LA UNIÓN EUROPEA FRENTE AL DESAFÍO DE LA GUERRA EN UCRANIA:
¿LA ANSIADA EPIFANÍA DE SU POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN?

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Son muchos y muy variados los conceptos e imágenes a los que se ha recurrido para tratar de calibrar el impacto que la guerra en Ucrania podría terminar ejerciendo sobre el desarrollo de la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea. Esa política singular, inmadura jurídicamente conforme a los cánones del método comunitario y de eficacia siempre cuestionada, pero en torno a la cual la Unión y sus Estados miembros han articulado una respuesta sin precedentes —«too good to be true» incluso, a juicio de algunos (‍‍Blockmans, 2022: 1)— para encarar un desafío también insólito, que por su naturaleza y alcance fue percibido desde un principio como un «vuelco descomunal» en la historia de Europa^‍[2].

Cabe plantearse en este sentido, y más allá de la licencia un tanto alegórica por la que se ha optado en el título (‍‍Maurer et al., 2023: 237), si el momento que estamos viviendo podría comportar por fin el cambio de marcha que la Comisión reclamaba con urgencia para la PESC hace tan solo unos años, colocando en el centro de sus críticas y también de sus propuestas las disfunciones inherentes al procedimiento de toma de decisiones en esta política. La justificación ya estribaba entonces en el deterioro del entorno internacional y la proliferación de nuevos desafíos a los que resultaría imposible hacer frente de manera creíble con esa rémora^‍[3]; nada que ver en todo caso con lo que aún estaba por llegar.

Sea como fuere, y ya hablemos de «epifanía», «cambio de marcha», «nueva era» (‍‍Lehne, 2022: 1) o simplemente «punto de inflexión» (‍‍Pintsch y Rabinovych, 2023: 3), lo cierto es que la gestión de la guerra en Ucrania por parte de la UE está representando un test de estrés extremo para la PESC, que nunca antes había tenido que enfrentarse a un escenario que tensionara hasta tal punto su configuración jurídica e institucional: explorar el modo en el que esta última está respondiendo al envite constituye el objeto fundamental de este trabajo. No se tratará tanto, pues, de analizar el alcance material de los componentes esenciales de esa respuesta, bajo la forma de medidas restrictivas de una amplitud y profundidad desconocidas o del recurso intensivo a otros instrumentos de seguridad y defensa —el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, principalmente—, como de valorar el desempeño del dispositivo en su conjunto en clave jurídico-institucional, en una coyuntura además en la que por motivos distintos parecía volver a abrirse paso la perspectiva de una eventual reforma de los Tratados.

Ni que decir tiene que la prevalencia de la unanimidad para la toma de decisiones, por un lado, y el rendimiento de algunas de las innovaciones institucionales propiciadas en su día por el Tratado de Lisboa, por otro, continúan concitando prioritariamente la atención en cualquier debate sobre el fortalecimiento de la PESC. No obstante, y sin perjuicio de que estos vayan a ser por supuesto temas centrales en el presente estudio, se ha preferido organizar el análisis de otro modo con la intención de procurar captar todos los matices posibles en la interpretación del impacto que la guerra en Ucrania está teniendo ya y podría terminar ejerciendo en el futuro inmediato sobre la evolución jurídica de la PESC. Impacto que, en mi opinión, puede rastrearse en tres planos o estratos yuxtapuestos, que dan cuerpo a los tres epígrafes centrales del trabajo y que van precedidos de un breve recordatorio del contexto más amplio en el que irrumpen estos desarrollos.

El primero de esos planos —y más básico, si se quiere— es el de la confirmación o revelación del grado de consistencia y madurez que, pese a sus peculiaridades jurídico-institucionales que continúan siendo evidentes en los Tratados, ha ido adquiriendo de facto la PESC en los últimos años y que se manifiesta ahora con particular nitidez debido al nivel de exigencia de la situación a la que hay que hacer frente. En segundo lugar, la gestión de la guerra en Ucrania está llevando igualmente a la UE a explotar herramientas o posibilidades que ofrecía el marco jurídico en vigor, pero a las que apenas se había recurrido hasta ahora, corroborando así el relato de quienes defienden que las potencialidades no aprovechadas que ofrece el diseño del Tratado de Lisboa son aún muy amplias en relación con la PESC. Por último, es obvio que el desafío sin precedentes que plantea esta crisis y el alcance de las medidas arbitradas para tratar de gestionarla eficazmente, han contribuido de manera significativa a reavivar e imprimir un nuevo sesgo al debate sobre la conveniencia de reforzar esta política mediante la reforma de los Tratados. En los tres planos, el análisis que se propone se circunscribirá al abordaje de aspectos en los que se detecte la impronta o el influjo de lo acontecido tras el inicio de la agresión militar rusa contra Ucrania.

II. EL MAR DE FONDO: UNA PESC EN MUTACIÓN[Subir]

Por muy disruptivo que a la postre pueda llegar a ser su impacto sobre la evolución de la PESC, lo cierto es que cuando estalla la guerra en Ucrania el desarrollo de esta política de la Unión se encontraba ya de por sí en un momento en el que la presión para el cambio era quizá más acusada que nunca. Una combinación de factores internos y externos había propiciado, en efecto, que el debate en torno al fortalecimiento de la PESC hubiese alcanzado un grado de madurez muy relevante (‍‍Wessel, 2016: 450), despegando del plano doctrinal y colonizando de un modo cada vez más perceptible el de las iniciativas o propuestas concretas. De tal forma que, cuando en los primeros meses de 2022 —coincidiendo, por tanto, con el inicio de la invasión rusa de Ucrania— la Conferencia sobre el Futuro de Europa (COFE) entraba en su fase decisiva, a nadie podía sorprender que aquellas cuestiones ocuparan un lugar destacado en los trabajos de esta innovadora experiencia de democracia participativa transnacional, como también habrían de hacerlo después en sus conclusiones finales^‍[4].

Es la consecuencia lógica de un proceso que fue tomando cuerpo en la segunda mitad de la pasada década, fruto del deterioro generalizado del entorno internacional al que se enfrenta la UE diagnosticado en la Estrategia Global de 2016^‍[5]. Acontecimientos posteriores como la consumación del Brexit, la erosión de la relación transatlántica durante la presidencia Trump y, en último término, la pandemia, no hicieron más que acentuar la presión para reforzar en la medida de lo posible la eficacia del marco jurídico-institucional de la PESC. Sin ir más lejos, en su informe de prioridades para esta política en 2022, el Alto Representante de la Unión reconoce que

Dejando a un lado desarrollos concomitantes de otra naturaleza, como los relativos a la normalización del modelo de control jurisdiccional de la PESC por vía jurisprudencial o a la sucesión de iniciativas tendentes a reforzar la política común de seguridad y defensa a partir de 2017, el foco prioritario de atención en ese proceso se ha centrado en la ineficacia del procedimiento de toma de decisiones. A esta cuestión en concreto dedicó la Comisión su comunicación de septiembre de 2018 antes mencionada, aprovechando el impulso propiciado en aquel momento por ciertas tomas de posición de los Gobiernos de algunos Estados miembros^‍[7], y así ha continuado siendo desde entonces, como recientemente subrayaba un destacado analista en este campo al recordar que, en los dos o tres últimos años, se han producido no menos de veinticinco «major calls» instando a ampliar el recurso a la mayoría cualificada en el ámbito de la PESC, provenientes no solo de la Comisión o del Parlamento Europeo, sino también de ciertos Estados miembros, incluida Alemania (‍‍Szép, 2023: 2). La propia Comisión, junto con el Alto Representante, trató de pasar —sin éxito— de las palabras a los hechos en este terreno a comienzos de 2020, proponiendo la adopción por el Consejo Europeo de una decisión mediante la que se fijasen los objetivos estratégicos de la UE en el marco de su Plan de Acción para los derechos humanos y la democracia 2020-‍2024^‍[8]; ello habría permitido después aprobar acciones o posiciones específicas por mayoría cualificada, pero la iniciativa no tuvo respuesta alguna por parte del Consejo, a quien, conforme al art. 22.1 TUE, corresponde recomendar al Consejo Europeo la adopción de aquel tipo de decisiones sobre «intereses y objetivos estratégicos de la Unión»^‍[9].

Tiene pleno sentido, pues, que estas cuestiones acaparasen la atención de la COFE, tanto en el desarrollo de su fase inicial a través de los paneles europeos de ciudadanos, como en su etapa decisiva cuando los debates se trasladaron a los grupos de trabajo temáticos y al Pleno. Y, sin perjuicio de las disfunciones que afectaron al tramo final de este proceso en materia de acción exterior (‍‍González Alonso, 2022b: 251), lo cierto es que entre las propuestas ubicadas bajo la rúbrica «La Unión en el mundo» en el informe de la Conferencia destacan precisamente las relativas a la generalización de la mayoría cualificada para la toma de decisiones en el ámbito de la PESC y al fortalecimiento de la figura del Alto Representante como «única voz» de la Unión en la escena internacional^‍[10]. No en vano, estas son las únicas medidas concretas dentro de ese capítulo cuya ejecución exigiría la revisión de los Tratados, como de inmediato se encargó de subrayar la Secretaría General del Consejo en su primer escrutinio técnico de los resultados de la COFE^‍[11], cuyo desarrollo jurídico general, por lo demás, no requiere en la inmensa mayoría de los casos la introducción de cambio alguno en el derecho originario de la Unión^‍[12].

Tampoco debe extrañar en este contexto que, una vez clausurada la Conferencia, la institución —de las tres convocantes— que siempre había mostrado un mayor compromiso con la misma y, en consecuencia, con el seguimiento de sus conclusiones, apuntase específicamente hacia aquellas propuestas relacionadas con la PESC como diana prioritaria de su iniciativa tendente a abordar lo antes posible la reforma de los Tratados. De hecho, en su resolución de 9 de junio de 2022 instando la convocatoria de una convención conforme al art. 48.3 TUE, el Parlamento Europeo alude de forma más o menos genérica a distintos ámbitos o políticas necesitados de revisión, pero tan solo avanza modificaciones específicas para dos preceptos del Tratado de la Unión, ambos vinculados con el procedimiento de toma de decisiones de la PESC y sobre los que habrá ocasión de volver más adelante^‍[13].

En fin, como puede apreciarse y he tratado de ilustrar muy sucintamente, el inicio de la guerra en Ucrania sorprende a la UE con un amplio y ya muy maduro debate en curso sobre la mejora del funcionamiento de la PESC. Tratemos, a continuación, de valorar en clave jurídico-institucional y conforme al triple enfoque anunciado en la introducción el impacto que aquel acontecimiento disruptivo está ejerciendo sobre este escenario.

III. LA INESPERADA CONSISTENCIA DE UNA POLÍTICA SINGULAR: EL EFECTO REVELACIÓN DE LA CRISIS DE UCRANIA[Subir]

Comenzando por lo más elemental y evidente —aunque no por ello menos relevante—, el seguimiento del desempeño de la PESC desde comienzos de 2022 pone de manifiesto, en primer lugar, el grado de consistencia e incluso la eficacia que esta política es capaz de desplegar en respuesta a una situación extrema, aun conservando sus señas de identidad constitucionales como un ámbito singular de actuación de la UE sometido a «reglas y procedimientos específicos» (art. 24.1 TUE). Es, en cierto modo, la confirmación o revelación definitiva de que el proceso de «normalización» de la PESC que se inició con el Tratado de Lisboa (‍‍Wessel y Szép, 2022: 57) va mucho más allá de la esfera jurídico formal y ofrece también rendimientos materiales muy notables que atenúan en la práctica la supuesta debilidad congénita de la única política de la Unión íntegramente regulada en el TUE.

En mi opinión, este efecto resulta sobre todo perceptible en el plano institucional, sin perjuicio de que pueda detectarse igualmente en el repentino descubrimiento, por ejemplo, de la virtualidad de algunos instrumentos —como el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz— que en principio nada deberían tener de excepcional por constituir el fruto natural de la evolución de la PESC. Recuérdese que este instrumento extrapresupuestario en concreto vino a sustituir a comienzos de 2021 a otros dos de las mismas características^‍[14], ampliando y refinando desde luego su ámbito de aplicación, pero sin pretender dotar a la UE de la herramienta determinante en la que después se ha convertido para encauzar y estimular el apoyo militar a Ucrania. La mejor prueba de ello radica en su dotación financiera, que en absoluto estaba pensada para hacer frente a un desafío de esta magnitud y que se ha visto, en consecuencia, completamente sobrepasada por los acontecimientos^‍[15].

Ciñéndonos, pues, al campo institucional, es notorio que la gestión del conflicto en Ucrania por parte de la UE ha sacado a la luz pública con particular nitidez las transformaciones que la PESC ha ido experimentando a lo largo de la última década en este terreno, y que nos devuelven la imagen de un entramado mucho más consistente de lo que a priori cabría pensar. Y ello, tanto por lo que se refiere a la consolidación de las innovaciones institucionales introducidas en su día por el Tratado de Lisboa —Alto Representante y Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), principalmente—, como a otro tipo de desarrollos vinculados a los actores clásicos del sistema institucional de la Unión, algo que está ocurriendo con la Comisión Europea.

En el primero de estos frentes, y pese a las críticas que en determinados momentos haya podido suscitar su actuación —o sobreactuación, a juicio de algunos—^‍[16], no cabe la menor duda de que esta crisis ha colocado a la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en una tesitura inmejorable para desplegar en toda su extensión el valor añadido que se le presupone atendiendo a su peculiar posición jurídica. Son, en efecto, numerosos los ejemplos de situaciones en las que bien ha aportado el impulso o liderazgo que las circunstancias requerían, propiciando incluso la superación de determinadas líneas rojas, bien ha cumplido cabalmente con la misión de velar por la coherencia de una respuesta necesariamente multidimensional y de una complejidad nunca antes vista en el marco de la acción exterior de la UE^‍[17].

Algunas de esas iniciativas han consistido en reacciones puntuales —aunque cargadas de simbolismo político y de connotaciones jurídicas en absoluto desdeñables—, como la respuesta conjunta a la carta que el ministro de Asuntos Exteriores ruso dirigió individualmente a los Gobiernos de los veintisiete Estados miembros de la Unión en vísperas del inicio de la agresión militar contra Ucrania solicitando «garantías de seguridad», o la posterior decisión, con el acuerdo de los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión, de recurrir por primera vez a la prerrogativa de declarar persona non grata al conjunto de los diplomáticos rusos acreditados ante la UE a fin de que abandonaran inmediatamente sus puestos en Bruselas (‍‍Editorial Comments, 2022: 627). Otras, en cambio, han sido de mucho mayor alcance y ambición, como el esfuerzo sostenido para mantener la unidad en la negociación y adopción de los sucesivos paquetes de medidas restrictivas en el Consejo de Asuntos Exteriores o, en palabras del PE, «the impressive speed and adaptability shown with the use of the European Peace Facility»^‍[18]. La voluntad de autoafirmación del Alto Representante en este contexto le ha llevado igualmente a ejercer su derecho de intervención autónoma ante el Tribunal General en el trascendental asunto RT France c. Consejo, aprovechando la posibilidad que poco antes le había abierto el Tribunal de Justicia en un escenario y bajo circunstancias muy distintas^‍[19].

Ni que decir tiene que en todo este despliegue ha resultado decisivo el apoyo del Servicio Europeo de Acción Exterior, que salía precisamente de la conmemoración de su décimo aniversario en 2021 sin que su desempeño hasta ese momento hubiese conseguido despejar por completo algunos de los interrogantes que venía arrastrando desde su creación (‍‍Blockmans y Wessel, 2021: 6). Al igual que en el caso del Alto Representante, la gestión de la situación generada por la guerra en Ucrania ha permitido comprobar el rendimiento que un órgano de estas características, asentado y rodado ya en cuanto a su funcionamiento interno, está en condiciones de ofrecer a la hora de hacer frente a un desafío de esa magnitud. A ello ha contribuido la labor desarrollada tanto por la red de delegaciones en el exterior como por los servicios centrales del SEAE, donde se ubican —no lo olvidemos— las denominadas «estructuras de gestión de crisis», entre las que se encuentra el Estado Mayor de la UE (EMUE). La actividad desplegada por la primera, en particular por las delegaciones ante Naciones Unidas en Nueva York y en Ginebra, fue determinante en la gestación del amplísimo respaldo a las resoluciones iniciales de condena de la agresión contra Ucrania en el seno de la Asamblea General o para la exclusión de Rusia del Consejo de Derechos Humanos inmediatamente después^‍[20]. Desde la sede central en Bruselas, por su parte, se ha dirigido con éxito la delicada tarea de activar el Fondo de Apoyo a la Paz para facilitar por primera vez «material militar letal» a un tercer Estado inmerso en un conflicto armado, con todo lo que ello comporta en términos de supervisión y evaluación de riesgos, además de gestionar a través del Clearing House Mechanism, puesto en marcha por el EMUE, la coordinación de las ofertas de los Gobiernos de los Estados miembros y su adecuación a las demandas de las autoridades ucranianas (‍‍Maletta y Héau, 2022: 5-‍6). Aun habiendo realizado ya en el pasado funciones de este tipo —bien es cierto que a una escala muy diferente— en relación con misiones militares de gestión de crisis en el exterior, la capacidad del SEAE y, más específicamente, del Estado Mayor para asumir esta responsabilidad constituye sin duda una de las principales revelaciones acerca de la consistencia del entramado orgánico con el que cuenta la UE en un ámbito tan sensible.

Sea como fuere, estas constataciones sobre el papel desempeñado por el Alto Representante y el SEAE en la articulación de la respuesta de la UE frente a la guerra en Ucrania no pueden ocultar la persistencia de algunos desajustes en el dispositivo institucional más amplio en el que se integran y a los que, por tanto, convendría seguir prestando atención en el futuro. Sin ir más lejos, y como mera ilustración casi anecdótica de este fenómeno, cabría plantearse a la luz de lo dicho hasta ahora si tiene sentido que no recaiga en el Alto Representante una de las tres vicepresidencias ejecutivas dentro del actual organigrama de la Comisión y que sea, en cambio, el comisario encargado —entre otras cuestiones— de la política comercial quien asuma esa posición^‍[21].

Volviendo ahora la mirada precisamente hacia la Comisión, en ella encontramos el mejor ejemplo de ese otro tipo de mutaciones institucionales que se han ido verificando discretamente en la práctica de la PESC a lo largo de los últimos años y que la gestión de esta crisis está haciendo emerger con particular intensidad, confirmando así su virtualidad para reforzar la capacidad de respuesta de la UE. En estos términos debe entenderse, a mi modo de ver, el protagonismo que la Comisión está asumiendo en el marco de la estrategia global de suministro de material militar a Ucrania, algo en principio alejado del papel que el TUE le asigna en este ámbito^‍[22]. No obstante, la magnitud del esfuerzo requerido a ese respecto y las nuevas responsabilidades que el desarrollo de instrumentos como el Fondo Europeo de Defensa le han conferido recientemente^‍[23], convierten a la Comisión en una pieza clave de cualquier iniciativa tendente a fortalecer —más aún con la urgencia que exigen las circunstancias— las capacidades de producción y adquisición conjunta del equipamiento necesario para sostener en el tiempo el apoyo a las fuerzas armadas ucranianas.

Ello explica que desde el inicio mismo del conflicto, y por invitación directa de los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión^‍[24], la Comisión haya podido incorporarse a la sala de máquinas de este complejo engranaje, elaborando con celeridad las propuestas que se le han requerido y con las que nuevamente se cruzan determinadas líneas rojas. De hecho, fruto de su comunicación conjunta con el Alto Representante de mediados de mayo de 2022^‍[25], se estableció de inmediato una Defence Joint Procurement Task Force en la que ha venido trabajando desde entonces con la Agencia Europea de Defensa, el SEAE —a través, en particular, del EMUE— y los Gobiernos de los Estados miembros^‍[26]. Apenas dos meses después, la Comisión presentó al PE y al Consejo una primera propuesta de reglamento mediante el que —en caso de salir adelante— se aprobaría la denominada Ley de Adquisición Común^‍[27]. Se trata, en realidad, de un instrumento a corto plazo para incentivar la colaboración entre los Estados miembros en la fase de adquisición de equipos de defensa, dotado con quinientos millones de euros, y que debería servir para intentar colmar bajo ese enfoque cooperativo las deficiencias más urgentes y críticas creadas por la respuesta a la guerra en Ucrania^‍[28]. No existe, desde luego, ningún precedente de medidas de esta naturaleza que comporten el recurso al presupuesto general de la Unión para apoyar la adquisición de equipamiento militar.

Posteriormente, y tras más de un año de esfuerzo ininterrumpido por parte de la UE y de sus Estados miembros, la Comisión presentó el 3 de mayo de 2023 una segunda propuesta legislativa dirigida específicamente a incrementar con la mayor rapidez posible la capacidad de producción de munición tierra-tierra, de artillería y de misiles de la industria europea de defensa, ante las apremiantes necesidades de Ucrania y para poder seguir asistiendo a su Gobierno en caso de que el conflicto se prolongue^‍[29]. Es la tercera vía del denominado three track approach, que el Consejo había aprobado el 20 de marzo y cuyas dos primeras fases consistían en una operación adicional de entrega urgente de munición al amparo del Fondo de Apoyo a la Paz y en la ejecución de un proyecto complementario de adquisición conjunta de ese mismo equipamiento a través de la Agencia Europea de Defensa o de iniciativas promovidas por alguno de los Estados miembros^‍[30].

Con independencia de su ambición tal vez moderada y de los obstáculos a los que puedan verse confrontadas en su tramitación legislativa, lo cierto es que ambas iniciativas revelan con especial nitidez el nuevo papel que la Comisión asume en este ámbito y que de forma menos evidente venía manifestándose ya en la práctica anterior^‍[31]; un papel, además, que no se limita al mero acompañamiento ni presenta un carácter subalterno, como ilustra, por ejemplo, el hecho de que haya llegado incluso a amenazar con retirar su propuesta en relación con el primero de estos instrumentos antes de aceptar cualquier atisbo de desnaturalización de la misma en el diálogo entre el PE y el Consejo^‍[32].

IV. POTENCIALIDADES INEXPLORADAS, EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PESC Y ALREDEDORES[Subir]

Una de las constantes en el debate jurídico en torno a la PESC, al menos desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, ha consistido en llamar la atención sobre el escaso aprovechamiento que en la práctica se ha hecho de buena parte de las innovaciones que entonces se introdujeron en la regulación de esta política con el objetivo de reforzar su eficacia. En su último informe sobre la aplicación de la PESC correspondiente al año 2022, sin ir más lejos, el PE vuelve a insistir sobre esta rémora, achacándola a la falta de voluntad política de los Gobiernos de los Estados miembros e instando a superarla de una vez por todas «habida cuenta de la evolución del entorno de seguridad europeo»^‍[33]. Aunque no con carácter exclusivo^‍[34], esos llamamientos suelen colocar en su punto de mira la ineficacia del procedimiento de toma de decisiones, descartando que deba apostarse por una revisión de los Tratados para tratar de remediarla mientras no se le haya sacado todo el partido posible a una serie de herramientas infrautilizadas que ofrece el marco jurídico en vigor.

¿Está siendo este el caso con motivo de la gestión de la guerra en Ucrania por parte de la UE? ¿Cabe detectar entre sus efectos sobre la PESC algún desarrollo significativo en ese sentido? En otras palabras, ¿ha constituido por fin esta crisis absolutamente disruptiva el detonante para explotar al máximo aquellas potencialidades inexploradas, facilitando así la definición de una reacción más ágil y contundente?

Por lo que se refiere en primer término y concretamente al recurso a la mayoría cualificada para la toma de decisiones, la respuesta a estos interrogantes ha de ser por fuerza negativa: el amplísimo abanico de medidas PESC adoptadas por el Consejo desde el inicio del conflicto no se ha visto facilitado precisamente por la utilización de las posibilidades que a ese respecto abre el art. 31.2 TUE, como excepción al principio general formulado en el apartado primero del mismo precepto y, en virtud del cual, las decisiones en este ámbito habrán de adoptarse por unanimidad (‍‍Wessel y Szép, 2022: 63). Más que con este tipo de fórmulas de flexibilización, la celeridad y consistencia con las que la UE ha reaccionado en este escenario tienen que ver con la cohesión natural que la magnitud de la amenaza ha generado en su seno, dando lugar a la aparición de una sorprendente «commonality of collective purpose» entre los Estados miembros (‍‍Maurer et al., 2023: 230). Lo cual no ha resultado suficiente, por supuesto, para desterrar por completo actitudes obstruccionistas —protagonizadas esencialmente por uno de ellos— que han retrasado la adopción de algunas de esas decisiones en el Consejo y que han obligado a tolerar en algún caso —particularmente, en materia de sanciones— regímenes especiales o de exención que erosionan la unidad de acción y la eficacia del dispositivo en su conjunto (‍‍Szép et al., 2023: 30).

Sí se aprecia, en cambio, en este mismo plano de análisis un desarrollo en absoluto desdeñable en relación con otro mecanismo de flexibilidad: el de la denominada «abstención constructiva». En efecto, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del art. 31.1 TUE, uno o varios Estados miembros podrán acompañar su abstención a propósito de la aprobación de una decisión PESC concreta en el seno del Consejo de una declaración formal que les eximirá de aplicar la medida en cuestión, asumiendo, sin embargo, que esta pueda imputarse y ser vinculante para la Unión^‍[35]. Aunque esta posibilidad existe desde hace más de dos décadas, puesto que fue introducida por el Tratado de Amsterdam, hasta el inicio de la guerra en Ucrania tan solo había sido utilizada en una ocasión^‍[36]; desde entonces, y en poco más de un año, se ha recurrido a ella al menos tres veces, confirmando la virtualidad de una herramienta de estas características para facilitar la cohesión de la UE en situaciones muy delicadas sin necesidad de abandonar la regla de la unanimidad.

En dos de estos casos, el Estado miembro que individualmente se ha acogido a esta fórmula ha sido Hungría, sospechoso habitual en el bloqueo de decisiones PESC^‍[37]; en el tercero, que en realidad fue el primero en el tiempo, se trató de Austria, Irlanda y Malta. Comenzando por este último supuesto, los Gobiernos de estos tres Estados miembros han optado, en efecto, por desmarcarse del suministro de material militar letal a Ucrania a través del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz atendiendo a las limitaciones que a este respecto resultan de sus constituciones nacionales (‍‍Bartoloni, 2022: 1124)^‍[38]. Pero el carácter constructivo de su abstención no suscita duda alguna, en la medida en que ni siquiera han pretendido eludir ninguno de los compromisos financieros que derivan de aquel instrumento, sino que simplemente han preferido que sus contribuciones vayan destinadas a sufragar otro tipo de acciones de apoyo al amparo del mismo. Por lo que se refiere a Hungría, tampoco deja de ser significativo el hecho de que, en lugar de bloquear, su Gobierno se haya decantado por este mecanismo en relación con decisiones tan relevantes como la aprobación de la misión de entrenamiento de tropas ucranianas en territorio de algunos Estados miembros de la Unión (EUMAM Ukraine) o con la puesta en marcha del denominado three track approach, al que antes me referí^‍[39].

Es evidente, pues, que la abstención constructiva puede ofrecer en este campo un rendimiento reseñable en tanto que mecanismo facilitador de la toma de decisiones, siempre y cuando, claro está, se utilice con el propósito adecuado y respetando la obligación de lealtad exigida por el art. 31.1 TUE^‍[40]. Cosa que, por ejemplo, no parece estar ocurriendo en el último de los supuestos mencionados en relación con Hungría^‍[41].

Ahora bien, más allá de esta aproximación clásica al debate en torno a las potencialidades inexploradas o insuficientemente aprovechadas del régimen jurídico de la PESC, la respuesta que la UE está dando a la crisis generada por la guerra en Ucrania pone sobre la mesa, a mi modo de ver, otro elemento de mucho mayor calado a esos efectos. Me refiero a la utilización de la política de ampliación como parte esencial de esta estrategia.

Ni que decir tiene que la ampliación ha sido considerada siempre como uno de los instrumentos más eficaces de la política exterior europea lato sensu, definitivo a la hora de transformar el entorno inmediato de la Unión en el medio y largo plazo. En esta ocasión, sin embargo, se ha recurrido al mismo en un contexto inédito —inaudito e inimaginable, incluso— y con objetivos aparentemente contradictorios con la esencia de lo que hasta ahora ha representado el proceso de adhesión de un nuevo Estado miembro. Recuérdese que la solicitud de adhesión fue precisamente una de las primeras iniciativas que el Gobierno ucraniano adoptó a los pocos días del inicio de la agresión militar rusa, provocando en cuestión de horas —amén de la lógica perplejidad debido a la situación bélica que se estaba viviendo sobre el terreno— la reacción de apoyo sin fisuras de casi una decena de Estados miembros de la UE^‍[42]. Posteriormente, y una vez elaborado en tiempo récord el dictamen preceptivo por parte de la Comisión, el Consejo Europeo procedió a finales de junio de 2022 a reconocer formalmente el estatuto de país candidato a la propia Ucrania y a Moldavia^‍[43]. La presión para la apertura de negociaciones, que en otros casos ha tardado años en llegar, no ha cesado desde entonces, de tal forma que no es descartable que esta decisión pueda terminar figurando en el orden del día del Consejo Europeo con el que se cierre el semestre de Presidencia española en diciembre de 2023.

De entrada, y sin perjuicio de otro tipo de implicaciones de mucho mayor alcance para el futuro mismo de la Unión, estos desarrollos nos obligan a interrogarnos sobre la virtualidad del procedimiento del art. 49 TUE como parte de la estrategia de gestión de crisis más ambiciosa y arriesgada jamás puesta en práctica por la UE y en cuya ejecución —no lo olvidemos— se están cruzando no pocas líneas rojas en aras de la eficacia y la contundencia de la respuesta. Ello ha llevado, por ejemplo, a constatar que no sería descartable una aplicación exprés de aquel procedimiento si existiese una voluntad política suficiente en ese sentido (‍‍Kochenov y Janse, 2022); o a acuñar el concepto de accession through war para describir esta reformulación creativa de la política de ampliación con fines geopolíticos inmediatos (‍‍Petrov y Hillion, 2022: 1291). Como es obvio, ninguna de estas interpretaciones eximiría del cumplimiento de las prescripciones básicas de aquel precepto y, en particular, de la aprobación del acuerdo de adhesión por todos los Estados miembros conforme a sus respectivas normas constitucionales.

Pero, al margen de los aspectos meramente procedimentales, la incorporación de la perspectiva de adhesión a la estrategia global de la UE para hacer frente a la guerra en Ucrania ha suscitado también un interesante debate de fondo acerca de la conveniencia —necesidad, incluso, dadas las circunstancias— de buscar fórmulas que permitan superar de algún modo «the simple binary of Member State/third State» (‍‍Cremona y Shuibhne, 2022: 178). A esta lógica obedeció claramente, en mi opinión, la propuesta lanzada por el presidente Macron con motivo de su intervención en la clausura de la Conferencia sobre el Futuro de Europa en relación con la puesta en marcha de la Comunidad Política Europea^‍[44], por más que el planteamiento formal de esta iniciativa apareciese ya bastante más diluido en las conclusiones del Consejo Europeo inmediatamente posterior, coincidiendo con el reconocimiento del estatuto de candidato a Ucrania^‍[45]. Su desarrollo desde entonces, con la celebración de las dos primeras cumbres en Praga y Moldavia, confirma esa deriva sin que quepa aventurar en estos momentos cuál pueda ser el futuro de este proyecto de Comunidad Política Europea una vez se vaya amortiguando el efecto aglutinador de la agresión contra Ucrania (‍‍Jacqué, 2022: 616).

En términos jurídicos más concretos, se ha vuelto la vista en este contexto hacia una disposición clave del Tratado de la UE, que sin embargo nunca ha sido utilizada como fundamento exclusivo de ninguna actuación específica y que podría albergar un notable potencial a la hora de articular un nuevo modelo de relación preferente y más estructurada con los países vecinos. Me refiero al art. 8 TUE, incorporado en su día por el Tratado de Lisboa con la intención aparente de constitucionalizar la denominada política de vecindad, pero que, tanto por su ubicación en el título I del TUE («Disposiciones comunes») como por su vinculación directa con los valores de la Unión, podría llegar a ofrecer en un escenario como el que ahora se abre potencialidades de momento inexploradas (‍‍Cremona y Shuibhne, 2022: 157).

Y es que la situación inédita generada por la guerra en Ucrania, que ha precipitado un recurso atípico —por no decir anómalo— a la política de ampliación como herramienta de gestión de crisis que podría terminar comprometiendo gravemente el futuro mismo del proceso de integración, obliga por fuerza a apurar cualquier posibilidad o vía alternativa dentro de los márgenes previstos por los Tratados. Sin perjuicio, claro está, de que siempre permanezca abierta la opción de abordar su reforma para atender a un imperativo de esta magnitud, como, por ejemplo, reclama con urgencia A. Duff proponiendo, cuando menos, «five surgical strikes on the Treaties», entre los que debería figurar precisamente la creación de un nuevo estatuto de «affiliate membership» (‍‍2023b: 15); pero esto nos aboca ya a nuestro tercer nivel de análisis.

V. ¿DETONANTE DEFINITIVO PARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE LA PESC?[Subir]

Como apuntamos al inicio del presente estudio^‍[46], la confluencia en el tiempo de la fase decisiva de la Conferencia sobre el Futuro de Europa y del estallido de la guerra en Ucrania complica sobremanera la valoración del impacto que pueda atribuirse a este último acontecimiento desde el punto de vista de la presión para reforzar la configuración jurídica de la PESC mediante una reforma de los Tratados. Es evidente, en efecto, que el desenlace de la COFE propició una primera toma de posición general —y muy polarizada, por cierto— entre los Gobiernos de los Estados miembros acerca de si el seguimiento de sus conclusiones podría comportar, junto a otro tipo de iniciativas, la apertura de un nuevo proceso de revisión constitucional: mientras que para algunos de ellos esta posibilidad debía descartarse por completo, otros preferían no excluirla aunque no se contemplase con carácter inmediato^‍[47]. En este escenario irrumpió, además, el Parlamento Europeo con su propuesta formal de convocatoria de una convención al amparo del art. 48 TUE, no centrada exclusivamente en la PESC, pero cuyo contenido más articulado sí se refiere en concreto a aspectos relacionados con esta política de la Unión^‍[48]. Al margen de que el PE hubiese sido desde un principio la institución más comprometida con la COFE y la que en cierto modo aspiró siempre a llevar las riendas del proceso, no cabe duda de que en este movimiento influyó también su voluntad política de no dejar pasar la ocasión para ejercer por vez primera la prerrogativa que el Tratado de Lisboa le había conferido a ese respecto permitiéndole «presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados»^‍[49].

Ni que decir tiene que el panorama se complicó aún más a raíz de la decisión del Consejo Europeo de reconocer a Ucrania el estatuto de candidato a la adhesión, puesto que a partir de ese momento, como acabamos de ver, el debate sobre la reforma constitucional cobra un nuevo cariz: comienza a desvincularse paulatinamente del seguimiento de los resultados de la Conferencia y pasa a estar mediatizado en mucha mayor medida por la sombra de una ampliación de imprevisible manejo y consecuencias. Así se percibe, sin ir más lejos, en la relevante conferencia pronunciada por el canciller Scholz en la Universidad Carolina de Praga a finales de agosto de 2022 o en el discurso sobre el estado de la Unión de la presidenta Von der Leyen de mediados del mes de septiembre^‍[50]; sin cuestionar en modo alguno la pertinencia de esa ampliación, ambos condicionan claramente su viabilidad a una previa reforma de los Tratados, para la que el primero avanza ya una serie de propuestas concretas y centradas esencialmente en el plano institucional^‍[51].

Sea como fuere, en este contexto sometido a una tensión extrema por las exigencias de la gestión de la guerra en Ucrania, parece constatarse una especie de proceso de decantación del alcance de ese debate constitucional, que se ha ido centrando en los aspectos más directamente relacionados con el procedimiento de toma de decisiones, con particular atención, desde luego, al ámbito específico de la PESC, y con un planteamiento, además, en el que el nivel de ambición se rebaja a lo que podríamos considerar ajustes puntuales, como mucho mediante la activación de pasarelas y, en todo caso, a través de un mejor aprovechamiento del marco jurídico en vigor. El propio PE dejaba, en cierto modo, abierta esta puerta en su resolución de 9 de junio de 2022, sin renunciar, por supuesto, al objetivo último de aspirar a una reforma en profundidad de la Unión. No en vano, al tiempo que enunciaba de forma más o menos genérica las materias sobre las que, a su juicio, debería incidir la nueva convención, avanzaba únicamente dos propuestas concretas de revisión de disposiciones del TUE: por un lado, la pasarela general o procedimiento simplificado de revisión del art. 48.7, que en una de sus facetas resulta aplicable a la PESC^‍[52], y, por otro, el precepto más utilizado como base jurídica para la adopción de medidas en este campo, el art. 29^‍[53]. Aunque este no contiene en su versión actual previsión alguna en cuanto a la toma de decisiones, el PE propone incorporar a su redacción una referencia específica a las medidas restrictivas o sanciones de carácter económico y financiero, que pasarían a adoptarse por mayoría cualificada en el Consejo^‍[54], algo que, con razón, ha sido criticado desde el punto de vista de la técnica jurídica habida cuenta de que la disposición que de manera general regula la toma de decisiones en la PESC es el art. 31 TUE (‍‍Wessel y Szép, 2022: 26).

La tendencia se fue acentuando, no obstante, durante el segundo semestre de 2022 bajo el insospechado liderazgo de la Presidencia checa (‍‍Sus, 2023:108), y ha terminado de materializarse, a mi modo de ver, con la iniciativa del denominado «grupo de amigos de la mayoría cualificada», ya en mayo de 2023, y ante la evidente inacción de la Presidencia sueca a este respecto (‍‍Duff, 2023a: 5). En efecto, en julio de 2022, la Presidencia checa del Consejo había solicitado al resto de Gobiernos de los Estados miembros una toma de posición explícita acerca de una eventual extensión de la mayoría cualificada a más de una decena de aspectos específicos de la PESC^‍[55]. El resultado de esta encuesta no fue concluyente, si bien confirmó el rechazo a cualquier avance en esta dirección por parte de un buen número de socios para los que el momento no podía ser menos adecuado para afrontar un debate de estas características (‍‍Koenig, 2022: 2).

Pese a ello, y espoleados sin duda por la experiencia acumulada durante más de un año de gestión de la guerra en Ucrania, los Gobiernos de nueve Estados miembros —entre los que se encuentran los seis fundadores, más Eslovenia, España y Finlandia— han optado por constituir el mencionado foro bajo el formato de un «inclusive Group of Friends to foster Qualified Majority Voting in the EU’s Foreign and Security Policy […], (with) the objective to improve effectiveness and speed of our foreign policy decision—making against the backdrop of Russia’s war of agression against Ukraine and the growing international challenges the EU is facing»^‍[56]. Su vocación de estabilidad se ha visto reafirmada apenas un mes después de su presentación, con un segundo comunicado en el que se insiste sobre el enfoque absolutamente pragmático de la iniciativa y se busca disipar en la medida de lo posible los temores de los socios más reticentes: no se trataría en ningún caso de reformar los Tratados ni de cuestionar el consenso como seña de identidad básica de la PESC; lo urgente y fundamental es aprovechar de un modo mucho más decidido las potencialidades que en este campo ofrece el art. 31 TUE —incluido el mecanismo de la abstención constructiva— y, a lo sumo, activar la pasarela de su apartado tercero, movimiento que podría ir acompañado de la previsión de una nueva «red de seguridad» (safety net) que viniera a reforzar el «freno de emergencia» ya contemplado por este precepto^‍[57]. Todo facilidades, pues, con tal de no dejar pasar la ventana de oportunidad que parece abrirse en estos momentos para ensanchar el juego de la mayoría cualificada en el ámbito de la PESC.

El Parlamento Europeo, por su parte, aunque no ha abandonado la pretensión de poner en marcha el procedimiento ordinario de revisión de los Tratados y lleva más un año trabajando en una propuesta global en ese sentido^‍[58], ha decidido explorar también en paralelo la vía de las pasarelas como alternativa para propiciar avances inmediatos en la agilización de la toma de decisiones en el seno del Consejo, prestando particular atención, como es lógico, a la PESC. Y, tal vez, lo más relevante a este respecto sea la asunción de que la cláusula del art. 31.3 TUE puede activarse al margen de las condiciones procedimentales mucho más onerosas del art. 48.7 TUE, entre las que figura la aprobación del propio PE para que pueda verificarse ese tránsito de la unanimidad a la mayoría cualificada^‍[59].

Esta ha sido, en efecto, una cuestión tradicionalmente controvertida en el plano doctrinal, puesto que el TUE no aclara en modo alguno cómo debe interpretarse la relación entre ambas pasarelas que en la práctica se solapan. Tanto la una como la otra permiten al Consejo Europeo, mediante decisión adoptada por unanimidad, facilitar que el Consejo pueda pronunciarse por mayoría cualificada en supuestos cubiertos por el título V del TUE —es decir, la PESC— en los que, en principio, rige la unanimidad; el límite para su operatividad, que también comparten, viene dado por las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa, en relación con las cuales no cabe posibilidad alguna de flexibilización. La diferencia entre ellas estriba, amén del hecho de que el art. 48.7 TUE resulta igualmente aplicable a cualquier materia regulada por el TFUE, en la complejidad del procedimiento mismo: mientras que para consumar la revisión simplificada que habilita este último precepto se articula una fórmula de participación de los parlamentos nacionales y se requiere la aprobación del PE, en el caso del art. 31.3 bastaría la decisión unánime del Consejo Europeo. Lo cual no impide, como ocurre entre otros Estados miembros como Alemania, que en el plano interno se pueda supeditar la intervención del representante nacional en la adopción de esa decisión a alguna forma de autorización parlamentaria (‍‍Böttner, 2016: 514)^‍[60].

Pues bien, pese a los argumentos avanzados en contra de la interpretación del art. 31.3 TUE como una suerte de lex specialis respecto de la pasarela general del art. 48.7 —que resultaría incompatible con las exigencias que derivan del principio democrático para el funcionamiento de la Unión—^‍[61], de los trabajos en curso del PE en este campo parece desprenderse que esta institución asume con cierta naturalidad que la activación de la primera de esas disposiciones para facilitar una ampliación inmediata del juego de la mayoría cualificada en el ámbito de la PESC podría llevarse a cabo sin intervención alguna por su parte^‍[62]. De tal forma que, en la coyuntura por la que la UE está atravesando como consecuencia del conflicto en Ucrania y bajo su influjo, el pragmatismo se impone claramente en el debate sobre una eventual reforma de esta política: debe aprovecharse la oportunidad para tratar de sacar adelante este tipo de ajustes quirúrgicos, que deberían ir acompañados, a su vez, de una utilización mucho más intensa del resto de posibilidades que ofrece el marco jurídico en vigor para flexibilizar la toma de decisiones en materias PESC. Un avance en este sentido, aunque sea de mínimos, parece estar al alcance de la mano a raíz de la breve pero muy intensa experiencia acumulada en el manejo de la crisis de Ucrania^‍[63].

Todo ello sin perjuicio, claro está, de que pueda seguir aspirándose a una actualización más amplia de la configuración constitucional de la PESC mediante la revisión de los Tratados, como sostiene el propio PE. Desde luego, la inacción del Consejo frente a su propuesta inicial a este respecto, transcurrido ya más de un año desde su formulación, es, sin duda, la mejor prueba del escaso apetito de un buen número de Estados miembros por explorar esa vía, con carácter general y, en particular, por lo que se refiere a la PESC^‍[64]. Ahora bien, al igual que la gestión de la guerra en Ucrania ha revelado la versatilidad del régimen jurídico en vigor para hacer frente a un desafío de esta magnitud, también está propiciando que salgan a la luz de manera más evidente, si cabe, sus limitaciones y, por tanto, aquellos aspectos sobre los que convendría incidir a través de una eventual reforma: desde el carácter un tanto artificial a la luz de lo vivido en esta última etapa de la cláusula del art. 40 TUE^‍[65] hasta la necesidad de reforzar la posición institucional del Alto Representante y, con él, del SEAE, pasando por la reconsideración del modelo de financiación de las acciones PESC con implicaciones militares o en el ámbito de la defensa (art. 41 TUE), así como por otro tipo de ajustes en el entramado general de la política común de seguridad y defensa^‍[66].

Es aquí donde el impacto de la guerra no parece que vaya a resultar por sí mismo suficiente para provocar cambios significativos, habida cuenta de la oposición frontal de un amplio grupo de Estados miembros a entrar de nuevo en una dinámica general de revisión de los Tratados^‍[67]. Se ha abierto paso, en este sentido, la idea de que tal vez sería viable alcanzar una suerte de package deal aprovechando la circunstancia de que en ese bloque se sitúan precisamente los Gobiernos más proclives a acelerar en toda la medida de lo posible la adhesión de Ucrania a la UE^‍[68]. De tal forma, que la profundización volvería a aparecer así en la agenda de la Unión como conditio sine qua non —más que nunca en este caso— para cualquier avance en un proceso de ampliación que, por sus implicaciones de todo tipo, no tiene nada que ver con ninguno de los anteriores. Pero esta especie de transacción, si llegara a verificarse en la práctica, en modo alguno podría limitarse a facilitar avances puntuales en los procedimientos de toma de decisiones a través de pasarelas o de otras fórmulas similares; debería ser global y dar paso a una reforma ambiciosa puesto que, de lo contrario, el precio sería escandalosamente bajo para lo que está en juego: ni más ni menos que la pervivencia misma de la Unión tal y como la conocemos^‍[69].

VI. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

Retomando el interrogante con el que se abría el presente estudio, parece obligado volver ahora al concepto de epifanía para delimitar el impacto que la guerra en Ucrania está provocando en clave jurídico-institucional sobre la PESC. Si matizado se ha pretendido que fuera el análisis —articulado en torno a los tres planos de aproximación propuestos—, matizadas habrán de ser también por fuerza estas reflexiones finales.

Epifanía ha habido, sin duda alguna y desde múltiples perspectivas, atendiendo al origen etimológico del término, en la medida en que esta crisis absolutamente disruptiva está haciendo aparecer, está manifestando o revelando toda una serie de aspectos que reflejan el sentido último y las potencialidades de la PESC como nunca antes había ocurrido en las ya casi tres décadas de trayectoria de esta política^‍[70]. Lo cual no garantiza, sin embargo, que ello pueda servir para propiciar sin más el cambio o la transformación profunda de la misma que tantos ansían.

Para empezar, y por paradójico que resulte a la luz del enfoque que ha presidido el desarrollo de este trabajo, la principal conclusión que se impone es que el debate sobre los procedimientos y las cuestiones técnico-jurídicas se ha convertido por una vez en algo relativamente accesorio o instrumental en el marco de la PESC cuando la UE se ha visto impelida a centrarse en lo esencial: hacer frente al mayor desafío existencial para su seguridad que ha conocido y que ha sido percibido como tal por el conjunto de sus Estados miembros, sin perjuicio de discrepancias puntuales bien conocidas. Ello ha generado una dinámica nueva —la «commonality of collective purpose» de la que hablábamos antes^‍[71]— que incentiva de forma natural la unidad de acción, desactivando, a su vez, el protagonismo excesivo que esos condicionamientos o particularidades procedimentales —la singularidad de la PESC, en definitiva— han acaparado siempre en el funcionamiento de esta política: no quedaba más remedio que actuar con la mayor celeridad y contundencia posibles y, en general, se han encontrado las vías para hacerlo. Es lo que tiene, y valga la metáfora, dejar de mirar por primera vez «at security through the eyes of insurance companies rather than military planners» (‍‍Krastev y Leonard, 2023: 12).

De tal suerte que, como hemos podido comprobar en detalle, este cambio conceptual ha traído aparejada, antes que nada, una confirmación muy potente del grado de consistencia o de madurez jurídica-institucional desarrollada por la PESC en su formato post-Lisboa y, en consecuencia, del rendimiento —insospechado para muchos— que puede estar en condiciones de desplegar en un escenario como el provocado por la guerra en Ucrania. A ello se ha sumado, además, el recurso a instrumentos o mecanismos hasta ahora escasamente explorados pese a estar a disposición de la Unión, como la abstención constructiva, con tal de preservar el pulso y la unidad en la respuesta, e incluso en un plano completamente distinto una activación, cuando menos atípica, de la política de ampliación.

Precisamente, esa desmitificación del rigor de la unanimidad y de sus efectos habituales para la PESC en un contexto mucho más proclive al enfoque Team Europe es lo que ha llevado a contemplar como plausibles avances adicionales y de mayor alcance en este campo, abriendo un debate que nunca antes se había planteado con tanta seriedad, ni visos de producir resultados tangibles, sobre la ampliación del juego de la mayoría cualificada en el ámbito de aquella política. Nos movemos aquí, como hemos tenido ocasión de comprobar, en un espacio —básicamente, el de las pasarelas— que se sitúa a caballo entre el aprovechamiento de las posibilidades que ofrece el marco jurídico en vigor (art. 31 TUE) y la reforma quirúrgica o simplificada de los Tratados (art. 48.7 TUE), pero con la clara voluntad en todo caso de que la experiencia acumulada con motivo de la gestión de la guerra en Ucrania trascienda los márgenes de esta crisis y pueda propiciar con carácter general una aproximación más flexible a la toma de decisiones en materias PESC. Algo que podría estar al alcance de la mano, siempre que las iniciativas pertinentes —ya procedan del PE o de un grupo de Estados miembros— respeten la prudencia y el gradualismo que siempre ha exigido este tipo de avances. Y, claro está, asumiendo con naturalidad que la mayoría cualificada no es en modo alguno la panacea en este campo y que, como corrobora la situación que estamos viviendo, tanto o más importante para la UE que la agilidad en la respuesta es la unidad de acción y la credibilidad que esta reporta.

Más allá de la identificación de estos efectos inmediatos, el panorama se vuelve, sin embargo, mucho más complejo para cualquier otro tipo de ejercicio prospectivo. En primer término, porque el entramado jurídico-institucional de la PESC ha de mostrar su rendimiento no solo frente a desafíos extremos, sino en la gestión cotidiana de una agenda cada vez más exigente, y no parece que la capacidad para hacerlo pueda verse sustancialmente reforzada por modestos ajustes de carácter procedimental. Lo cual nos aboca ineludiblemente a la perspectiva de una nueva reforma de los Tratados; un horizonte que, desde luego, podría facilitar la corrección de algunas de las disfunciones estructurales que siguen afectando a la PESC, pero sobre el que la crisis de Ucrania no parece estar incidiendo más que de manera tangencial o indirecta en la medida en que ha abierto la puerta a un proceso de ampliación completamente atípico, cuya consumación, sin una previa revisión constitucional profunda, representaría un auténtico suicidio para la UE.