ACTUACIONES DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA EN VIOLENCIA DE GÉNERO: PERSPECTIVA DE PRESENTE-FUTURO^[1]

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

En este artículo vamos a profundizar en la «Instrucción 5/2021, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se establece el protocolo de primer contacto policial con víctimas de violencia de género en situación de desprotección (protocolo cero)»; la «Instrucción 11/2022, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se actualizan los procedimientos de actuación en la gestión del riesgo de los denominados “casos resistentes” de violencia de género»; la «Instrucción 1/2023, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que desarrolla la obligación de comunicación a la víctima de los antecedentes del agresor en los denominados casos de “agresores persistentes”», y otras medidas de protección y seguridad en los casos de violencia de género y la Guía de actuación policial y violencia de género.

El contenido de este estudio no solo es relevante por la materia que aborda, sino que resulta innovador y novedoso por no existir otro de similares características, lo que condiciona la limitación en lo referente a citas bibliográficas en todo lo relativo al concreto análisis de las instrucciones y la guía referidas con anterioridad.

Esta normativa reciente pretende modificar las actuaciones policiales en relación con la violencia de género, debido no solo a los datos, razones y características peculiares y diferenciadoras de esta, que expondremos después, sino a la sentencia de 30 de septiembre de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que condenó al Ministerio del Interior por la deficiente protección que la Guardia Civil otorgó a una mujer que solicitó en sus dependencias una orden de protección tras denunciar a su marido por presunta violencia de género. Cuando los agentes efectuaron la valoración policial del riesgo el algoritmo le otorgó un «riesgo bajo». Sin realizar más averiguaciones, los agentes lo calificaron como «no apreciado». Y esta misma valoración fue determinante para que también el juzgado, al resolver la solicitud de la orden de protección, denegase la misma a la mujer, que acabó siendo asesinada un mes después. Concretamente según la sentencia:

La sentencia continúa indicando: «Concurren en este caso varias conductas encadenadas: la acción positiva directa del marido asesino; la acción indirecta de la juez de primera instancia e instrucción que denegó la orden de protección; la omisión de los agentes de la Guardia Civil que no apreciaron riesgo de protección de la víctima».

Por lo tanto, la sentencia acredita dos cosas:

Para evitar que en el futuro se produzcan más situaciones como la descrita en la sentencia de la Audiencia Nacional que acabamos de referir, a mi juicio sería necesario, en primer lugar, que no debemos olvidar que es preciso desterrar la total y absoluta confianza, sin fisuras, que a veces depositamos en los algoritmos y en la inteligencia artificial (IA) ante determinadas situaciones y decisiones. Parece que nos fiamos más del acierto de una máquina sin sentimientos que de la valoración propia, reflexiva y motivada que debe efectuarse de manera sosegada frente a determinadas situaciones. Es necesario tener en cuenta que como indica Fernández (‍1971):

En segundo lugar, en un ejercicio de comodidad no podemos tomar decisiones de manera cuasi automática sustentadas únicamente en una decisión previa arrojada por un algoritmo o un sistema de inteligencia artificial. En materia de protección a una víctima de violencia de género, la valoración policial del riesgo no debe ser más que un indicio del presupuesto objetivo del peligro de daño para la víctima, pero nunca, insisto, el único. Se hace necesario efectuar una investigación rigurosa como delimita la STC 87/2020, de 20 de julio de 2020:

En este sentido, soy partidaria de la aplicación jurídica del principio de precaución para prevenir los graves riesgos con los que nos enfrentamos (máquinas adoptando decisiones automatizadas discrecionales) que afectan a derechos fundamentales de los seres humanos.

En tercer lugar, se hace necesaria la formación y especialización en violencia de género de aquellas personas llamadas a intervenir en la investigación de estos tipos delictivos, tal y como indica la normativa que vamos a analizar. De esta manera, si utilizamos la perspectiva de género en el análisis del caso, tanto en la toma de declaración de la víctima como en el resto de diligencias, contribuiremos a la protección más efectiva de las supervivientes de violencia de género y a que consigan la tutela judicial efectiva del sistema. Como indica Figueruelo (‍2012), respecto a la utilización de la perspectiva de género, esta pretende:

En cuarto lugar, debemos indicar que es altamente complicado que un sistema algorítmico o artificial pueda ser programado para que aplique la perspectiva de género, cosa que sí puede hacer un funcionario de Policía o un miembro de la judicatura bien formado y especializado en la materia. No debemos olvidar que este tipo de sistemas se caracterizan la mayoría de las veces por todo lo contrario: incluyen altos sesgos, entre otros, de género. No en vano, la sociedad los tiene y somos nosotros los que nos encargamos de crear y alimentar a estos sistemas. Siempre y en todo caso, debería exigirse que en el diseño de los algoritmos y sistemas de inteligencia artificial se respete el derecho de igualdad y se implementen las medidas técnicas necesarias para evitar las discriminaciones.

En quinto lugar, no debemos olvidar que el algoritmo que delimita la valoración policial del riesgo analiza determinados datos que se obtendrán de fuentes diversas y que los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FFCCSE) incorporan a un sistema automatizado. Así, a modo de ejemplo: la toma de declaración de la víctima, de testigos de los hechos, de personas del entorno familiar, vecinal, laboral, servicios sociales, servicios sanitarios y administrativos de atención a la víctima; consultas de información en fuentes abiertas, como, por ejemplo, los registros públicos, o restringidas, como las bases de datos policiales, etc. Cuantos más datos se conozcan e introduzcan, la valoración será más acertada y aproximada a la realidad. Ya hemos indicado que en el caso descrito en la sentencia de la Audiencia Nacional mencionada se obvian indicios relevantes. Por tanto, hay que exigir la máxima cautela, diligencia y responsabilidad a los investigadores policiales de violencia de género en el momento de la incorporación de datos al sistema. Justamente a este objetivo contribuye uno de los instrumentos legislativos que vamos a analizar: el recogido en la «Instrucción 5/2021, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se establece el protocolo de primer contacto policial con víctimas de violencia de género en situación de desprotección (protocolo cero)».

En sexto y último lugar, en todo lo relativo a la lucha contra la violencia de género debemos exigir la denominada reserva de humanidad en lo referente a la toma de decisiones en el proceso, tanto policiales como judiciales. En este sentido coincido con Ponce (‍2019):

II. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA VIOLENCIA DE GÉNERO[Subir]

Es necesario esbozar, aunque sea brevemente, el concepto de violencia de género al que se refieren las instrucciones de la Secretaría de Estado de Seguridad analizadas en este estudio. Esta delimitación conceptual se hace hoy más necesaria que nunca debido a la confusión existente en esta materia, que proviene, en su mayoría, de partidos políticos radicales y negacionistas que niegan la violencia de género de manera interesada, mezclándola y diluyéndola con otro tipo de violencias y eliminando, por tanto, su identidad propia y diferenciada, que acreditaremos y demostraremos.

Aunque este epígrafe busca un análisis interdisciplinar, para las cuestiones estrictamente penales puede consultarse, entre otras, Acale (‍2009: 40), Maqueda (‍2006: 176) o Laurenzo (‍2005: 91).

El género es una construcción artificial propia del machismo y del patriarcado que pone de manifiesto una diferenciación mujer y hombre, fruto de estereotipos y mitos que no son reales, pero que delimitan que las mujeres no son igual de capaces que el hombre ni pueden desempeñar ni desarrollar las mismas obligaciones, considerándolas sujetos de peor o inferior clase. En definitiva, ciudadanas de segunda.

La concreta violencia de género que sufre la mujer, por el mero hecho de serlo, a manos de su pareja o expareja, hombre, que se trata legislativamente en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, no es nueva ni exclusiva de nuestro país. En este sentido, como causa desencadenante de este tipo de violencia se indica la desigualdad de género, propiciada por la ancestral distribución de papeles diferentes a hombres y a mujeres en la comunidad, que ha devenido en una preeminencia social de los primeros y una discriminación de ellas. (‍Cerezo, 2003: 1).

Por tanto, resulta un tema de triste y dolorosa vigencia. Así, a modo de ejemplo podemos recordar el denominado diciembre negro de 2022, con once asesinatos de mujeres confirmados. No olvidemos que hay que tener en cuenta que son cuestiones muy sensibles, que generan alarma social y que gozan de una amplia cobertura e impacto mediático. Como no podía ser de otro modo, por todo ello ha pasado a ser considerado como un problema tan grave y de tal dimensión que excede de la propia esfera privada de las relaciones íntimas y familiares, pasando a convertirse en un ataque frontal a la esencia de la democracia y del Estado de derecho porque atenta contra los derechos fundamentales de las mujeres. Derechos como la vida, la igualdad, la integridad física, moral y mental, la dignidad, la libertad o la educación y pleno desarrollo de la personalidad.

En la peculiar violencia que estamos analizando, la mayoría (un porcentaje altísimo) de hombres presuntamente homicidas se entregan a los funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, confesando su crimen con total naturalidad, o incluso se suicidan, pues entienden que, acabada la vida de la mujer con la que comparten o han compartido su existencia, ya no tiene ningún sentido continuar viviendo. Aquel que ha decidido acabar con la vida de su mujer, en algo que podría definirse con la expresión popular «la maté porque era mía» (o porque ya no lo era, añado yo), no desea seguir existiendo o no le importan las posibles consecuencias derivadas de sus actos. De este modo, se demuestra que este concreto tipo de violencia de género generada por el hombre hacia la mujer con la que mantiene o ha mantenido una relación de pareja es una violencia de sumisión, de control y de dominación. El fin último, por tanto, no es la agresión física, que es cierto que en muchas ocasiones se produce cuando no existe otra manera de someter a la mujer, sino que el verdadero propósito del presunto agresor es dominar a la mujer víctima anulando su libertad y voluntad y sometiéndola a través de la eliminación de lazos familiares, sociales y laborales. Como indica Delgado (‍2018), la violencia de género:

Además de lo descrito hasta este momento, la violencia de género en las relaciones de pareja o expareja posee, por tanto, la peculiar característica de que el presunto agresor es alguien con el cual la mujer víctima ha mantenido o mantiene una relación amorosa, aquel que ha elegido para compartir su vida, incluso para que sea el padre de sus hijos e hijas, y se encuentra con que la maltrata, veja, insulta o pega. La agresión, en definitiva, parte de alguien que te quiere o te quería, y a quien tú quieres o querías.

En muchísimos casos, la mujer víctima considera la situación como normal o cotidiana, entendiendo que forma parte de las relaciones íntimas de la pareja. No es infrecuente que la mujer se percate, por vez primera, que la violencia contra ella es anómala cuando, después de un largo lapso de tiempo, se arma de valor y acude a comisaría, momento en el cual el funcionario encargado le hace entender la gravedad de su situación y lo intolerable de la misma.

A esta escalofriante e inconcebible situación se une el hecho de que en la mayoría de las ocasiones el hecho punible se produce en el propio ámbito físico del domicilio familiar, que, por definición, debe ser un lugar donde la persona se encuentra segura y protegida y desarrolla su vida familiar e íntima. En este supuesto, el viejo aforismo anglosajón mi casa es mi castillo, se convierte en algo así como mi casa es mi infierno.

Se hace imprescindible determinar, en este momento, que el fenómeno que nos ocupa posee unos rasgos distintivos diferenciados que van a originar que deba ser tratado de manera diferente en la legislación que trata de evitarlo, y parte de esa singularidad ya ha sido esbozada en las líneas precedentes. Todo esto implica, entre otras cosas, la necesidad de una actuación policial eficaz y con perspectiva de género, a la que dedicaremos los epígrafes posteriores.

Esta diferenciación, como no podía ser de otro modo, se fundamenta básicamente en razones cuantitativas y cualitativas. Cuantitativamente hablando, las cifras hablan por sí solas, y aunque puede que reflejar esta situación en un gráfico resulte algo frío, el total de mujeres víctimas mortales en nuestro país a lo largo de los años pone de manifiesto que la situación actual es insostenible, incontestable y fácilmente comprobable por la objetividad de los datos:

Fuente: Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género (‍2019a). Disponible en: https://bit.ly/3MzNAho.

Consideramos que lo descrito en este párrafo no necesita comentario adicional alguno. Es evidente que son asesinadas mujeres a manos de hombres que presuntamente las quieren o las querían, lo que genera un problema que desborda al legislador y que exige adoptar nuevas medidas, como las que vamos a analizar en este artículo respecto al supuesto concreto de las actuaciones policiales.

A los datos anteriores hay que añadir los siguientes, que son altamente significativos: las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han tenido conocimiento de la violencia de género en el 26,8 % de los casos. En el 78 % de estos casos fue la propia víctima la que informó a la policía, mientras que en el 20,1 % fue otra persona. Un 1,7 % adicional fue directamente al juzgado a interponer denuncia sin pasar por la policía. Por tanto, el 28,6 % de las mujeres que han sufrido violencia física y/o violencia sexual y/o miedo de su pareja o expareja han acudido a la policía —ellas mismas u otra persona— o al juzgado a denunciar su situación.

Los tres motivos principales para no denunciar son: a) no conceder suficiente importancia a la violencia de género sufrida (44,6 %); b) el miedo (26,56 %), y c) la vergüenza de no querer que nadie lo supiera (21,08 %). En mi opinión, existe, además, un dato interesante: el 8,2 % pensaba que no la creerían. A todo lo anterior hay que añadir que el 20,9 % de las mujeres que han interpuesto una denuncia en la policía o el juzgado, retiraron la misma.

En el Estudio sobre el tiempo que tardan las mujeres víctimas de violencia de género en verbalizar su situación^[2], de la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género (‍2019a), aparece el escalofriante dato de que el tiempo medio empleado para verbalizar la situación de violencia y/o denunciar por las mujeres participantes en este estudio es de ocho años y ocho meses.

En definitiva, la violencia de género es creciente. Según la Macroencuesta de la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género (‍2019b), del total de mujeres de dieciséis o más años residentes en España, el 14,2 % (2 905 489) ha sufrido violencia física y/o sexual de alguna pareja, actual o pasada, en algún momento de su vida; mientras que el 1,8 % (374 175) la ha padecido en los últimos doce meses. Hay mucha tardanza en denunciar y muy pocas denuncias respecto al número total de mujeres que sufren esta violencia de género, lo que técnicamente se denomina cifra negra. Además, de ellas se retiran casi la cuarta parte. Esta descripción aconseja tomar medidas legislativas adicionales, puesto que las vigentes parecen no cumplir con la función de acabar con la violencia de género. Entre las medidas debe estar el cambio de pautas en la intervención policial objeto de este artículo.

Para seguir avanzando en lo que acabamos de describir desearía acudir a la caracterización que de la violencia ejercida contra la mujer por el hombre pareja o expareja en el seno familiar realiza el profesor Lorente (‍2004). Para determinar su significado resalta los cinco rasgos característicos siguientes:

Realicemos, en este momento, una pequeña reflexión acerca de cada una de dichas características:

III. LA INSTRUCCIÓN 5/2021, DE LA SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD, POR LA QUE SE ESTABLECE EL PROTOCOLO DE PRIMER CONTACTO POLICIAL CON VÍCTIMAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO EN SITUACIÓN DE DESPROTECCIÓN (PROTOCOLO CERO)[Subir]

El 13 de marzo de 2019 entró en vigor la Instrucción 4/2019 de la Secretaría de Estado de Seguridad (SES) por la que se estableció un nuevo «Protocolo para la valoración policial del nivel de riesgo de violencia de género (Ley Orgánica 1/2004), la gestión de la seguridad de las víctimas y seguimiento de los casos a través del Sistema de Seguimiento Integral en los Casos de Violencia de Género (Sistema VioGén)». Sustituye a lo dispuesto en la Instrucción 7/2016 de 8 de julio, pues tras haberse detectado disfunciones se entiende que era necesario actualizar de una manera integral, abordando diversos aspectos, la valoración policial del riesgo, la protección y la seguridad de las víctimas de violencia de género, definida en la ley integral 1/2004; intentando así responder a las diversas realidades de estas supervivientes que se encuentran día a día en el trabajo policial.

Esta Instrucción 4/2019 de la Secretaría de Estado para la Seguridad es plenamente consciente de la realidad cotidiana de la violencia de género, que en muchos más casos de los que serían aconsejables no deriva en la denuncia de la víctima ni tampoco de terceros. Como ejemplo, puede verse el último dato del Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género disponible, del tercer trimestre de 2022:

Según los últimos datos, el total de denuncias de un año completo del Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género disponible (año 2022) asciende a 162 848. Si relacionamos este con los datos de la macroencuesta de 2019, del total de mujeres de dieciséis o más años residentes en España, el 14,2 % (2 905 489) ha sufrido violencia física y/o sexual de alguna pareja, actual o pasada, en algún momento de su vida. Todo ello refleja que hay muy pocas denuncias respecto al número total de mujeres que sufren esta violencia de género, lo que técnicamente se denomina cifra negra, y esta situación es altamente preocupante.

Por ello, respecto a los supuestos de casos de violencia de género sin denuncia expresa, se indica en la Instrucción 4/2019 que «cuando las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FFCCSE) tengan conocimiento o suficientes indicios de hechos que pudiesen constituir un delito relacionado con la violencia de género, se realizarán cuantas gestiones de investigación resulten necesarias para esclarecer lo sucedido». Además, «en el caso de no contar con las manifestaciones o declaraciones de la víctima, así como de ninguna otra persona, se procederá igualmente de oficio, llevando a cabo las mismas actuaciones o diligencias, así como la valoración policial del riesgo. Estos supuestos de ausencia de denuncia deben hacerse constar expresamente a la autoridad judicial y fiscal.

Del mismo modo, es necesario que la totalidad de agentes que pueden entrar en contacto con las víctimas de violencia de género —no solo las unidades especializadas, en concreto en el Cuerpo Nacional de Policía la Unidad de Familia y Atención a la Mujer (UFAM)— cuenten con conocimientos suficientes y específicos para la adecuada aplicación del Protocolo de Valoración y Gestión del Riesgo, así como para que sean capaces de analizar el caso concreto detectando las peculiaridades que en determinadas ocasiones presentan las supervivientes; por ejemplo, por las concretas situaciones del caso o su especial vulnerabilidad, permitiendo que sean capaces de efectuar una valoración adecuada para cada caso con la finalidad de potenciar su protección y seguridad.

Por todos estos motivos esta Instrucción 5/2021, por la que se establece el protocolo de primer contacto policial con víctimas de violencia de género en situación de desprotección (Protocolo Cero) que estamos analizando tiene como objetivo que si la Policía Nacional, en este caso, tiene conocimiento y contacto con un supuesto de violencia de género y por el motivo que sea la víctima tiene dificultades a la hora de denunciar, se establezca el referido protocolo con la finalidad de mejorar los mecanismos policiales que generen una mejora en la calidad de las valoraciones del riesgo que se realizan sin la declaración de la víctima en dependencias policiales, convirtiéndose estas actuaciones policiales en este concreto contexto una pieza esencial para la activación de los protocolos de protección.

Por tanto, con la referida instrucción se pretende:

Objetivos acertados, puesto que ponen el foco en una actuación de oficio frente a una concreta y frecuente situación como la de las supervivientes que no desean denunciar, intentando protegerlas a su pesar, algo realmente difícil, minimizando para ellas el riesgo de sufrir nuevos delitos e incluso dando cuenta a la autoridad judicial y al Ministerio Fiscal de la situación para que, en su caso, si estamos ante un delito público, pueda incoarse el correspondiente proceso penal.

No es la primera vez que se intenta proteger a la superviviente de violencia de género en contra de su voluntad. Un ejemplo concreto es la orden de protección que puede acordarse de oficio a instancia del Ministerio Fiscal o de un familiar de la superviviente no es infrecuente si se dan los presupuestos procesales necesarios para ello, a pesar de la negativa de la afectada. Se podría decir que inclusive protege, a determinado sector de supervivientes, de sí mismas y de sus propios temores a reconocer su situación real, ya sea por razones basadas en la cultura, en el miedo, en la vergüenza, en la dependencia económica o incluso en el temor a no ser creídas o a no identificarse como víctimas de maltrato.

En caso de no contar con la denuncia de la víctima o de cualquier otra persona, se procederá igualmente de oficio, llevando a cabo las mismas actuaciones o diligencias, así como la valoración policial del riesgo. Estos supuestos de ausencia de denuncia deben hacerse constar expresamente a la autoridad judicial y fiscal en cumplimiento de Instrucción SES 4/2019 de 13 de marzo.

Toda esta información, imprescindible para poder concretar el nivel de riesgo de que se produzca una nueva agresión contra la víctima y así articular las medidas policiales de protección que deben ser adoptadas, para ella y menores a su cargo, resulta más complicado de obtener en los supuestos de ausencia de declaración de la víctima en dependencias policiales, donde se realizan las valoraciones policiales del riesgo tras considerar en conjunto toda la información disponible.

Este Protocolo Cero articula acciones operativas y procedimientos documentales específicos durante la primera actuación policial y las posteriores diligencias en dependencias policiales, orientadas especialmente para los supuestos de ausencia de denuncia de la víctima, donde además existe sospecha fundada de que no va a acudir a prestar declaración a dependencias policiales, por lo que hay que aprovechar lo que puede expresar a los primeros actuantes. El objetivo es incrementar la calidad y cantidad de información disponible para el personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad encargado de realizar las evaluaciones policiales del riesgo sobre los hechos y circunstancias relacionados con sucesos de violencia de género, evitando así la pérdida de información imprescindible para este fin. Esto lo efectuarán los primeros actuantes —Seguridad Ciudadana^[3], formada con los conocimientos necesarios para recabar todos estos datos en la situación in situ—, que la recabarán del conjunto de personas implicadas con la mayor premura y precisión posible.

Todos los datos y detalles obtenidos se trasladarán a la UFAM de la Policía Nacional a través de comparecencia o parte de intervención de estos primeros actuantes de seguridad ciudadana, y será esta unidad especializada la que los introducirá en el sistema de valoración policial del riesgo, completando así el volumen y la precisión de los datos, lo que desembocará en una valoración más adecuada de la concreta situación, así como en el conocimiento de aspectos relacionados con la vulnerabilidad, la desprotección de la víctima o el potencial riesgo que puede sufrir.

Estos primeros actuantes pueden obtener información a través de manifestaciones espontáneas de las personas en el lugar de los hechos (víctima, testigos, presunto autor, otros), que en múltiples ocasiones se efectúan sin pensar en las consecuencias y luego, pasado el tiempo de la situación en caliente, no se producen de la misma manera. También pueden efectuarse preguntas pertinentes y necesarias al valorar que la superviviente puede estar preocupada por su propia seguridad, lo que puede afectar a su capacidad para proporcionar la información necesaria. Por ello, esta entrevista debe producirse en un entorno privado, garantizando, además, su seguridad y la de los menores. Tampoco deben sugerirse las respuestas, formulando las preguntas con habilidad y educación.

Debe producirse una observación directa del escenario y del entorno, utilizando su experiencia en situaciones similares. Por ejemplo, comprobar si hay daños, muebles tirados en el suelo, si existen menores que han presenciado el hecho, objetos rotos, mascotas asustadas, puñetazos en las paredes, etc., datos esenciales y de gran interés que no pueden perderse en estos supuestos por su gran utilidad para valorar de forma más acertada el riesgo para la superviviente. En especial se pide fijarse y recabar los siguientes datos:

IV. INSTRUCCIÓN NÚM. 11/2022, DE LA SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD, POR LA QUE SE ACTUALIZAN LOS PROCEDIMIENTOS DE ACTUACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE LOS DENOMINADOS «CASOS RESISTENTES» DE VIOLENCIA DE GÉNERO[Subir]

Esta instrucción pretende abordar otra casuística específica dentro del complejo fenómeno que supone la violencia de género, la de los denominados como casos resistentes, terminología que se refiere a aquellos supuestos en los que se hace muy complicado a las FFCCS desarrollar las tareas de protección junto con la adaptación del plan de seguridad personalizado.

Los factores asociados a estos casos que dificultan la labor de la Policía Nacional en el sentido anteriormente expuesto son múltiples, pero de manera general tienen que ver con la dificultad que supone para muchas mujeres víctimas de violencia de género romper definitivamente la relación abusiva. Tal y como hemos indicado en párrafos anteriores, esto se relaciona directamente con el ciclo de la violencia de género, esencialmente con la luna de miel, aunque pueden influir otros factores. En este sentido, estudios realizados en nuestro país mediante encuestas de victimización, datan en más de ocho años el tiempo medio de permanencia de una mujer víctima de violencia de género en la relación de maltrato. Este tiempo medio que se tarda en denunciar se incrementa a medida que crece la edad de las supervivientes. A modo de ejemplo, en la franja de edad de 46 a 55 años, se tardan doce años y ocho meses; en la de 56 a 65 se llega a diecinueve años y ocho meses, y la escalofriante cifra de veintiséis años y tres meses cuando hablamos de mujeres mayores de 65 v años.

Las razones para no denunciar pueden ser múltiples: el miedo a la reacción del presunto autor, la vergüenza, la culpa, presiones familiares, la ambivalencia respecto a la denuncia y su utilidad, el rechazo social, la sensación de culpabilidad, la idea de no reconocerse como víctima, el pensamiento de que el presunto agresor puede cambiar, el considerar que nadie la va a creer, la presencia en la víctima de ciertas características, circunstancias o la desfavorable situación en la que se encuentra, o la general desconfianza en el sistema policial y de justicia.

Algunos de estos condicionantes que llevan a las supervivientes a aguantar en el maltrato tienen que ver, por ejemplo, con la situación de migración irregular. Por ello, y con la finalidad de evitar este efecto indeseado, denunciada una situación de violencia de género por parte de una mujer extranjera en situación irregular, la tramitación del procedimiento administrativo sancionador en materia de extranjería se suspenderá inmediatamente y se le informará de los derechos que le asisten. De este modo se evitan las reticencias debidas a temores infundados que en múltiples ocasiones son utilizadas por los presuntos agresores para controlar a las víctimas, amenazarlas, infundirles miedo y que así no denuncien ni soliciten ayuda.

También preocupa la posibilidad de complicaciones respecto al proceso técnico-policial de valoración y gestión de la seguridad de las víctimas. Esta cuestión se observa, por ejemplo, en las mujeres que sufren violencia de distintos agresores o plurivictimizadas, aquellas que padecen adicciones o conductas de abuso, enfermedades mentales o alteraciones de conducta o aquellas que carecen de cualquier recurso y que se aproximan con cierta desconfianza o recelo a la Policía Nacional, y que iniciado el proceso penal renuncian a continuarlo. Solicitan ayuda únicamente ante una emergencia o situación urgente, y confían más en sus recursos propios que en la ayuda institucional.

Todos estos supuestos integrarían los denominados técnicamente como casos resistentes, que por su propia naturaleza, complejidad y los factores condicionantes implicados en los supuestos descritos exigen una respuesta diferenciada más eficaz y eficiente que implique una detección temprana por la Policía Nacional con el objetivo último de mejorar el funcionamiento óptimo de los proceso integrales de gestión de su riesgo, así como la facilitación de su acceso a medios asistenciales clínicos y sociales. Este es el objetivo último pretendido por la instrucción que nos ocupa.

Ante un caso resistente, definido en los términos que hemos reseñado en apartados anteriores, existe una dificultad especial para la superviviente para presentar la denuncia y, como consecuencia de lo anterior, es evidente que ante la falta de cooperación y la resistencia de la víctima, a la que no debe culpabilizarse en ningún caso, pues esto es debido a los múltiples factores indicados, se complica muchísimo que la Policía Nacional pueda llevar a efecto sus tareas propias de auxilio y protección que eviten una reiteración delictiva respecto a ellas y fomenten su integración social.

Como consecuencia de todo lo anterior, la superviviente puede o bien renunciar de manera voluntaria y reiterada a su protección o bien de facto dificultar o imposibilitar dicha tarea. En estos supuestos debe el funcionario actuante informar con detalle tanto a la autoridad judicial como al Ministerio Fiscal de la situación descrita, incluyendo las circunstancias que originan este efecto indeseado. Al mismo tiempo, se promoverá que se pongan en contacto con la superviviente otras instituciones, como pueden ser las oficinas de atención a las víctimas del delito, los servicios sociales o los servicios asistenciales.

Una vez más se insiste en la adecuada actualización y formación de los funcionarios que efectúan este tipo de actuaciones. Formación, en mi opinión, especializada, impartida por personas expertas y que debe incluir, necesariamente, la perspectiva de género y su aplicación a la materia que nos ocupa.

La instrucción 11/2022 SES analiza con detalle diversos escenarios complejos que se producen con relativa frecuencia en la realidad diaria de la violencia de género, cuestión que a mi juicio resulta absolutamente relevante. Veamos diferentes realidades:

Es esencial que todas las víctimas, incluyendo las anteriores, conozcan su nivel de riesgo. Esto ayudará a comprender mejor la peligrosidad del presunto agresor y aumentará su concienciación sobre la gravedad y la realidad de la situación. De este modo, se hará frente a las justificaciones de las conductas del presunto autor, de la sensación de culpabilidad por la situación de violencia y de la minimización del riesgo.

Por último, durante las entrevistas a las víctimas se debe intentar conocer en detalle el proceso anteriormente seguido por parte de las víctimas, así como los recursos utilizados (profesionales y no profesionales).

Además, por la estrecha vinculación entre los casos resistentes y los agresores persistentes, es esencial que en la entrevista con la superviviente se atienda y ponga especial énfasis y atención en los agresores que han victimizado de manera persistente a diferentes mujeres, pues suelen responder a unas características de peligrosidad que pueden pasar inadvertidas para sus víctimas:

Toda esta información hay que trasladarla a su abogado, si resulta posible, para que sirva de agente de concienciación. También es importante recordar la relevancia de informar a los funcionarios actuantes sobre cualquier incidente con el denunciado para poder ajustar, en su caso, los niveles de riesgo y de protección.

V. INSTRUCCIÓN 1/2023, DE LA SECRETARÍA DE ESTADO DE SEGURIDAD, POR LA QUE DESARROLLA LA OBLIGACIÓN DE COMUNICACIÓN A LA VÍCTIMA DE LOS ANTECEDENTES DEL AGRESOR EN LOS DENOMINADOS CASOS DE «AGRESORES PERSISTENTES» Y OTRAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD EN LOS CASOS DE VIOLENCIA DE GÉNERO[Subir]

Es necesario indicar que esta instrucción indica que su encaje legislativo lo constituye la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, la Ley 4/2015, del Estatuto de la Víctima del Delito y la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

De la aplicación de la normativa citada se deriva la obligación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de adoptar medidas de protección apropiadas a las circunstancias particulares de la víctima, es decir, adecuadas y adaptadas al caso concreto; esto se une al deber de proporcionarle información ajustada a la naturaleza de los hechos, lo que delimita que como parte del contenido de las medidas policiales de protección se encuentre la de informar a la víctima sobre aquellos factores que, desde un tratamiento individualizado y del análisis del caso concreto teniendo en cuenta todas sus circunstancias, constituyen un riesgo concreto y específico para ella y su entorno, y que de manera objetiva se traducen en un posible incremento de la gravedad de la violencia de la que pueda ser objeto y cuyo conocimiento tiene una relevancia fundamental en la implicación activa de la víctima en su autoprotección mediante la comunicación de determinados aspectos esenciales de su caso.

En este sentido, la realidad práctica pone de manifiesto la necesidad de atender, dentro de los factores que condicionan la seguridad de la víctima, al riesgo potencialmente asociado a la existencia de agresores que presentan antecedentes por hechos similares con otras víctimas anteriores y que persisten en este tipo de conductas con otras parejas, cuya realidad debe ser atendida desde una perspectiva preventiva con la finalidad de evitar la reiteración delictiva del agresor reincidente con su nueva pareja.

Serían aquellos agresores persistentes de los que hemos hablado con anterioridad y que representan por su historial delictivo y de vida un factor de riesgo específico y grave para la mujer víctima, así como para sus hijos y personas que dependan de ella.

Todo ello con el máximo respeto a la protección de datos personales del potencial agresor, lo que a mi juicio implicará su aplicación en determinadas y concretas circunstancias, que se indicarán más adelante, y no siempre y en todo caso con carácter general. La protección de datos personales, como todo derecho, no puede ser absoluta; tiene que encontrar sus límites en otros derechos fundamentales, cuando colisiona con ellos, teniendo en cuenta las reglas de ponderación y proporcionalidad que se utilizan ante la entrada en juego de dos derechos contrapuestos. Por ello, en mi opinión, deberá ceder ante un riesgo cierto y objetivo para la vida, la integridad personal, la integridad moral, la libertad o la seguridad de la víctima de violencia de género. A lo que hay que añadir que no será necesario entrar en detalles y aspectos concretos de las conductas que convierten al agresor en persistente, bastaría con informar de esta situación a las víctimas de violencia de género, consiguiendo, por tanto, que esta medida recogida en esta novedosa instrucción cumpla con su doble finalidad: por un lado, proteger los derechos fundamentales de la víctima de violencia de género y, por otro, hacerlo de manera proporcional con el derecho a la protección de datos del potencial agresor.

Esto mismo se desprende del art. 11.1 de la «Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución de sanciones penales» cuando preceptúa que «el tratamiento de estos datos solo será lícito en la medida en que sea necesario para los fines señalados en su artículo 1, entre los que se encuentra la prevención de infracciones penales, y se realice por una autoridad competente en ejercicio de sus funciones». Además, indica que «el tratamiento debe ser adecuado, pertinente y no excesivo en relación con la finalidad para la que son tratados».

Por lo tanto, la referida instrucción pretende establecer los términos y los supuestos en los que cuando los agentes policiales especializados —en el caso del Cuerpo Nacional de Policía, las Unidades de Familia y Menor— conozcan que el agresor de violencia de género ha sido denunciado por otra u otras víctimas también de violencia de género (agresores persistentes), informarán de tal circunstancia a la actual víctima.

Se prohíbe, como no podía ser de otro modo, que la referida comunicación pueda llevarse a cabo con carácter sistemático o generalizado, sino que antes de efectuarla debe examinarse de manera individualizada, detallada y cuidadosamente cada caso concreto teniendo en cuenta todas las circunstancias.

Como mínimo será necesario valorar la presencia de un factor de riesgo relevante para la mujer víctima asociado a la existencia de antecedentes del agresor en el Sistema VioGén y, particularmente, la necesidad de dicha comunicación para garantizar la seguridad de la víctima o su entorno mediante la adopción por la misma de medidas de autoprotección adecuadas.

La instrucción va más allá y concreta el principio de proporcionalidad al afirmar que será necesario que se produzcan simultáneamente los presupuestos relativos tanto al caso concreto como a los antecedentes del agresor persistente. Los referidos al supuesto de hecho son:

En cuanto a los antecedentes del agresor persistente, se expone que la existencia de antecedentes del agresor en el Sistema VioGén deben referirse a conductas denunciadas por víctimas precedentes durante el periodo de los cinco años anteriores, relativas a comportamientos de carácter violento o que hubieran implicado la existencia de riesgo cierto para la seguridad de la víctima o su entorno, con exclusión en todo caso de aquellos supuestos en los que se trate de hechos prescritos o sobre los que conste en el sistema haber recaído resolución absolutoria o de sobreseimiento libre, que en mi opinión deberían ser firmes.

Por lo tanto, en los casos en los que concurran los anteriores presupuestos, con ocasión de la elaboración del plan de seguridad personalizado, los agentes policiales especializados deberán ponderar las concretas circunstancias de vulnerabilidad existentes en la víctima, de cuya apreciación, en relación con la gravedad de los hechos denunciados y los antecedentes del agresor en el Sistema VioGén, se valore que la comunicación del especial riesgo para la víctima derivado de la existencia de dichos antecedentes constituye una actuación proporcionada a las condiciones del caso, cuyo conocimiento se considere necesario para la participación e implicación activa de la propia víctima en su autoprotección, mediante la adopción por la misma de medidas de seguridad y precaución adecuadas al factor de riesgo específico que supone dicha circunstancia.

Esta comunicación, denominada como circunstancia de riesgo especial, implicará que la víctima únicamente será informada de la constancia de antecedentes de su agresor registrados en el Sistema VioGén, sin facilitar información adicional sobre la naturaleza de los hechos, su calificación jurídica, la situación procesal del agresor u otros antecedentes o datos personales relativos al mismo.

Esta situación implicará, al mismo tiempo, medidas de especial protección ante los casos de agresores persistentes, así como medidas de concienciación y sensibilización que se detallan en la referida instrucción. Del mismo modo, se intensifican las medidas de seguridad y prevención sobre los agresores y la recogida de información relevante en el entorno de la víctima y del agresor.

VI. GUÍA DE ACTUACIÓN POLICIAL Y VIOLENCIA DE GÉNERO[Subir]

Esta guía se elabora con la pretensión de incorporar la perspectiva de género a la actuación policial, que resulta absolutamente necesaria para poder aplicar adecuadamente y de manera justa las instrucciones que hemos analizado, es decir, garantizar los derechos de la víctima de violencia de género y contribuir a que reciba un trato adecuado y especializado por parte de la institución policial. Es un instrumento, metodología o manera de trabajar y actuar que permite identificar, cuestionar y valorar la discriminación y la desigualdad en el trato de mujeres y hombres derivados de los roles sociales. Se establece a nivel policial una interesante y relevante definición operativa: ser capaces, en la actuación policial, de detectar y afrontar las diferentes realidades de mujeres y hombres en su contacto con la institución policial. Es decir, tener en cuenta la diferente incidencia de los hechos delictivos en mujeres y hombres al ser una realidad que en los delitos de ámbito UFAM la gran mayoría de las víctimas son mujeres.

Las UFAM están especializadas en el tratamiento de los delitos de violencia de género, doméstica y sexual (incluidos los delitos de este ámbito cometidos contra menores). Reciben una capacitación específica que busca su especialización y, en mi opinión, además deberían impartirse cursos de actualización, puesto que la materia de violencia de género está, tristemente, en constante evolución, como, por ejemplo, en las nuevas formas de cometer los delitos, en cuestiones desconocidas hasta hacer relativamente poco tiempo como la violencia vicaria o en la interesantísima y riquísima jurisprudencia de la Sala II del Tribunal Supremo, en algunas ocasiones pionera o revolucionaria, en materia de juzgar con perspectiva de género. A modo de ejemplo pueden citarse tres sentencias recientes: STS 684/2021 de 15 de septiembre, acerca del Abecedario del maltrato habitual; la STS 447/2021, de 26 de mayo, que otorga relevancia normativa de la ciberintimidación y habla por vez primera de cosificación sexual, o la STS 544/2022, de 1 de junio, sobre el sometimiento a la voluntad sexualmente cosificadora de la esposa a consecuencia del marco de sujeción y humillación creado durante los largos años de convivencia matrimonial.

Es evidente que quienes quieran formar parte de la UFAM deben tener unas cualidades específicas, al igual que sucede para desempeñar otro puesto en unidades como el Grupo Especial de Operaciones (GEO) o las unidades de Intervención y Prevención (UIP). Estas aptitudes y actitudes, que en mi opinión deberán valorarse al seleccionar candidatos para el puesto, deben ser, entre otras: visión integral en la actuación policial, aunando prevención, investigación, protección y atención a la víctima; motivación e interés en esta especialidad; empatía con las víctimas y sensibilidad social; buena gestión emocional; profesionalidad y flexibilidad; perspectiva de género, y tolerancia y respeto por la diversidad. Esta capacitación y actitudes permitirán identificar las reacciones ante la violencia de género que se producen con demasiada frecuencia, tales como que la superviviente no quiere denunciar, se culpabiliza, minimiza el maltrato, se bloquea, justifica al presunto agresor, se preocupa por él y tiene dudas, miedo o vergüenza.

Por todo lo expuesto, en estos casos la actuación policial con perspectiva de género, a grandes rasgos, en la medida de lo posible intenta aislar a la víctima del maltratador, impedir el contacto visual y auditivo, ganarse su confianza, mirarla a los ojos, usar un tono de voz calmado, evitar el contacto físico con la víctima, salvo que ella lo demande y ayude a la intervención, incidir en la gravedad de la situación y que esta por sí sola no cambiará, que no se merece el maltrato, intentar que acuda a comisaría para formalizar la denuncia en un espacio privado, sin prisa ni urgencia y facilitando la fluidez del relato para que cuente detalles. Se debe preguntar por momentos relevantes como bodas, cumpleaños, fiestas. Hay que poner una especial atención en todo tipo de violencia, no solo la física con una particular incidencia en la sexual. No cuestionarla no hacer juicios de valor, juzgarla o regañarla.

VII. CONCLUSIONES[Subir]

Las instrucciones y la guía analizadas eran necesarias, son útiles y pertinentes si se aplican de manera correcta por funcionarios con formación especializada, actualizada y continua en la materia. Así, con la necesaria perspectiva de género podrán conseguir el objetivo de mejorar la protección y la seguridad de las supervivientes de violencia de género, incrementar las denuncias e, incluso, disminuir los delitos de este tipo, incluidos los asesinatos. Todo ello sin olvidar en ningún caso los derechos fundamentales del presunto autor, que quedan, en mi opinión, a salvo por el rigor y el cuidado observado en la regulación. Hay que poner especial atención en la entrevista con la víctima, efectuarla con mimo, cuidado, empatía y educación, escuchando, sin juzgar, criticar u opinar. Por último, es necesario aprovechar todos los datos y detalles disponibles, incluidos los del Protocolo Cero o el agresor persistente, para introducirlos en su integridad con el necesario esmero en el sistema de valoración policial del riesgo, con la finalidad de que el resultado que arroje sea lo más aproximado posible a la realidad existente en el caso concreto.