ENTRE LAS CUOTAS DE GÉNERO Y LA PARIDAD: EL IMPACTO DE LAS MEDIDAS DE ACCIÓN AFIRMATIVA EN LA REPRESENTATIVIDAD DESCRIPTIVA DE LAS MUJERES EN CHILE (2017-‍2021)^[1]

I. INTRODUCCIÓN [Subir]

En mayo de 2021, la elección de convencionales constituyentes incluyó la paridad como principio rector del proceso. Por primera vez en Chile, un organismo de representación democrática está conformado por las siguientes reglas institucionales: i) paridad de entrada; ii) igual relación entre ambos sexos en listas de candidaturas, y iii) paridad de salida que garantiza una equidad de género en la composición de la Convención Constitucional^[2]. Como resultado de la medida de acción afirmativa de género, se logró una representación paritaria con un 49,3 % de mujeres electas y equidad de género en todos los distritos del país.

El caso de la Convención se sitúa como un hito relevante en la representación democrática de mujeres en Chile, puesto que desde el retorno a la democracia en 1990, y particularmente en el caso del legislativo, las mujeres han sido ampliamente subrepresentadas en cargos electos (‍Ríos y Villar, 2006). Según información del proyecto Varieties of Democracy, en el periodo 1990-‍2021, el porcentaje de mujeres en la cámara baja se ha situado levemente por debajo del promedio mundial y solo lo ha superado marginalmente en 1997 y 2017, oscilando desde un 5,8 % a 22,58 % del total de los escaños de la Cámara (‍Coppedge et al., 2022). Ahora bien, si comparamos a nivel regional, Chile se encuentra en deuda con la representación de mujeres: en los últimos treinta años, el país promedia 13,5 % frente a un 19,1 % en Latinoamérica, lo que implica alrededor de 5,6 % menos de presencia femenina en la Cámara Baja, en comparación a sus homólogos latinoamericanos.

En consistencia con lo anterior, Chile fue el último país de la región^[3] en adoptar un mecanismo de acción afirmativa en favor de la representación política de mujeres (‍Caminotti, 2016; ‍Freidenberg & Alva Huitrón, 2017). En 2015, en el marco de la promulgación de la Ley 20.840 que reformó el sistema binominal por un sistema electoral proporcional inclusivo, la legislación incluyó una cuota de género en donde la composición de las listas que se presentan en las elecciones legislativas de 2017, y hasta 2029, no pueden tener más de un 60 % de personas de un mismo sexo^[4]. Así, hasta el año 2022, las cuotas han sido aplicadas en dos ocasiones (2017 y 2021), es decir, actualmente han cumplido la mitad de su mandato y restan solo dos elecciones (2025 y 2029). Por el momento, su balance ha sido positivo, en el sentido que favoreció a la representación de mujeres. No obstante, es considerado insuficiente debido a estar lejos del umbral de inclusión de mujeres (‍González Mahan, 2018; ‍Le Foulon y Suárez-Cao, 2018).

Desde la academia, las organizaciones de mujeres y la sociedad civil persistió una demanda de ir más allá en la inclusión de mujeres en los organismos de representación. El proceso de movilización social que atravesó el país, manifestado en las protestas feministas en 2018 y el estallido social en 2019, activaron demandas por una mayor participación de mujeres en cargos directivos y de representación política (‍Figueroa, 2021). Es así como en noviembre de 2021, a raíz de una respuesta institucional a la crisis social, una importante mayoría de los partidos iniciaron un proceso de cambio constitucional, y en la negociación de los términos del organismo redactor se planteó la necesidad de implementar una paridad de doble instancia: de entrada, en la conformación de listas, y de salida, en el sentido de garantizar una representación equitativa de ambos sexos en la Convención. Además, se acordó que el organismo constituyente constase con las mismas normas electorales que la elección a la Cámara de Diputadas y Diputados desde las reformas de 2015.

Sin embargo, el partido Unión Demócrata Independiente (UDI), el partido más conservador del entonces gobierno de Sebastián Piñera (2018-‍2022), se negó a incluir la paridad en la firma del acuerdo constitucional. Ante esta situación, un grupo de parlamentarios y parlamentarias del mismo Gobierno, pertenecientes al partido de Renovación Nacional, partido Renovación Nacional, ingresaron un proyecto de ley^[5] para implementar pactos electorales de independientes y garantizar la paridad de género en el órgano constituyente. De esta forma, después de tres meses de tramitación, el proyecto fue aprobado en comisión mixta y en marzo de 2020 se publicó la Ley 21 216, que introduce disposiciones transitorias a la Constitución para obtener un equilibrio de ambos sexos en la Convención Constitucional. En concreto, en lo atingente a la paridad, la ley implementó las siguientes reformas:

Con todo, la interrogante que orienta al presente trabajo radica en qué medida las cuotas de género y la paridad afectó el ingreso de las mujeres a la Cámara, la Convención y el Senado en Chile. Especialmente durante las cuatro últimas elecciones, en donde el país ha transitado por profundizar la legislación electoral en materia de inclusión de género: desde las elecciones legislativas de 2013, sin cuota ni paridad, a las elecciones de 2017 y 2021, con cuota de 40 % y, finalmente, la elección de convencionales de 2021, que se fundamentó en un régimen paritario.

El plan de exposición del siguiente artículo será el siguiente: en primer lugar, se presentará el marco teórico referente a la representación descriptiva, las cuotas de género y la paridad. Luego, se exhibirá el desempeño de las medidas de acción afirmativa de género en la representación descriptiva de mujeres en las elecciones parlamentarias y de convencionales en el ciclo 2013-‍2021. Más adelante, se plantea una discusión de los resultados con la teoría y, finalmente, se presentan las principales conclusiones.

II. LA REPRESENTACIÓN DESCRIPTIVA DE MUJERES Y LAS MEDIDAS DE ACCIÓN AFIRMATIVA DE GÉNERO[Subir]

La limitada presencia femenina en estructuras político-institucionales de representación se ha convertido en un debate cada vez más latente en la discusión política, social y académica en Chile. En este aspecto, la subrepresentación a nivel institucional es comprendida como un déficit de la representación de las mujeres, hombres u otros grupos perteneciente a la sociedad civil, lo que a su vez significa un fallo en el funcionamiento de la democracia (‍Caminotti, 2016).

En un ámbito estricto, Pitkin (‍1967) distingue cuatro dimensiones del concepto de representación según su grado, contenido y finalidad. La representación descriptiva, la cual será el leitmotiv de esta investigación, se fundamenta en el hecho que los representantes postulan en nombre de un grupo en específico para otorgarle una voz y un voto en las instancias decisorias, pero no necesariamente asegura que el o la representante manifestará las preferencias que el grupo representado ha indicado como intereses prioritarios.

Así, el propósito de la representación descriptiva reside en el hecho que las mujeres tengan una participación inclusiva en los espacios institucionalizados entregados para la representación de la población, a su vez que fomenta la comunicación vertical y horizontal en pos de facilitar la identificación de los representados con los representantes y, al mismo tiempo, consolida las bases del sistema democrático (‍Phillips, 1998; ‍Pitkin, 1967). Incluso, una presencia inclusiva de mujeres en organismos representativos reorienta la agenda hacia temáticas de género y promueve un sentido de pertenencia en las representantes mujeres, a la vez que refuerza un mayor compromiso político con las votantes mujeres (‍Krook, 2006). Por tanto, y bajo esta definición, la representación descriptiva puede medirse por el número de legisladores dentro de los cargos de representación popular, pero además por la forma en que acceden a un escaño (‍Martínez y Garrido, 2013), en donde las cuotas en las listas y la paridad de salida tienen un rol preponderante.

III. CUOTAS DE GÉNERO[Subir]

Siguiendo a Ríos (‍2008), existen al menos tres factores que pueden explicar el porqué de la brecha electoral entre hombres y mujeres. El primero se manifiesta a través de la dimensión estructural de la sociedad, el cual se expone un espejismo de la sociedad que se reitera en el ámbito político. Un segundo factor es la dimensión cultural, qué dice en relación con las creencias y el rol social en que las mujeres son identificadas en la sociedad. Finalmente, la tercera dimensión se construye en el espectro político-institucional, relacionado con las instituciones y órganos políticos, como los sistemas electorales y los partidos políticos.

Ante esta realidad, se han propuesto diversas medidas que promueven la representación descriptiva de determinado grupo o sector social: cuotas legislativas de candidaturas, cuotas de partidos políticos y escaños reservados (‍Krook, 2009). Las cuotas de género instauran un piso mínimo de mujeres en las listas de partidos en las elecciones (‍Larserud y Taphorn, 2007). Estas son de carácter compensatorio y temporal en el ámbito electoral; incluso algunas incorporan un método de corrección que asegure un porcentaje electo, todo con la finalidad de contravenir la subrepresentación natural de un sexo, lo que en otras palabras se denomina una discriminación o acción positiva sobre la población femenina (‍Fuentes y Helgessen, 2008). Además, una parte de la literatura define la masa crítica de representación en el 30 %, lo que es necesario para aprovechar el impacto de mujeres en la legislatura y activar la generación de una representación sustantiva (‍International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2013).

La efectividad de las cuotas de género ha sido ampliamente investigada en Europa y en América Latina (‍Medina Espino, 2010). Se ha identificado que la institucionalidad del sistema político como contexto de implementación de la norma y el diseño de la normativa legal son dos variables institucionales que afectan directamente el desempeño de la acción afirmativa (‍Le Foulon y Suárez-Cao, 2018). En el primer aspecto, los sistemas electorales proporcionales tienen más probabilidad de elegir mujeres que los mayoritarios (‍Htun y Jones, 2002; ‍Norris, 1985; ‍Rule, 1987). Segundo, en los sistemas proporcionales, las listas cerradas y bloqueadas son más favorables para promover la representación descriptiva de las mujeres (‍Krook, 2009; ‍Norris, 2004; ‍Tula, 2015), sobre todo si se incluye un mandato de posición (‍Archenti y Tula, 2008; ‍Htun y Jones, 2002; ‍Larserud y Taphorn, 2007). Por otro lado, las cuotas son más efectivas en distritos medianos a grandes, pues favorecen la probabilidad de elección de mujeres (‍Htun y Jones, 2002; ‍Norris, 1985; ‍Rule, 1987). Finalmente, en lo se que refiere al sistema de partidos, las cuotas se fortalecen en un contexto de pluralismo limitado con fragmentación medio a bajo (‍Alles, 2014; ‍Jones et al., 2012).

Por regla general, se ha concluido que las cuotas son efectivas en promover la incorporación de mujeres al Congreso. Por esto, la totalidad de las democracias de América Latina ha incluido algún tipo de cuota en su legislación. El fundamento radica en que la mayoría de los países que tienen más de 30 % de mujeres en Parlamentos nacionales lo han conseguido por algún mecanismo de discriminación positiva, que en su mayor parte son cuotas de género (‍Norris, 2006), mientras que aquellos que no cuentan con ninguna cuota solo promedian un 19,5 % de mujeres (‍Inter-Parliamentary Union, 2022).

Ahora bien, en lo referente a sus debilidades, otra parte de la literatura sostiene que el uso de las cuotas no ha logrado romper con la brecha de género en la representación política institucional de mujeres (‍Zetterberg, 2009). Entre las razones esgrimidas, se ha detectado que en la selección de candidaturas de acuerdo con su competitividad, los partidos tienden a preferir hombres en desmedro de mujeres, y cuando son coaccionados por una cuota, las candidatas son relegadas a distritos menos competitivos o en las posiciones más perjudiciales dentro de la papeleta.

En este sentido, las cuotas pueden asegurar un piso de participación e integración de las mujeres en las listas electorales, pero no aseguran el formato en el que serán propuestas. En algunos casos, las candidatas son colocadas en distritos con baja posibilidad de ser electas, en donde los partidos históricamente no ganan escaños o perdieron en la elección anterior (‍Aparicio et al., 2009). Además, se suma el hecho que uno de los puntos más críticos en el uso de cuotas es la voluntad de los partidos políticos, pues aún existen comportamientos reacios para integrar y fomentar candidaturas femeninas.

Por otra parte, en América Latina se ha constatado que algunos vacíos en la legislación electoral facilitan que estas puedan ser evadidas en algunos puntos de su cumplimiento. En este aspecto, el trabajo de Caminotti y Freidenberg (‍2016) demostró que las ambigüedades en la ley de cuotas en México y Argentina dieron una oportunidad para que las élites partidistas favorecieran el cálculo estratégico en la selección de candidatas.

Finalmente, se argumenta que las normas que regulan la aplicación de las cuotas establecen un porcentaje mínimo de mujeres en las listas partidarias y no en los cargos, por lo que sería incorrecto afirmar que las cuotas fracasan debido a que el porcentaje de representación de mujeres en órganos legislativos es menor al indicado por la misma cuota (‍Archenti, 2011). En el fondo, para ampliar la presencia femenina en el poder legislativo, el debate reside en el instrumento de acción positiva acorde al objetivo esperado, y por ello América Latina ha transitado de las cuotas hacia la paridad (‍Archenti y Tula, 2008; ‍Freidenberg y Lajas García, 2015; ‍Llanos, 2013).

IV. LA PARIDAD: MÁS ALLÁ DE LAS CUOTAS DE GÉNERO[Subir]

El fundamento de la paridad reside en una configuración más legítima del Estado democrático a través de un porcentaje mayor de representación política de las mujeres y que, a diferencia de las leyes de cuotas, la paridad no se propone como una medida temporal, sino como una norma permanente de gobierno que cumple los requisitos de la democracia (‍Piscopo, 2015). Incluso, según Archenti (‍2011), las normas de cuota estipulan medidas técnicas y temporales que los partidos políticos deben adaptar, pero que en ocasiones son mal utilizadas a través de sus vacíos legales. Ante esto, la paridad se plantea como un ideal democrático que va más allá del cálculo racional de los actores políticos. Además, las medidas de paridad de género pueden reaccionar como mecanismos que exigen la presentación de un porcentaje de candidatura de mujeres, lo que faculta el inicio de sus carreras políticas, provocando un reclutamiento mayor de los partidos políticos y, a la vez, un abandono de la dinámica sustentada en el monopolio de la representación masculina (‍Rosen, 2012).

Esta política va incluso más allá de una cuota a favor de las mujeres porque se manifiesta en la expresión más amplia de la universalidad, al integrar a la ciudadanía en condiciones equitativas. De esta forma, no solo se reconoce a las mujeres como ciudadanas plenas, sino una práctica que fortalece las democracias modernas, pues se establece una medida definitiva que redefine el poder político como un espacio que debe ser compartido (‍Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2011). Así mismo, Cobo Bedía (‍2002) define esta concentración de poder como un monopolio masculino del poder político, donde la paridad se contrapone como un proceso estratégico para promover una transformación de las relaciones de género, incluso alcanzando diferentes ámbitos de la vida pública y privada. Bajo esta visión, Albaine (‍2015) considera incluso que la paridad política subvierte la propuesta de contrato sexual al equiparar roles y funciones a través de una nueva dinámica democrática. Con todo, estos análisis proponen que la paridad puede ser un piso para una transición más profunda en temáticas de género.

Así, la paridad dentro de la región se ha expandido tras ser integrada por algunos países pioneros. ​Llanos (‍2013) exhibe que los primeros casos de paridad en América Latina se generaron en Ecuador, Costa Rica y Bolivia, en donde se legisló la implementación obligatoria de alternancia como forma de prevenir que las mujeres queden relegadas a las últimas posiciones, especialmente por la reticencia de los partidos a otorgarles posiciones de mayor elegibilidad. Además, la autora plantea que existen dos salidas para perfeccionar el resultado de la paridad en el momento de su aplicación: un sistema electoral proporcional con listas cerradas y bloqueadas y/o una paridad de resultado. Esto último fue el resultado de la Convención Constitucional de Chile (2020-‍2023), que incluyó la paridad de salida como innovación democrática tras una coyuntura histórica motivada por movilizaciones sociales de mujeres, una coordinación de mujeres políticas y exautoridades mujeres de Gobierno (‍Figueroa, 2021).

V. METODOLOGÍA[Subir]

El trabajo se basa en un estudio de caso de las últimas cuatro elecciones en Chile, con diferentes normas electorales de acción afirmativa de género. Estas son las elecciones parlamentarias de 2013, que no incluyeron ningún tipo de cuota; las elecciones parlamentarias de 2017 y 2021, en las cuales se incluyó una cuota de un mínimo de 40 % de cada sexo en las listas a nivel nacional e incentivos monetarios a la elección y formación de mujeres tras las reformas de 2015 y, finalmente, se incorpora la elección de convencionales constituyentes de 2021, que contiene una paridad dual: en la composición de las listas, siendo encabezadas por una mujer (paridad de entrada) y una garantía de equidad de género en la conformación del organismo a través de un mecanismo de corrección a nivel distrital.

El estudio se enfoca en el caso chileno, pues en 2021 por primera vez se implementa la paridad en organismo de representación popular, por lo que con anterioridad no existe una comparación en los efectos de la paridad y las cuotas de género en Chile. Para esto es necesario evaluar el desempeño de la ley de cuotas, por lo que se analiza las últimas elecciones parlamentarias sin ningún tipo de discriminación positiva (2013) y las dos últimas elecciones, donde la ley 20 216 es ejecutada (2017-‍2021). Además de incorporar la elección para conformar la Convención Constitucional en 2021, donde se integra el mecanismo de paridad.

El estudio ha analizado el desempeño electoral de un total de 4336 candidaturas en función de la representación descriptiva de las mujeres. Del total de las candidaturas en el ciclo electoral 2013-‍2021 en Chile, 1839 fueron mujeres (42,4 %) y 2497 (57,6 %) hombres. Las variables analizadas y su operacionalización se expresan en la siguiente tabla:

Respecto a la fortaleza institucional de la cuota y paridad, se emplea el «índice de fortaleza de la cuota de género» (IFC) propuesto por Caminotti y Freidenberg (‍2016), que evalúa el diseño de las normas a través de cinco atributos. La siguiente figura describe cada dimensión, operacionaliza las variables y asigna puntaje de acuerdo con la fortaleza institucional.

VI. RESULTADOS [Subir]

VII. OFERTA DE CANDIDATURAS[Subir]

La oferta de candidaturas se ha incrementado en cada elección y su máximo se logró en la elección de convencionales, la cual permitió conformación de listas de independientes y suscitó mayor interés público por participar en el proceso. De esta forma, en 2013 fueron 470 las candididaturas a la Cámara, mientras que en la elección legislativa de 2021 postularon 1256 y, en el mismo año, 1278 se presentaron a convencionales constituyentes. Ahora bien, la distribución por sexo de las candidaturas se ha visto modificada por la introducción de la cuota y los mecanismos de incentivos a la presentación de candidatas, puesto que incrementó en un 22,5 % las candidaturas femeninas en la Cámara respecto de la elección de 2013, y lo hizo en 26,9 % hacia el 2021. En el Senado, la diferencia es incluso mayor: aumentó un 23,8 % en 2017 y alcanzó un incremento de 30 % en 2021. Por otra parte, a través de la introducción de la paridad, por primera vez desde 1990 se presentan mayor cantidad de candidatas que candidatos, en el sentido que fueron 649 (50,78 %) mujeres frente a 629 (49,22 %) hombres.

Lo anterior significa que la brecha de postulaciones entre los sexos se ha ido aminorando en cada subsecuente elección parlamentaria, y en el caso de paridad, se logró una virtual distribución equitativa en la representación de ambos sexos en las candidaturas. Si en la Cámara en 2013 la brecha era de 63,8 %, en 2017 se redujo a 18,8 % y culminó en un 10 % en 2021. En otras palabras, en el objetivo de la obtención de la paridad por sexo en las candidaturas, las cuotas redujeron la distancia en un 45 % en la primera elección y lo hicieron en un 53,8 % en la subsecuente. En el Senado el impacto de la cuota es aún mayor, ya que la diferencia entre los sexos fue de 16,67 % en 2017 y se redujo hasta un 4 % en 2021, donde fueron 83 mujeres candidatas frente a un total de 90 hombres. El gráfico 1 resume la información de las candidaturas por elección y según sexo.

VIII. VOTOS Y SEXO[Subir]

El gráfico 2 presenta los votos obtenidos por sexo. En primer lugar, destaca que la votación percibida por las mujeres ha convergido hacia una distribución equitativa, aumentando en cada elección y alcanzando su máximo en la elección de convencionales constituyentes, donde por primera vez desde el retorno a la democracia, el voto por mujeres supera al voto percibido de los hombres^[10]. Sin embargo, pese al avance, en las tres últimas elecciones parlamentarias, el voto por candidatos varones continúa siendo superior a los captados por mujeres, sustentado por la diferencia en el número de candidaturas. En este ítem se aprecia una incipiente diferencia entre las políticas de paridad y cuotas, en el sentido que la menor diferencia entre ambos sexos para las cuotas se fija en 15,6 % en la elección a la Cámara de 2021, correspondientes a un poco menos de un millón de votos. Esto contrasta con el caso de la paridad aplicada en la elección de constituyentes y la importante diferencia de votos entre sexos, pese a que las mujeres superaron en 20 candidatas a sus pares masculinos, mientras que en las anteriores elecciones los hombres superaron a las mujeres por 300 candidatos en 2013, 180 en 2017 y 126 en 2021.

Si analizamos el promedio de votos obtenidos por cada candidatura en relación con su total en cada elección, como muestra la tabla 3, las mujeres tienen un mejor desempeño en las elecciones a la Cámara de 2013, con 14 111 votos en promedio versus a 13 014 de hombres. Esta diferencia se puede explicar por el reducido número de candidatas (85, en relación con 390 en 2017 y 565 en 2021), lo que refuerza el planteamiento sobre que los partidos en Chile eligieron a un selecto grupo de las candidatas más competitivas, pero muy por debajo de las candidaturas masculinas que, como se expuso, constituyeron un poco más del 80 % del total. En las elecciones que contemplan algún mecanismo de acción afirmativa de género, únicamente en la elección de la Convención las mujeres recibieron en promedio 292 votos más que el percibido por sus pares masculinos, lo que constituye una diferencia de 3,3 %.

Probablemente, parte de la diferencia se explica en que hubo 20 candidatas más que candidatos varones (un 1,56 % del total). No obstante, ello no quita suponer que, en un contexto de paridad en el resultado y las candidaturas, una gran parte del electorado, en relación con las elecciones parlamentarias, prefirió candidatas mujeres, por sobre el hecho que más de ellas se encontraban en las cédulas. Finalmente, no resulta tan claro el efecto en beneficio de la preferencia por el voto por mujeres en la elección parlamentaria de 2021: si bien se redujo la distancia a 604 votos (en promedio) que reciben los hombres por sobre las mujeres en la Cámara, la cifra sigue siendo considerable en la elección al Senado, pues alcanza 4153 votos de diferencia entre ambos sexos.

El sesgo de género en la diferencia de votación se evidencia en los diez candidatos más votados en la Cámara y la Convención Constitucional. Únicamente en la elección parlamentaria de 2021, se obtiene una paridad entre los diez candidatos(as) más votados, seguido por cuatro mujeres electas en las primeras posiciones en 2013 y solo tres en 2017. En la elección paritaria de la Convención, que incluyó el mayor número de candidatas, tres de ellas ocuparon un lugar dentro de las primeras diez candidaturas, lo que implica que, a pesar de generar una mayor presencia femenina en las cédulas electorales, subyace una predominancia masculina en las figuras políticas que capturan una mayor cantidad de votos, principalmente en los distritos más poblados.

El sistema electoral y el sistema de paridad tienen efectos en la brecha de representatividad entre hombres y mujeres. La brecha mide la diferencia entre los votos obtenidos por sexo y los escaños adjudicados, en el sentido de que la finalidad de todo sistema electoral reside en la conversión de votos en escaños y en los sistemas proporcionales subyace un principio de equidad en que dicha distribución sea representativa de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos (‍Nohlen, 1994). Para calcular la sobrerrepresentación de un género en comparación con su votación, se considera la diferencia entre el porcentaje de votos obtenidos por cada sexo y su porcentaje de representación en la Cámara, el Senado y la Convención Constitucional, en donde si se obtiene un resultado mayor que cero, indica que dicho género se encuentra subrepresentado en el órgano y, en cambio, si se obtiene un porcentaje menor que cero, se considera que se encuentra sobrerrepresentado según la fracción correspondiente de los votos. La tabla 4 muestra los resultados en cada una de las elecciones evaluadas.

En la tabla se observa que, de las siete reparticiones de escaños entre 2013 y 2021 (tres elecciones de la Cámara y Senado y una elección de convencionales), las mujeres son subrepresentadas en cinco de ellas y los hombres lo hacen en solo dos; en otras palabras, las mujeres son sobrerrepresentadas en solo dos elecciones, incluyendo una virtualmente paritaria (Senado en 2017). En cambio, los hombres son sobrerrepresentados en las cinco restantes. Esto indica que en la mayor parte de las elecciones observadas los hombres obtienen más escaños que aquellos que les corresponderían por su votación.

La paridad posee un impacto importante en la brecha de representatividad, puesto que garantiza una equidad en los escaños asignados para ambos sexos. En este caso, la elección de convencionales redujo alrededor de cuatro puntos la brecha en comparación a las elecciones con cuotas en los años 2017 y 2021. Sin embargo, como se explicó más arriba, al existir una paridad en las listas, la elección de convencionales fue la única en que las mujeres presentaron más candidatas que los hombres (50,78 %), lo que puede explicar que las mujeres hubieran captado mayor votación en comparación con las elecciones de cuota de género (2017 y 2021) y, de forma contraria, que en el resto de las elecciones los hombres capturen más votos a raíz de su superioridad numérica de candidaturas.

¿Cuánto porcentaje de mujeres llevaron las listas más votadas? La siguiente tabla presenta la comparativa de los tres tercios de la postransición (izquierda, centroizquierda y derecha) en las cuatro elecciones analizadas. Además, en la elección de 2021 se incluyen dos actores que se insertaron en el sistema de partidos: el Frente Social Cristiano (compuesto por Partido Republicano de extrema derecha) y el Partido de la Gente (centropopulista). En general, en la segunda elección subsecuente a la instalación de la cuota, se observa un incremento de candidatas en cada una de las listas que capturan mayor cantidad de votos. Por otra parte, en la paridad, en general las mujeres exceden por dos puntos a los hombres. La tabla 5 expone el porcentaje de candidatas presentadas para cada elección.

IX. ¿DÓNDE SE UBICARON LAS MUJERES?[Subir]

X. FORTALEZA INSTITUCIONAL DE LOS INSTRUMENTOS DE ACCIÓN AFIRMATIVA DE GÉNERO EN CHILE[Subir]

Una vez presentado el contexto de aplicación de los instrumentos y los resultados obtenidos, se debe evaluar la fortaleza del diseño institucional de las normativas de acción afirmativa de género implementadas en Chile. Para ello, el IFC propuesto por Caminotti y Freidenberg (‍2016), captura los principales elementos que caracterizan la efectividad institucional de la medida, en particular en un contexto latinoamericano de instituciones débiles con enforcement limitado (‍Brinks et al., 2019, ‍2020).

En una primera instancia, Le Foulon y Suárez-Cao (‍2018) aplicaron el indicador sobre la Ley 20 840, que dispone un conjunto de regulaciones sobre las listas electorales para instaurar un 40 % de cuotas de género. Las autoras argumentan: el porcentaje de inclusión es alto (40 %); carece de un mandato de posición; el enforcement es alto a raíz de una eventual sanción de prohibir la lista del distrito en cuestión; el alcance es limitado pues la definición reside en los partidos, y existen válvulas de escape, pues los partidos pueden evadir la cuota dado la aplicación de la cuota a nivel nacional y no por distrito.

En lo que refiere a la ley que dio forma a la paridad, se obliga al conjunto de las declaraciones de candidaturas a la elección de convencionales constituyentes, sean estas de listas de partidos, pactos electorales o listas celebradas entre candidaturas de independientes (Ley 21 216, 2020). En este sentido, el porcentaje de inclusión es total y se diferencia de las leyes de cuotas, pues introduce el principio del mismo número de hombres y mujeres en las listas. Inclusive, en el caso de que la lista contenga un número de candidaturas impares, la norma dispone que un sexo no puede superar al otro por más de uno. Además, la Ley extiende el mandato de inclusión a la conformación del organismo redactor de la nueva Constitución, al garantizar que su composición sea de carácter equitativo entre ambos sexos.

En el mandato de posición, a diferencia de la ley de cuotas establecida en 2015, la Ley 21 216 señala expresamente que el orden de precedencia de las candidaturas en las listas debe comenzar por una mujer y alterarse sucesivamente con hombres. De esta forma, aparte de garantizar la presencia de una paridad de mujeres, la legislación cede directamente la ventaja en competitividad que otorga el mandato de posición a las mujeres. Asimismo, en lo que respecta el desplazamiento de mujeres a distritos «perdedores» en el contexto de leyes de cuotas, la paridad resuelve el problema al no otorgar un espacio de maniobra a los partidos para repartir sus candidaturas en función del género. En este caso, los partidos se ven obligados a incluir una misma cantidad de mujeres y hombres en todos los distritos, independiente del grado de competitividad del partido, pacto o independientes en un distrito en particular.

Por otra parte, en el tercer elemento del indicador, las reformas de paridad coinciden con las cuotas en contener un enforcement alto, ya que la Ley indica que infringir cualquiera de los requisitos enunciados conllevará el rechazo de todas las candidaturas declaradas en el distrito por el respectivo partido o pacto electoral^[13]. En el cuarto elemento que versa sobre las suplencias, la Ley 21 216 no hace referencia alguna sobre un mecanismo de reemplazo ni el rango de candidaturas en donde se aplica la paridad (candidatura individual o fórmula). Por tanto, ante esta ausencia se aplicará la normativa legal pertinente a las elecciones de diputados y diputadas según lo dispuesto por la Ley 21 200, que regula el proceso constituyente y la Convención Constitucional. Así pues, al igual que en la Cámara, la potestad de definir el reemplazo corresponde a los partidos, sobre los cuales no rige ninguna normativa que establezca el género del reemplazo^[14] (‍Le Foulon y Suárez-Cao, 2018).

Finalmente, en válvulas de escape, es necesario distinguir dos momentos. El primero con referencia a la paridad de inscripción de las listas que no incluye ningún tipo de excepción, mientras que el segundo con la garantía de paridad en la conformación del organismo. En este aspecto, la Ley 21 216 solo prevé una situación donde algunas candidaturas están exentas del reemplazo por paridad: candidaturas independientes fuera de lista o pacto^[15]. No obstante, el género del candidato independiente que resulte electo será considerado en el cálculo a nivel distrital en el procedimiento que calcula la paridad o una diferencia de género no superior a uno. A nuestro juicio, esta excepción al cumplimiento de la norma no constituye una válvula de escape que atente contra su efectividad; por el contrario, responde en buena medida a una situación compleja (en términos democráticos y políticos), lo que sería reemplazar una candidatura independiente que no se encuentra adherida a un pacto programático. Finalmente, la siguiente tabla ilustra una comparativa en el indicador de ambos mecanismos de acción afirmativa.

De la matriz del IFC y su construcción de agregación aditiva se desprende que la Ley de Cuotas obtuvo un puntaje de 1,5 y la paridad 4 en la escala entre 0 (menor fortaleza del diseño de cuota) y 5 (mayor fortaleza) propuesto por Caminotti y Freidenberg (‍2016). La diferencia entre la fortaleza institucional de ambos instrumentos es significativa, ya que la paridad mejora la efectividad de la norma en tres de cinco dimensiones evaluadas: tamaño, mandato de posición y válvulas de escape. La paridad produce resultados que profundizan la representación descriptiva de mujeres mientras resuelve las deficiencias de las cuotas en materia institucional, estructural y política, como es la relegación de mujeres a distritos menos competitivos (debido al máximo de 60 % de un sexo a nivel partido y no distrital), los procedimientos de impugnación de candidaturas y posterior apelación que deriva en una representación por debajo de las cuotas, y el abuso del uso de la ventaja del efecto de posicionamiento en la cédula a favor de los hombres. Todos los cuales existen (y pueden seguir ocurriendo) bajo una institucionalidad de cuotas de género.

XI. DISCUSIÓN[Subir]

Las cuotas han mejorado la representación descriptiva de las mujeres en Chile. En la última elección de 2021, por primera vez en la Cámara el país alcanza un porcentaje de inclusión a través de un 36 % de mujeres representantes. Sin embargo, en el Senado las cuotas todavía no han logrado alcanzar un porcentaje de inclusión, ya que, al término de su conformación de acuerdo con la Ley de Cuotas, las mujeres obtuvieron un 24 % de los escaños. Esta situación desafía la activación de la masa crítica, puesto que, a pesar de tener un grado de representación inclusivo en la Cámara, la presencia de mujeres en el Senado no es suficiente para generar un cambio cualitativo en las relaciones de género en el proceso de creación de leyes y otras actividades del Congreso. Como se ha visto, la cuota no ha sido capaz de permear las trabas institucionales que constituye al Senado: circunscripciones medianas a pequeñas y gran número de electores. Ahora bien, y en su comparación con la paridad, las tablas 9 y 10 comparan el desempeño de ambos instrumentos de acción afirmativa de acuerdo con las seis variables trabajadas.

En primer lugar, en lo que refiere a la cuota y su contexto institucional de implementación, se refuerza la teoría sobre que el tamaño de distrito mediano o grande favorece la probabilidad de elección de mujeres (‍Htun y Jones, 2002; ‍Norris, 1985; ‍Rule, 1987). En el Senado, con circunscripciones senatoriales de 2 a 5 escaños, la proporción de mujeres electas alcanza el 24 % tras completar la total renovación del organismo en 2021, mientras que en el caso de la Cámara, que tiene distritos de tamaño 3 a 8, las mujeres en la última elección alcanzan un 36 %.

Por otra parte, como se ha indicado, la carencia de mandato de posición y las listas abiertas son un factor que afecta directamente la efectividad de las cuotas (‍Archenti y Tula, 2008; ‍Htun y Jones, 2002; ‍Larserud y Taphorn, 2007), lo cual se refleja en el caso chileno. En este contexto, en el debut de la cuota las mujeres capturaron cerca del 30 % de los votos y solo en 2021 lograron un 42 %. Además, se mantiene que una menor parte de ellas no encabezan sus listas (21 % en 2017 y 40 % en 2021) y los partidos optan por no incluir la cuota de 40 % mujeres en todos los distritos en que llevan candidaturas.

En cada una de las seis variables de efectividad evaluadas, la paridad implementada en la elección y conformación de la Convención Constitucional subsana las deficiencias generadas por la cuota. Por un lado, la cuota del 40 % de mujeres amplió su representación descriptiva. Sin embargo, por el otro lado se demuestra que las candidatas son relegadas a distritos menos competitivos y los partidos ubican a las mujeres en posiciones menos competitivas dentro de las listas (‍Aparicio et al., 2009; ‍Zetterberg, 2009). Además, el incentivo económico que incluyó la legislación para potenciar mujeres no fue suficiente, puesto que los partidos no invierten en buscar mujeres competitivas ni apoyan sus candidaturas en igual medida que lo hacen con hombres (‍Arce Riffo, 2018b, ‍2018a; ‍le Foulon y Suárez-Cao, 2018).

Por el contrario, en el caso chileno, la paridad implementada con un fuerte diseño institucional mejoró los aspectos sustanciales de la cuota y profundizó la representación descriptiva de las mujeres, pese a mantener un contexto de implementación adverso, sostenido en listas abiertas y distritos de tamaño medio. Este resultado implica que una paridad que incluye un mandato de posición, un enforcement alto y un límite a las válvulas de escape puede ser capaz de contrarrestar las deficiencias generadas por un contexto institucional desfavorable en pos de garantizar una representación de mujeres en igual medida que los hombres.

En concreto, la paridad consiguió una representación descriptiva equitativa entre ambos sexos y presencia de mujeres electas en todos los distritos; aumentó la oferta de candidatas al 51 % del total; habilitó que las mujeres recibieran el 52 % de los votos; generó una tasa de éxito de candidatas que encabezan sus listas superior a las elecciones con cuota (pese al elevado número de listas en dicha elección), y disminuyó en más de la mitad la brecha de género entre votos capturados y porcentaje de escaños en la Convención. De esta forma, se observa que la paridad aplicada a la Convención Constitucional de Chile en 2021 fue exitosa en profundizar seis variables que manifiestan relación directa con aspectos de la representatividad descriptiva de mujeres.

XII. CONCLUSIONES[Subir]

A medio camino de vigencia de la cuota de género en Chile, su evaluación sigue siendo incierta. Por un lado, las cuotas consiguieron un porcentaje de inclusión en la Cámara de Diputadas y Diputados, pero por el otro lado, en el caso del Senado el resultado no es el mismo. Además, a partir de su débil diseño institucional (1.5 puntos en el IFC de un total de 5), las cuotas refuerzan incentivos que perjudican la carrera política de mujeres y su capacidad de conseguir un escaño.

No obstante, la ventana de oportunidad originada por el movimiento de mujeres en 2018 y el estallido social de 2019 dieron paso a constituir el principio democrático de la paridad como medida de acción afirmativa de género en el diseño del órgano redactor de la nueva Constitución. Así pues, desde un acuerdo transversal de fuerzas de diferentes posiciones políticas, la paridad se instituyó con una fuerte fortaleza institucional (4 puntos en el IFC) y logró asegurar la representatividad descriptiva de mujeres en escaños, candidaturas, votación, ubicación de mujeres en las listas y distritos y brecha de representatividad. De esta forma, en el corto plazo la experiencia de la paridad en la Convención Constitucional en Chile se presenta como una alternativa que produce mejores resultados que la cuota de género implementada en 2017, en lo que refiere a la representación descriptiva de mujeres a nivel multidimensional. Además, a partir de su diseño institucional, la paridad limita el cálculo estratégico de los actores políticos en la selección de candidaturas y proyección de resultados, el cual por lo general actúa en desmedro de mujeres. En Chile, la paridad llegó para quedarse y, a la vista de sus resultados, se abre la oportunidad para expandirse en nuevas instituciones de representación política.

Finalmente, merece un comentario el sistema de corrección de género implementado en la paridad. En el caso chileno de la Convención en 2021, el mecanismo de reemplazo favoreció a más hombres que a mujeres, con la finalidad de alcanzar números paritarios a nivel de pacto y distrito^[16]. Según algunos comentarios, esto se debe a que, principalmente, las mujeres resultaron más competitivas y con mejor desempeño electoral que sus compañeros masculinos (‍Arce-Riffo y Suárez, 2021). Lo anteriormente expuesto invita a abrir una importante reflexión: ¿debiese la paridad incluir un mecanismo de corrección que limite la incorporación de mujeres en un porcentaje mayor al 50 %? O, por el contrario, ¿es posible que la paridad se implemente para incentivar la incorporación de mujeres a organismos de representación y a la vez únicamente limitar la sobrerrepresentación histórica de hombres? Sin duda este debate va más allá de lo electoral y se relaciona con los fundamentos de la representación y las brechas de género presentes en la sociedad, por lo que las respuestas a las preguntas planteadas quedan abiertas a la discusión pública y académica.