BALANCE Y PERSPECTIVAS DEL INGRESO MÍNIMO VITAL

I. EL EPICENTRO DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA: EL INGRESO MÍNIMO VITAL[Subir]

La urgente necesidad, largo tiempo aplazada, de luchar contra la pobreza de forma coordinada y unitaria desde el sistema de seguridad social (y no cabe duda que puesta de relieve por la pandemia de la COVID-19 y acuciada por la obligación de hacer frente a las transformaciones tecnológicas y ecológicas), tuvo como respuesta la promulgación del Real Decreto Ley 20/2020, de 29 de mayo, el cual diseñó el ingreso mínimo vital, cambiando el paradigma hacia un derecho de ciudadanía social y no de pobreza (‍Villar Cañada y Vila Tierno, 2021).

El objetivo que pretende cumplir no es otro que «garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos». La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para «facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad» (preámbulo).

De este modo, constituye un «derecho subjetivo perfecto» (‍Monereo Pérez, 2020a: 44) principalmente de naturaleza económica, que garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica, la cual «se explica en términos de debilidad de ingresos que guarda una relación directa con el empleo de cada sujeto individualmente considerado, pero que conduce a situaciones de vulnerabilidad social (pobreza y desigualdad)» (‍Quintero Lima, 2018: 127). Va a jugar un importante papel de seguro colectivo (‍Sala Franco y Martín-Pozuelo López, 2020: 89) y pretende garantizar una «protección pública homogénea para todas las personas —individuales o en unidades de convivencia— en todo el Estado español, sobrepasando el carácter invertebrado y dispar actual de las rentas mínimas territorializadas por Comunidades Autónomas» (‍Monereo Pérez, 2020b: 479).

Su finalidad principal reside en la reducción de la tasa de pobreza extrema y, aun reconociendo la existencia de otras necesidades por cubrir seguramente de carácter urgente, no alcanza ni puede dar respuesta a todas ellas (‍Martínez Barroso, 2022: 59), en tanto la tutela proporcionada dista mucho de la ofrecida por el nivel contributivo y, por tal razón, ha sido calificada como «marginal», porque sigue dispensando, como otros instrumentos clásicos, una protección mínima, rayana al umbral de la pobreza (‍Vigo Serralvo, 2020: 79). Para cumplir dicha meta, garantiza un nivel mínimo de renta mediante la cobertura de la diferencia existente entre la suma de los recursos económicos de cualquier naturaleza de que disponga la persona beneficiaria individual o, en su caso, los integrantes de una unidad de convivencia, y la cuantía de renta garantizada para cada supuesto. La operación es ciertamente «compleja» (‍Monereo Pérez et al., 2020: 132), pero con todo, y a diferencia de otras prestaciones similares, la norma no fija una cuantía específica garantizada para todos los beneficiarios y no lo hace, quizás, por lo complejo que supone precisar una cantidad capaz de dar respuesta a las infinitas situaciones creadas por una realidad poliédrica y cambiante. A lo sumo, «implícitamente consagra un principio de adecuación social finalista respecto de la cuantía económica» (‍Monereo Pérez, 2020a: 46) y tal afirmación se confirma por lo previsto en los sucesivos reales decretos leyes.

Aún con los agujeros mencionados en la red de protección, el ingreso completamente desplegado tendría un papel relevante en homogeneizar la intensidad de la pobreza y, junto con los programas de rentas autonómicas, contribuirían a que sus beneficiarios superaran el 80 % del nivel de renta necesario para salir de la pobreza en todas las comunidades autónomas. Los hogares se quedarían, de media, a veinte puntos porcentuales del umbral de la pobreza, salvo en el caso de los hogares monoparentales, donde la brecha se reduciría casi completamente hasta llegar al umbral de la pobreza gracias al ingreso mínimo (‍Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 2022: 7).

Desde su nacimiento, su ambicioso contenido ha sido profusamente reformado; se han hallado importantes lagunas en su regulación y procedimiento que han impedido acceder a esta prestación a un número importante de sujetos potencialmente beneficiarios y, por último, sigue careciendo de un vital desarrollo reglamentario (‍González Ortega y Barcelón Cobedo, 2020: 20) a la vista, de un lado, de los preceptos que invocan el posterior desarrollo, y de otro, de los vacíos dejados por la ley.

II. LA ETERNA REFORMA DEL INGRESO MÍNIMO VITAL[Subir]

En cuanto a los cambios y modificaciones realizadas, muestra de la complejidad de su diseño, de las dificultades de su puesta en práctica y del especial cuidado a la hora de analizar los motivos del rechazo, así como de las causas últimas y significado de la actual regulación.

A este respecto, cabe únicamente enumerarlas y esperar la siguiente, en tanto las realizadas no han acabado de cerrar los descosidos percibidos en su puesta en práctica y las nuevas necesidades sobrevenidas detectadas. En primer lugar, el Real Decreto Ley 28/2020, de 22 de septiembre, de Trabajo a Distancia, reconoce «la necesidad de modificar con urgencia algunos de sus preceptos con la finalidad de dar cobertura al mayor número de personas en el menor tiempo posible».

En segundo término, el Real Decreto Ley 30/2020, de 29 de septiembre, de Medidas Sociales en Defensa del Empleo, pretende garantizar con esta reforma la corrección de «aquellos puntos oscuros de la norma que provocaban inseguridad jurídica y aquellos otros que obligaban a desestimar el reconocimiento de las prestaciones, causando la desprotección de aquellos que son acreedores de la misma».

Con posterioridad ha sido el «Real Decreto Ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico». En él, además de seguir perfilando a los potenciales beneficiarios, su compleja realidad parece requerir de la participación de los servicios sociales y, transitoriamente, de entidades del tercer sector de acción social debidamente acreditadas —los mediadores sociales del ingreso mínimo vital— para poder certificar la existencia de determinadas situaciones particulares. Dicho modelo de «gobernanza compartida», persigue un doble objetivo (‍Martínez Barroso, 2022: 55). En primer lugar, lograr un despliegue más efectivo de dicha política pública de cara a la ciudadanía con el objeto de minimizar los problemas de acceso. La implicación de comunidades autónomas y entidades locales, con especial protagonismo de los servicios sociales, junto al papel estelar que se otorga al tercer sector, busca «maximizar la capilaridad institucional» para llegar por diferentes canales a todos los posibles solicitantes. En segundo término, la implicación de comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de la política pública comentada persigue consolidar la necesaria implicación de todas las instituciones en el compromiso común de lucha contra la pobreza y las desigualdades en todo el territorio.

La disposición transitoria 4.ª y la final 11.ª de la Ley 10/2021, de 9 de julio, de Trabajo a Distancia, está destinada a modificar con urgencia algunos de sus preceptos con «la finalidad de dar cobertura al mayor número de personas en el menor tiempo posible». Así, se llevan a cabo mejoras en la redacción del texto que han de repercutir positivamente en agilizar el acceso a la misma, aumentando las competencias del Instituto Nacional de la Seguridad Social para llevar a cabo el reconocimiento de oficio de la prestación económica transitoria de ingreso mínimo vital, o habilitando la base de coordinación padronal del INE para la confirmación de las solicitudes cuando coincidan los datos aportados por el solicitante de la prestación. Por otro lado, ante la complejidad en la tramitación de la prestación, y en aras de garantizar el acceso a la protección, se modifica la disposición transitoria segunda para ampliar el periodo de efecto retroactivo allí previsto. Así, las solicitudes que se hubieran presentado antes del 1 de enero de 2021 verán, en su caso, reconocida la prestación con efectos del 1 de junio del 2020.

Se diseña un mecanismo de cooperación reforzada en la tramitación de la prestación necesario durante los primeros cinco años desde la entrada en vigor de esta norma para agilizar y facilitar a la entidad gestora de la prestación la acreditación de determinados requisitos exigidos para el acceso a la misma. Para ello se regulan los requisitos sustantivos para que una entidad pueda considerarse mediador social del ingreso mínimo vital. Esta condición se obtendrá mediante la inscripción en el registro de mediadores sociales del ingreso mínimo vital, que se crea en la disposición transitoria octava que se introduce en el Real Decreto Ley 20/2020, de 29 de mayo. La inscripción en el mismo se realizará por medio de resolución de la persona titular de la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social previa acreditación de todos los requisitos requeridos para la misma. El mantenimiento de los requisitos que permitieron la inscripción en el registro deberá acreditarse con carácter anual.

También se incorpora en esta modificación que la notificación de la resolución a personas sin domicilio será efectuada en los servicios sociales del municipio o en su caso en la sede o centro de la entidad en los que las personas interesadas figuren empadronadas, así como la inclusión de la obligación de los ayuntamientos y las entidades del tercer sector de acción social de comunicar al Instituto Nacional de la Seguridad Social los cambios de domicilio en los supuestos de personas sin domicilio previo en cuya sede se encuentren empadronados.

La disposición final 2.ª del «Real Decreto Ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo», tiene la finalidad, según indica el propio preámbulo, de «corregir de forma urgente los problemas que las diferentes modificaciones normativas han puesto de manifiesto, tratando de garantizar así la mayor protección de los beneficiarios»; específicamente, los cambios realizados en julio de ese mismo año.

Se tramitó luego como ley, en este caso la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se stablece el ingreso mínimo vital (en adelante LIMV). Una vez publicada, ha sido modificada (parece que de forma temporal) por el «Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania», para incrementar el importe del ingreso mínimo vital correspondiente a los meses de abril, mayo y junio de 2022 mediante la aplicación de un porcentaje del 15 % al importe reconocido en cada caso. La finalidad «es evitar que las personas perceptoras de esta prestación, que pertenecen a los colectivos más vulnerables en términos económicos y sociales, puedan verse más afectadas aún en su precaria situación por las consecuencias que la invasión de Ucrania por Rusia está generando en toda Europa» (preámbulo).

El art. 1.10 del «Real Decreto Ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma», modifica el art. 45 del citado Real Decreto Ley 6/2022, con el fin de extender la anterior protección hasta el mes de diciembre de 2022.

La disposición final 32.ª de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, añade una disposición transitoria 9.ª a la LIMV, referida a la incompatibilidad de las pensiones asistenciales reguladas en la Ley 45/1960, de 21 de julio, con nuevos reconocimientos de la prestación económica del ingreso mínimo vital.

Hasta el momento, el último ha sido el «Real Decreto Ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad», que extiende, con efectos de 1 de enero de 2023 y para todo el año, el incremento extraordinario de la prestación del ingreso mínimo vital que se estableció en el art. 45 del Real Decreto Ley 11/2022, de 25 de junio, a cuyo efecto «se complementa el porcentaje que deba aplicarse a dicha prestación para su actualización de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2023 en un porcentaje igual a la diferencia entre aquél y el 15 por ciento, de modo que el ingreso mínimo vital experimente para 2023 un 15 por ciento de incremento respecto de la cuantía que tenía a 1 de enero de 2022».

Y falta todavía, al menos, una reforma más para incorporar previsiones semejantes a las contenidas para las víctimas de violencia de género para aquellas víctimas de violencia sexual en los términos establecidos en la LO 10/2022.

III. EL INGRESO MÍNIMO VITAL EN EL LABERINTO PARA SU PERCEPCIÓN[Subir]

De forma paralela y previa a los cambios legales, se han venido produciendo desde el comienzo un «significativo porcentaje de solicitudes rechazadas», las cuales han permitido «evidenciar la complejidad del diseño de la prestación, y la dificultad para acreditar material y formalmente los requisitos exigidos» (‍Gómez Gordillo, 2020: 38). Hasta diciembre de 2021, se rechazaron unas 975 000 solicitudes. Los dos principales requisitos incumplidos han sido el criterio renta (42 % de los expedientes rechazados) y el de unidad de convivencia (22 %), sobre todo porque la unidad de convivencia declarada por el hogar no coincide con la que figura en el padrón en el domicilio de la solicitud. El nivel de renta que se posee también desincentiva su solicitud, ya que el incremento de renta que supone la prestación es menor cuanto mayor sea la renta inicial que posee el hogar (‍Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 2022: 7). En 2022 esta prestación ha alcanzado a 549 670 hogares, en los que viven 1 542 675 personas^[1]; y cabe apreciar su impacto de género: los titulares son mayoritariamente mujeres (66 %) y entre las personas beneficiarias el 55 % también son mujeres. El 84 % de los titulares de la prestación tiene nacionalidad española y el 16 % son extranjeros. La edad media de los titulares es de 45,52 años. El 19 % tiene menos de 35 años, el 61 % entre 36 y 55 años y el 34 % son mayores de 55 años. Entre las personas beneficiarias, el 63 % son adultos y el 37 % menores, y la media de edad es de 19,57 años (‍CC. OO., 2022).

Como ya se ha anunciado, «los requisitos son demasiado complejos y presentan problemas prácticos importantes» (‍Pérez Del Prado, 2021: 192). En consecuencia, es necesario seguir avanzando en el diseño de esta prestación: se necesita simplificar más la gestión, mejorar la cuantía, ampliar su cobertura y adaptar su nivel de protección social a los diferentes factores de vulnerabilidad económica y social, corregir las brechas territoriales y la puesta en práctica de un sistema de incentivos eficaces a la participación social en el empleo (‍Molina Navarrete y Villar Cañada, 2022: 55). Todavía sigue dejando fuera a demasiadas personas muy vulnerables, como muchas mujeres, niños, jóvenes o personas sin hogar, que no cuentan con medios suficientes, incluyendo internet, para poder siquiera solicitar la prestación; pero también a la llamada clase media-baja, que sin estar en una situación extrema, también se encuentran en riesgo de pobreza (‍Álvarez Cuesta, 2023).

IV. LA COMPLEJA DISTINCIÓN ENTRE BENEFICIARIOS Y TITULARES DE LA PRESTACIÓN[Subir]

La acción protectora diferencia entre un beneficiario individual y una unidad de convivencia, en este caso atendiendo a su estructura y características específicas. Quizá sea este último concepto, empleado en otras ocasiones y con definiciones distintas por la normativa en materia de seguridad social, el que ha de asumir tarea tan compleja como presentar mayor permeabilidad a los cambios sociales y, al tiempo, impedir conductas fraudulentas bajo su paraguas. La opción postergada habría sido atender solo a los beneficiarios entendidos como individuos, sin perjuicio de tener en consideración sus circunstancias vitales, otorgando mayor autonomía e interdependencia entre prestación y persona. Esta elección de destinatarios dobles dificulta la comparación y examen con el resto de mecanismos contra la pobreza, que optan por valorar solo al individuo y sus circunstancias para luego realizar una doble constatación de su unidad familiar. También puede suponer un lastre para las mujeres que integran la unidad, al dejarlas relegadas a la labor de cuidados no retribuidos, mientras sigan percibiendo este ingreso (‍Álvarez Cuesta, 2023).

El art. 4 enumera los incluidos en el primero de los conceptos (los beneficiarios individuales y las personas integrantes de una unidad de convivencia en los términos regulados por el art. 6), mientras el art. 5 define quiénes son los titulares de la prestación.

En cuanto hace a los individuos, pueden acceder a esta prestación las personas de al menos veintitrés años que no se integren en una unidad de convivencia, siempre que no estén unidas a otra por vínculo matrimonial o como pareja de hecho, salvo las que hayan iniciado los trámites de separación o divorcio o «las que se encuentren en otras circunstancias que puedan determinarse reglamentariamente».

El primero de los condicionantes es la edad: el umbral de los veintitrés años «debe responder a algún criterio técnico de cálculo, pues no se corresponde con ninguna de las edades jurídicamente relevantes», únicamente coincide con «la edad ordinaria a la que se finalizarían estudios superiores más un año» (‍Pérez Del Prado, 2020: 379). Como excepciones al cumplimiento del requisito de edad y/o haber iniciado los trámites de separación o divorcio, reconoce los supuestos de mujeres víctimas de violencia de género o de trata de seres humanos y explotación sexual. E incorpora como potenciales beneficiarios a quienes sufren las situaciones de mayor vulnerabilidad, es decir, ampara a las personas de entre dieciocho y veintidós años que provengan de centros residenciales de protección de menores de las diferentes comunidades autónomas y hayan estado bajo la tutela de entidades públicas de protección de menores dentro de los tres años anteriores a la mayoría de edad o sean huérfanos absolutos, siempre que vivan solos sin integrarse en una unidad de convivencia.

En su segundo apartado, especifica que «podrán ser beneficiarias de la prestación del ingreso mínimo vital las personas que temporalmente sean usuarias de una prestación de servicio residencial, de carácter social, sanitario o socio-sanitario», si bien puede revestir carácter permanente «en el supuesto de mujeres víctimas de violencia de género o víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual, así como otras excepciones que se establezcan reglamentariamente». Son beneficiarios con independencia de si el servicio está sufragado con fondos públicos o privados. En consecuencia, los beneficiarios de un servicio residencial de modo permanente siguen teniendo vedado el acceso a esta prestación económica con el fin de evitar duplicidades, dejando a salvo de nuevo a las mujeres víctimas de violencia de género o víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual, así como otras excepciones que se establezcan reglamentariamente. En cambio, respecto a los beneficiarios temporales, sobre quienes pesaba la incertidumbre, se ven reconocidos expresamente como potenciales beneficiarios con el fin de que una situación transitoria no impida la percepción de una prestación configurada como indefinida (‍Álvarez Cuesta, 2023). Indisolublemente unida a su condición de beneficiaria, tal y como indica la norma analizada, las personas han de cumplir los requisitos de acceso a la prestación, así como las obligaciones para el mantenimiento del derecho recogidas en los correspondientes preceptos para lucrar el ingreso mínimo vital.

Respecto a la unidad de convivencia, esta aparece configurada como un concepto de imputación subjetiva de la prestación de forma colectiva, el cual se desprende de la «maraña» de los arts. 4 y 6 (‍González Ortega y Barcelón Cobedo, 2020: 36). En primer lugar, el art. 6.1 considera unidad de convivencia la constituida por todas las personas que residan en un mismo domicilio y que estén unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho (cuya definición coincide con la proporcionada para acceder a la pensión de viudedad) o «por vínculo hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción, y otras personas con las que convivan en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente». El ingreso mínimo vital parece adaptarse a las variables sociales, pero acaba por generar distorsiones con el resto de prestaciones no contributivas, como sucede en este caso: las parejas de hecho no forman parte de la unidad económica de las pensiones no contributivas, pero en esta se considera integrante de la misma (‍Fernández Orrico, 2021: 41) y, dependiendo de los ingresos que aporte, dificultará o facilitará en uno u otro caso su percepción.

Respecto a las relaciones de parentesco entre los distintos miembros, surgen dudas sobre cómo interpretar la vinculación hasta el segundo grado, si deben estar unidos todos los familiares con el titular. Entonces, la decisión de quién sea es estratégica y puede impedir que formaran parte de una misma unidad, por ejemplo, «la abuela, la hija y la nieta de la persona titular»; en cambio, si se considera que es suficiente que tenga ese vínculo con alguno de los miembros de la unidad, los parientes vinculados podrían ser muy numerosos y lejanos (‍Gómez Gordillo, 2020: 54). Al final, la interpretación más respetuosa con la finalidad protectora parece ser la segunda, en tanto la primera llevaría a decisiones tácticas de asignación de titularidad o expulsaría a potenciales miembros, y en todo caso se puede acotar por la convivencia en el domicilio y por la exclusividad de la pertenencia (‍Álvarez Cuesta, 2023). El fallecimiento de alguna de las personas que constituyen la unidad de convivencia no alterará la consideración de tal, aunque dicho fallecimiento suponga la pérdida, entre los supérstites, de los vínculos requeridos.

En todo caso, para ser miembro de la unidad de convivencia es necesario acreditar la residencia efectiva, legal (dejando fuera a cuantos carezcan de la debida autorización de residencia, y convirtiendo en invisibles su persona, sus ingresos y sus gastos) y continuada en España; y la pertenencia a la misma es única y exclusiva (en ningún caso una misma persona podrá formar parte de dos o más unidades de convivencia —art. 6.3—).

El apdo. 2 del art. 6 recoge la siguiente precisión, destinada a quienes carecen de domicilio (o gráficamente, techo): «Cuando en aplicación de las correspondientes instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, las personas figuren empadronadas en establecimientos colectivos, o por carecer de techo y residir habitualmente en un municipio, figuren empadronadas en un domicilio ficticio», en tal caso, se aplican las reglas especiales del art. 8 a efectos, parece entenderse, de considerar dicha adscripción, que a veces es colectiva, como individual, al vivir de forma separada o bien considerándose, cuando tal sea el caso, unidades de convivencia unidas por vínculos familiares. De darse el último caso, la unidad de convivencia estará constituida por las personas unidas entre sí por vínculo matrimonial o la pareja de hecho, y «en su caso, con sus descendientes menores de edad hasta el primer grado de consanguinidad, afinidad, adopción o en virtud de régimen de acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción. Los descendientes citados podrán ser hasta el segundo grado si no estuvieran empadronados con sus ascendientes del primer grado» (art. 8.1). Como regla de cierre, y como sucede con otras prestaciones, se considera que no rompe la convivencia la separación transitoria por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas similares (art. 6.2).

Esta sería la unidad de convivencia «general» (‍Monereo Pérez et al., 2020: 140). A continuación, el art. 7 describe las especiales: integradas por víctimas de violencia de género, en caso de tramitación de separación o divorcio, unidad sin vínculos y unidades diferenciadas que compartan domicilio (íd.):

La norma limita la consideración como unidad independiente en los dos últimos casos a los tres años siguientes a la fecha de los acontecimientos (divorcio, separación, disolución de la pareja de hecho, desahucio o inhabitabilidad por accidente o fuerza mayor), no así en caso de víctima de violencia de género, que parece contemplarse de forma indefinida como unidad de convivencia separada en aras a una mayor protección.

En fin, el art. 8 trata de dar cobertura a situaciones complejas y no siempre bien resueltas hasta ahora: cuando comparten domicilio personas no unidas por vínculos familiares como fenómeno demasiado habitual y provocado por la misma vulnerabilidad económica que la prestación trata de atajar:

Por su parte, el art. 5 incorpora (y diferencia de los beneficiarios) a los titulares de la prestación («es el primer caso de una pensión de Seguridad Social en la que coinciden un titular con plurales beneficiarios» (‍Gómez Gordillo, 2020: 46). El apdo. 2 del art. 5 establece cuáles son los requisitos a cumplir por quienes ostenten esa condición y estén integrados en una unidad de convivencia: «Deberán tener una edad mínima de 23 años, o ser mayores de edad o menores emancipados en caso de tener hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente o huérfanos absolutos cuando sean los únicos miembros de la unidad de convivencia y ninguno de ellos alcance la edad de 23 años».

En caso de no integrarse en una unidad de convivencia, se han de cumplir los requisitos previstos para los beneficiarios individuales, que la norma reitera: la edad mínima de la persona titular será de veintitrés años (con excepciones vinculadas a la violencia de género, a la trata de personas o a la tutela por entidades públicas), o ser mayores de edad o menores emancipados en caso de tener hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente o huérfanos absolutos cuando sean los únicos miembros de la unidad de convivencia y ninguno de ellos alcance la edad de veintitrés años.

En el supuesto de que en una unidad de convivencia existieran varias personas que pudieran ostentar tal condición, será considerada titular la persona a la que se le reconozca la prestación solicitada en nombre de la unidad de convivencia (art. 5.3). Este sencillo apartado no aclara qué sucede en caso de disputas entre varios integrantes capaces de ser titulares (‍González Ortega y Barcelón Cobedo, 2020: 45) o que han solicitado simultáneamente la prestación para la misma unidad. Únicamente permite (dejando su desarrollo a un futuro reglamento) que la entidad gestora acuerde el pago de la prestación a otro de los miembros de la unidad de convivencia distintos del titular (art. 5.4).

De lege ferenda, cabe siquiera manifestar cómo, si el ingreso se configura como un derecho subjetivo, en justa correspondencia la titularidad debería corresponder a cada persona individualmente considerada (‍Gómez Gordillo, 2020: 45).

V. LAS LAGUNAS EN LOS REQUISITOS EXIGIDOS[Subir]

Los requisitos para percibir el ingreso mínimo vital son semejantes a otras prestaciones no contributivas (art. 10), pero no son coincidentes:

Los requisitos anteriores deberán cumplirse en el momento de presentación de la solicitud o al tiempo de solicitar su revisión, y mantenerse al dictarse la resolución y durante el tiempo de percepción del ingreso mínimo vital (art. 10.4).

Para la determinación de la situación de vulnerabilidad económica exigida (elemento clave de esta prestación), se tomará en consideración la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o, en su caso, de la unidad de convivencia en su conjunto, computándose los recursos de todos sus miembros (art. 11) mediante una serie de reglas, complejas y detalladas, que tratan de desentrañar si la persona o unidad está por debajo del umbral de la pobreza. Y se apreciará que concurre este requisito cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la persona beneficiaria individual o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia correspondientes al ejercicio anterior en los términos establecidos en el art. 20, sea inferior, al menos en diez euros, a la cuantía mensual de la renta garantizada con esta prestación que corresponda en función de la modalidad y del número de miembros de la unidad de convivencia (art. 11.2).

El art. 20 establece las reglas referidas al cómputo de los ingresos y del patrimonio para fijar el umbral de vulnerabilidad y el importe de la prestación será revisado cada año teniendo en cuenta la información de los ingresos del ejercicio anterior. El art. 11.5 regula la situación de vulnerabilidad econó- mica sobrevenida: cuando no se reúna el requisito de vulnerabilidad económica en el ejercicio anterior, se podrá solicitar desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre del año en curso el reconocimiento del derecho a la prestación de ingreso mínimo vital en aquellos supuestos en los que la situación de vulnerabilidad económica haya sobrevenido durante ese mismo año.

Con el fin de que la percepción del ingreso mínimo vital no desincentive la participación en el mercado laboral, será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia en los términos establecidos en el RD 789/2022, de 27 de septiembre. Por tanto, el ingreso mínimo vital no supone la abolición absoluta del deber de trabajar como requisito para el acceso a la tutela prestacional (‍Vigo Serralvo, 2020: 79); es más, la compatibilidad con la actividad productiva puede constituir una palanca para alcanzar una ocupación digna y, en sentido contrario, existe la posibilidad real de que las personas que vean sustituido su empleo por la percepción de una renta básica pierdan habilidades, formación e influencia que la desplacen de toda intervención política (‍Todolí Signes, 2021: 147).

VI. EL TRADICIONAL CONTENIDO DE LA PRESTACIÓN Y LAS DIFICULTADES DE SU CÁLCULO[Subir]

El ingreso mínimo vital, fiel a la finalidad que pretende alcanzar, consiste en una prestación económica mensual (art. 12), cuya cuantía viene determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria o de los miembros que componen esa unidad de convivencia del ejercicio anterior, siempre que la cuantía resultante sea igual o superior a diez euros mensuales.

Por tanto, este ingreso depende del resto de ingresos percibidos y del número de miembros en función, asimismo, de las características y circunstancias concurrentes, como la monoparentalidad, la discapacidad, la existencia de menores, la necesidad de alquiler o situaciones excepcionales de carácter socioeconómico. El incremento en la cuantía se encuentra recogido en la escala contenida en el anexo que sigue «más o menos ajustadamente» la llamada escala Oxford modificada (‍González Ortega y Barcelón Cobedo, 2020: 33). No obstante, falta por aquilatar en la práctica la cuantía media recibida en la práctica y si las distintas escalas consiguen alcanzar la renta mínima decente, en palabras del Consejo Económico y Social Europeo, «ingresos mínimos para llevar una vida digna, por encima del umbral de pobreza, inspirándose en el concepto de trabajo decente de la OIT» (Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Por una Directiva marco europea sobre la renta mínima», 2019/C 190/01).

En resumen, la cuantía básica trata de asemejarse a las pensiones no contributivas tradicionales, pero la diferente conformación de la unidad de convivencia y las personas beneficiarias a ella asociadas hacen que en la práctica el acceso y la cuantía difieran, enmarañando aún más el bosque burocrático para su percepción.

VII. EL NACIMIENTO Y LA DURACIÓN DEL INGRESO MÍNIMO VITAL[Subir]

El derecho a la prestación del ingreso mínimo vital nace a partir del primer día del mes siguiente al de la fecha de presentación de la solicitud, si bien esta afirmación ha obligado a pagar numerosos atrasos debido a la avalancha de peticiones producida en su entrada en vigor. El pago es mensual y se realiza mediante transferencia bancaria a una cuenta del titular de la prestación (art. 14).

El hecho causante de la misma, de conformidad con el art. 5 del «RD 453/2022, de 14 de junio, por el que se regula la determinación del hecho causante y los efectos económicos de la pensión de jubilación en su modalidad contributiva y de la prestación económica de ingreso mínimo vital, y se modifican diversos reglamentos del sistema de la Seguridad Social que regulan distintos ámbitos de la gestión», se considerará producido en la fecha de presentación de la solicitud

Esta prestación (con clara vocación de temporalidad) no tiene una duración prefijada, sino subordinada a la persistencia de los motivos que dieron lugar a su concesión. Por tal razón, se mantiene mientras se sigan cumpliendo los requisitos y obligaciones previstos en la normativa reguladora (art. 15). El riesgo que acompaña a este diseño es que se difunda «la idea de que es una prestación sin límite temporal alguno, de por vida» (‍Gala Durán, 2020: 131). Para sortearlo, y aunque su cuantía diste de ser alta, es preciso complementarlo con mecanismos que propicien la superación de esta situación de exclusión social.

En todo caso, como obligación vinculada al cambio de circunstancias, todas las personas beneficiarias, integradas o no en una unidad de convivencia, están obligadas a poner en conocimiento de la entidad gestora competente, en el plazo de treinta días naturales, aquellas circunstancias que afecten al cumplimiento de los requisitos o de las obligaciones establecidos (art. 15.2) y en función de dicho cambio de circunstancias se modificará la cuantía (art. 16), se suspenderá la prestación (art. 17) o se extinguirá (art. 18).

VIII. LA INEXPLORADA COMPATIBILIDAD DEL INGRESO MÍNIMO VITAL CON OTRAS PRESTACIONES[Subir]

Esta prestación no contributiva altera el mapa de prestaciones no contributivas y de rentas autonómicas ya diseñado desde hace tiempo, por lo que resulta complejo articular la compatibilidad con unas y con otras, sin olvidar su engarce con el resto de prestaciones no contributivas y con el trabajo por cuenta ajena o propia.

Como ya se ha visto, el ingreso mínimo vital es compatible, con el fin de facilitar eficazmente el tránsito a la actividad profesional y evitar las denominadas trampas de la pobreza y el desempleo (‍García Romero, 2021a: 371), con el salario y con la actividad económica como autónomo, «con el fin de que esta prestación no desincentive la participación en el mercado laboral, intentando evitar así las trampas de la pobreza» (‍Sala Franco y Martín-Pozuelo López, 2020: 120), esto es, que la mera existencia de la prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores (‍Martínez Barroso, 2022: 54). Esta previsión supone un paso más en el camino paulatino hacia una mayor permisibilidad en la compatibilización (‍Pérez Del Prado, 2020: 378) y al cabo significa que también podrá ser disfrutada por personas con empleos precarios y bajos ingresos (‍Selma Penalva, 2021: 63), en los términos hilvanados en el «RD 789/2022, de 27 de septiembre, por el que se regula la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia con el fin de mejorar las oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias de la prestación», que configura un modelo de incentivo al empleo que consiste en determinar un importe del incremento de rentas motivadas por el trabajo que no se computan para la determinación de la cuantía de la prestación. Se determina en función de la composición de la unidad de convivencia, del tipo de incremento de la oferta laboral (esto es, de si el hogar incrementa sus ingresos salariales partiendo de una situación en la que no trabajaba —hogares del margen extensivo— o los incrementa por aumentar horas de trabajo —hogares del margen intensivo—) y de los ingresos que dieron lugar a la prestación en función de distintos tramos de dicho incremento (preámbulo). La compatibilidad analizada consistirá entonces en la aplicación de un importe exento del cómputo de los ingresos y rentas que se hayan de tomar en consideración para la determinación de la vulnerabilidad económica del beneficiario o, en su caso, de la unidad de convivencia. Dicho importe vendrá determinado por la aplicación de los porcentajes establecidos en el anexo III sobre la diferencia de las rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se hayan obtenido en los dos ejercicios fiscales previos a la revisión del derecho (art. 1.2 del RD 789/2022).

Para la aplicación de la exención se tomarán en consideración, respecto de beneficiarios individuales, los incrementos procedentes de rentas de trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se hayan producido en los dos ejercicios fiscales previos al año de la revisión del ingreso mínimo vital y que sean calculados y facilitados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o, en su caso, las haciendas forales a la entidad gestora. Si se tratara de una unidad de convivencia, el cálculo final se realizará de forma agregada, teniendo en cuenta tanto los incrementos como los decrementos que se hubieran producido en las mencionadas rentas para la totalidad de los integrantes

La compatibilidad con las prestaciones de Seguridad Social (contributivas o no) vendrá determinada por los umbrales de renta límites establecidos para apreciar vulnerabilidad económica, pues ha desaparecido como requisito de acceso de la regulación actual la exigencia de haber solicitado las pensiones y prestaciones públicas a las que las personas solicitantes pudieran tener derecho (‍Burriel Rodríguez-Diosdado, 2022: 5), por lo que no se considera una última red de subsistencia. Por tanto, de momento es posible seguir solicitándolas y disfrutarlas «en función de la mayor favorabilidad» (‍García Romero, 2021b: 453). Esta solución dista de ser eficaz y avoca a las personas beneficiarias al inmovilismo en la percepción de la prestación que estaban disfrutando o a cábalas sobre cuál es la más favorable en cada caso particular. Y más de tener en cuenta la distinta consideración de los beneficiarios, las rentas y el umbral de vulnerabilidad. En el fondo, se trataría de evitar duplicidades desde ambos sistemas de protección (‍Fernández Orrico, 2021: 26).

Es compatible también con las rentas de inserción autonómicas, al no computarlas en la cuantía, remitiendo a cada comunidad autónoma la fijación de reglas, sean directas o indirectas, de incompatibilidad de sus prestaciones con esta prestación, con una indudable carga «político-normativa» (‍González Ortega y Barcelón Cobedo, 2020: 78). En el fondo, esta norma «se limita a desplazar la cuestión hacia las Comunidades Autónomas» y no cercena por completo la desigualdad entre territorios en la protección de los más vulnerables (‍Barcelón Cobedo, 2020: 175). Son las comunidades autónomas quienes deben valorar si mantienen las rentas mínimas y permiten la compatibilidad con el ingreso mínimo vital (en ese caso el ingreso fija un mínimo común para los hogares que cumplan los requisitos y, partiendo de ese mínimo que garantiza el Estado, las autonomías podrán complementar esos ingresos de la forma que consideren oportuno atendiendo al nivel de vida de su territorio (‍Selma Penalva, 2021: 69), o bien impidan su acceso a quienes tengan derecho a la prestación no contributiva. Quizá se vean incentivadas a seguir esta última opción «por el desplazamiento del gasto que ello implica hacia la Seguridad Social y el Estado; y porque de esta forma podrán reconducir los recursos que hasta ahora venían destinando a sus prestaciones autonómicas» (‍Barcelón Cobedo, 2020: 176).

En resumen, y siguiendo las propuestas realizadas a corto y medio plazo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, es preciso, en primer lugar, continuar simplificando el proceso de solicitud y analizar las causas de la ausencia de solicitud por parte de potenciales beneficiarios; y, en segundo término, seguir trabajando en el encaje entre el ingreso mínimo y las rentas autonómicas, de forma que se refuerce la eficacia en la consecución de los objetivos de inclusión y de reducción de la pobreza y se optimice el uso de los recursos públicos. Se trataría, entonces, de avanzar hacia una prestación que se inicie de oficio e integre el resto de prestaciones (‍Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 2022: 7).