EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LA UNIÓN EUROPEA COMO «UNA UNIÓN DE VALORES»

I. TENER EL VALOR DE DEFENDER LOS VALORES[Subir]

Sin duda alguna, dicho cambio discursivo tiene sus orígenes en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses^[3], ya que marca un antes y un después en el papel que los valores están llamados a desempeñar en el ordenamiento jurídico de la Unión. Esto se debe a la dimensión que adquiere el principio de independencia judicial en dicha sentencia. Esta sentencia representa, como diría Ackerman (‍1991), un momento constitucional («a constitutional moment») en el proceso de integración europea, comparable a sentencias míticas del Tribunal de Justicia como van Gend en Loos y Costa^[4].

Antes de dicha sentencia, la independencia judicial era un requisito para que entidades no pertenecientes al poder judicial de un Estado miembro pudiesen acceder al mecanismo de remisión prejudicial. Asimismo, al igual que todo particular, el juez nacional tiene derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos que le confiere el derecho de la Unión, de conformidad con lo establecido en el art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (en lo sucesivo, la Carta). Forma parte de dicha tutela el acceso a «un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley». Ahora bien, dicha tutela estaba limitada al ámbito de aplicación del derecho de la Unión, de modo que, si dicho derecho no se aplicaba, dicha tutela desaparecía.

Sin embargo, en la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses, el principio de independencia judicial adquiere una dimensión basada en el valor de respeto del Estado de derecho. Esta dimensión no protege al juez nacional en su calidad de titular de derechos fundamentales, sino en cuanto componente esencial del sistema de protección jurisdiccional de la Unión Europea^[5]. Se protege a la institución del juez nacional, «juez ordinario del Derecho de la Unión» (en francés, juge de droit commun du droit de l’Union).

Esta dimensión institucional crea así un vínculo inquebrantable entre valores, principios y derechos. El art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo, da mayor concreción al valor de respeto del Estado de derecho al establecer que «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». Dichas vías de recurso solo pueden ser efectivas si los particulares pueden interponer recursos ante un juez independiente e imparcial (de valores a principios). El principio de independencia judicial resulta, de este modo, imprescindible para garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el derecho de la Unión a los particulares (de principios a derechos)^[6].

Un juez nacional de cualquier rincón de Europa, desde Faro hasta Narva o desde Galway hasta Nicosia, puede decir «iudex europeus sum»^[7] y ver, por consiguiente, protegida su independencia judicial ante cualquier medida nacional —incluso de índole constitucional— que resulte contraria a dicha independencia. Además, como vendría a aclarar seguidamente el propio Tribunal de Justicia, el art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo, produce efecto directo de tal forma que toda norma nacional que merme el principio de independencia judicial debe ser inaplicada por el juez nacional^[8].

La dimensión institucional del principio de independencia judicial queda además puesta de manifiesto cuando el Tribunal de Justicia afirma, en la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses, que el art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo, se aplica «en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión», no siendo necesario que la medida nacional en cuestión «aplique el Derecho de la Unión», en el sentido del art. 51, apdo. 1, de la Carta^[9]. Según el Tribunal de Justicia, ha de entenderse por «ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión» aquellos en los que el juez nacional esté facultado «para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del Derecho de la Unión»^[10]. Todo juez nacional goza, en principio, de esta facultad, en la medida en que, tarde o temprano, deberá resolver cuestiones relativas al derecho de la Unión. Así pues, la protección que brinda dicho art. 19 TUE es, a la vez, universal e integral. Universal, ya que cubre a todos los jueces que forman parte del poder judicial del Estado miembro en cuestión. Integral, puesto que la independencia judicial queda protegida por el derecho de la Unión, independientemente de que, en el caso de autos, la medida nacional en cuestión aplique dicho derecho.

La sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses tiene, pues, un gran impacto en la organización de la justicia de los Estados miembros, en la medida en que dicha organización debe ser compatible con los valores en los cuales la Unión se fundamenta^[11]. Se desprende de dicha sentencia y de la jurisprudencia resultante que el derecho de la Unión puede limitar las medidas o reformas que los Estados miembros lleven a cabo relativas «a la composición del órgano [jurisdiccional], así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición»^[12]. Lo mismo sucede con reglas relativas al régimen disciplinario^[13], a las comisiones de servicio de los jueces^[14], y a los traslados involuntarios^[15].

Muchos se preguntarán por qué el Tribunal de Justicia desarrolla dicha línea jurisprudencial, llegando algunos autores incluso a calificarla de activismo judicial o de intento de menoscabar la soberanía nacional^[16]. Sin embargo, he de discrepar de dichos autores.

Debemos examinar la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses y la jurisprudencia resultante de conformidad con una interpretación contextual y teleológica del articulo 19 TUE^[17], y a la luz de una teoría de interpretación constitucional denominada estructuralismo constitucional. Según dicha teoría, los autores de los Tratados habrían diseñado un sistema de pesos y contrapesos (en inglés, checks and balances) que el Tribunal de Justicia tendría que proteger y promover cuando interpretase el derecho de la Unión^[18].

En los párrafos que siguen a continuación trataré de explicar los dos métodos de interpretación empleados por el Tribunal de Justicia, así como la teoría de interpretación constitucional sobre la que, a mi entender, descansa dicha sentencia. Se desprenderá de dicha explicación que la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses no cae del cielo, sino que hace explícito lo que los autores de los Tratados daban ya por supuesto, a saber, que la independencia judicial es imprescindible para salvaguardar la estructura constitucional de la Unión.

¿Cuál es el objetivo que persigue el art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo? Para dar respuesta a esta pregunta, es preciso examinar el papel que desempeñan los jueces nacionales en el sistema de protección jurisdiccional establecido por los Tratados (el contexto normativo), así como el declive del Estado de derecho sufrido en ciertas democracias europeas sometidas a tendencias autoritarias (el contexto histórico).

En el ordenamiento jurídico de la Unión, la tutela judicial efectiva de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los particulares no recae de forma exclusiva en el Tribunal de Justicia, sino que los jueces nacionales también desempeñan un papel fundamental. Como ha afirmado en múltiples ocasiones el Tribunal de Justicia, los autores de los Tratados han atribuido «el cometido de garantizar el control judicial en el ordenamiento jurídico de la Unión no solo al Tribunal de Justicia, sino también a los tribunales nacionales»^[19]. Esto nos viene a decir que, cuando se trata de garantizar que el derecho nacional sea conforme al derecho de la Unión, dicho control judicial reposa sobre un sistema de doble vigilancia. Por un lado, estaría la vigilancia centralizada llevada a cabo por el Tribunal de Justicia, que se inicia a instancia de la Comisión (y, de forma excepcional, de un Estado miembro) y que tiene por objetivo la protección del interés general de la Unión (se trata, pues, de los recursos por incumplimiento). Por otro, en virtud de los principios de efecto directo y de primacía, estaría la vigilancia descentralizada llevada a cabo por los jueces nacionales de toda la Unión Europea, que se inicia a instancia de los particulares y que tiene por cometido la defensa de los derechos que el derecho de la Unión les confiere. Además, para asegurar que dichos derechos gozan de la misma protección en toda la Unión Europea, los jueces nacionales pueden —y en su caso deben— recurrir al mecanismo de remisión prejudicial^[20]. Así, el juez nacional desempeña un papel fundamental para asegurar la plena aplicación del derecho de la Unión.

En cuanto al contexto histórico, el Tribunal de Justicia no era ajeno a la realidad en la que estaban sumergidos ciertos Estados miembros cuando dictó dicha sentencia. En efecto, tras los horrores de la Segunda Guerra Mundial, el fin de las dictaduras del sur de Europa y la caída del telón de acero, muchos creíamos que la llegada de la democracia a casi la totalidad del continente europeo daría lugar a un viaje sin retorno hacia el fortalecimiento de los valores liberales. En el ordenamiento jurídico de la Unión, se pensaba entonces que, para asegurar la tutela judicial efectiva de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los particulares, simplemente bastaba con depurar las normas procesales de los Estados miembros para que así cumpliesen con los principios de efectividad y de equivalencia. Se trataba de dotar a los particulares con vías de recurso capaces de garantizar la tutela judicial efectiva de sus derechos subjetivos. Tal vez de forma ingenua, se creía que amenazar la independencia de los jueces era una línea roja que ningún político, por muy popular o populista que fuese, se atrevería a cruzar^[21]. Sin embargo, y por desgracia, esto no es así. El secuestro del poder judicial a manos de políticos populistas se ha convertido en la hoja de ruta por excelencia para que estos se perpetúen en el poder a toda costa.

Ante tal amenaza paneuropea, surge entonces la siguiente pregunta. Si el juez nacional actúa como defensor de la plena aplicación del derecho de la Unión, ¿qué pasa si, como ha sucedido en ciertos Estados miembros, el poder ejecutivo y el poder legislativo adoptan normas que vulneran la independencia judicial? O, dicho de otra forma, en esos casos, ¿quién defiende al defensor?

Una interpretación consecuencialista del art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo, nos viene a decir que, sin jueces independientes, la tutela judicial efectiva de dichos derechos se esfumaría^[22]. En efecto, para que las decisiones judiciales sean ajustadas a derecho, los jueces deben estar aislados de todo tipo de presiones, ya sean internas o externas^[23]. Por un lado, el juez nacional debe actuar de forma imparcial, debiendo ser equidistante de las partes en litigio. Por otro, dicho juez no debe sufrir presiones del poder ejecutivo ni del poder legislativo cuando adopta resoluciones judiciales que pueden ser vistas con malos ojos por la mayoría política del momento. Así, la tutela judicial efectiva de dichos derechos exige que el juez nacional aplique el derecho de la Unión sin miedo y sin cometer arbitrariedades. De ahí que, sin jueces independientes, sea imposible para los Estados miembros «[establecer] las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión», como indica el tenor del art. 19 TUE, apdo. 1, párrafo segundo. Si el derecho de la Unión permitiese a los Estados miembros poner en tela de juicio el principio de independencia judicial, las consecuencias serían nefastas para el sistema de protección jurisdiccional establecido por los Tratados. Las vías de recurso dejarían de ser adecuadas y eficaces, dejando desamparados a los particulares. El efecto útil del art. 19, TUE, apdo. 1, párrafo segundo, explica, a mi entender, el resultado interpretativo al que llega el Tribunal de Justicia en la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses.

Además, en varios escritos, el presidente del Tribunal de Justicia, Koen Lenaerts, y el autor de este editorial hemos afirmado que, a lo largo de los años, el estructuralismo constitucional ha tenido mucho peso en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia^[24]. Por ejemplo, sentencias tales como van Gend en Loos^[25], Costa^[26], Simmenthal^[27], Foto-Frost^[28] y Kadi I^[29], así como el dictamen 2/13^[30] y la jurisprudencia relativa al Estado de Derecho pueden interpretarse en clave estructuralista^[31]. Ahora bien, debo puntualizar que no se trata de proteger la estructura constitucional de la Unión por el mero hecho de protegerla. La estructura constitucional no es un fin en sí misma, ni es neutra, sino que sirve para proteger las libertades y los derechos de los europeos, de modo que, si se protege dicha estructura, también se protegen dichas libertades y dichos derechos. Dicho de forma metafórica, el ADN de la estructura constitucional de la Unión Europea está compuesto por los valores en los cuales esta se fundamenta.

La idea de vincular estructuras constitucionales a valores fundacionales no es ni nueva ni revolucionaria, sino que la podemos encontrar, por ejemplo, en los ensayos de James Madison, escritos hace más de dos siglos, cuando acuñó, en El Federalista n.º 51, el término «doble seguridad» (en inglés, double security) (‍Madison, 2008:256). Según Madison, tanto el principio de separación de poderes como el principio de atribución (en inglés, enumerated powers) sirven para proteger las libertades y los derechos de los ciudadanos americanos. En virtud del primero, cada poder del Estado federal es controlado por los demás, y en virtud del segundo, el gobierno federal y los gobiernos estatales se controlan mutuamente.

De igual forma, principios estructurales del ordenamiento jurídico de la Unión tales como el principio de primacía, el de efecto directo, el de atribución y el de equilibrio institucional sirven para proteger los valores sobre los cuales la Unión se fundamenta^[32]. Por ejemplo, tanto la primacía del derecho de la Unión como la confianza mutua «se refieren con mayor concreción»^[33] al valor de la igualdad. Como señaló el Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados Euro Box Promotion y otros y en el asunto RS, «el artículo 4 TUE, apartado 2, establece que la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados. Pues bien, la Unión solo puede respetar tal igualdad si los Estados miembros, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, se ven en la imposibilidad de hacer prevalecer una medida unilateral de cualquier tipo frente al ordenamiento jurídico de la Unión»^[34]. De igual forma, el principio de efecto directo da una «mayor concreción» a la protección de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los particulares.

Además, el principio de autonomía es, sin duda alguna, el ejemplo paradigmático de este estructuralismo constitucional^[35]. De conformidad con dicho principio, el Tribunal de Justicia debe interpretar los Tratados para preservar y promover «las características específicas de la Unión y de su Derecho», entre las cuales «figuran las relativas a la estructura constitucional de la Unión, que tiene su reflejo en el principio de atribución de competencias consagrado en los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartados 1 y 2, así como en el marco institucional definido en los artículos 13 TUE a 19 TUE»^[36].

Si aplicamos dicha teoría de interpretación constitucional al principio de independencia judicial, observaremos que el resultado interpretativo al que llega el Tribunal de Justicia en la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses es el correcto. En la estructura constitucional de la Unión, el juez nacional está llamado a desempeñar una triple función, y para llevarla a cabo es necesario que dicho juez sea independiente.

En primer lugar, y como ya he señalado, los jueces nacionales tienen por misión, junto con el Tribunal de Justicia, garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los particulares. La independencia judicial es consustancial a dicha tutela, de modo que no puede existir la una sin la otra. En segundo lugar, la creación de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia (en lo sucesivo, ELSJ) está basada en la libre circulación de las decisiones judiciales (el ejemplo paradigmático es la euroorden). En efecto, al desaparecer las fronteras interiores entre los Estados miembros, las decisiones judiciales deben adquirir un alcance extraterritorial para así evitar que la libre circulación de las personas dé lugar a situaciones de impunidad. Los jueces nacionales desempeñan un papel central para el establecimiento y mantenimiento del ELSJ. Ahora bien, para que el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales surta efecto, es necesario que haya una confianza mutua entre los Estados miembros —en particular, entre sus juzgados y tribunales respectivos—. Dicha confianza mutua «se asienta en la premisa fundamental de que los Estados miembros comparten una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión, como se precisa en [el artículo 2 TUE]»^[37]. Así, sin independencia judicial, el valor de respeto del Estado de derecho queda puesto en duda y la confianza mutua entre los Estados miembros se rompe, impidiendo de este modo la libre circulación de decisiones judiciales, desencadenando la fragmentación del ELSJ. En tercer lugar, el acceso al mecanismo de remisión prejudicial está condicionado a que el órgano remitente sea independiente, ya que el diálogo de «juez a juez» establecido por dicho mecanismo debe ajustarse a derecho. Sin independencia judicial, el acceso al mecanismo de remisión prejudicial queda interrumpido, de tal forma que el Tribunal de Justicia no tiene más remedio que declarar inadmisibles las cuestiones prejudiciales planteadas por todo órgano nacional que carezca de independencia^[38]. La falta de independencia judicial perjudica la aplicación uniforme del derecho de la Unión, a la vez que impide que los ciudadanos y las ciudadanas de Europa sean iguales ante la ley.

Medidas que resulten contrarias a la independencia judicial vulneran el derecho a una tutela judicial efectiva de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los particulares; acaban con la confianza mutua y atentan contra la aplicación uniforme del derecho de la Unión. A la larga, dichas medidas conducen a la destrucción del sistema de protección jurisdiccional establecido por los Tratados. Dicho en otros términos, estas medidas son simplemente incompatibles con la estructura constitucional de la Unión, por lo que la Unión Europea tiene el derecho y el deber de defenderse.

La sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses no es, a mi entender, un ejemplo de activismo, sino de existencialismo judicial: o bien el Tribunal de Justicia daba entrada a los valores de la Unión en su discurso jurisprudencial para preservar lo que muchas generaciones de europeos habían luchado por conseguir, o bien se convertía en testigo directo de una Unión Europea en la que la justicia podía quedar sometida a los dictados del poder político. Consciente de lo que estaba en juego no solo para los Estados miembros sumergidos en una crisis del Estado de derecho, sino para la Unión en su conjunto, el Tribunal de Justicia tuvo el valor de defender los valores en los cuales la Unión se fundamenta, cumpliendo de esta forma con su misión de «[garantizar] el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados». Se trataba pues de seguir dando impulso a «una cierta idea de Europa», como diría Pescatore (‍1982: 155), que avanza a través del derecho y en consonancia con el Estado de derecho, y en la cual los derechos subjetivos siguen siendo protagonistas y los jueces no se dejan amedrentar por el proteccionismo nacionalista que buscar romper la unión de democracias liberales.

II. VALORANDO LOS PRÓXIMOS RETOS[Subir]

Se desprende del razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses que el derecho de la Unión defiende los valores en los cuales la Unión se fundamenta. Ahora bien, este cambio discursivo en defensa de los valores, consistente en hacer explícito lo que los autores de los Tratados daban por supuesto, trae consigo varios retos que el Tribunal de Justicia deberá, tarde o temprano, superar. En primer lugar, podemos preguntarnos sobre la naturaleza jurídica de los valores consagrados en el art. 2 TUE o, dicho de otra forma, ¿cuál es el valor jurídico de los valores? (‍Rossi, 2020: 639). También surge la pregunta de cómo se les dota de contenido normativo. En segundo lugar, el impulso que el Tribunal de Justicia ha dado a los valores no puede ser puesto en duda por nuevas adhesiones ni tampoco por derivas autoritarias que han surgido o pueden surgir en el seno de algunos Estados miembros. ¿Cómo se debe entonces proteger dichos valores? En tercer y último lugar, podemos preguntarnos si la entrada en juego de los valores en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mueve la balanza en favor de Bruselas y en detrimento de la soberanía nacional o si, por el contrario, se trata más bien de un elemento indispensable para que la Unión no empiece a desintegrarse. Intentaré, en la segunda parte de este editorial, reflexionar sobre dichos retos.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia ya ha dejado meridianamente claro cuál es la naturaleza jurídica de los valores en las sentencias sobre la condicionalidad presupuestaria. En dichas sentencias, afirmó que «el artículo 2 TUE no constituye una mera enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política, sino que contiene valores que […] se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros»^[39]. De este apartado se desprende que la protección de los valores no es una tarea exclusiva de las instituciones políticas ya sean nacionales o de la Unión. Al contrario, tanto el Tribunal de Justicia como los jueces nacionales deben proteger dichos valores, haciendo uso de toda la fuerza normativa del derecho de la Unión y, en particular, de los principios de primacía y de efecto directo^[40].

Dicho esto, el Tribunal de Justicia sí que puntualizó que los valores en los cuales la Unión se fundamenta «se concretan en principios» (y evidentemente en derechos subjetivos). Para algunos autores, esto nos vendría a decir que el art. 2 TUE, que consagra dichos valores, no sería invocable de forma autónoma, sino que dicho artículo debería ir siempre acompañado de un principio normativo del derecho de la Unión^[41]. Por ejemplo, el valor de respeto del Estado de derecho se cristaliza en el principio de independencia judicial, tal y como viene reconocido en el art. 19 TUE, apdo. 1, segundo párrafo, el cual produce efecto directo. De igual forma, el valor de respeto de la democracia se concreta, respecto de las elecciones al Parlamento Europeo, en el derecho a un sufragio universal directo, libre y secreto, reconocido en el art. 14 TUE, apdo. 3, y consagrado en el art. 39, apdo. 2, de la Carta. Asimismo, y como ya he señalado, el principio de primacía da mayor concreción al valor de igualdad, ya que asegura que todos los ciudadanos europeos sean iguales ante la ley. Lo mismo sucede con el art. 18 TFUE que da mayor concreción al valor de igualdad al prohibir la discriminación por razón de nacionalidad.

Un lector atento a este editorial se hará entonces la siguiente pregunta: si el derecho de la Unión ya contiene principios y derechos que dan mayor concreción a los valores, ¿para qué el Tribunal de Justicia ha cambiado su discurso jurisprudencial? A mi entender, la referencia a los valores tiene por cometido establecer y reforzar la identidad de la Unión, además de proteger su estructura constitucional. Se trata pues de dejar claro que los autores de los Tratados nunca estuvieron de acuerdo con una supuesta neutralidad moral en el proyecto de integración europea, sino que dicho proyecto siempre ha defendido las democracias liberales en tanto elementos constitutivos de la Unión Europea y, en particular, de su estructura constitucional. Dichos valores dan, pues, una orientación general de hacia dónde tiene que avanzar el proyecto de integración europea, al tiempo que indican los límites que no pueden sobrepasarse. Se trataría, pues, de esbozar, como diríamos en inglés, the big picture de quiénes somos y hacia dónde vamos como europeos. Esto sería «el valor añadido» de los valores, completando así el papel que desempeñan principios y derechos en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea.

En este sentido, me gustaría citar un apartado clave de las sentencias sobre la condicionalidad presupuestaria, en el cual el Tribunal de Justicia afirma lo siguiente: «[los] valores que recoge el artículo 2 TUE han sido identificados por los Estados miembros, que los comparten. Definen la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común. Así pues, la Unión debe estar en condiciones de defenderlos dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados»^[42].

Los valores son, pues, consustanciales a la identidad de la Unión Europea. Este vínculo consustancial sirve para cultivar un sentimiento de pertenencia a una comunidad de valores (‍Koncewicz, 2023), en la que los elementos tradicionales que forman parte de la identidad nacional, como la lengua, la historia y la tradición, no son pertinentes. La Unión Europea respalda un nuevo tipo de identidad que opera fuera de los paradigmas del Estado nación. La identidad de la Unión Europea reúne a todos los europeos, ya que todos podemos identificarnos con los valores «universales» contenidos en el art. 2 del TUE, independientemente de nuestra identidad nacional^[43]. Esta identidad europea es la base sobre la que se puede construir «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa»^[44]. Para todos los europeos y para todas las europeas, nuestra diversidad es fuente de orgullo, ya que podemos hablar una lengua diferente, tener diferentes credos (o ninguno) o tener distintas nociones de lo que es una familia y, sin embargo, estamos unidos porque compartimos y protegemos los mismos valores fundacionales. Como comunidad de valores, la Unión Europea está «unida en la diversidad».

Es precisamente en aras de conciliar la unidad y la diversidad por lo que la fuente normativa de dichos valores debe recaer en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, entendido como «instrumento constitucional de un orden público europeo»^[45]. Contrariamente a lo que algunos autores alegan, los valores de la Unión no se crean ni en Bruselas ni en Luxemburgo para después ser de obligado cumplimiento en los Estados miembros. Al contrario, el proceso mediante el cual se identifica el contenido normativo de los valores, consagrados en el art. 2 TUE, debe seguir una dinámica ascendente y convergente, que va desde los textos y prácticas constitucionales de los Estados miembros hasta el derecho de la Unión. Por ello, el Tribunal de Justicia insiste en la idea de que dichos valores «han sido identificados» por los Estados miembros para crear «un ordenamiento jurídico común». El consenso entre tradiciones constitucionales está llamado a desempeñar un papel fundamental para dotar de contenido normativo a dichos valores.

En segundo lugar, otro reto al que se enfrenta el cambio discursivo del Tribunal de Justicia proviene de las adhesiones de nuevos Estados y de las derivas autoritarias sufridas en algunos Estados miembros. En este sentido, para superar dicho reto, el derecho de la Unión reconoce dos principios constitucionales interdependientes que intentan proteger los valores consagrados en el art. 2 TUE, a saber, el principio de alineamiento constitucional y el principio de no regresión.

El principio de alineamiento constitucional, a menudo referido como los criterios de Copenhague, que están, hoy en día, recogidos en el art. 49 TUE, establece que cualquier Estado europeo candidato a la adhesión debe primero ajustar su constitución y, en algunos casos, hasta su propia identidad nacional, de manera que estén en sintonía con los valores de la Unión. El propósito fundamental del principio de alineamiento constitucional es prevenir futuros conflictos entre la identidad nacional del Estado candidato y la identidad de la Unión Europea. Ambas identidades deben basarse en valores comunes, de modo que se fortalezcan mutuamente. Así, el respeto de los valores consagrados en el art. 2 TUE es una condición sine qua non para adquirir el estatus de Estado miembro. Dicha adquisición da lugar a una confianza mutua entre el nuevo Estado miembro y el resto, que además sirve para distinguirlo de Estados terceros^[46]. Se desprende además del principio de alineamiento constitucional que, tras la adhesión, un Estado miembro no puede ni debe utilizar su identidad nacional, protegida por el art. 4 TUE, apdo. 2, para cuestionar los valores consagrados en el art. 2 TUE^[47].

Por lo que respecta al principio de no regresión, este fue explicado por el Tribunal de Justicia en la ya célebre sentencia Repubblika^[48]. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia interpretó los arts. 2 TUE y 49 TUE en el sentido de que queda prohibida toda deriva autoritaria que disminuya el nivel de protección de los valores garantizados por el Estado miembro en cuestión^[49]. Así pues, el momento de la adhesión supone el punto de partida en la protección de los valores, a la vez que el Estado miembro en cuestión empieza un viaje «solo de ida» hacia una protección cada vez más intensa. Esta idea quedó claramente reflejada en las sentencias sobre la condicionalidad presupuestaria, en las que el Tribunal de Justicia declaró que «el respeto de estos valores no puede reducirse a una obligación que un Estado candidato está obligado a cumplir para adherirse a la Unión y de la que puede exonerarse tras su adhesión»^[50].

En tercer y último lugar, el cambio discursivo del Tribunal de Justicia no tiene por cometido disminuir la soberanía nacional de los Estados miembros, sino asegurar la supervivencia de la estructura constitucional de la Unión, cuya fortaleza depende directamente de la buena salud de las democracias de los Estados miembros. Se trata de proteger los valores comunes y compartidos por los Estados miembros para que la Unión Europea, en tanto sistema de gobernanza multinivel, pueda subsistir. Así, por ejemplo, protegiendo la independencia judicial a nivel nacional, se protege, a su vez, la tutela judicial efectiva, la confianza mutua y la aplicación uniforme del derecho de la Unión. Asimismo, cuando el derecho de la Unión protege la independencia judicial a nivel nacional, se consolida el Estado de derecho y la democracia del Estado miembro en cuestión.

Además, el Tribunal de Justicia viene desarrollando su jurisprudencia relativa a los valores con mucha cautela y respetando las competencias retenidas por los Estados miembros, para así dejar suficiente espacio a la diversidad nacional. Se trata de asegurar un marco de convivencia entre las democracias liberales o, como otros autores señalan, de salvaguardar «un núcleo duro» para que la integración pueda avanzar (‍Koncewicz, 2023). A este respecto, el Tribunal de Justicia ha dejado muy claro, por ejemplo, que, en su defensa del Estado de derecho, el derecho de la Unión no impone un «modelo constitucional determinado»^[51]. Esto implica que los valores se pueden proteger eficazmente y de forma distinta, sin que el derecho de la Unión pueda afirmar que un modelo constitucional es mejor que otro. Ahora bien, el modelo elegido (o, en su caso, reformado) por el Estado miembro en cuestión debe ser compatible con los valores consagrados en el art. 2 TUE.

Dotar de contenido normativo a dicho marco de convivencia (o al núcleo duro) no es una tarea fácil. Por una parte, un enfoque maximalista corre el riesgo de imponer la uniformidad constitucional en lugar de solo mantener la unidad en cuanto a la dirección que el proyecto de integración europea debe seguir (en inglés, unity of purpose). Esto puede dar lugar a que los Estados miembros se rebelen al considerar que el discurso de los valores desarrollado por el Tribunal de Justicia ha ido demasiado lejos. Por otra parte, un enfoque minimalista carece de sentido, ya que los valores consagrados en el art. 2 TUE quedarían desprotegidos ante derivas autoritarias.

A mi entender, la mejor manera de construir dicho marco de convivencia (o núcleo duro) es acudiendo al derecho comparado, dado que nos permite identificar correctamente las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, y así asegurar el consenso necesario para que la Unión siga siendo una unión de valores. Sobra decir que los cambios o reformas introducidos por derivas autoritarias no pueden tomarse en cuenta a la hora de examinar dichas tradiciones comunes (‍Koncewicz, 2023). Además, considero que el Tribunal de Justicia debe construir dicho marco (o núcleo) «paso a paso», sin pausa, pero sin prisa, de forma que el contenido de los valores sea identificado de forma incremental.

III. CONCLUSIONES [Subir]

En este editorial, he querido demonstrar que, ante el declive del Estado de derecho en ciertos Estados miembros, el Tribunal de Justicia ha cambiado su discurso jurisprudencial para recordar de forma clara y explícita que el respeto de valores democráticos ha sido una «constante estructural» en el proyecto de integración europea. Dicho respeto es fundamental para poder preservar la integridad del sistema de protección jurisdiccional establecido por los Tratados y así asegurar la supervivencia del proyecto de integración europea. Las sentencias Associação Sindical dos Juízes Portugueses y la jurisprudencia resultante son, a mi entender, claros ejemplos de «existencialismo judicial». Además, este cambio discursivo donde los valores saltan a la palestra afianza la identidad constitucional de la Unión, al tiempo que da un impulso rejuvenecedor al proyecto de integración.

Asimismo, este cambio discursivo crea un puente entre los orígenes del proyecto de integración y los nuevos horizontes que la Unión debe alcanzar, al hacer explícito lo que los autores de los Tratados daban por supuesto, al tiempo que subraya que la Unión Europea y los Estados miembros deben ser siempre fieles a sus valores. El proyecto de integración europea no es (y nunca ha sido) neutro cuando se tiene que enfrentar a democracias iliberales, un término que carece de sentido, ya que solo son verdaderas democracias aquellas que respeten los derechos fundamentales y el Estado de derecho. Además, el proyecto de integración ya no solo justifica su existencia siguiendo una lógica utilitaria en la que la Unión Europea es sinónimo de prosperidad. Dicha justificación pasa a un segundo plano, mientras que los valores democráticos, que forman parte de la identidad europea, asumen un papel cada vez más protagonista.

Es a través de los valores comunes y compartidos como se construye «un ordenamiento jurídico común», en el que, al mismo tiempo, se protege la diversidad nacional en cuanto al modelo constitucional que uno u otro Estado haya elegido.

Estimo que el cambio discursivo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es positivo, ya que refuerza la legitimidad de la Unión Europea de cara al ciudadano de a pie, al demostrarle que un proyecto político sin valores es como un barco a la deriva que va a merced de corrientes populistas y sin un rumbo fijo.