RESUMEN
El presente trabajo realiza una valoración del derecho al ingreso mínimo vital (IMV) en España tras su establecimiento mediante la legislación de 2020-2021. En primer lugar, se pone el énfasis en su crucial reconocimiento jurídico, que significa tanto la superación de enfoques éticos basados en las virtudes de la caridad como la instauración de un marco legal más sólido. Sin embargo, en segundo lugar, se critican los aspectos deficitarios de ese reconocimiento jurídico, en la medida en que la legislación de 2020-2021 se inspira en estándares europeos de soft-law en lugar del instrumento legal vinculante por excelencia en la materia (la Carta Social Europea, que dota de mayor estabilidad y garantías de no regresión). A continuación, se someten a escrutinio los déficits de la configuración del IMV como derecho fundamental en sus aspectos básicos (titulares, contenido, límites y garantías). Por último, se reflexiona sobre la optimización de la eficacia del IMV a la luz de propuestas más avanzadas de renta básica universal.
Palabras clave: Dignidad humana; valores fundamentales; efectividad; progresividad; renta básica universal; constitucionalismo social multinivel; Carta Social Europea.
ABSTRACT
This paper assesses the right to Minimum Living Income (MLI) in Spain following its establishment through the 2020-2021 legislation. Firstly, emphasis is placed on its crucial legal recognition, which implies both overcoming ethical approaches based on the virtues of charity and the establishment of a more solid legal framework. Secondly, however, it criticises the shortcomings of this legal recognition, insofar as the 2020-2021 legislation is based on European soft-law standards instead of the binding legal instrument par excellence in this field (the European Social Charter, which provides greater stability and guarantees of non-regression). The deficits of the configuration of the MLI as a fundamental right in its basic aspects (beneficiaries, content, limits and guarantees) are then subjected to scrutiny. Finally, it reflects on the optimisation of MLI’s effectiveness in the light of more advanced proposals for a universal basic income.
Keywords: Human dignity; fundamental values; effectiveness; progressiveness; universal basic income; multilevel social constitutionalism; European Social Charter.
De entrada, no deja de ser llamativo que hayamos de calificar la legislación sobre el ingreso mínimo vital (IMV) como nueva. Y, sin embargo, la realidad de la evolución normativa, nacional e internacional nos aboca a ello. En efecto, si nos centramos en el caso español, ya se concibió como un hito histórico la aprobación de la ley de prestaciones no contributivas de 1990[1], pese a su limitado alcance subjetivo y material (se circunscribió al derecho a las pensiones de jubilación e invalidez y a las prestaciones económicas por hijos a cargo). En análoga dirección, y dejando a salvo las asimétricas legislaciones autonómicas posteriores sobre rentas mínimas de inserción o ciudadanía y los vaivenes (en ocasiones, a la baja) de la legislación estatal sobre renta activa de inserción, la más reciente legislación estatal sobre IMV de 2020-2021[2] se ha vuelto a tildar de novedosa (Monereo Pérez, 2020: 27-68).
Desde esta perspectiva, es verdad que el derecho debe adaptarse a la realidad, para regularla y contribuir positivamente a su transformación. Sucede, en cambio, que la disciplina histórica de lo que hoy es el IMV se ha visto marcada, no solamente por la compleja delimitación de cuál deba ser su contenido u objeto, sino también por su mismo reconocimiento jurídico y el espectro de titulares o personas beneficiarias (Jimena Quesada, 1997: 277-308). Así, suele traerse a colación como antecedente remoto del IMV la institución de la frumentatio en la Roma clásica, el derecho a un mínimo de trigo que iba asociado a la condición de ciudadano; por tanto, no como un don o simple liberalidad, sino como un derecho, pero obviamente restringido en cuanto a las personas destinatarias.
Ahora bien, ese pretendido legado (que tuvo una aislada réplica de renta mínima en la Europa industrial de 1795 en un pequeño pueblo inglés —Speenhamland— y consistía asimismo en una cantidad mínima de trigo por semana, pero concebida de manera paternalista y displicente hacia la gente pobre) quedó truncado y se desvaneció con las propuestas más éticas que jurídicas de los teólogos de la Edad Media (pese a etiquetarse de «derecho de los pobres»), así como las ideas de los filósofos de la Edad Moderna prevalentemente asentadas en una concepción de deber laico para con los indigentes.
En este decurso, cabe constatar que la virtud de la caridad prevalece sobre la exigencia jurídica del IMV. El primer salto cualitativo en esta segunda dirección se produce con las realizaciones jurídicas incorporadas al campo de la seguridad social, las cuales a su vez se polarizan en dos grandes sistemas, es decir, el bismarckiano, de carácter profesional y contributivo, por un lado, y el beveridgiano, de corte universal y no contributivo, por otro. El segundo se acerca lógicamente más al diseño actual del IMV, sin lamentablemente llegar tampoco a deslaboralizar ni universalizar su disfrute, como se criticará a continuación.
Por lo pronto, además de los problemas de gestión del IMV (su tramitación o su elevada tasa de denegaciones[3]), su configuración jurídica presenta criticables aspectos deficitarios (Amaadachou Kaddur, 2022) en torno a su vinculación con el empleo o a sus restricciones subjetivas (edad, influencia de la unidad de convivencia, etc.). Adicionalmente, su exigibilidad jurídica supera lógicamente las virtudes de la caridad, sin llegar a configurar un marco normativo que dote de estabilidad a la institución ni, peor aún, dejar de inspirarse en fuentes de soft-law que, por tanto, evocan otra vez la virtud de la caridad y un paradójico espíritu ético-deontológico de la legislación.
De ahí que cobren sentido propuestas más ambiciosas como la renta básica universal que, incluso vislumbrándose difícilmente realizables a corto y medio plazo, al menos tendrán el valor weberiano de debatir acerca de la inexorable optimización de los aspectos deficitarios del IMV.
Ciertamente, calificar el IMV como derecho social de nueva generación en su reconocimiento supone un ostensible grado de optimismo si se repara en el impacto real en las personas potencialmente beneficiarias. Efectivamente, sin perjuicio de la discusión acerca de su reconocimiento a nivel constitucional o infraconstitucional (epígrafe II.2, a continuación) y del carácter más ambicioso de la legislación sobre IMV de 2020-2021 en cuanto a su cobertura subjetiva y objetiva (Monereo Pérez y Rodríguez Iniesta, 2020: 24), lo bien cierto es que significó una mayor novedad la ley de prestaciones no contributivas de 1990, e incluso los complementarios reconocimientos posteriores de rentas mínimas por buena parte de las comunidades autónomas —en el plano legislativo antes, y estatutario después, con la ola de reformas iniciada en 2006 por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana— (Carmona Cuenca, 2010: 135-152).
En todo caso, el hecho de que el IMV pueda catalogarse como un derecho social y paradigma del Estado social y del constitucionalismo social, no debe ser obstáculo para entender sus perfiles evolutivos (influidos por la propia evolución histórica de la seguridad social) desde los iniciales postulados de libertad (Estado liberal de derecho) de los regímenes de previsión social, pasando por los regímenes de seguros sociales obligatorios para todas las personas trabajadoras garantizando la igualdad de ellas en el marco del Estado social de derecho (al margen quedaba la población no activa), para llegar a medidas prestacionales o asistenciales extensibles a toda persona por mor de una solidaridad colectiva ya propugnada por las tendencias más recientes del Estado social y democrático de derecho (Raventós, 2001).
Con tales parámetros, llama la atención que, a diferencia de la ley de prestaciones no contributivas de 1990 —la cual sí ponía acertadamente el énfasis en el valor de la solidaridad—[4], por lo demás considerado como eje del derecho constitucional a nivel nacional y europeo (Tajadura Tejada, 2014: 90; Torres del Moral, 2014: 55), la legislación de 2020-2021 sobre el IMV hace caso omiso de dicho enfoque solidario[5] para centrarse casi exclusivamente en el igualitario[6]. Desde luego, sobre articularse razonablemente el IMV a través de la igualdad como pieza central del sistema, constataremos no obstante que la legislación no llega a satisfacer plenamente la universalidad protectora sin exclusión de sujetos, como tampoco despeja todas las incógnitas acerca del impacto del disfrute del IMV en el respeto de los derechos de libertad ni asegura una aceptación social solidaria en cuanto a su financiación.
Ese tránsito evolutivo, diversamente, sí se ha tenido presente en sistemas asistenciales con más experiencia que el español, como ha sucedido en Francia con la reconversión en 2009 de la renta mínima de inserción (RMI, revenu minimum d’insertion, implantada a finales de 1988) en renta de solidaridad activa (RSA, revenu de solidarité active), a su vez sustituida o complementada —según los casos— desde enero de 2016 por el bono de actividad (prime d’activité)[7]. A este respecto, gran parte de las reflexiones teóricas sobre el IMV y figuras precedentes, normalmente desde el espectro de la seguridad social, se han dedicado al estudio de esa financiación solidaria[8] (en cuanto comporta una protección de todas las necesidades y una extensión a todas las personas), que debería gravitar íntegramente sobre el Estado con unos medios de financiación extraordinarios que, en palabras de algunos autores, significaría una futura «visión paradisíaca» de la seguridad social y que posiblemente la conciencia de solidaridad de ningún país está en condiciones de asumir[9]. Pese a todo, no han faltado interesantes propuestas de financiación que acreditan su posibilidad y factibilidad (Arcarons, Raventós, y Torrens, 2017: 162).
Sea como fuere, como se anticipó, los aspectos deficitarios del IMV se ponen aún más de manifiesto al contrastarlos con las propuestas de renta básica universal (Carmona Cuenca, 2017: 199-209), que se cifran en la literatura especializada en cinco aspectos diferenciadores: a) regularidad, y no un pago único en determinado momento de la vida; b) en efectivo y no con la entrega de bienes o servicios; c) individual, y no en base a estructuras colectivas, como la familia o el hogar; d) universal, a todos los individuos de la comunidad política, siendo indiferentes sus recursos, y e) incondicional, pues no se requiere que el perceptor trabaje, demuestre voluntad para trabajar o cumpla con alguna nueva condición para mantenerse como beneficiario (Santos Rocha, 2020).
Al hilo de lo recién expuesto, al lado de la articulación del IMV con la complementariedad de la acción asistencial de las comunidades autónomas, la discusión sobre una renta básica universal ha conocido propuestas vinculadas con la construcción de Europa, como la del «minímo social garantizado» lanzada desde el movimiento Ordre nouveau nacido en Francia a principios de los años treinta del siglo xx bajo el impulso de Alexandre Marc y otros intelectuales (entre ellos, Robert Aron o Denis de Rougemont) con orientación personalista en el plano filosófico y con vocación federalista en el ámbito social y político. De hecho, reivindicaban ese mínimo social garantizado para todo individuo (desde el nacimiento hasta la muerte e independientemente de todo trabajo o cualquier otra condición) como corazón o institución central de la economía federalista en un marco de «federalismo integral» (Marc, 1987; Herland, 1994: 39-56). Desde esta misma óptica, dicha renta mínima se concibe como una especie de derecho de sufragio universal en clave socioeconómica (Morley-Fletcher, 1989: 3).
De este punto de vista, pareciere que la coherencia con un movimiento progresivo de constitucionalismo social multinivel debiera llevar a reconocer el IMV en la carta magna estatal, con objeto de darle precisamente carta de naturaleza como derecho fundamental; en la línea, por lo demás, de un constitucionalismo global y una universalidad postulados desde los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 (Jimena Quesada, 2019: 27). Cabalmente, se están produciendo reflexiones paralelas relacionadas con el derecho subjetivo a las prestaciones de dependencia (art. 1.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia) para superar la concepción alicorta (personas con discapacidad y personas mayores) adoptada mediante dicha ley dotando de configuración constitucional autónoma al derecho al cuidado, sobre todo con objeto de acentuar su visibilidad como un prius para optimizar su ejercicio (Marrades Puig, 2016: 239). Dichas discusiones, que naturalmente me parecen enriquecedoras y necesarias para seguir optimizando el sistema de derechos fundamentales, no han de obsesionarse con un debate (se esgrimirá por algunos que derechos fundamentales son solamente los que estén en la Constitución, y no todos, y la española de 1978 constituye un ejemplo distorsionador al relegar formalmente a la categoría de «principios rectores» a los derechos fundamentales de naturaleza prevalentemente socio-económica) que, a lo peor, haga perder de vista la esencial efectividad del derecho sustancialmente fundamental al IMV.
Sobre el particular, entiendo que el reto crucial para la efectividad del IMV (epígrafe III.3, infra) no radica tanto en blindarlo explícitamente en el texto constitucional (superando el tabú de la reforma constitucional, que a su vez debe sortear la discusión sobre qué procedimiento utilizar en función de si se ubica en un bloque u otro de la Constitución, y de si se le extiende o no el recurso de amparo), sino en que quede meridiano su blindaje normativo (incluso infraconstitucional) en términos de estabilidad y seguridad jurídica, así como de progresividad o no regresión en cuanto a su disfrute. En otras palabras, la excepcional existencia de constituciones que reconozcan un equivalente al IMV (por ejemplo, la renda básica familiar del art. 6 de la Constitución brasileña de 1988, introducida mediante la Enmienda Constitucional 114 de 16 de diciembre de 2021), o el rechazo popular a ese reconocimiento constitucional (cabe recordar el referéndum celebrado el 5 de junio de 2016 en Suiza, desfavorable a incorporar en la Constitución federal un art. 110.a para la instauración de una «renta básica incondicional» —revenu de base inconditionnel—), no puede en modo alguno ser óbice para abordar su efectividad explotando los vectores ya existentes del sistema de protección multinivel de los derechos fundamentales.
Me explico. En principio, la legislación reguladora del IMV de 2020-2021, que lo configura en su art. 2 como derecho subjetivo y «en desarrollo del art. 41 de la Constitución» (lo mismo que hacía la ley de prestaciones no contributivas de 1990) no debe perfilarse menos estable que la legislación orgánica que desarrolle los derechos fundamentales en el sentido del art. 81 de la carta magna (entre paréntesis, dicho sea de pasos, la eventual congelación de rango normativo, incluso orgánica, ha quedado bastante relativizada desde el prisma de la calidad democrática de nuestro régimen político en los últimos años), ni tampoco cabe entender irremediablemente que la exclusión formal (sin perjuicio de las técnicas de protección indirecta y conexión de derechos) del IMV del recurso de amparo sea trasunto de menor eficacia (ante los órganos jurisdiccionales ordinarios prima facie) que los derechos susceptibles de tal remedio subsidiario y extraordinario (y con el conocido altísimo porcentaje de inadmisión).
En este punto, es menester realizar una doble crítica. De un lado, resulta incontestable que la legislación de 2020-2021 sobre el IMV comporta progresividad en cuanto a la acción protectora con respecto a la ley de prestaciones no contributivas de 1990, si bien los cambios normativos intermedios no siempre han discurrido por esos derroteros favorables (Monereo Pérez, 2021a: 47). Pero, de otro lado, las fuentes inspiradoras de dicha legislación de 2020-2021 (sendos preámbulos del Decreto Ley 2020/2020 y de la Ley 19/2021) han sido seleccionadas con un sesgo pernicioso, al acudir expresamente a normas de soft-law de la UE (como es el Pilar Europeo de Derechos Sociales —principio 14— y otras fuentes de derecho secundario o derivado de las instituciones de la Unión), haciendo caso omiso de la norma vinculante por antonomasia en la materia (Jimena Quesada, 2020: 404-405; Burriel Rodríguez-Diosdado, 2022: 47-95), como es la Carta Social Europea de 1961 (art. 13 —derecho a la asistencia social y médica—) y su versión revisada de 1996 (art. 30 —derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión social—).
Dicho de otra manera, el legislador español ha regulado el IMV sin citar a la conocida como «Constitución social de Europa» (Salcedo Beltrán, 2018: 73). La lectura de esa desafortunada técnica legislativa no es nada desdeñable, pues a partir de ella algunas posturas reacias al IMV podrían estar tentadas, no solamente de rebajar la cobertura, sino incluso de suprimir el IMV, a través de la simple operación derogatoria mediante una ley posterior. Por el contrario, semejante argucia quedaría vetada por la Carta Social Europea (ratificada por España en 1980 —la originaria de 1961— y en 2021 —la revisada de 1996—) y la jurisprudencia en la materia del Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), con las consecuencias de los mandatos interpretativo y aplicativo de los arts. 10.2 y 96 de la Constitución.
Una referencia fundamental en tal sentido es la decisión de fondo de 18 de febrero de 2009 (reclamación colectiva n.º 48/2008, European Roma Rights Centre c. Bulgaria), a tenor de la cual el art. 13 de la Carta Social no obligaría a reconocer el derecho subjetivo a un IMV, pero, una vez consagrado por el propio Estado parte, no admitiría regresión[10]. Con apoyo en dicha jurisprudencia europea, el mandato constitucional del art. 10.2 de la Constitución española (al que, por cierto, también está sujeta nuestra jurisdicción constitucional) podría conducir a que el TC español afirmara dicha progresividad cuando afrontara, con motivo del algún proceso (cuestión o recurso de inconstitucionalidad, conflicto de competencias, etc.), las aristas constitucionales del IMV; lo cual podría llevar a cabo emulando y reafirmando, mutatis mutandis, la esporádica jurisprudencia precedente en torno a la irreversibilidad de las conquistas sociales ya conseguidas (STC 81/1982, de 21 de diciembre, FJ 3.º), o inspirándose en la conocida jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, que sostiene la existencia del derecho fundamental a un mínimo de subsistencia o mínimo vital con fundamento en el derecho al respeto de la dignidad humana y del principio del Estado social —arts. 1.1, y 18 y 20, respectivamente, de la Ley Fundamental de Bonn de 1949— (Mimentza Martín, 2019: 201-242).
Como se adelantó, la universalidad subjetiva es solamente potencial, pues en realidad el ejercicio del derecho subjetivo a la prestación económica en la que consiste el IMV se hace depender de la temporal situación de vulnerabilidad económica de los eventuales beneficiarios (arts. 1 y 2, en conexión con art.11, de la Ley 19/2021). Es decir, a diferencia de las propuestas más avanzadas o radicales de renta básica universal e incondicionada, el IMV no se configura como universal para toda persona, sino que se acota el círculo de personas beneficiarias (art. 3) a través de requisitos restrictivos que desbordan su configuración individual (la consideración de la unidad de convivencia) o que limitan el acceso por razón de edad en combinación con otras circunstancias personales, familiares o sociales (arts. 4 a 10), sin que se esgrima justificación objetiva o razonable alguna susceptible de evitar fundadas sospechas de discriminación (Hernández, Presno y Fernández, 2021: 39). Por otra parte, la titularidad no se configura como incondicional (cf. Segura, 1987: 30), pues depende asimismo —entre otros factores— de la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o, en su caso, de la unidad de convivencia en su conjunto, así como de la percepción de rentas de trabajo o actividad económica por cuenta propia que no superen los umbrales de la compatibilidad con la percepción del IMV (art. 11)[11].
Bajo el ángulo del contenido del derecho, el IMV tiene una configuración monetaria consistente en «una prestación de naturaleza económica que garantiza un nivel mínimo de renta» (art. 2) que se hará efectiva mensualmente en la cuantía determinada y modulada según las circunstancias de la persona beneficiaria (arts. 12 a 16); obviamente, debe ser suficiente para satisfacer las necesidades básicas de alimentación, vestido, vivienda, salud y cultura (Marc, 1990: 26-27; Martín Mateo, 1991: 1446). Con relación a este requisito de suficiencia, el CEDS aplica unos estándares a la vista del derecho a la asistencia social del art. 13 de la Carta Social que resultan aplicables al IMV y que no han sido percibidos como satisfactorios anteriormente en España en todo el territorio nacional, por situarse por debajo del umbral de pobreza, además de otros aspectos deficitarios[12].
A mayor abundamiento, el criterio de la suficiencia ha de ponerse en conexión con la progresividad que, mutatis mutandis, se aplica al régimen de Seguridad Social por mandato del art. 12.3 de la propia Carta Social, lo cual resulta sistemáticamente coherente en el caso del IMV, que se ubica en el organigrama de la seguridad social y bajo el manto del art. 41 de la Constitución. Y dicha suficiencia solamente admitiría restricciones a la baja en supuestos críticos excepcionales y bajo determinados criterios establecidos por el CEDS, que básicamente exige la existencia de estudios sobre posibles medidas menos gravosas y la consulta a los colectivos afectados, para contrarrestar una excesiva y desproporcionada precarización de personas vulnerables (Stangos, 2016: 86; Dalli, 2020: 8). De lo contrario, el CEDS exige más bien que, al acentuarse las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad en esos períodos críticos, los Estados deban redoblar los esfuerzos para favorecer la efectividad de los derechos sociales[13]: no sería entonces hipotéticamente descabellado que, en período de pandemia o post-pandemia, del mismo modo que se ha incorporado a España la Carta Social Europea y el procedimiento de reclamaciones colectivas ante el CEDS[14], se procediera a una reforma constitucional compensatoria e inversa a la de 2011 del art. 135 de la Constitución referente al principio de estabilidad presupuestaria.
Por último, los límites al ejercicio o disfrute del derecho al IMV vienen básicamente recogidos a través de los supuestos de hecho que acarrean la suspensión o la extinción del derecho (arts. 17 y 18 de la Ley 19/2021) o mediante el régimen de obligaciones de las personas beneficiarias (art. 36), y cuyo incumplimiento lleva aparejadas las correspondientes infracciones y sanciones (arts. 38 y 39). A su vista, seguramente habrá que prestar mayor atención a la «renuncia del derecho» contemplada en el art. 18, puesto que semejante causa de extinción tendrá que estar rodeada de las pertinentes cautelas: si el disfrute del IMV es exponente de la indivisibilidad de todos los derechos[15] y entronca de lleno con la dignidad de la persona (Escobar Roca, 2018: 62-64), deberá apreciarse con rigor que no se conculca el principio de irrenunciabilidad de los derechos fundamentales pues, como ha sostenido la jurisprudencia europea, sin libertad económica no puede ejercerse la libertad política[16].
Como premisa, estimo que ha de quedar claro que la garantía del derecho al IMV, lo mismo que sucede con los demás derechos sociales y el sistema de derechos fundamentales, debe asegurarse a través de su efectividad cotidiana procurada por la actividad legislativa y la acción gubernamental y administrativa (con soporte en las correspondientes políticas públicas y a todos los niveles territoriales), siendo subsidiaria la intervención de los órganos jurisdiccionales ordinarios (y más subsidiaria, si cabe, la actuación de la jurisdicción constitucional y, eventualmente, de las instancias judiciales internacionales). Con tal espíritu, además de su consideración como derecho subjetivo en la Ley 19/2021, el IMV se pone en marcha —como bien dice su preámbulo— en aras de una «mayor efectividad de la política» que «exigirá también una progresiva reordenación del conjunto de ayudas estatales cuyos objetivos se solapan con los de esta nueva política», en el contexto de un «modelo de gobernanza compartida» con las comunidades autónomas y las entidades locales para «lograr un despliegue más efectivo de la política de cara al ciudadano». Con carácter añadido, en el marco de esa gobernanza debe tenerse presente la colaboración y participación de los agentes sociales, de las entidades del tercer sector de acción social y del sector privado para el desarrollo de itinerarios de inclusión, la distinción con el «Sello de Inclusión Social» de las empresas que ofrezcan oportunidades de empleo y formación a los perceptores del IMV, o el incentivo al empleo para los perceptores de la prestación (Chabannes, 2022: 81-96).
Así, la consideración del IMV como desarrollo del art. 41 de la Constitución no le sustrae al mandato de efectividad a que están sujetos todos los poderes públicos y el conjunto de la ciudadanía; es decir, efectividad general de los arts. 9.1 y 9.2, y particular del art. 53.3 de la carta magna, en combinación con los mandatos constitucionales de apertura internacional ex arts. 10.2 y 96 (Abramovich y Courtis, 2002: 20; Aliprantis, 2006: 158; Roman, 2009: 131; Gil Plana, 2022: 97). Es más, sin perjuicio de loables propuestas que tal vez resultaren operativas, ha habido una suerte de obsesión academicista por optimizar los derechos sociales a través de vías de defensa complementarias, indirectas, extraordinarias y excepcionales, como son la reforma constitucional, el recurso de amparo ante el TC o la demanda individual ante el TEDH[17] —mecanismos que tienen sus límites— (Tomás Mallén, 2022: 231). Lo cual ha provocado un cierto olvido o negligencia con respecto a los ordinarios medios de tutela desconociendo o distorsionando la virtualidad del art. 53.3, tanto más cuanto que cabe una interpretación mejor fundada de dicho precepto que no impide considerar como fundamentales los derechos sociales del capítulo III del título I (Escobar Roca, 2012: 68). Dicho lo cual, la reseñada subsidiariedad no es obstáculo para considerar que las vías judiciales constituyen el último remedio para garantizar las condiciones de vida dignas e iguales para toda la ciudadanía a las que atiende el IMV; y, en especial, esa tarea compete a los órganos jurisdiccionales ordinarios, a condición de discernir los diversos grados de justiciabilidad y sin descartar el eventual y excepcional control de convencionalidad (Martins Madi y Santos Rocha, 2018: 529).
O sea, no resulta de recibo asimilar la garantía jurisdiccional ordinaria a una noción estricta de justiciabilidad social consistente en la invocación y defensa de un derecho subjetivo. Esto significa que los grados de justiciabilidad admiten intensidades o modalidades protectoras diversas (Jimena Quesada, 2022a: 277-279):
—Unas veces se trata de hacer valer en positivo el derecho subjetivo: por ejemplo, combatir la denegación arbitraria por parte de la Administración del derecho previsto en la propia Ley 19/2021 del IMV (art. 2.1)[18], pese a cumplir con los requisitos exigidos[19].
—Otras veces, la tarea consiste, una vez reconocido tal derecho subjetivo, en no sufrir ni aceptar consecuencias negativas por ello, a través de una vía reactiva sustentada en una adecuada interpretación constitucional e internacional: por ejemplo, recurrir frente a un procedimiento de expulsión al que se somete a una persona extranjera que disfruta de una renta mínima de inserción reconocida por una autoridad regional (pongamos por caso, 350€/mes) y, pese a ello, es considerada como insuficiente por la autoridad estatal a efectos de recursos económicos para permanecer en territorio nacional (verbigracia, la normativa estatal exige 500€/mes); dicha expulsión, al margen de incumplir el mandato constitucional de coordinación y colaboración entre Administraciones públicas, se apartaría al mismo tiempo del mandato de suficiencia económica de las prestaciones sociales impuesto por el art. 41 de la Constitución[20].
En ocasiones, en fin, el desafío radica en validar o no las obligaciones positivas de los poderes públicos y, correlativamente, en la defensa del disfrute del IMV (confirmación o no de la sanción impuesta tras el ejercicio de la función supervisora o inspectora a tenor de los arts. 29.2 y 40 de la Ley 19/2021 del IMV).
Un balance de la implantación del IMV mediante la legislación de 2020-2021 pone de manifiesto que con ella España refuerza el marco normativo existente en materia de recursos mínimos garantizados a la vista de los precedentes legislativos, tanto de nivel estatal como autonómico. Sin embargo, desde la perspectiva de la técnica legislativa utilizada, cabe lamentar que no figuren realzados todos los valores que representan el constitucionalismo social evolutivo (señaladamente, la solidaridad), así como el entusiasmo mostrado con el soft-law de la Unión Europea (el Pilar Europeo de Derechos Sociales) y la incomprensible omisión de la conocida como Constitución Social de Europa, paradójica y recientemente ratificada por España en su versión revisada de 1996 (la Carta Social Europea); lo cual, dicho sea de paso, comporta consecuencias nada despreciables en clave de blindaje y no regresión en el diseño e implementación de la «nueva política» (como se califica en el preámbulo de la Ley 19/2021) y del nuevo derecho fundamental social (configurado como derecho subjetivo) al IMV.
Por otra parte, en lo que atañe a la configuración del IMV como derecho fundamental, las propuestas más avanzadas de renta básica universal e incondicionada hacen notorios otros elementos críticos que afectan a la estructura y régimen jurídico del derecho (titularidad, contenido, límites y garantías). Tales elementos tienen que ver con problemas referentes a posibles discriminaciones por razón de edad, restricciones a la condición de persona beneficiaria en una difícil combinación de individuo y unidad de convivencia (susceptibles, adicionalmente, de generar estigmatización) o cautelas acerca de la posible renuncia de un derecho que entronca de lleno con la dignidad de la persona.
Por lo demás, la indivisibilidad y carácter evolutivo de todos los derechos humanos aparece por doquier en el disfrute efectivo del derecho al IMV, pues ese aseguramiento de un mínimo de libertad económica no engarza con un enfoque sencillamente liberal, sino con una prevalente dimensión socializante que propende a hacer realidad la igualdad y que lleva aparejada asimismo las necesarias dosis de solidaridad colectiva (Monereo Pérez; 2021b: 261-306): recuérdese esa libertad de no hallarse en estado de necesidad que, junto a la libertad de palabra y de expresión, la libertad de culto y la libertad de no vivir con miedo, mencionó el 32.º presidente de los Estados Unidos Franklin Roosevelt en su discurso sobre el estado de la Unión de 6 de enero de 1941; de esas «four essential human freedoms», las tres últimas han sido consideradas como definitorias del liberalismo, en contraste con la primera —«freedom from want»— (Donohue, 2006).
En este sentido, se trata de aspectos que no se abordan en clave meramente dogmática o de teoría de los derechos fundamentales, sino que tienen impacto en el disfrute real y efectivo del derecho al IMV. Esa efectividad de su puesta en práctica está teniendo problemas (con importantes cifras de reconocimiento de la condición de persona beneficiaria, pero superadas por el número de rechazos o denegaciones) en los que confluyen, de un lado, la mejor o peor gestión bajo el ángulo del derecho a una buena administración y, de otro lado, la complejidad del régimen jurídico y el grado de alfabetización a la hora de formular su solicitud las potenciales personas beneficiarias. Tanto en un caso como en otro, el papel que desempeñan las Administraciones implicadas en esa «gobernanza compartida» y deseablemente coordinada de la que habla la Ley 19/2021, es fundamental para el efectivo goce del derecho al IMV. Por añadidura, a esa efectividad pueden coadyuvar otras garantías (como las defensorías del pueblo) y, eventualmente, la justiciabilidad en sus distintos grados ante los órganos jurisdiccionales.
En última instancia, la mencionada alfabetización, en conjunción con las obligaciones positivas de los poderes públicos de favorecer el ejercicio efectivo del derecho al IMV, se erige en la garantía preventiva por excelencia de los derechos fundamentales, como expresión de una verdadera cultura de derechos y libertades. Si cuando se implantó la ley de prestaciones no contributivas de 1990 se produjo la paradoja de ser conocida por personas que no reunían los requisitos para ser beneficiarias y ser ignorada por quienes sí tenían derecho a disfrutarlas, con la legislación de 2020-2021 sobre el IMV la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha vuelto a suscitar la problemática cifrando en el 57 % los hogares que podrían recibir el IMV pero que aún no lo han solicitado (Non take-up)[21].
Finalmente, lo recién expuesto nos lleva a subrayar la necesidad de que las nuevas tecnologías de la información y la comunicación contribuyan a una gestión equitativa del IMV para que todas las personas potencialmente beneficiarias, sin perjuicio de su nivel de alfabetización, puedan ejercer tal derecho, siendo a tal efecto la inteligencia artificial y el uso de los algoritmos una herramienta que la Administración puede y debe utilizar para reconocer el derecho y, correlativamente, perseguir el abuso (Moreno y Jiménez, 2021: 191-195). En dicho panorama, se ha reflexionado acerca de cómo la digitalización en curso produce grandes mutaciones en nuestras sociedades, poniéndose así el punto de mira en cómo nuestras democracias robotizadas son aptas para promover una sociedad más justa e igualitaria. Como contrapeso, esa creciente «supremacía cuántica» debe ser objeto de reconducción para la integración de la ética y la transparencia en el propio algoritmo, lo cual constituye todo un reto para garantizar que la inteligencia artificial evite perniciosos sesgos humanos (incluidos los robots software utilizados por las administraciones públicas) y mejore la sociedad garantizando una toma de decisiones equitativa (Jimena Quesada, 2022b: 178). En tales coordenadas, para concluir, hasta tanto se llegue a consagrar la renta básica universal e incondicionada, lo deseable sería que ninguna persona se vea abocada (por necesidad y vulnerabilidad económica) a disfrutar del IMV.
| [1] |
Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas (BOE n.º 306 de 22 de diciembre de 1990). |
| [2] |
Real Decreto-ley 20/2020, de 20 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (BOE n.º 154 de 1 de junio de 2020) y Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital (BOE n.º 304 de 21 de diciembre de 2021). |
| [3] |
Una aproximación a las cifras oficiales sobre el impacto del IMV a finales de 2022 en: https://bit.ly/41qUs4W. Por otra parte, véase información relevante en la Información sobre la Primera Opinión de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal emitida en julio de 2022 sobre el IMV. Disponible en: https://bit.ly/404uMty. |
| [4] |
El preámbulo de la Ley de 1990 declara que «la ampliación de la protección social trata de dar respuesta a una aspiración social de solidaridad (…). Esta manifestación de solidaridad sintoniza, además, con las más recientes orientaciones que se dan en el ámbito internacional. (…) Las prestaciones no contributivas que se implantan a través de esta ley se financiarán mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, en correspondencia con la naturaleza de la protección y como expresión de la solidaridad general con las personas con menores recursos». |
| [5] |
Al margen de referencias aisladas a la responsabilidad solidaria para reintegro de prestaciones indebidamente percibidas (art. 19.2 y 38.5). |
| [6] |
Con cita del art. 9.2 en conexión con el art. 41 de la Constitución (preámbulo de la Ley 19/2021) y del art. 149.1.1.ª de la propia Carta Magna (disposición final décima de la Ley 19/2021). |
| [7] |
Véase: https://bit.ly/4033YtS. Para una perspectiva continental comparada, acúdase a Álvarez Alonso (2022: 669-724). |
| [8] |
En el caso del IMV, según el art. 35 de la Ley 19/2021, «como prestación no contributiva de la Seguridad Social, se financiará de conformidad con lo previsto en el art.109 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre». |
| [9] |
Almansa Pastor (1990: 61). |
| [10] |
El CEDS consideró que las modificaciones a la Ley de Asistencia Social adoptadas en 2006 y en 2008 (en sentido regresivo, para poner un límite temporal al disfrute de recursos mínimos, incluso cuando no se dispusiera de otros medios para subvenir al estado de necesidad «para permitir a las personas interesadas continuar viviendo en dignidad» —§43— de la decisión) vulneraban el art. 13 de la Carta Social. De tal suerte que, en ejecución de la decisión del Comité, el Gobierno búlgaro informó al Comité de Ministros del Consejo de Europa que el Parlamento nacional había procedido a modificar la Ley de Asistencia Social en fecha 10 de febrero de 2010 (Gaceta Oficial n.º 15 de 23 de febrero de 2010) para reintroducir esas rentas mínimas y conformarse así al art.13 de la Carta. Véase Anexo a la Resolución del Comité de Ministros CM/ResChS(2010) 2 de 31 de marzo de 2010. |
| [11] |
Véase el Real Decreto 789/2022, de 27 de septiembre, por el que se regula la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia con el fin de mejorar las oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias de la prestación. |
| [12] |
Al respecto, basta traer a colación las Conclusiones del CEDS de 2017 (publicadas en enero de 2018) en las que argumentó la vulneración del art. 13.1 de la Carta con relación a los siguientes aspectos (cuatro motivos de violación del tratado europeo):
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| [13] |
Esos criterios del CEDS han sido consolidados particularmente tras evaluar los casos sobre medidas «anticrisis» de flexibilidad laboral o de flexiseguridad del sistema de pensiones adoptadas en Grecia en 2010 bajo la presión de la Troika (Comisión Europea, Banco Central Europeo y Fondo Monetario Internacional), declaradas contrarias a la CSE en 2012 (Decisiones del CEDS de 23 de mayo de 2012 sobre las reclamaciones n.º 65 y n.º 66/2011 GENOP-DEI y ADEDY c. Grecia, y Decisiones de 7 de diciembre de 2012 sobre las reclamaciones n.º 76 a 80/2012 IKA-ETAM y otros c. Grecia). En síntesis, el CEDS sostuvo en la argumentación jurídica de esas decisiones: «La crisis económica no debe traducirse en una reducción de la protección de los derechos reconocidos por la Carta. Los Gobiernos deben por tanto adoptar todas las medidas necesarias para conseguir que esos derechos sean efectivamente garantizados en el momento en el que la necesidad de protección se hace sentir más […] si la crisis puede legítimamente conducir, en unos u otros ámbitos, a reorganizar los dispositivos normativos y las prácticas vigentes con vista a limitar algunos costes para los presupuestos públicos o a aligerar las cargas que pesan sobre las empresas, semejante reorganización no debería traducirse en una precarización excesiva de los beneficiarios de los derechos reconocidos por la Carta». |
| [14] |
BOE n.º 139 de 11 de junio de 2021. |
| [15] |
Como botón de muestra, el art. 13 de la Carta Social Europea dispone que «para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la asistencia social y médica, las Partes Contratantes se comprometen: [...] 2. A velar por que las personas que se beneficien de tal asistencia no sufran por ese motivo disminución alguna en sus derechos políticos y sociales». |
| [16] |
Entre otros apuntes jurisprudenciales sobre la irrenunciabilidad de derechos fundamentales, véase la decisión de fondo de 28 de junio de 2011 (reclamación n.º 63/2010 COHRE c. Francia), en donde el CEDS condenó al país demandado tras considerarse que se había procedido a expulsiones colectivas de personas de etnia gitana bajo el disfraz de retornos individuales supuestamente voluntarios. En dicha decisión, el CEDS citaba asimismo (§77) dos pronunciamientos relevantes del TEDH: D.H. y otros c. República Checa, 13 de noviembre de 2007, §204, y Orsus c. Croacia, 16 marzo 2010, §178. Otro antecedente de gran interés lo había ofrecido la STEDH De Wilde, Ooms y Versyp c. Bélgica de 18 de junio de 1971 (conocida como «caso vagabundeo»): los tres demandantes se presentaron voluntariamente ante la policía para solicitar su internamiento, por lo que el Gobierno argumentaba que no era posible hablar de privación de libertad (ello lo avalaba la llamada legislación belga de «defensa social» en aquel momento). En cambio, el TEDH entendió que el derecho a la libertad reviste demasiada importancia en una «sociedad democrática» para que una persona deje de disfrutarla por el simple hecho de constituirse voluntariamente en prisionera por su situación de angustia, miseria o indigencia, pudiendo constituir ello una violación del art. 5 CEDH, aunque la aceptara el propio individuo. |
| [17] |
Como ilustración, se ha enfatizado cómo el TEDH inauguró jurisprudencialmente una protección indirecta de prestaciones sociales no contributivas (SSTEDH Feldbrugge c. Países Bajos y Deumeland c. Alemania, ambos de 29 de mayo de 1986) y no contributivas (STEDH Salesi c. Italia de 26 de febrero de 1993) a través del derecho a un proceso equitativo del art. 6 CEDH. Semejante aportación jurisprudencial, de gran interés académico, no puede exagerarse en cuanto a la efectividad cotidiana de los derechos sociales, pues el disfrute de esas prestaciones sociales no puede esperar al agotamiento de los recursos nacionales y a la admisión aleatoria (en menos del 5 % de los casos) de la demanda individual ante la Corte de Estrasburgo. |
| [18] |
Art. 1.1. de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. |
| [19] |
Como recientes pronunciamientos sobre el reconocimiento del ingreso mínimo vital cabe mencionar las sentencias del TSJ de Castilla y León (Sala de lo Social, Sección 1.ª) de 23 de mayo de 2022 (rec. n.º 2590/2021), del TSJ de Galicia (Sala de lo Social, Sección 1.ª) de 26 de mayo de 2022 (rec. n.º 4521/2021), del TSJ de Madrid (Sala de lo Social, Sección 1.ª) de 27 de mayo de 2022 (rec. n.º 339/2022), o del TSJ de Asturias (Sala de lo Social, Sección 1.ª) de 31 de mayo de 2022 (rec. n.º 802/2022). |
| [20] |
Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) n.º 1542/2000 de 13 de octubre de 2000 (rollo de apelación n.º 145/2000), FJ 4, con cita explícita del art. 13 de la Carta Social Europea. |
| [21] |
Primera Opinión sobre el IMV, de 19 de julio de 2022: https://bit.ly/413cxGo. p. 4. y pp. 65 a 72. |
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