La Comunicación de la Comisión presentada en setiembre de 2020 proponiendo un Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo venía encabezada con una cita del discurso de la Presidenta Von der Leyen de este mismo mes sobre el estado de la Unión: «Adoptaremos un enfoque humano y humanitario. Salvar vidas en el mar no es opcional. Y aquellos países que cumplen sus obligaciones legales y morales o que están más expuestos que otros deben poder contar con la solidaridad del conjunto de nuestra Unión Europea… Todos tenemos que redoblar nuestros esfuerzos y asumir responsabilidades». Poco más de dos años después, la mayoría de las mejoras legislativas propuestas entonces siguen pendientes de adopción, a pesar del compromiso entre el Parlamento Europeo y el Consejo de realizar todos los esfuerzos posibles para adoptar las medidas relativas al Pacto antes de que acabe la actual legislatura. Paralelamente, según cifras de la Comisión en su Informe sobre Migración y Asilo de 2022 (COM 2022 740), las llegadas irregulares registradas en el Mediterráneo han superado las cifras anteriores a la pandemia. Los migrantes son sometidos a continuas vulneraciones de los derechos humanos, expuestos a la represión de los Estados y a las violencias de las mafias, llegando a perder sus vidas en muchos casos. En cuanto a la solidaridad de la que hablaba la Presidenta Von der Leyen, aunque en junio de 2022 un gran número de Estados miembros respaldó una Declaración que establece un mecanismo voluntario de solidaridad, la presión migratoria en las fronteras del Sur de Europa sigue creando tensiones políticas entre los Estados miembros.
Este contexto justifica sobradamente la pertinencia y conveniencia de la labor desarrollada por el Centro de Excelencia Jean Monnet «Inmigración y Derechos Humanos en las Fronteras Exteriores Europeas», concedido en 2017 por la Comisión Europea al Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Cádiz y dirigido por el profesor Alejandro del Valle. Del buen hacer de dicho Centro da cumplida cuenta uno de los resultados de su trabajo: el libro que aquí se reseña, Inmigración y Derechos Humanos en las fronteras exteriores del Sur de Europa, que recoge, entre otras aportaciones, las ponencias presentadas a las I y II Jornadas del Centro en 2019 y 2020.
Se trata, pues, de un libro colectivo, en el que ha primado la inclusión de un amplio número de contribuciones, lo que permite ofrecer una visión panorámica de la temática que se propone abordar. El lector no encontrará, sin embargo, una simple yuxtaposición de capítulos. Por el contrario, el conjunto que se presenta responde a una pensada selección que lo dota de coherencia y cohesión.
Los primeros capítulos funcionan a modo de marco general que proporciona contexto y encuadre teórico al resto de las contribuciones. Mohamed Khachani (Le contexte migratoire dans l’espace euro-méditerranéen: pour une gestion concertée des flux) señala la necesidad de una ordenación de los flujos migratorios desde la cooperación entre los Estados implicados a un lado y otro del Mediterráneo y el respeto de los derechos de los migrantes. El establecimiento de este orden que debería facilitar la migración legal y la integración topa con múltiples dificultades, como por ejemplo los discursos políticos y mediáticos en Europa que abordan el fenómeno migratorio desde signos negativos y que tienen gran calado en la opinión pública. Una labor pedagógica y estudios que pongan de relieve las aportaciones positivas de la inmigración y que se acerquen a este fenómeno sin apriorismos son necesarios. La asociación entre la UE y los Estados terceros y la búsqueda de vías legales y seguras serían también, según el profesor Del Valle, elementos claves de una estrategia que tenga en cuenta la globalidad de las políticas de la UE a la hora de definir el modelo de frontera exterior. En su contribución inicial (Migrations and International Borders: Notes About the Evolution of Europe’s Model of External Borders), el director del Centro y de la publicación sitúa la política migratoria de la UE en el Mediterráneo en un contexto más general de la sociedad de la globalización y de cambios en la concepción de las fronteras, que apuntan a la deslocalización de algunas de las funciones tradicionales y su desplazamiento fuera del territorio y de los pasos fronterizos de los Estados. En el caso europeo, el modelo de frontera exterior está en vías de construcción tras el impacto de la crisis de los refugiados de 2015, evolucionando también hacia este desplazamiento de ciertas funciones de control fronterizo e intensificando los instrumentos de control del acceso al territorio europeo. Por su parte, Giuseppe Cataldi (Euro-Mediterranean Experiences on Management of Migration Governance) nos recuerda que cualquier medida relacionada con la migración en el Mediterráneo debe respetar las obligaciones internacionales de los Estados, en particular por lo que se refiere al salvamento y rescate y también al derecho de paso inocente de las naves. No debemos olvidar que la ruta entre Libia e Italia sigue siendo la más mortífera del mundo y que el número de desaparecidos está convirtiendo el Mare Nostrum en un gran cementerio. Revertir esta situación exige poner en el centro de la política migratoria la obligación de preservar la vida de los migrantes, pero también arbitrar mecanismos de solidaridad entre los Estados europeos para compartir la carga que reciben aquéllos que están en la primera línea de recepción de flujos.
A partir de este planteamiento inicial, el resto de las contribuciones aborda diversas dimensiones de la cuestión migratoria en el Mediterráneo. De este conjunto cabe destacar dos aspectos, especialmente relevantes para entender el valor añadido que aporta esta obra.
En primer lugar, el libro nos ofrece una pluralidad de miradas a lo largo del Mediterráneo. Dicha diversidad se plasma en las distintas voces que contribuyen al libro, que cuenta con las aportaciones de profesores de universidades y profesionales procedentes de Marruecos, Italia, Malta y España, con la voluntad de abarcar el estudio de las múltiples realidades que presenta el fenómeno migratorio en distintos enclaves geográficos del Mediterráneo. Así, encontramos estudios sobre la ruta del Mediterráneo central (The Control of Migration Flows in the Central Mediterranean Sea: Insights from Recent Italian Practice, por Simone Marinai y La ruta migratoria del Mediterráneo Central en tiempos de pandemia: ¿Cambio en las reglas del juego?, por Ángeles Jiménez García-Carriazo), la ruta del Mediterráneo occidental, tanto por lo que se refiere las islas Canarias (Las crisis migratorias en las Islas Canarias. De la crisis de los cayucos a la crisis de la pandemia, un comparativo, por Inmaculada González García, y Migratory Crisis in Canary Islands, Solidarity Mechanisms and European Values. Some reflections, por Miguel Á. Acosta Sánchez), como a Marruecos (Orientation universitaire axée sur le marché du travail: repenser la mobilité-le cas du Maroc, por Nora Seddiki-El Houdaïgui; L’apatridie dans les migrations entre l’Espagne et le Maroc: la grande oubliée?, por Michel Rémi Njiki; Une approche comparée aux derniers apports jurisprudentiels sur l’immigration aux frontières terrestres entre l’Espagne et le Maroc: l’arrêt 172/2020 du Tribunal Constitutionnel espagnol du 19 de novembre 2020 et l’arrêt de la CEDH (Grand Chambre) du 13 février 2020, affaire N.D. et N.T. c. l’Espagne, por Mercedes Soto García; The Externalisation of Europe’s Data Protection Law in Morocco: An Imperative Means for the Management of Migration Flows, por Francesca Tassinari, y El fenómeno de las minorías en Europa y España: anotaciones sobre la especial situación de las ciudades de Ceuta y Melilla, por Marina Ortega Aparicio), así como un capítulo dedicado a las migraciones y movilidad de las personas en África (Migraciones y movilidad de las personas en África: notas sobre el caso de la Comunidad Económica de Estados de África Central (CEDEAO-ECOWAS), por Juan Domingo Torrejón Rodríguez).
La diversidad de miradas no solo se refiere a esta dimensión geográfica que se acaba de reseñar sino también a la voluntad de superar el entorno académico y ofrecer un enfoque plural. Así, junto a las aportaciones de profesores y profesoras de las universidades Abedelmalek Essaadi, Mohamed V, Nápoles «L’Orientale», Pisa, Granada y Cádiz, encontramos también la voz de profesionales e investigadores de otros centros, como La Asociación pro-Derechos Humanos de Andalucía-APDHA o El Instituto Internacional de Derecho Marítimo de Malta.
El segundo aspecto que debe destacarse del conjunto de las contribuciones que componen esta obra colectiva es que refleja la voluntad de englobar las dimensiones clave del fenómeno migratorio en las fronteras Sur de Europa, especialmente desde una óptica de derechos humanos y cooperación internacional. Así, además de las temáticas ya citadas se presta atención a colectivos en especial situación de vulnerabilidad (About the Case Law of the European Court of Human Rights Regarding Unaccompanied Children, por Juan Manuel López Ulla; Refugiados climáticos, ¿Refugiados sin derechos?, por Jesús Verdú Baeza; Secuestro de menores y derechos humanos: ¿Protección equivalente o geometría variable?, por Ángel María Ballesteros Barros). Asimismo, se incluyen interesantes reflexiones sobre las políticas de integración e inclusión, contrapunto necesario a la atención que a menudo acapara la lucha contra la inmigración irregular y las medidas de control (Notas sobre el plan de acción de la Unión Europea en materia de integración e inclusión para 2021-2027, por Miguel Ángel Cepillo Galvín; Réflexions sur les politiques d’intégration des immigrés dans l’UE et en Espagne, por Siham Zebda). Se aborda también una de las cuestiones más problemáticas de las políticas de migración de la Unión Europea y sus Estados: la deriva securitaria y la utilización de instrumentos propios de las políticas de defensa (La detención como instrumento de gestión migratoria. Algunas evidencias desde la frontera Sur de Europa, por Francisco M. Fernández Caparrós y Diego Boza Martínez y Le défi de la crise migratoire en Méditerranée: réflexion sur la dialectique sécurité, droit et solidarité, por Anass Gouyez Ben Allal; The Maritime Dimension of New Common Security and Defence Policy-CSDP Initiatives and Instruments and its connection to Migration, por Beatriz Cózar Murillo). Destacar, en fin, que no se ha olvidado la influencia de los últimos acontecimientos como la pandemia (los ya mencionados trabajos de la doctora Inmaculada González García y de la doctora Ángeles Jiménez) o el Brexit (Trabajadores migrantes pre y post Brexit: apuntes sobre el desafío de la coordinación de sistemas de seguridad social, por M. Isabel Ribes Moreno) y la necesaria cooperación entre organizaciones internacionales (Current Aspects of the International Cooperation between International Organizations in the Field of Migration and Asylum and its Implications in Africa, por Lorena M. Calvo Mariscal).
Por último, la contribución final del profesor Alejandro del Valle puede leerse a modo de conclusión. Su reflexión parte de la situación de fragilidad de los derechos humanos en las fronteras aéreas, terrestres y especialmente marítimas de la UE. El análisis de las diversas actuaciones que llevan a cabo los Estados y sus posibles responsabilidades por vulneraciones de los derechos humanos exige una correcta delimitación y categorización jurídica. En este sentido, el profesor del Valle aporta una necesaria clarificación conceptual distinguiendo entre las actividades territoriales y extraterritoriales de los Estados y las situaciones de externalización, en las que quienes actúan son los Estados terceros. Propone utilizar el término «desterritorialidad» para dar cuenta del conjunto de actividades que implican actuaciones de control fronterizo y política migratoria fuera del territorio de los Estados, lo cual incluiría tanto las acciones propiamente extraterritoriales como la externalización. El capítulo incluye un excelente análisis de la diferente naturaleza de los riesgos para los derechos humanos que se producen en las fronteras y de los problemas jurídicos que se plantean, desde las devoluciones en caliente o los hotspots hasta el papel de Frontex, entre otros. Especialmente interesantes resultan las consideraciones acerca de los peligros de la utilización de instrumentos de soft law para establecer acuerdos con terceros Estados o los problemas jurídicos que plantean las acciones de asistencia y formación a las guardias costeras de Estados en los que se producen gravísimas vulneraciones de los derechos humanos, como por ejemplo en Libia. Lo que se pone de manifiesto es la necesidad de contar con un conjunto de instrumentos de control y seguimiento del respeto de los derechos humanos adaptado a cada tipo de situación, que deben integrar un nuevo modelo de frontera, avanzando propuestas concretas para ello.
Esta definición de una política migratoria acorde con las exigencias del respeto a los valores europeos y al principio de solidaridad sigue siendo una de las tareas pendientes de la Unión Europea. La positiva y rápida respuesta a la llegada masiva de refugiados ucranianos no ha llevado, por ahora, a la adopción de medidas estructurales que permitan gestionar con justicia y eficacia todos los flujos migratorios, también los que provienen de África a través del Mediterráneo. El lector interesado en esta temática encontrará en la obra aquí reseñada una valiosa ayuda para la comprensión de qué está pasando en las fronteras sur de la Unión Europea desde un enfoque centrado en los derechos humanos, con propuestas útiles para la elaboración de una nueva política migratoria europea. Como bien señala el profesor del Valle en su última intervención en el libro, «El respeto de los derechos humanos de los extranjeros en los controles fronterizos y la gestión de los flujos migratorios, tanto dentro como fuera de los territorios de los Estados de la UE, es una cuestión vital para la identidad, los valores y la supervivencia de la integración europea».