gobierno estadounidense decidió reconsiderar su posición. El ritmo al que crecía el número de refugiados en España y los limitados recursos del Gobierno de Franco hacían la situación insostenible, pero no fueron razones humanitarias las que motivaron el levantamiento del veto sobre el programa. Antes bien, el Departamento de Estado trató de evitar que la cuestión de los refugiados se convirtiera en un obstáculo para las buenas relaciones con Franco el mismo año en que ambos Gobiernos renegociaban los acuerdos alcanzados en 1953. Esta fue la norma que prevaleció de aquí en adelante, y así se transmitió al director del CIME: «It should be borne in mind that the Cuban refugee problem would no longer be a thorn in relations with the Spanish Government»^[73].

El programa se reanudó. El 3 de diciembre salió de Madrid un nuevo vuelo fletado por el CIME, ACNUR concedió una nueva ayuda de 10 000 dólares, y el Gobierno español decidió incrementar también su contribución al programa^[74]. No sería el último encontronazo entre España y Estados Unidos a causa de los refugiados cubanos. Desde una perspectiva más amplia, debe tenerse en cuenta que el momento álgido de la tensión entre los dos Gobiernos por la negativa del español a romper las relaciones con Cuba tuvo lugar entre enero y marzo de 1964^[75]. Además, la aprobación por el Congreso de los Estados Unidos de la Ley de Ajuste Cubano en 1966 dio fuerza legal a aquella búsqueda de «coherencia política» en materia de refugiados y volvió a poner todos los problemas sobre la mesa de negociación^[76]. Sin embargo, pese a las tiranteces y los contratiempos derivados, los traslados siguieron adelante durante los años subsiguientes.

Como muestra el gráfico anterior, el traslado de refugiados cubanos a Estados Unidos llegó a convertirse en el principal cometido del CIME en España, muy por encima del transporte de trabajadores españoles a América Latina, el cual había sido su propósito inicial. En la progresión de ambas líneas intervienen muchos factores, desde la recuperación económica de España, que paulatinamente deja de ser un país de emigración, hasta los cambios en la política migratoria del Gobierno estadounidense. En cualquier caso, la acusada inversión de la tendencia revela la magnitud que adquirió el problema de los refugiados cubanos en suelo español, así como la creciente implicación de los organismos internacionales en la búsqueda de una solución.

VII. CONCLUSIÓN[Subir]

A modo de resumen, puede decirse que más de 10 000 refugiados cubanos llegaron a España entre 1961 y 1963, como comienzo de una corriente que decuplicaría en poco más de una década. Al haber tenido que abandonar sus bienes en la isla, y sin familiares cercanos que pudieran ayudarles, a su llegada muchos hubieron de ser socorridos por organizaciones benéficas, públicas y privadas, que les proporcionaron alojamiento y manutención. La mayoría de esos refugiados pensaba en España como un país de tránsito hacia los Estados Unidos, pero durante aquellos inicios solo una quinta parte pudo llegar a su destino final debido a la falta de medios. El progresivo aumento del volumen de refugiados varados hizo la situación insostenible para las instituciones benéficas y para el propio Gobierno español, que hubo de solicitar la intervención de organismos internacionales como ACNUR y el CIME, con mayor capacidad para gestionar crisis de esta clase.

La hospitalidad mostrada por el Gobierno español hacia los refugiados, que llegaba al punto de no hacer distinción entre quienes podían demostrar orígenes españoles y quienes no, puede explicarse por un anticomunismo que era consustancial al régimen franquista. Al fin y al cabo, esta era también la razón del trato privilegiado concedido al exilio cubano por el Gobierno estadounidense en el conjunto de su política migratoria. Sin embargo, a diferencia de este último, el Gobierno de Franco nunca rompió los vínculos con el régimen de Fidel Castro, e incluso ignoró las presiones de Washington que le conminaban a interrumpir el comercio con la isla. En este caso, el mantenimiento de las relaciones también se justifica por la existencia de intereses nacionales que era preciso defender. Pero hay otra explicación, por encima de las anteriores, que serviría para conciliar las actitudes, en principio contradictorias, mostradas por el Gobierno español hacia el Gobierno de Castro y hacia los cubanos que huían de la isla: la hispanidad, eje vertebrador de la política exterior del franquismo hacia América Latina.

Desde luego, la recepción de los refugiados cubanos en la España de Franco es un fenómeno que encierra múltiples paradojas. Ahora bien, puede hallarse cierta lógica en la maraña de contradicciones adoptando una perspectiva de larga duración que tenga en cuenta la fuerza que sobre Cuba y España seguían ejerciendo las inercias del pasado, a veces instrumentalizadas de manera consciente, pero siempre más poderosas que las demandas de un nuevo orden mundial en el que, después de todo, los dos países ocupaban una posición periférica. Es este el sentido en el que también debe interpretarse la advertencia que ya en 1963 realizó Eric Hobsbawm: «Cualquier intento de analizar la política latinoamericana en términos europeos solo crea confusión»^[77]. Lo que, en este caso, también se aplica a sus relaciones con España.