LA DELEGACIÓN DE VOTO EN LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS: ¿SENTENCIA DE MUERTE? LA NUEVA JURISPRUDENCIA DE LAS SSTC 65/2022, 96/2022 Y CONCORDANTES

1. El valor relativo del voto como contenido del ius in officium[Subir]

La indiscutible unidad temática de los recursos coexiste con la pluralidad de perspectivas y legitimaciones que dan lugar a su planteamiento. En este sentido, sin embargo, conviene hacer notar que todos los asuntos se suscitan por diputados que no son los destinatarios directos de las decisiones sobre la procedencia de la delegación del voto, excepto el resuelto en la STC 97/2022. De hecho, en el caso de la STC 93/2022 el recurrente será únicamente un portavoz y su grupo parlamentario^[5].

Ello significa que una de las discusiones más relevantes y repetidas en las sentencias será la de la posibilidad misma de que aquellos impugnen en amparo los actos sin valor de ley emanados de los órganos de la Asamblea, toda vez que el art. 42 LOTC reserva tal vía para el caso de que «violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional» y no como un instrumento de defensa de la mera legalidad parlamentaria. Es sabido que la jurisprudencia ha reiterado que bajo el art. 23.2 CE no puede entenderse comprendida una suerte de derecho a la observancia de la integridad de las normas que regulan el funcionamiento de las instituciones legislativas, sino únicamente de aquellas que se refieren al ius in officium, al corazón del estatuto de sus miembros. En consecuencia, a lo largo de los años ha dado forma a su contenido, dentro del cual es indiscutido que se enmarca el derecho de voto, una pertenencia que «se deriva de la naturaleza misma de las cosas» (STC 361/2006, FJ 3).

No obstante, de forma explícita en las SSTC 65/2022, 75/2022 y 85/2022 se da un paso más en esta configuración material, entendiéndose que el uso indebido de tal derecho comporta una afectación de aquel que le corresponde al resto de miembros de la Cámara. Así pues, no solo ha de contemplarse el sufragio del diputado como cerrado en sí mismo, absoluto, relativo a aquel a quien le pertenece; más allá, debe verse en relación con la fuerza que tiene para desarrollar la actividad que lo dota de sentido, es decir, la votación y, a través de esta, la adopción de una decisión por el correspondiente órgano. Es la perspectiva que podría denominarse del valor relativo del voto, que no se centra tanto en su ejercicio por el agente, sino en su fuerza o las consecuencias que es potencialmente capaz de generar. Contemplándolo más como instrumento que como fin en sí mismo, la nueva línea del TC conduce a que el derecho de voto de cada parlamentario sea algo que a todos ellos afecta, por cuanto si se reconoce a quien no le corresponde o de un modo contrario al ordenamiento, «los votos emitidos conforme a Derecho tendrían un menor peso en la formación de la voluntad del órgano colegiado, esto es, valdrían menos» (STC 65/2022, FJ 3). En las resoluciones no se explicita que el mencionado principio guarde relación con el pluralismo político, si bien los recurrentes de la STC 69/2022 en su razonamiento desarrollan esas consecuencias lógicas de la asunción de su tesis, o sea, que «una alteración de las reglas que conforman las mayorías […] incide particularmente en las minorías, que […] se minorizan por la ilegal constitución de la mayoría».

En fin, hace ya varios lustros Pendás (‍1996: 230) señalaba que «el futuro reclama […] una construcción principial del ordenamiento parlamentario». Ese futuro ya es hoy, cuando se observa que la jurisprudencia constitucional parece decidida a extraer del texto fundamental nuevos elementos susceptibles de ser explicitados e integrados en el catálogo de esta fuente del derecho.

2. La interpretación constitucional del voto por delegación [Subir]

3. La «designación» como forma encubierta de delegación[Subir]

Como se avanzó al principio, las SSTC 96/2022 y 97/2022 presentan la singularidad de que se ocupan de la materia que aquí analizamos una vez que ya había sido dictado el auto que comunicaba la suspensión de cargos y funciones de algunos diputados en aplicación del art. 384 bis LECrim. Así pues, tras una tramitación en la que el asunto viajó de la Mesa del Parlamento al Pleno pasando por la Comisión del Estatuto de los Diputados^[8], el Pleno acordó negar tal suspensión y permitir a los afectados «mientras dure la situación jurídica actual» la designación de sustitutos para el ejercicio de sus derechos, fórmula que en la práctica tuvo como «único resultado tangible […] la delegación de voto en favor de otros diputados, sin concernir a otros derechos», o sea, que «se trataba de legitimar una delegación de voto que de ningún modo procedía» (FJ 4).

Esta treta obviaría por completo, y así lo considera la STC 96/2022 (FJ 4), que la aplicación del referido precepto de la norma procesal da lugar automáticamente, ex lege, a la suspensión, con los correspondientes efectos respecto a los derechos y deberes de los sujetos pasivos (en este sentido, es muy clara y sintética la consecuencia presentada en la STC 97/2022, FJ 5). La argumentación recuerda lo que ya se había dejado sentado en la STC 97/2020 (FJ 6), a saber, que «no puede un parlamentario invocar la autonomía reglamentaria, en cuyo ejercicio participa con sus pares, para oponerse a la aplicación en su contra de un precepto legal que, sin menoscabar en sí mismo sus prerrogativas constitucionales, afecta, cuando sus presupuestos se den, a todo titular, quienquiera que sea, de cualquier función o cargo públicos».

En fin, el Tribunal levanta el velo del acuerdo del Pleno y encuentra una delegación de voto fraudulenta, pues en modo alguno podría entenderse que los diputados pueden disponer en tal sentido de un derecho del que carecen. Evidentemente, el desconocimiento de la legalidad causará la quiebra del principio de igualdad. Pero, en este caso, además, la vulneración del ordenamiento trató de revestirse de la pretensión de salvaguardar un bien jurídico merecedor de protección: la mayoría política como expresión del principio democrático. Sobre ello, con la base de la STC 259/2015 (FJ 5), se recuerda que «no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda», de modo que «el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como un obstáculo para la democracia, sino como su garantía misma».

Más allá de todo esto, se plantean otras dos cuestiones conexas a propósito de la encubierta delegación de voto:

4. El voto particular concurrente[Subir]

La STC 65/2022 (y por remisión, las SSTC 75/2022 y 97/2022) incluye un voto particular concurrente formulado por los magistrados Conde-Pumpido y Balaguer, quienes disienten respecto de la argumentación de la mayoría al considerar que «se parte de una reflexión sobre la naturaleza constitucional del voto parlamentario que no era necesaria para resolver la pretensión de amparo planteada, ni adecuada en cuanto a su contenido, por resultar excesivamente restrictiva y no ajustarse a la evolución actual de la regulación de ese voto».

A su juicio, habría bastado con que el Tribunal se hubiera ocupado de la (no) concurrencia del supuesto de hecho previsto en el precepto reglamentario sin meterse en camisa de once varas. Con una interpretación atenta a la finalidad para la que fue establecido, la pretensión de quienes se hallan huidos en el extranjero de la acción de la jurisdicción penal española de que se reconozca su situación como de «incapacidad prolongada» sería un fraude de ley. Hasta ahí debería haber llegado la resolución.

Sin embargo, el TC impone la uniformidad de lo dispuesto en art. 79.3 CE respecto del Congreso y el Senado a las Asambleas legislativas autonómicas aun a pesar de que en el título VIII esta no se prevé y de que, en consecuencia, en los últimos años los reglamentos de estas han establecido progresivamente mecanismos de delegación. En apoyo de sus tesis, los firmantes recogen que el FJ 6 de la STC 179/1989 ya señalaba respecto del mencionado precepto constitucional que «la materia allí regulada se refiere a las Cámaras componentes de las Cortes Generales, y no otras». Se produce, así, un viraje en la jurisprudencia constitucional al expandir el alcance del artículo constitucional.

1. La equiparación con el voto telemático[Subir]

En primer lugar, uno de los problemas que plantea la nueva jurisprudencia es el desdibujamiento de la personalidad, piedra angular del otorgamiento de amparo. Hasta ahora la diferencia entre el voto telemático y el emitido por delegación podía explicarse a partir de la idea de que el primero suponía una excepción al principio de presencialidad, mientras que el segundo lo era tanto a aquel como al de personalidad. Este presupuesto latía en las consideraciones doctrinales que desde un primer momento han descartado la posibilidad de conjugar esta última solución con el art. 79.3 CE, y, por lo tanto, en el hecho de que las Cortes Generales siguieran en su día un camino alternativo (véase ‍García-Escudero, 2010: 105-‍106).

Sin embargo, a partir de ahora ya no puede decirse que sea así; toda vez que el TC entiende que el precepto constitucional consagra un principio cuya proyección envuelve también a las Asambleas legislativas autonómicas, es decir, que el voto será personal en todo caso. Ello supone ni más ni menos que la equiparación jurídica entre ambas técnicas, lo que advierte explícitamente el voto particular: «[…] la sentencia está formulando una definición del voto delegado que lo transforma en una mera modalidad de manifestación del voto, equivalente al voto telemático pero que se articula a través de otro diputado o diputada y no a través de medios electrónicos», de modo que «no es un voto por procuración o una delegación de voto en el sentido propio de esta noción».

El Tribunal va a contracorriente del consenso imperante en la doctrina, lo cual no parece un buen augurio. Así pues, uniformizando en el ámbito de las autonomías, deja abierta la puerta a una lectura novedosa del art. 79.3 CE, según la cual diputados y senadores también podrían incorporar a sus reglamentos este mal llamado voto delegado porque, en realidad, no existe tal delegación stricto sensu. El diputado que recibe la encomienda de emitir el sufragio actúa como un botón, una mano que se alza o una papeleta. Por decirlo con Fenichel Pitkin^[9] (‍2014: 193):

Así pues, tratando de asegurar un resultado hermenéutico conforme con la Constitución, el TC desarrolla una interpretación cuando menos heterodoxa que, en todo caso, como señala el voto particular, «genera más incertidumbres de las que resuelve y que pierde de vista la realidad del estado autonómico en el que tendrá que desenvolverse y aplicarse, pro futuro, esa doctrina» (STC 65/2022). De este modo, aunque la especulación en estas materias siempre corre el riesgo de alumbrar «ejemplos de laboratorio», pueden aventurarse algunas de las dudas que suscita las tesis del máximo intérprete.

Por un lado, conforme a estas ya no concurrirá una de las ventajas que se reputaba del voto por delegación, a saber, «que permite evitar los efectos de las votaciones por sorpresa, especialmente cuando la mayoría es ajustada» (‍García-Escudero, 2018: 324). Así pues, dado que el sentido del sufragio ha de quedar ya claramente determinado para cada uno de los asuntos por el delegante, una interpretación estricta lleva a que el sujeto delegado no pueda emitir el voto en su nombre en estos casos, quedando atado a la voluntad manifestada con independencia de los cambios que en la siempre vivaz realidad parlamentaria pueden darse.

Además de lo anterior, se deja en manos de las Asambleas la responsabilidad de establecer un procedimiento que cumpla con las exigencias del TC y, al mismo tiempo, garantice el derecho a la participación de todos sus miembros. Nace aquí una duda que no es menor; la relativa al momento en el que se considera emitido el voto. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, conforme señalaba el informe de la Secretaría General del Congreso de los Diputados en relación con las votaciones correspondientes a la sesión plenaria del 3 de febrero de 2022, «una vez emitido válidamente el voto, sea presencial o telemáticamente, no cabe ni su retirada ni su modificación, con la consecuencia fundamental de que las votaciones no se repiten».

Piénsese en el caso de una delegación que es admitida y en la que ya consta el sentido en el que se pronuncia el parlamentario correspondiente. Por una parte, si se considera que el voto se ha emitido antes de que se celebre la votación, no tiene ningún sentido hablar de una delegación en otro miembro de la Cámara, pues estaríamos ante una suerte de sufragio electrónico. Sin embargo, consta ya su contenido y aparece necesariamente anudado a aquel a quien se ha delegado. Pero cabría preguntarse qué ocurriría si el mandatario no acude a votar por razones de imposibilidad física o, incluso, si traiciona su responsabilidad y en el último momento no aparece por el hemiciclo (un episodio no tan absurdo; recuérdese que no sería inaudito en la política española).

En definitiva, a raíz de la nueva jurisprudencia, los Parlamentos autonómicos que habían incorporado el voto por delegación se verán abocados a revisar por completo el modo en el que este se estaba empleando. La abrumadora distancia entre las consideraciones dogmáticas y la práctica es el pan de cada día en los órganos legislativos. En relación con el voto por delegación, una muestra notable será la expuesta por Anguita Susi (‍2016), quien ya advertía de que «dicha figura ha sido utilizada e interpretada de manera poco rigurosa y formalista» (ibid.: 268). Ni que decir tiene que el ímpetu purista del TC se compadece muy mal con las anomalías que durante los últimos años se han materializado en las Asambleas legislativas autonómicas, en alguna de las cuales se ha llegado incluso a prever un voto ponderado^[10]. Puede decirse que el supuesto es distinto (y sí lo es), pero es que la resolución del máximo intérprete no se ciñe al caso concreto catalán, sino que viene a entrar de lleno en una cuestión sustancial y general como es la de la naturaleza del voto y de la función desarrollada por los representantes públicos.

Con todo lo anterior, si el Tribunal pretendía abordar el tema, hubiera valido más que dejase las medias tintas y optase por sostener expresamente la inconstitucionalidad de la delegación, en vez de pretender una interpretación conforme al texto fundamental demasiado gaseosa. A eso vamos ahora.

2. La obsesión con el voto y el olvido de la deliberación-escenificación[Subir]

Si antes hacíamos referencia al desdibujamiento del principio de personalidad, debe decirse que a ello también contribuye que el razonamiento del TC únicamente se ocupe de este por lo tocante al voto^[11]. Aunque es cierto que el núcleo del planteamiento de la cuestión (tal y como ha sido formulada) radica en el voto delegado, ningún obstáculo existía para que los magistrados no se sintieran vinculados a ese enfoque argumentativo y optaran por encauzar el problema desde la perspectiva más general de los principios del ejercicio de la función representativa, que no deja de ser el asunto sustancial. En este sentido, el voto particular ya refería que la interpretación del TC «no se comprende desde una definición del voto que se construye desde la prohibición del mandato imperativo, y desde la consideración de la naturaleza personal del voto, esto es, desvinculada del mandato del partido o grupo parlamentario». O sea, desde una potenciación del parlamentario individual.

Así pues, conviene recordar que la STC 19/2019 (FJ 4), al consagrar el principio de presencialidad, ya refería que «el proceso de comunicación que precede y determina la decisión parlamentaria es un proceso complejo en el que el voto que conforma la decisión final se decide atendiendo a múltiples circunstancias de entre las que no deben descartarse aquellas que pueden surgir de la interrelación directa e inmediata entre los representantes». También hace ya más de una década De Miguel (‍2010: 152) entendía que «la indelegabilidad es una característica que solo puede tener sentido si se vincula a la personalidad del voto», ya que «a toda decisión debe también precederle el debate y la dialéctica parlamentaria en la asamblea correspondiente». En fin, en los albores del voto telemático en el Congreso de los Diputados, escribía Sánchez-Abarca (‍2012: 610) que este podría aplicarse «únicamente a supuestos excepcionales, que no afecten en exceso al concepto de asamblea como reunión de personas para deliberar de acuerdo con el principio democrático»^[12].

Evidentemente, podría decirse que estas consideraciones responden a una visión idealizada que no casa con la realidad política, en la que siguen siendo los dirigentes de cada grupo parlamentario los que levantan la mano para señalar a sus integrantes qué botón apretar, independientemente de que alguno de ellos haya encontrado convincente la intervención de un oponente. Sin embargo, más allá de que sigan dándose rupturas de la disciplina de voto (felizmente protegidas en la teoría por la jurisprudencia constitucional, pero que continúan sancionándose a nivel interno), el TC no puede prescindir de la deliberación, ya que, de lo contrario, estaría asumiendo bien el mandato imperativo^[13] bien la suposición de que el parlamentario vota por azar (ya que es imposible que de todo sepa y de todo tenga una opinión formada sin escuchar al resto); en fin, que para nada le vale a él lo que en la Asamblea se diga, a pesar de ser un destinatario cualificado de los discursos.

A mayor abundamiento, hay otros tantos motivos por los que el valor de la presencialidad sigue estando vigente. El principal lo resumía Ortega (‍2018: 108): «[…] desde el momento en el que la representatio absortiva fue sustituida por la representatio electiva del Parlamento, desde una perspectiva simbólica la nación (antes el reino, después el pueblo) paso de corporizarse (hacerse presente) a través del cuerpo físico del rey, para hacerlo a través del cuerpo colegiado del Parlamento».

La escenificación, lejos de ser una cuestión adjetiva u ornamental, es uno de los elementos clave del funcionamiento de cualquier comunidad política y, por ende, la propia legitimidad de las instituciones en las que esta se organiza depende en gran medida de hasta qué punto sea capaz de mantenerse fiel a unos formalismos cuyo sentido último sigue incólume. Desde las costumbres de la Cámara de los Comunes muchas veces reputadas contraintuitivas o anacrónicas hasta las actitudes de los representantes de la época pluripartidista en nuestro país, el conjunto de la actividad parlamentaria se desarrolla performativamente, sobre una base espacial cuyos códigos y su ruptura son siempre un mensaje. Si el Parlamento pierde este componente, se verá privado de un elemento clave de su propia identidad (no en vano, parler, su raíz etimológica, significa «hablar», no votar). Y esa es la cuestión sustancial, también para su supervivencia.

Esta última afirmación puede parecer exagerada, pero ha sido siempre una preocupación doctrinal crucial, toda vez que para los ciudadanos «son difícilmente comprensibles instituciones de 350 o 250 miembros en las que el protagonismo no lo tienen ni una décima parte» (‍Astarloa, 2017: 414). La línea del TC en esta doctrina parece que asume la idea expresada por Ollero en un voto particular a propósito de los diputados no adscritos, cuando señalaba que muchos miembros de los grupos parlamentarios que no tienen la condición de portavoces «acaban limitándose a pulsar un botón en el pleno y a alzar el brazo en alguna comisión» (STC 159/2019). Ello entraña el lamentable riesgo de pervertir el corazón del parlamentarismo.

En definitiva, si lo que pretendía el TC era apuntalar aún más el principio de presencialidad, debería haber tenido en cuenta que este no ha de ser entendido de forma absoluta, sino que únicamente puede tener sentido dentro de un sistema en el que aquel se conecta con otras cuestiones como una deliberación escenificada e institucionalizada. Así pues, la argumentación esgrimida para apoyar la interpretación que se presenta en estas sentencias trata de extender un principio a costa de desdibujar uno de los elementos que le dotan de sentido. En otras palabras, si el camino por el que se opta es el de tomar en serio los principios de la actividad parlamentaria, entonces habrá de evitar quedarse a medio camino (como ocurre aquí) y debiera haberse dicho que el sentido del voto no puede ser determinado por adelantado porque cabe la posibilidad de que el debate haga cambiar de opinión a su emisor (e, incluso, que eso que altera el parecer sobre la cuestión solo pueda percibirlo quien está presente).

3. Ad futurum: el papel del TC y de las asambleas legislativas[Subir]

Caben finalmente unos apuntes prospectivos.

En cuanto al TC, el alcance de su tutela se limita a declarar la nulidad de los acuerdos, siendo que por la propia naturaleza del vicio es irrelevante su pérdida de eficacia. Sin embargo, aduciendo las esperables consideraciones relativas a la presunción de validez y al principio de seguridad jurídica, el pronunciamiento no va más allá. Ello pone de manifiesto el que sigue siendo uno de los grandes problemas de la justicia constitucional, a saber, que la resolución de los asuntos años (y a veces legislaturas) después de haber sido planteados es como la receta de un medicamento para un dolor de cabeza curado espontáneamente o cronificado: sirve solo para la próxima vez que se dé un padecimiento similar (si es que no caduca antes y hace falta otra) o se convierte en un remedio inservible. En un caso como el que nos ocupa, «esto puede llegar a ser hasta cómodo, cuando permite enjuiciar haciendo abstracción de las consecuencias que podría conllevar el fallo en un determinado sentido» (‍García-Escudero, 2007: 603). En fin, queda claro el componente político y pragmático que rodea la actividad del máximo intérprete de la Constitución.

En cuanto a los Parlamentos, la nueva jurisprudencia obligará a configurar procedimientos para el voto por delegación acordes con la tesis del TC. Los requisitos impuestos para su constitucionalidad suponen en gran medida acabar con las ventajas que tenía por lo tocante a su ejecución frente a otras soluciones. Parece dibujarse en el horizonte un escenario de predominio de la modalidad telemática de sufragio, la cual se presentaba otrora como una excepción del principio de presencialidad. No obstante, esta idea también ha quedado obsoleta en el Parlamento pospandémico. En este sentido, en el Congreso de los Diputados últimamente se han dado votaciones en las que todas sus señorías han emitido su voto por este medio independientemente de encontrarse físicamente en el hemiciclo^[14], así como en septiembre de 2022 se renovó la pantalla del salón de sesiones de modo que represente el número y sentido de los sufragios con el desglose de aquellos que se dieron desde el propio locus y a distancia^[15].

Sin embargo, debe advertirse que también el voto telemático se topará con supuestos problemáticos. No hemos de ir muy lejos para hallarlos, toda vez que el Informe jurídico sobre posibles cuestiones que se pueden suscitar al inicio de la nueva legislatura elaborado por los servicios jurídicos del Parlamento de Cataluña transcribe una interlocutoria del magistrado del TS instructor de la Causa especial 20907/2017 (12 de enero de 2018), en la que, a propósito de un diputado en prisión preventiva, dicta la «expresa exclusión judicial del voto telemático, dada la situación de sujeción especial que comporta el régimen penitenciario que les afecta»^[16]. Asimismo, la doctrina ha señalado que, si bien el voto telemático «tiene la ventaja de no incurrir en esa suerte de dualidad en la representación» que se achaca al voto por delegación; en ese caso «también puede estar siendo al mismo tiempo […] dos distintos, el parlamentario presente virtualmente en la sesión por vía telemática, y el particular presente físicamente en su domicilio» (‍Ortega, 2018: 82).