ESTABILIZACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO Y FRACTURA INTERNA DE LOS PARTIDOS. CRÓNICA POLÍTICA Y LEGISLATIVA DEL AÑO 2022

I. ESTABILIZACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS DE GOBIERNO E IMPLOSIÓN INTERNA DE LOS PARTIDOS[Subir]

La crisis económica de 2008 rompió la dinámica bipartidista y desde entonces se están buscando criterios para racionalizar la praxis política. En 2022 parece que definitivamente se asientan dos mayorías posibles. De un lado, la conservadora, con el Partido Popular al frente, solo o gobernando con Vox. De otro, la progresista, encabezada por el PSOE, apoyándose en Unidas Podemos y diversos partidos periféricos, entre los que destaca ERC.

La preponderancia del Partido Popular en el espectro de la derecha se ha fortalecido a lo largo de 2022, cerrando el paso a cualquier atisbo de superación por parte de Vox. Aunque, de forma muy puntual, en la crónica del año pasado se expuso el reajuste de fuerzas en el centro/derecha. Recordemos que en marzo de 2021 fracasó el intento del PSOE y Ciudadanos encaminado a hilvanar una moción de censura en la Región de Murcia (exitosa fue la que se presentó en el Ayuntamiento de la ciudad). El movimiento era de hondo calado, pues pretendía liberar a Ciudadanos de su posición subalterna respecto al Partido Popular, a la vez que el PSOE buscaba ampliar apoyos. En íntima conexión con esta moción, las elecciones anticipadas en la Comunidad de Madrid reforzaron la mayoría del Partido Popular e hicieron desaparecer a Ciudadanos, a la vez que Vox quedaba como mero apoyo externo al Ejecutivo regional.

La situación pareció virar a tenor del resultado en las elecciones de Castilla y León celebradas el 13 de febrero de este año. El presidente Mañueco buscó con la disolución anticipada dotar de una renovada confianza a su mayoría, al considerar que Ciudadanos había roto el pacto de gobierno^[1]. Sin embargo, el Partido Popular no obtuvo un apoyo suficiente para gobernar en solitario. Se alzó con la victoria pasando de 29 a 31 escaños, ocupando el segundo lugar el PSOE, que descendió de 35 a 28. Ciudadanos se hundió, manteniendo una sola acta de las 12 anteriores. Vox irrumpió con 13 escaños. Y Podemos conservó la presencia testimonial de un asiento. Así las cosas, las circunstancias obligaron al Partido Popular a conformar un pacto de gobierno con Vox, que, de este modo, por primera vez ingresó en un Ejecutivo.

En cambio, las elecciones en Andalucía sí han consolidado el escenario. El Partido Popular reforzó su preeminencia con una mayoría absoluta que elevó sus actas de 26 a 58, Ciudadanos desapareció y Vox ganó solo 2, siendo sus 14 insuficientes para influir en la dinámica política. En el lado del centroizquierda, el PSOE mantuvo su liderazgo con 30 parlamentarios, perdiendo 3. Pero lo más significativo fue la fragmentación de la izquierda, sobre lo que se dirá algo más adelante, incapaz de presentar una candidatura conjunta, dividiéndose en la coalición Por Andalucía, que obtuvo 5 mandatos, y Adelante Andalucía, que logró 2, alejándose de los 17 que habían logrado conjuntamente en los comicios anteriores.

Nos acercamos así al año 2023 con una cierta estabilización de alternativas electorales. PSOE y PP se muestran como las dos fuerzas de referencia, con capacidad para liderar las mayorías de gobierno. Atrás queda, por ahora, la posibilidad de que alguno de los nuevos partidos los desplazase en esa función directora. La vieja política ha resistido. Además, se atisban solo dos mayorías posibles, sea con apoyos externos o Gobiernos de coalición: de un lado, PP y Vox; de otro, el PSOE con los grupos a su izquierda. Los 175 escaños parecen una frontera demasiado lejana para un solo partido.

Esta estabilización conlleva un difícil juego de competencia electoral externa e interna. Los partidos mayoritarios siguen intentando construir un discurso que les permita recabar votos en todos los ámbitos sociales, a la guisa del tradicional all catch party. Pero, a la vez, en la pugna dentro de su espacio electoral natural, deben establecer mensajes centrados en algunos ejes concretos, que les posibiliten desarrollar una rivalidad específica frente al partido que aspira a erosionar su base electoral. Este fenómeno seguramente explica que la retórica política y parlamentaria se esté llenando de discursos excluyentes y extremos. Se ha abierto un espacio electoral al margen de una lógica amplia, de ahí que en ocasiones se primen manifestaciones desconectadas de una idea común de interés general y centradas en un colectivo determinado.

Es tarea difícil conjugar una propuesta orientada a generar una mayoría electoral, a la vez que se marcan acentos particulares para rivalizar con los partidos pequeños. Esa complejidad explicaría en parte los problemas para que los dos grandes partidos traben acuerdos debidos, como, por ejemplo, la renovación de los órganos constitucionales. En un contexto de tensión por los extremos, cualquier pacto en el centro inmediatamente es tachado de cesión por el partido que juega en el mismo caladero electoral.

Sin duda, la consecuencia más llamativa de ese equilibrio de alternativas es que, paradójicamente, viene acompañado de una altísima inestabilidad dentro de cada uno de los partidos. El caso más llamativo este curso ha sido el del Partido Popular. Durante un largo período de tiempo se había larvado la tensión entre el presidente del partido, Pablo Casado, y la presidenta de la Comunidad de Madrid, Isabel Díaz Ayuso, pese a que esta había sido promocionada por aquel. Detrás de ese conflicto se adivinaban, si no modelos ideológicos distintos, sí, al menos, matices en su confrontación con el Gobierno de España y una evidente lucha por controlar el Partido Popular de la Comunidad. Todo acabó implosionando la semana del 16 de febrero, a partir de un cruce de informaciones, en las que la dirección del Partido Popular acusó a Díaz Ayuso de favorecer a su hermano en la contratación pública, y la presidenta replicó denunciando que había sido espiada por su partido. El desenlace fue la caída de Pablo Casado, líder elegido en primarias, y su sustitución en un congreso extraordinario por Alberto Núñez Feijóo, que precisamente había renunciado a participar en ese proceso de elección.

Las tensiones también han afectado de manera significativa a la coalición de Unidas Podemos. Recordemos que, tras las elecciones a la Comunidad de Madrid, Pablo Iglesias abandonó todas sus responsabilidades, ungiendo a la ministra de Trabajo, Yolanda Díaz, como próxima candidata. Esta comenzó un proceso abierto de escucha, cuyo desenlace habría de ser la definición de un proyecto electoral. Sin embargo, los comicios andaluces han hecho emerger las diferencias de fondo para articular una alternativa unitaria en el grupo que ahora mismo forma parte del Gobierno de España. Adelante Andalucía renunció a participar en la coalición. Y Podemos no se sumó a tiempo y sus candidatos debieron concurrir como independientes. Más aún, las graves diferencias en la negociación se hicieron patentes a nivel nacional con los ceses del secretario de Estado y a la sazón secretario general del Partido Comunista, Enrique Santiago, y Amanda Meyer, jefa de gabinete de la ministra Irene Montero.

No menos importante, por su incidencia sobre el conjunto del país, ha sido la crisis de la coalición de gobierno en Cataluña, que supone el final de un largo modelo de unidad en el independentismo. A mediados de septiembre Junts pidió al presidente Aragonés que cumpliese el pacto de gobierno o se sometiese a una cuestión de confianza. La razón de fondo no era otra sino los ritmos y la forma de dar continuidad al proyecto secesionista. Mientras que ERC parece haber girado hacia una consulta pactada, al estilo canadiense, Junts continúa apostando por opciones unilaterales. La respuesta del jefe del Ejecutivo fue cesar al vicepresidente, Joan Puigneró, de Junts. El conflicto no pudo ser resuelto por los órganos de Junts, fuertemente divididos, y logró su solución tras una llamada a las bases, en la que se decidió la salida del Govern.

La crisis interna lleva tiempo devorando a Ciudadanos. El fracaso de la moción de censura en Murcia y los graves reveses electorales no permiten ser halagüeños con su futuro, ahondando en la idea de que es imposible en este país dar cuerpo a un partido de centro liberal. El fracaso en Andalucía culminó una desbandada en la que la mayoría de sus altos cargos se ha reacomodado en posiciones de segunda línea dentro de la Administración autonómica. Al momento de escribir estas líneas, el partido intenta un camino de refundición que enfrenta por el liderazgo a sus dos máximos exponentes a nivel nacional, Inés Arrimadas y Edmundo Bal.

Las dificultades de funcionamiento interno se han puesto de manifiesto incluso en un partido como Vox, que en su corta vida había hecho gala de su estructura monolítica. Su apuesta por consolidar su posición en el electorado andaluz y seguir la senda marcada en Castilla y León, forzando un Gobierno de coalición con el Partido Popular, no ha dejado de tener consecuencias internas. Vox decidió presentar a los comicios andaluces a Macarena Olona, uno de los referentes nacionales del partido, pero sin vínculo alguno con el territorio del sur. La apuesta por nacionalizar unas elecciones autonómicas acabó resultando un fiasco, que supuso incluso el abandono del partido por parte de la candidata.

II. LA CRISIS DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL Y SU INCIDENCIA SOBRE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL[Subir]

Es bien conocido el retraso en la renovación del Consejo General del Poder Judicial. En esta crónica interesa destacar la dinámica de acción/reacción entre los dos grandes partidos, acompañados también por algunos vocales del Consejo^[2]. Mecánica fundada en la intención de los partidos de trasladar su lógica de funcionamiento (la dirección jerárquica, más o menos férrea), eficaz para ganar elecciones y gobernar, a otras instituciones, como el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, para las que la norma suprema impone criterios distintos, entre ellos el de la independencia. Por otro lado, la voluntad de dirigir a los órganos constitucionales que deberían estar al margen del proceso político viene acompañada de una vocación, consciente o no, de apropiarse de la Constitución.

Pero toca dejar las obviedades y pasar a recordar los hechos. En 2021 se renovaron el Consejo de RTVE^[3], el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal Constitucional. El cambio en el Consejo General del Poder Judicial quedó aparcado y sus funciones restringidas en virtud de la Ley Orgánica 4/2021. Sin embargo, el 16 de agosto de este año, conocimos por el diario El País que, de aquellas reuniones, supuestamente había salido un «pacto secreto»^[4]. Según ese acuerdo, mediante una proposición de ley conjunta de PSOE y PP, se haría la reforma precisa para que el Consejo pudiese elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional.

Sea como fuere, la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, llegó de la mano de una proposición de ley, pero solo del grupo socialista. Algunos apuntes sobre el debate de la toma en consideración exponen a las claras el marco mental en el que se desenvolvieron los distintos grupos políticos.

El representante del grupo socialista afirmó:

Por el contrario, el orador del grupo popular sostuvo:

Antes de que la prensa se hiciera eco del supuesto «acuerdo secreto», la nueva dirección del Partido Popular hizo pública una propuesta para reforzar la independencia judicial y la calidad democrática en España. El texto intentó trazar un parteaguas en el mes de abril, con la llegada de Núñez Feijóo, que aportaría una «actitud constructiva, reflexiva y facilitadora del consenso». Añadía un diagnóstico según el cual:

Toca al lector concluir si estamos ante un impudoroso ejercicio de cinismo o frente a un sincero acto de contrición. En esta crónica se quieren señalar las propuestas que incluía el documento. Tenía dos ejes. De un lado, los criterios para la renovación del Consejo. Habría de ser liderado por las Cortes y la elección de la Presidencia correspondería a los vocales, sin injerencias externas. De otro, reformas que deberían acompañar simultáneamente a la renovación y que estarían orientadas a despolitizar la justicia. Serían la derogación de la reforma que limita las funciones del Consejo cuando no ha sido renovado, impedir durante dos años el reingreso de los jueces que hubieran participado en política, prohibir el nombramiento como vocales del Consejo a personas que durante los cinco años anteriores hubieran estado vinculadas a la política, una comisión que justificase el nombramiento de cargos discrecionales en la judicatura, mayoría de tres quintos del Consejo para nombrar cargos judiciales, 25 años de servicio activo para ser magistrado del Tribunal Supremo, que el nuevo Consejo propusiese el modo de designación a los vocales de origen judicial, imposibilidad de que la Fiscalía General la desempeñase alguien que hubiese estado vinculado a la política en los últimos cinco años, incremento del número de jueces, mantenimiento del sistema de oposición para el acceso a la carrera y que el llamado magistrado autonómico fuese designado sin que el Consejo estuviese vinculado por la terna propuesta por la Asamblea correspondiente.

La realidad es que el acuerdo no llegó. En esta tesitura, el presidente del Consejo General del Poder Judicial, Carlos Lesmes, dimitió, en un intento de desbloquear la renovación. El fundamento de esa dimisión lo encontramos en su discurso de apertura del año judicial, el 7 de septiembre. Su análisis comenzó con la conclusión: «Lamentablemente, el escenario político de estos últimos años, como antes señalaba, está debilitando y erosionando las principales instituciones de la Justicia española». En este sentido, una vez más reprochó la falta de renovación del Consejo, añadiendo que ninguna fuerza política podría supeditarla «a sucesivas condiciones que impiden el cumplimiento del claro mandato constitucional del plazo, que no admite interpretaciones». Y, además, cuestionó el modo de elección de los vocales por generar «una percepción negativa, muy generalizada, de politización».

El presidente Lesmes se planteó las posibles salidas que podrían propiciar el desbloqueo de la renovación del Consejo. Rechazó la hipótesis de una dimisión colectiva de todos los vocales, «pues llevaría a la paralización total del Consejo con la imposibilidad material y jurídica de desarrollar su misión constitucional». Y criticó duramente la solución buscada por el Gobierno al limitar las funciones del Consejo, visto que no propició la renovación, pero sí «un enorme debilitamiento de su legítima función constitucional, como garante de la independencia judicial». A la luz de estas razones, reclamó un acuerdo urgente para renovar el Consejo o restituirle todas sus funciones. Exigencia que un mes después vino acompañada de su dimisión.

Su sustitución tampoco fue fácil. Frente al parecer del propio dimisionario, que pretendía que le reemplazase Francisco Marín Castán, quien sí lo suplió en la presidencia del Tribunal Supremo, por ser el presidente de sala más antiguo, el Consejo acordó, el 13 de octubre, que el suplente habría de ser el vocal de mayor edad, a saber, Rafael Mozo Muelas. Este acuerdo fue recurrido por uno de los vocales y por el secretario general del Consejo; la petición de medidas cautelares fue desestimada en ambos casos aduciendo el Tribunal Supremo que carecían de legitimación activa^[7].

El abandono de Lesmes llegó cuando su autoridad había quedado calcinada y era evidente que un sector del Consejo, los llamados vocales conservadores, acompasándose a la estrategia del Partido Popular, estaba bloqueando la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, impidiendo, a su vez, la nominación que competía al Gobierno. No obstante, se inició un diálogo encaminado a la renovación del Consejo, que, a finales de junio, nuevamente fue abortado por el Partido Popular, alegando en esta ocasión que la reforma de la sedición impulsada por el Ejecutivo impedía el acuerdo.

En estas circunstancias, el Gobierno procedió al nombramiento de los dos magistrados del Tribunal Constitucional que le correspondían, publicándose en el BOE de 29 de noviembre. La elección no ayudó a remansar los ánimos, pues se optó por dos personas que sobresalían por su vínculo directo con el Ejecutivo: Juan Carlos Campo en su condición de exministro de Justicia y Laura Díez por haber ostentado el cargo de directora general. La espiral de tensión creció cuando, vista la renuencia de los vocales conservadores del Consejo a propiciar el nombramiento de sus dos magistrados y dado que el Tribunal Constitucional no verificó inmediatamente la idoneidad de los dos propuestos por el Gobierno, la mayoría se encaminó a levantar los obstáculos. Aprovechó para ello el trámite de enmiendas en el Congreso de la Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso.

Se pretendía la supresión de la competencia del pleno del Tribunal Constitucional para verificar si los magistrados nombrados «reúnen los requisitos requeridos por la Constitución y la presente ley» (supresión de la letra g del artículo segundo y la letra i del apartado 1 del artículo 10, mediante la disposición final primera). La comprobación de los requisitos se trasladaría al órgano proponente y al propio magistrado nominado. Si bien el Tribunal Constitucional conservaría su potestad, pero ya no en forma de control previo, sino mediante la capacidad de cesar a quien no ostente las condiciones requeridas (nuevo apartado 1 del art. 23 LOTC).

El bloqueo del Consejo General del Poder Judicial se quería evitar habilitando el nombramiento de la mitad del tercio de magistrados, «si transcurridos nueve años y tres meses uno de estos dos órganos [Gobierno o Consejo] no ha realizado su propuesta» (nuevo apartado 1 del artículo 16). A su vez, se forzaría el nombramiento del Consejo de su par de magistrados pasados tres meses desde el nacimiento de su obligación constitucional con el establecimiento de una vía reglada y forzosa, por la cual la Presidencia del Consejo habría de iniciar el procedimiento, con plazo de cinco días para proponer candidaturas por parte de los vocales, y, a partir de ahí, tres días para el pleno de elección. Sin necesidad de quórum, en una votación única no secreta, bastaría la mayoría simple, pudiendo votar cada vocal a un candidato y ostentando la Presidencia la potestad para dirimir el empate. El incumplimiento doloso o culposo del procedimiento devengaría «las responsabilidades de todo orden que se deriven del ordenamiento jurídico, incluidas las penales» (nuevo art. 599.1 LOPJ).

El debate en el Congreso vino precedido de dos recursos de amparo, uno por los diputados del Partido Popular, otro por los parlamentarios de Vox, en los que se pedía como medida cautelarísima la suspensión de la discusión parlamentaria. Antes de su inicio, los portavoces de Vox, Ciudadanos y Partido Popular pidieron que se pospusiese la tramitación hasta la decisión del Tribunal Constitucional. En los tres casos se alegaron los vicios de procedimiento que según ellos aquejaban a las enmiendas 61 y 62: desconexión con el contenido de la proposición de ley orgánica y la falta de reconsideraciones formuladas ante la Mesa^[8]. La presidenta del Congreso desestimó ambas peticiones afirmando que correspondía continuar con el debate «en defensa de la potestad legislativa de esta Cámara y en defensa, también, del procedimiento y del debate, que no responde más que a una democracia deliberativa»^[9].

El Partido Popular y Vox prolongaron la disputa con la formulación de un recurso de amparo, acompañado de una solicitud de medidas cautelarísimas, que fueron estimadas mediante auto de 19 de diciembre de 2022. No hay duda de que esta resolución pone al Tribunal en una situación inédita^[10]. Abandona su posición de creador de doctrina sobre la interpretación constitucionalmente adecuada del reglamento parlamentario y reivindica su potestad para corregir y ordenar en tiempo real la tramitación parlamentaria^[11]. Este cambio sustancial, más allá de las apelaciones retóricas al sometimiento de las Cortes a la Constitución, tendría una doble fundamentación. Se sostendría en la necesidad de una verdadera reparación del derecho de participación política: «[…] la continuación de la tramitación legislativa de la Proposición de Ley Orgánica en el Senado con el texto que tiene su origen en las referidas enmiendas culminaría la vulneración de los derechos alegada por los recurrentes, que ya no podría ser reparada de forma real y efectiva» (FJ 8). Tomada en serio esta regla^[12], el Tribunal Constitucional estaría llamado a ser un árbitro inmediato de las controversias parlamentarias. Pero el auto tiene también una argumentación contingente, para el caso concreto, referida a la excepcional urgencia. Considera en el FJ 8 que los recurrentes, pese a las advertencias de los letrados de las Cortes, no tuvieron la posibilidad de reparar la vulneración de su derecho. Y tampoco pudieron debatir expresamente las enmiendas; las cuales, por lo demás, afectaban a dos leyes orgánicas «relevantes».

La declaración institucional de la presidenta del Congreso señaló con claridad los efectos perversos que habría de tener la nueva doctrina del Tribunal Constitucional: «[…] con la decisión conocida se posibilita que la interrupción del ejercicio de la potestad legislativa esté al alcance de un solo diputado» (m. 1:45)^[13], y la alteración sobre el Estado constitucional: «[…] nuestra norma suprema, a través de distintas previsiones, garantiza y preserva el proceso de la libre formación de los órganos legislativos mediante el debate, la deliberación y la votación sin interferencias. Este es un principio que ha regido siempre hasta ahora la convivencia de nuestro modelo de justicia constitucional» (m. 2:50)^[14]. En los mismos términos de contundente sobriedad, el presidente del Senado declaró: «[…] se está dando un paso de difícil retorno en la degradación de nuestro sistema democrático» (m. 1:45), «[…] sustraer al poder legislativo la tramitación y la votación parlamentaria de cualquier iniciativa en las Cortes Generales supone un grave quebranto de nuestro sistema democrático» (m. 2:42)^[15].

El presidente del Gobierno también realizó una alocución en la que marcó el origen del conflicto: «[…] esta situación tiene su origen en la decisión que el principal partido de la oposición, el Partido Popular, adoptó cuando perdió las elecciones y decidió incumplir con el mandato constitucional […] un bloqueo cuyo único propósito es mantener una composición anterior y más favorable para su orientación» (m. 5:25 y m. 5:55)^[16]. A la vez que señaló los próximos pasos: «[…] el Gobierno adoptará cuantas medidas sean precisas para poner fin al injustificable bloqueo del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional y en consecuencia para que sea respetada la Constitución y la voluntad popular expresada en las elecciones generales del año 2019» (m. 8:42)^[17].

El líder de la oposición, Núñez Feijóo, en un breve discurso calificó la situación de crisis institucional «por dos motivos: el primero porque estamos ante una escalada verbal sin precedentes y el segundo porque estamos en una concatenación de cesiones a todas luces inaceptables dentro de una democracia» (m. 0:51). Propuso como salida el regreso a los pactos de Estado: «¿Hay una salida que permita que el sosiego de la sociedad española se refleje en la política nacional? Sí. Se resume en el compromiso de que las grandes decisiones de Estado sean acordadas con sentido de estado que agrupa a la gran mayoría del pueblo español» (m. 12:40). Sin embargo, mantuvo esa concepción de los acuerdos de Estado que siempre ha sobrevolado la renovación del Consejo General del Poder Judicial, según la cual, el Gobierno, para obtener el acuerdo de la oposición, ha de realizar las actuaciones que desea el Partido Popular. Afirmó:

La crisis se encarriló en lo atinente al Tribunal Constitucional con la propuesta de los dos nombramientos competencia del Consejo General, César Tolosa y María Luisa Segoviano. A su vez, renovado el Tribunal, su pleno eligió presidente a Cándido Conde-Pumpido y vicepresidenta, a Inmaculada Montalbán.

III. LA RESPUESTA A LA INFLACIÓN[Subir]

En anteriores crónicas he intentado hacer presente en qué medida el gobierno de la economía es, seguramente, uno de los ámbitos de estudio más importantes en el campo del derecho constitucional. El texto del año pasado expuso el modo y las consecuencias constitucionales de la reconstrucción económica. Sin embargo, con una velocidad insospechada, las buenas expectativas se han desvanecido, irrumpiendo la inflación, una vieja conocida que ha dado momentos críticos en la historia del constitucionalismo.

Los problemas de orden político-constitucional son claros: ¿cómo se frena una inflación del 10 %?, ¿de qué forma se distribuyen sus consecuencias sobre el conjunto de la población? Preguntas que acarrean la dificultad añadida de que los hechos causantes de la inflación quedan fuera del alcance político, no ya de los Estados, sino de la propia Unión Europea. Se considera, por lo general, que el ahorro retenido durante la pandemia, la disrupción en las cadenas de producción y la guerra de Ucrania han propiciado la subida de los precios a unos niveles de dos dígitos.

En estas circunstancias, los instrumentos de contención son de sobra conocidos, a saber, subida de los tipos de interés acompañada de una política presupuestaria que dé apoyo a los colectivos vulnerables, sin alimentar el exceso de demanda^[19]. Lo primero corresponde al BCE, que ha realizado alzas trimestrales. Lo segundo es materia propia de los Estados.

La acción normativa de la mayoría de gobierno se ha movido en un doble plano. Por un lado, el de los consumidores vulnerables, por otro, el de los sectores especialmente afectados. Respecto a lo primero, destaca la Ley 4/2022, de 25 de febrero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, que consolida el concepto de «persona consumidora vulnerable», introduciéndolo en el art. 3 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. La redacción técnica no es demasiado expresiva, sí, en cambio, la explicación dada en el preámbulo. Refiere la vulnerabilidad como «la probabilidad ex ante de que una determinada persona obtenga un posible resultado negativo en su relación de consumo», posibilidad que no solo nace por razones económicas, sino, también, por motivos de edad, género, discapacidad, niveles de estudio o brecha digital.

En el ámbito de la protección a las personas más vulnerables, el Real Decreto Ley 2/2022, de 22 de febrero^[20], todavía se mueve en la lógica pospandemia del llamado escudo social. Así, por ejemplo, prorroga la vigencia de las medidas que garantizan el suministro a los consumidores vulnerables de agua, electricidad y gas natural a través del bono social. Extiende también la prohibición de los desahucios. Y se fortalece la posición de los autónomos con exenciones y prestaciones por cese de actividad.

Con el estallido de la guerra de Ucrania y su ramificación económica, se mantienen medidas claramente orientadas a los consumidores más vulnerables. En este sentido, el Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo^[21], establece incrementos extraordinarios al ingreso mínimo vital y a las pensiones no contributivas (arts. 42 y 43). Y el Real Decreto Ley 11/2022, de 25 de junio^[22], dispone una línea directa de ayuda de 200 euros para las personas físicas de bajo nivel de ingresos y patrimonio (art. 21), que se mantiene en el Real Decreto Ley 20/2022^[23].

Pero la acuciante presión del alza de los precios hace que se pierda la selectividad y se acaben introduciendo medidas de carácter general. Por ejemplo, en el Real Decreto Ley 6/2022, con una bonificación de determinados productos energéticos (capítulo VI, título I), entre los que destacan los combustibles de vehículos, o la limitación de la actualización de los contratos de alquiler (art. 46). Esta línea continúa en el Real Decreto Ley 11/2022, con la reducción de los viajes en Renfe y de las concesiones del transporte regular de viajeros (arts. 10 y 11), medidas que se amplían en el Real Decreto Ley 14/2022, de 1 agosto^[24] (arts. 7 y 8). Este mismo real decreto ley incrementó la cuantía de las becas en la enseñanza postobligatoria y para el alumnado con necesidades específicas (arts. 21 y 22). Y el art. 72 del Real Decreto Ley 20/2020 rebajó el IVA de gran parte de los productos alimenticios.

Junto con los consumidores vulnerables, el apoyo se concentra en los sectores especialmente afectados por el precio de la energía: el sector del transporte, el agrario y el ganadero. En un primer momento, la medida central fue la reducción en un 80 % de los peajes a las redes de transporte y distribución de la electricidad para las empresas catalogadas como consumidores electrointensivos (RDL 6/2022). Pero no han faltado las ayudas directas, por ejemplo, a la industria de gas intensiva, al transporte por carretera y ferroviario, o al sector agrario, ganadero y pesquero (arts. 3, 25, 33 RDL 6/2022; prolongadas luego en los reales decretos leyes 11 y 14/2022). En ocasiones, la ayuda se ha atribuido a las comunidades autónomas y entidades locales para sus concesiones de transporte, invitando a que las comunidades amplíen el montante (arts. 3 y 6 RDL 11/2022).

Más allá del sustento al pago del coste de la electricidad, se ha intervenido directamente sobre el mecanismo de formación de precios en el mercado. Destaca en este sentido el Real Decreto Ley 10/2022, de 13 de mayo^[25], que establece el llamado mecanismo de ajuste de los costes de producción^[26]. Como es sabido, el mercado eléctrico es marginalista, de manera que el precio lo fija la oferta más cara para la que hay demanda, la cual es siempre la que se produce con gas. Dado el incremento exponencial del precio de esta materia prima, con él ha subido el de la electricidad. El ajuste consiste, dicho de la forma más sencilla posible, en establecer un tope al precio del gas que se adquiere para la producción de electricidad. No obstante, la diferencia entre el coste real y el limitado es compensada para los generadores de electricidad a través de los pagos de los consumidores finales, de suerte que es una medida que beneficia esencialmente a los agentes que acuden a los mercados mayoristas.

Asimismo, se han adoptado medidas destinadas a la reducción del consumo. Destaca en este sentido el art. 29 del Real Decreto Ley 14/2022, que establece valores máximos de calefacción (19º) y de refrigeración (27º). O el Real Decreto Ley 18/2022, que adelanta las modificaciones técnicas destinadas al ahorro del alumbrado público (art. 20). Ambas medidas forman parte de un proyecto más amplio, que habrá de desarrollarse en meses venideros y que se recoge en el Plan + Seguridad Energética de octubre de 2022^[27]. Plan que tiene como objetivos clave incrementar la protección a consumidores vulnerables, hogares y empresas, reforzar la autonomía estratégica y energética, y la solidaridad entre los Estados miembros.

Tratándose de un servicio prestado a través del mercado, todas las medidas han encajado dentro del marco diseñado por la Unión. Las líneas basilares fueron fijadas en sendas comunicaciones de la Comisión^[28], que marcaban una acción con dos elementos centrales, reducir el impacto sobre el consumidor y los sectores más afectados, así como aminorar la dependencia del gas ruso. En relación con lo primero, el Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo, de 6 de octubre de 2022, relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía, opera al modo de una directiva, estableciendo un objetivo de reducción del consumo del 5 % en las horas punta (art. 3), dejando al Estado «libertad para elegir las medidas adecuadas para reducir el consumo bruto de electricidad» (art. 5). Asimismo, crea un tope a los ingresos de mercado a los productores de electricidad (art. 6) y habilita a los Estados para que profundicen temporalmente en este tipo de medidas (art. 8, habilitación que ha sido usada por España para establecer el tope de gas). Antes, mediante el Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo, de 5 de agosto de 2022, sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas, se había establecido una reducción voluntaria del 15 % entre agosto de 2022 y marzo de 2023. Reducción voluntaria que podía ser obligatoria, si el Consejo utilizase la habilitación del art. 4 para declarar una alerta «cuando considere que existe un riesgo considerable de escasez grave de suministro de gas o cuando se dé una demanda excepcionalmente elevada de gas», dejando, eso sí, libertad a los Estados para escoger los medios con los que lograr esa reducción^[29].

IV. DESARROLLO DEL PROGRAMA DE GOBIERNO[Subir]