LA COMISIÓN EUROPEA Y EL INTERÉS GENERAL DE LA UNIÓN

1. La legitimidad (mayormente democrática) de la Comisión[Subir]

Las autoridades de gobierno que se reconocen como legítimas tienen más probabilidades de garantizar el cumplimiento de sus decisiones y de obtener los recursos necesarios para resolver los problemas que deben abordar (‍Dellmuth et al., 2019: 627). Se mantiene con frecuencia que dos fuentes de legitimidad a las que recurren los gobiernos modernos son la legitimidad democrática y la tecnocrática. La legitimidad democrática, en términos simples, se basa en el principio de que los ciudadanos deben ejercer su debida influencia sobre las decisiones políticas y hacer que quienes ejercen el poder rindan cuentas. Una forma de garantizarlo es a través de mecanismos de responsabilidad política, la obligación de las autoridades gubernamentales de explicar su conducta y la capacidad de los ciudadanos para emitir juicios sobre la misma (Bovens, 2007). La rendición de cuentas política «proporciona un medio democrático para monitorear y controlar la conducta del gobierno» (‍Bovens et al., 2008: 230) con el objetivo de mantener a las autoridades gubernamentales receptivas.

La legitimidad tecnocrática enfatiza por el contrario los resultados, de manera que la autoridad de gobierno se otorgue a quienes posean la experiencia y la capacidad necesarias para resolver problemas políticos complejos en nombre de los ciudadanos. Mientras que la legitimidad democrática enfatiza un gobierno receptivo, la legitimidad tecnocrática enfatiza el gobierno responsable y se basa en una cierta desconfianza en el proceso democrático (‍Caramani, 2017). La función principal de la rendición de cuentas tecnocrática no es responder a las preferencias de los ciudadanos, sino generar políticas eficientes e impedir que quienes ejercen el poder abusen de sus poderes discrecionales.

Ambos relatos normativos, el democrático y el tecnocrático, ocupan un lugar destacado en los debates sobre el déficit de legitimidad (democrática) de la UE.

La Comisión no es el Gobierno de un Estado parlamentario. La Comisión es más bien un órgano predominantemente ejecutivo de una Unión de ciudadanos y Estados y, por lo tanto, obtiene su legitimidad simultáneamente del Parlamento Europeo y de las dos instituciones que representan a los Estados miembros: el Consejo Europeo y el Consejo de la UE.

La segunda fuente de legitimidad dominó las primeras décadas de la vida de la Comunidad, pero esto empezó a cambiar con el Tratado de Niza. La doble legitimidad está ahora firmemente anclada en el Tratado a través del nuevo art. 17.7 TUE, del que se desprende que el Consejo Europeo propone al Parlamento, para su elección, un candidato a presidente de la Comisión; de común acuerdo con el presidente electo, el Consejo adopta la lista de las demás personas propuestas para su nombramiento como miembros de la Comisión; sobre la base de la aprobación del Parlamento, el Consejo Europeo nombra al colegio en pleno^[5].

El mero hecho de que la Comisión derive su legitimidad de un proceso de nombramiento en el que participan otras instituciones no cuestiona en sí su independencia^[6]. Lo más relevante para examinar el grado de independencia en el ejercicio de la función son las garantías existentes una vez que la persona ha sido nombrada. Lo mismo cabe decir de la Comisión.

Por lo tanto, tras los sucesivos cambios derivados del Tratado de Ámsterdam de 1997, del Tratado de Niza de 2001 y, en particular, del Tratado de Lisboa de 2007, el modelo de legitimación parlamentaria nacional ha influido cada vez más en el derecho y la práctica institucional de la UE. Ese modelo influye hoy en día en la composición de la Comisión, su organización interna, su programa de trabajo e incluso su funcionamiento diario (‍Ladenburger, 2015). Tras el nombramiento, existen directrices presidenciales dirigidas a cada comisario individualmente en forma de «cartas de mandato» basadas en el nuevo art. 17.6 TUE. La práctica de las directrices políticas como condición previa para la elección del presidente de la Comisión por el Parlamento se codifica en el punto 2 del Acuerdo marco de 2010 sobre las relaciones entre el Parlamento y la Comisión^[7]. La práctica de las audiencias públicas de los comisarios propuestos, en aplicación desde 1995, y que ha dado lugar a la retirada de varios candidatos propuestos y a cambios en sus carteras, refuerza la supervisión parlamentaria.

Una consecuencia lógica e inevitable de la forma en que se concibe el proceso de investidura y las amplias competencias del Parlamento a este respecto es que el presidente de la Comisión puede ser elegido y la Comisión en su conjunto solo puede ser nombrada si tienen la confianza de la mayoría necesaria de diputados en el Parlamento. El proceso de investidura, en todo caso, contribuye, en paralelo a la naturaleza de las tareas que le incumben en virtud del Tratado, a que la Comisión se haya convertido en un órgano eminentemente político, legitimado por el Parlamento (‍Smulders, 2019: 188). En la práctica, esto significa que el apoyo de una coalición de grupos políticos en el Parlamento es imprescindible. Esto, a su vez, implica que, para mantener la confianza de una mayoría del Parlamento, cualquier Comisión debe establecer un vínculo con dicha coalición. No obstante, contrariamente a lo que suele ocurrir en un marco constitucional nacional, en el Parlamento Europeo no se puede distinguir claramente una mayoría y una minoría política (una «oposición») estable. Esto facilita acuerdos con mayorías cambiantes y, por lo tanto, otorga a la Comisión una cierta libertad de acción.

2. La responsabilidad o rendición de cuentas (accountability)[Subir]

Una vez designada y habida cuenta de las amplias competencias que se le han conferido, la Comisión debe rendir cuentas de sus acciones y omisiones, sometiéndose a una serie de controles políticos, jurídicos y financieros acordes con sus responsabilidades.

Por lo que se refiere a la responsabilidad política de la Comisión, en la que nos centraremos, el Parlamento Europeo tiene un papel crucial que desempeñar. De hecho, se ha defendido que la responsabilidad política de la Comisión existe únicamente ante el Parlamento, no ante el Consejo (‍Smulders, 2019: 190). Esto se derivaría del título III del TUE, en el que se atribuyen al Parlamento funciones de «control político» (art. 14 TUE), mientras que el Consejo ejerce, en la medida en que sea pertinente en este contexto, funciones de «elaboración de políticas y coordinación» (art. 16 TUE). Por consiguiente, el art. 17.8 TUE se interpreta generalmente en el sentido de que la Comisión solo es responsable «ante el Parlamento Europeo».

El Parlamento dispone de diversos mecanismos para pedir responsabilidades. Dispone de un poder de censura de la Comisión (art. 17.8 TUE y art. 234 TFUE). Hasta la fecha, no se ha aprobado ninguna de las mociones de censura presentadas ante el Parlamento, principalmente debido al elevadísimo umbral (mayoría de dos tercios)^[8]. Los Tratados no prevén la responsabilidad individual de los comisarios, sino que consideran a la Comisión como un órgano colegiado responsable ante el Parlamento^[9]. Más allá de la posibilidad de constituir comisiones temporales de investigación^[10] y del control sobre los actos delegados^[11], el Parlamento puede dirigir preguntas a la Comisión con solicitud de respuesta oral y escrita^[12] y su Reglamento interno permite organizar el turno de preguntas con la Comisión^[13]. La Comisión se ha comprometido a adoptar su programa de trabajo anual para el año siguiente en octubre y a presentarlo al Parlamento y al Consejo. Esto viene precedido por el discurso del presidente de la Comisión sobre el estado de la Unión en la sesión plenaria del Parlamento Europeo de septiembre^[14]. Además, la Comisión está sujeta a una serie de obligaciones de información con respecto al Parlamento^[15].

La posición del Consejo es diferente. Aunque el Consejo tiene derecho a solicitar iniciativas a la Comisión con arreglo al art. 241 TFUE y también existe la posibilidad de solicitar al Tribunal de Justicia el cese de un miembro o la privación del derecho del interesado a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo (arts. 245 y 247 TFUE), ninguna de estas circunstancias equivale a una responsabilidad política de la Comisión frente al Consejo.

1. Introducción[Subir]

Ya mencionamos al principio cómo el determinar la agenda (agenda setting) es fundamental para evaluar la influencia real de una institución. En la Unión Europea es el derecho de iniciativa el que formaliza esa dimensión y, como veremos, es el principal instrumento del que dispone la Comisión para influenciar, incluso decisivamente, decisiones políticas importantes. Por la importancia de este poder se debate actualmente si el Parlamento Europeo deberá también disponer del mismo (‍Maurer y Wolf, 2020; ‍Duff, 2023), si bien tal posibilidad requeriría una modificación de los Tratados.

Con arreglo a los arts. 14.1 TUE y 16.1 TUE, en relación con el art. 289.1 TFUE, la función de «legislar» se encomienda al Parlamento y al Consejo. La ejercen conjuntamente. En cambio, con arreglo al art. 17.2 TUE, los actos legislativos solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Pero el derecho de iniciativa no se limita a los actos legislativos. La Comisión con arreglo al art. 17.1 TUE promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. La segunda frase del art. 17.2 prevé que «los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados». Las disposiciones de los Tratados que prevén la adopción de actos no legislativos por el Consejo atribuyen normalmente a la Comisión el poder de iniciativa^[16].

El monopolio de iniciativa de la Comisión tiene su razón de ser en el hecho de que dicha institución, a la vez independiente, garante del interés general europeo y que dispone de amplias competencias técnicas, es reconocida como la única institución capaz de definir el punto de equilibrio entre las diferentes posiciones nacionales y entre las distintas necesidades e intereses en conflicto, por lo que sus propuestas suelen constituir la base de partida ideal para las negociaciones que conduzcan a la adopción de los actos de la Unión (‍Rosas y Armati, 2010: 84).

2. ¿Un poder en vías de erosión? ¿o hay un comeback de la Comisión?[Subir]

Si el poder de iniciativa ha conducido con frecuencia a considerar a la Comisión el «motor de la integración europea», esta situación de protagonismo en el proceso de toma de decisiones se fue matizando desde los años noventa del siglo pasado, por diversas razones, de manera que muchos autores consideraban que dicho rol se había erosionado significativamente (‍Ponzano, 2012).

Desde un punto de vista formal, si bien el original Tratado CEE incluía algunas excepciones, muy concretas y de escasa relevancia, al poder de iniciativa legislativa de la Comisión, en 1993 se ampliaron de forma significativa los ámbitos en los que la Comisión no tenía el monopolio de la iniciativa. Se trataba principalmente de nuevas áreas de la acción de la Unión (PESC, justicia o política monetaria), lo que sugiere que los Estados miembros no estaban muy convencidos de aplicar el método comunitario a dichas áreas (‍Castillo de la Torre, 2015: 103). Posteriores evoluciones han permitido extender dicho método, incluido el poder de iniciativa de la Comisión, a algunos de estos ámbitos, como el de la justicia o asuntos de interior.

No obstante, la erosión de dicha iniciativa se atribuyó mayormente a factores políticos (‍Dehousse, 2003; ‍Manin, 2004), aunque hay que subrayar que las sucesivas reformas del marco institucional no han modificado el contenido del derecho de iniciativa de la Comisión (‍Soldatos, 2013). La potestad de iniciativa legislativa se ejerce con plena autonomía y discrecionalidad, al menos desde un punto de vista jurídico formal. No obstante, existen ciertos límites jurídicos a su ejercicio: normas de derecho material pueden requerir que la Comisión adopte las iniciativas legislativas que sean necesarias para su concreción y desarrollo mediante actos de carácter legislativo^[17].

En la práctica, esta potestad está condicionada de diversas maneras, y son esas modalidades las que mejor podrían reflejar la posible erosión de esta función, más allá de los cambios formales.

En primer lugar, está la influencia que otras instituciones puedan ejercer. Está previsto que el Parlamento o el Consejo soliciten a la Comisión que presente propuestas y esta deberá, en su caso, esgrimir los motivos que le conducen a no presentarlas (arts. 225 y 241 TFUE). Además, aunque el TUE o el TFUE no hagan referencia a este hecho, el Consejo Europeo formula a menudo peticiones de propuestas en las que se incluyen las líneas según las cuales estas propuestas deben ser elaboradas. La atribución al Consejo Europeo de funciones de «impulso y establecimiento de las orientaciones generales» en el Tratado de la Unión Europea (art. 15.1 TUE) ha determinado que este pase a desempeñar también un papel de motor de la integración europea que la Comisión había ejercido tradicionalmente (‍Martínez-Sierra, 2022).

Por supuesto, dado que los Tratados conceden a la Comisión una prerrogativa constitucional que le confiere la facultad de apreciar, con toda independencia, la oportunidad de una propuesta legislativa o de la modificación de tal propuesta, ninguna otra institución puede jurídicamente forzar a la Comisión a adoptar una iniciativa cuando esta última no considere que exista un interés para la Unión^[18].

No obstante, la realidad «política» puede ser diferente. Así, la Comisión fue acusada, al menos durante un tiempo, de actuar como institución reactiva e inhibida cuyas propuestas adolecen de la falta de ambición y espíritu innovador que ha caracterizado tradicionalmente la actuación de la Comisión (‍Ponzano, 2012). Por supuesto, de ahí a afirmar que la Comisión había dejado de ser el motor de la integración europea para adoptar un rol menos político, de carácter más técnico y ejecutivo (‍Ortega Gómez, 2012: 66), hay un mundo. Además, es precisamente esa erosión la que ha dado lugar a una reacción en las dos últimas Comisiones, que se han presentado como más «políticas» (la Comisión Junker) e incluso «geopolíticas» (la Comisión Von der Leyen). La realidad es que, aun cuando sea el Consejo Europeo el que aporte orientaciones generales, lo hace con frecuencia sobre la base de ideas e iniciativas presentadas por la Comisión que, crisis tras crisis, ha operado a veces como un think tank, poniendo ideas y soluciones innovadoras sobre la mesa. De hecho, se habla de un comeback de la Comisión, que estaría hoy de nuevo en el puesto de mando del proceso de integración (‍Lehne, 2023).

En segundo lugar, está previsto que «un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, tome la iniciativa de invitar a la Comisión Europea a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados» (art. 11 TUE)^[19]. El Tribunal de Justicia ha reconocido un margen de apreciación en relación con las iniciativas ciudadanas en Puppinck y otros/Comisión^[20]. El Tribunal de Justicia señaló que, a tenor del art. 11.4 TUE, la ICE tiene por objeto «invitar» a la Comisión a que presente una propuesta adecuada para los fines de la aplicación de los Tratados, y no obligar a esta institución a adoptar la medida o las medidas propuestas por la ICE. Se trata de un derecho similar al conferido al Parlamento Europeo y al Consejo por los arts. 225 TFUE y 241 TFUE, y dado que el derecho así conferido a dichas instituciones no menoscaba la facultad de iniciativa legislativa de la Comisión, lo mismo debe aplicarse al caso de una ICE^[21].

El Tribunal de Justicia también ha confirmado que la Comisión no está obligada a dar curso a la petición de los interlocutores sociales de que se aplique, a nivel de la Unión, el acuerdo que han celebrado^[22]. El art. 155.2 TFUE confiere a la Comisión una competencia específica y que consiste en apreciar la oportunidad de plantear una propuesta sobre la base de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales para su aplicación a nivel de la Unión. Otra interpretación conllevaría priorizar únicamente los intereses de los interlocutores sociales firmantes de un acuerdo sobre la función de promoción del interés general de la Unión que tiene la Comisión.

En tercer lugar, las propuestas están normalmente precedidas por las amplias consultas con todas las partes interesadas^[23], y son examinadas por los Parlamentos nacionales desde el punto de vista del cumplimiento del principio de subsidiariedad. En 2016 las tres instituciones formalizaron un Acuerdo sobre la mejora de la legislación^[24], que pretende mejorar la manera en que la UE legisla y conseguir que la legislación de la UE sirva de una manera más adecuada a los ciudadanos y a las empresas^[25]. Debe propiciar que el proceso legislativo de la UE sea más transparente, abierto a la participación de las partes interesadas y más sencillo de seguir. Además, ayudará a evaluar el impacto de la legislación de la UE en las pequeñas y medianas empresas, la industria local y el ciudadano de a pie.

Todo lo anterior es efectivamente revelador de la dificultad práctica existente para ejercer la potestad de iniciativa al margen de presiones e influencias no solo de los Estados, sino también de los grupos de interés privado. Lo importante, sin embargo, es introducir las garantías necesarias para que las iniciativas sean adoptadas genuinamente en interés de la Unión, y no sean el resultado de la cesión antes ciertas presiones.

3. Un poder protegido incluso una vez la propuesta ha sido planteada[Subir]

Más allá de la propuesta inicial, la potestad de iniciativa tiene una segunda dimensión importante una vez lanzado el procedimiento. Tradicionalmente, la Comisión ha mantenido un control importante de la suerte que podía correr su propuesta a través de la exigencia, afirmada de Tratado en Tratado, de que la propuesta de la Comisión solo podía ser modificada por unanimidad del Consejo. Esto iba acompañado de la posibilidad, presente ahora en el art. 293 TFUE, de que la Comisión modificara su propuesta. Las modalidades prácticas de dicho procedimiento legislativo ordinario implican que, en determinadas ocasiones y en particular en los estadios más avanzados del mismo, la Comisión va poco a poco perdiendo el control que pudo tener en el pasado^[26].

En este contexto, los Tratados no prevén expresamente la existencia de una facultad de retirada de una propuesta legislativa de la Comisión, como tampoco prevén su forma de ejercicio. Sin embargo, según una tradición asentada, la Comisión procede a retiradas individuales o en grupo en concepto de «limpieza administrativa»^[27]. En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la posibilidad de retirada solo aparecía hasta hace poco de forma incidental^[28].

La sentencia Consejo/Comisión de abril de 2015 ha concretado los límites de dicha facultad de retirar la propuesta^[29]. Si tras haber presentado una propuesta en el marco del procedimiento legislativo ordinario la Comisión decide retirarla, debe exponer al Parlamento y al Consejo los motivos de esa retirada, motivos que, en caso de desacuerdo, deben estar respaldados por hechos convincentes.

En el marco de la ayuda macrofinanciera a terceros países, sobre el que versaba el caso de autos, la Comisión consideraba que las modificaciones acordadas por el Consejo y Parlamento desnaturalizaban su propuesta y provocarían importantes dificultades de carácter constitucional, por lo que terminó retirando su propuesta. El Tribunal de Justicia desestimó el recurso del Consejo. Señaló, en primer lugar, que la Comisión dispone de la facultad de modificar su propuesta o incluso de retirarla, si fuera necesario, mientras el Consejo no se haya pronunciado, en virtud de las disposiciones del art. 17.2 del TUE y de los arts. 289 TFUE y 293 TFUE. Precisa que en el caso de autos no se impugnaba la existencia misma de esta facultad de retirada de sus propuestas, sino el alcance y los límites de dicha facultad. Según el Tribunal de Justicia, la facultad de la Comisión de retirar sus propuestas no puede conferir a la Comisión un derecho de veto en el desarrollo del proceso legislativo, que sería contrario a los principios de atribución de competencias y de equilibrio institucional. Por consiguiente, si tras haber presentado una propuesta en el marco del procedimiento legislativo ordinario la Comisión decide retirarla, debe exponer al Parlamento y al Consejo los motivos de esa retirada, motivos que, en caso de desacuerdo, deben estar respaldados por hechos convincentes. El Tribunal de Justicia concluye que la decisión de retirada de la propuesta cumplía con estos criterios^[30]. La sentencia supone una apuesta clara por la aplicación del método comunitario (‍Ortega Gómez, 2015: 1049; ‍Chamon, 2015).

Las posibilidades de la Comisión para modificar la propuesta son desarrolladas en la sentencia Eslovaquia y Hungría/Consejo^[31]. El Tribunal de Justicia consideró que la facultad de iniciativa legislativa está inscrita en el principio de atribución de facultades consagrado en el art. 13.2 TUE, y, de forma más amplia, en el principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión. Esta facultad implica que sea a la Comisión a la que corresponde tomar una decisión acerca de la presentación de una propuesta de acto legislativo. En este mismo contexto, corresponde asimismo a la Comisión la determinación del «objeto, de la finalidad y del contenido» de esa propuesta^[32]. Y, en general, la facultad de iniciativa de la Comisión no está supeditada a la existencia previa de orientaciones definidas por el Consejo Europeo en virtud del art. 68 TFUE^[33].

Más específicamente, el Tribunal de Justicia considera que el art. 293 TFUE aporta una «doble garantía» a la facultad de iniciativa de la Comisión. Por una parte, el art. 293.1 TFUE dispone que, salvo en los casos contemplados por las disposiciones del TFUE que en el mismo se mencionan, cuando el Consejo se pronuncie, en virtud de los Tratados, a propuesta de la Comisión, únicamente podrá modificar la propuesta por unanimidad. Por otra parte, según el art. 293.2 TFUE, en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión. Si la Comisión modifica su propuesta mientras dura el procedimiento de adopción de un acto de la Unión, el Consejo no está sometido a la exigencia de unanimidad^[34].

No obstante, el Tribunal de Justicia se muestra flexible en cuanto a las formas en que se expresa dicha modificación. Las propuestas modificadas que adopta la Comisión no deben necesariamente adoptar forma escrita, dado que forman parte del procedimiento de adopción de actos de la Unión, que se caracteriza por cierta flexibilidad, necesaria para alcanzar una convergencia de puntos de vista entre las instituciones. En el caso de autos, la Comisión ejerció su facultad de modificación, ya que de la participación de esta institución en el procedimiento de adopción del acto en cuestión resultaba claramente que aprobó la propuesta modificada^[35].

El Tribunal de Justicia ha confirmado posteriormente su entendimiento amplio de las prerrogativas de la Comisión en la sentencia relativa a la adhesión de la Unión al Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas (Acta de Ginebra)^[36]. En un ámbito no formalmente legislativo, como la celebración de acuerdos internacionales, el Tribunal de Justicia ha decidido que el Consejo no puede modificar, sin el acuerdo de la Comisión, una propuesta de esta sobre la adhesión de la Unión a un tratado internacional, en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión, mediante la introducción de una disposición que autoriza a los Estados miembros que lo deseen a ratificar dicho tratado internacional o a adherirse a este. El Tribunal de Justicia anuló parcialmente la decisión por la que el Consejo aprobó la adhesión de la Unión al Acta de Ginebra^[37].

El Tribunal de Justicia juzga que la facultad de modificación del Consejo no puede extenderse hasta permitirle desnaturalizar la propuesta de la Comisión en un sentido contrario a la realización de los objetivos que esta persigue y que privaría a la propuesta de su razón de ser^[38]. El Tribunal de Justicia observa que, al decidir conceder a los Estados miembros una habilitación para ratificar el Acta de Ginebra o para adherirse a ella, el Consejo había expresado una «elección política precisa y alternativa» a la propuesta de la Comisión, que afecta a las modalidades de ejercicio de una competencia exclusiva de la Unión. Tal elección forma parte de la valoración del interés general de la Unión que lleva a cabo la Comisión con el fin de definir las iniciativas más adecuadas para promoverlo, valoración a la que la facultad de iniciativa que el art. 17.2 TUE confiere a esa institución está indisociablemente vinculada. Por lo tanto, una modificación del Consejo al objeto de facultar a los Estados miembros para ejercer una competencia exclusiva de la Unión desnaturalizaría la finalidad misma de una propuesta de la Comisión que expresara la elección de que la Unión ejerza sola esta competencia^[39].

1. Introducción: los actos delegados y de ejecución[Subir]

La Comisión dispone de una situación privilegiada para poder identificar la manera más adecuada de desarrollar las políticas de la Unión de manera uniforme en el territorio de la Unión (‍Christiansen y Lange, 2021). Los poderes relativos al desarrollo y a la aplicación de actos normativos han sido el instrumento principal a estos efectos y, si bien la Comisión ejercía ya estas facultades antes del Tratado de Lisboa, lo hacía en un contexto institucional menos claro (‍Bianchi, 2012)^[40]. Es en 2009, con el Tratado de Lisboa, cuando se produjo una importante reforma que reordenó significativamente el papel de la Comisión en este terreno. Los Tratados constitutivos atribuyen ahora a la Comisión la facultad de adoptar «actos de ejecución» y «actos delegados». El objetivo principal de ambos tipos de actos es complementar la labor normativa del Consejo y del Parlamento Europeo, otorgando un instrumento de regulación adaptada al conocimiento técnico y, al mismo tiempo, rápida.

Los actos delegados son actos que modifican o completan elementos no esenciales del acto legislativo y, por lo tanto, de naturaleza cuasi legislativa. El acto legislativo que confiere la delegación delimitará de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. El legislador podrá delegar la competencia para la adopción de dichos actos por la Comisión por razones de oportunidad, relativas al carácter técnico de la materia de que se trata o a la exigencia de actuar más rápidamente de lo que podría lograrse mediante el procedimiento legislativo. Naturalmente, el legislador podrá supeditar dicha delegación de una serie de condiciones y modalidades, así como de controles, a saber, la posibilidad de objeción a la entrada en vigor del acto delegado y, más radicalmente, el derecho de revocación de la delegación conferida.

Los actos de ejecución son medidas de ejecución de los actos legislativos que el legislador encarga a la Comisión o, en casos específicos debidamente motivados, al Consejo si es necesario establecer condiciones uniformes de aplicación a nivel europeo. Puesto que el art. 291.1 TFUE deja claro que, en principio, la aplicación de la legislación de la UE recae en las autoridades nacionales, la competencia de adoptar dichos actos de ejecución debe derivarse de disposiciones explícitas en cada caso. A diferencia de los actos delegados, las condiciones y modalidades de control del ejercicio de las competencias de ejecución no se determinarán caso por caso, sino en general por un acto legislativo específico (la «comitología»)^[41].

En principio, habida cuenta del tenor de los arts. 290 y 291 TFUE, la elección entre el recurso a los actos delegados o a los actos de ejecución debe realizarse a partir de criterios objetivos. Ahora bien, en determinados casos, la naturaleza de las medidas que deben adoptarse podría no estar inmediatamente clara. En dichos supuestos, cada institución puede tener la tentación de preferir un tipo de medida. El Parlamento Europeo tendrá probablemente tendencia a dar una interpretación extensiva del concepto de acto delegado —para tener un poder de control directo— mientras que el Consejo deseará probablemente ampliar el concepto de acto de ejecución, ya que en este caso son los Estados miembros los que tienen el poder de control (‍Chamon, 2021).

2. Una distinción controvertida: el margen del legislador a este respecto[Subir]

En la sentencia sobre los biocidas, el Tribunal de Justicia precisó el margen de apreciación de los colegisladores^[42]. Señaló que el legislador de la Unión dispone de una facultad de apreciación cuando decide atribuir a la Comisión un poder delegado o un poder de ejecución. Por lo tanto, el control jurisdiccional se limita a los errores manifiestos de apreciación en cuanto a si el legislador de la Unión pudo considerar razonablemente, por una parte, que, para que pueda aplicarse el marco jurídico objeto del examen, solo se requiere que dicho régimen se especifique, sin que deba modificarse ni completarse en elementos no esenciales y, por otra parte, que las disposiciones del acto legislativo en cuestión exigen condiciones uniformes de ejecución^[43].

La exigencia de que el acto legislativo que confiere la delegación delimite de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes implica, según el Tribunal, que la atribución de un poder delegado tiene como objeto la adopción de normas que se encuadran dentro del marco reglamentario definido por el acto legislativo de base. En cambio, cuando el mismo legislador confiere un poder de ejecución a la Comisión sobre la base del art. 291.2 TFUE, esta debe precisar el contenido de un acto legislativo, para asegurar su aplicación en condiciones uniformes en todos los Estados miembros^[44]. Consideró el Tribunal de Justicia que el legislador de la Unión pudo razonablemente considerar que el Reglamento de base constituía un marco jurídico completo en materia de reducción, exención y reembolso de tasas adeudadas a la Agencia y en relación con la facultad de fijar las «condiciones de pago» que sus disposiciones confieren a la Comisión. Por ello, no se confería a la Comisión la facultad de completar elementos no esenciales de este acto legislativo, sino la de precisar el contenido normativo de este, conforme al art. 291.2 TFUE^[45].

Posteriormente, en la sentencia sobre la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores, el Tribunal de Justicia consideró que el legislador puede legalmente otorgar un poder delegado (y no un poder de ejecución) para reintroducir temporalmente una obligación de visado para todos los nacionales de un tercer país^[46]. El Tribunal de Justicia consideró que ni la existencia ni la amplitud de la facultad de apreciación que le confiere el acto legislativo son pertinentes a efectos de determinar si el acto que la Comisión ha de adoptar se inscribe en el ámbito del art. 290 TFUE o del art. 291 TFUE. La legalidad de la elección realizada por el legislador de la Unión de conceder un poder delegado a la Comisión depende únicamente de si los actos que dicha institución debe adoptar son de alcance general y de si completan o modifican elementos no esenciales del acto legislativo^[47].

Según el Tribunal, el reintroducir, durante un período de doce o de dieciocho meses, una obligación de visado para todos los nacionales de un tercer país que figura en la lista del anexo II del Reglamento, para las estancias que en principio están exentas de tal obligación, tiene el efecto de modificar, siquiera temporalmente, el contenido normativo del acto legislativo considerado. En estas circunstancias, el legislador de la Unión estaba confiriendo a la Comisión la facultad de modificar el contenido normativo de dicho acto legislativo en el sentido del art. 290.1 TFUE.

3. La adopción de actos delegados por la Comisión[Subir]

No pueden ser objeto de una delegación las disposiciones cuya adopción hace necesarias «elecciones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión». En consecuencia, las medidas adoptadas por la Comisión no pueden ni modificar elementos esenciales de una normativa de base ni completar esta mediante nuevos elementos esenciales^[48]. La identificación de los elementos de una materia que deben calificarse de esenciales ha de basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional y exige tener en cuenta las características y las particularidades del ámbito de que se trate^[49].

En la sentencia República Checa/Comisión^[50], el Tribunal de Justicia ha aclarado también que la única restricción que recae sobre el legislador de la Unión en la organización de la delegación de poderes no consiste en la prohibición de delegar la adopción de los elementos esenciales del ámbito de que se trate. Las delegaciones de poderes con arreglo al art. 290 TFUE —y cualquier posible margen de apreciación que conlleven— deben estar encuadradas en los límites fijados en el acto de base^[51].

El alcance y el uso de las delegaciones han sido objeto de un ya abundante contencioso, que ha conducido a resultados diversos, anulándose en ocasiones actos delegados^[52], pero también con sentencias en sentido desestimatorio^[53].

El Tribunal de Justicia ha considerado también que el ejercicio de un poder delegado para «completar» un acto legislativo en el sentido del art. 290 TFUE exige que la Comisión adopte un acto distinto^[54]. De la disyunción que introduce el art. 290 TFUE en la expresión «completen o modifiquen» se deduce que está diferenciando claramente entre las dos categorías previstas de poderes delegados. La delegación de los poderes para «completar» un acto legislativo faculta a la Comisión a precisar el contenido de ese acto: el mandato se limita al desarrollo detallado, dentro del respeto del contenido íntegro del acto legislativo adoptado por el legislador, de elementos no esenciales de la normativa de que se trate que no fueron definidos por este. La delegación de poderes para «modificar» un acto legislativo, en cambio, faculta a la Comisión a introducir cambios en aspectos no esenciales previstos en el mismo por el legislador o a suprimirlos. Al ejercer tales poderes, la Comisión no tiene obligación alguna de respetar el contenido de unos elementos que han de ser, conforme al mandato recibido, precisamente, «modificados». Las diferencias entre las dos categorías de poderes delegados impiden que sea la propia Comisión la que se arrogue la facultad de decidir el carácter de la habilitación que se le ha conferido. Incumbe al legislador la obligación de determinar el carácter de los poderes que desea delegar en la Comisión.

4. La adopción de actos de ejecución por la Comisión[Subir]

El concepto de ejecución comprende, a la vez, la elaboración de normas de aplicación y la aplicación de normas a casos particulares mediante actos de alcance individual^[55]. Lógicamente, la Comisión, al ejercer un poder de ejecución, no puede modificar ni completar el acto legislativo, ni siquiera en sus elementos no esenciales^[56].

Si la sentencia biocidas abordaba el problema de la elección entre acto delegado y acto de ejecución, la sentencia EURES^[57] aborda el alcance de la potestad de adopción de actos de ejecución. Aunque los puntos de partida eran diferentes, ambas sentencias reflejan una concepción amplia del acto de ejecución. El Parlamento invocaba, contra el acto de ejecución, un motivo único basado en la extralimitación en el ejercicio de los poderes de ejecución que el legislador confirió a la Comisión^[58]. El Tribunal de Justicia comenzó recordando su reiterada jurisprudencia según la cual, en el marco de su poder de ejecución, «la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de dicho acto, siempre que no sean contrarias a este»^[59]. Consideró que la Comisión «precisa el acto legislativo» cuando las disposiciones del acto de ejecución que adopta, por un lado, respetan los objetivos generales esenciales perseguidos por el acto legislativo y, por otro, son necesarias o útiles para la ejecución de este, sin completarlo ni modificarlo. Consideró el Tribunal, pues, que las disposiciones impugnadas respetaban los objetivos generales esenciales perseguidos por el reglamento de base. El hecho de que determinadas acciones no se previeran en el reglamento no tenía importancia porque se enmarcaban manifiestamente dentro del objetivo general esencial perseguido por este reglamento.

En aplicación de estos principios, el Tribunal de Justicia, en el contexto de otro recurso contra una decisión de ejecución, esta vez del Consejo^[60], ha considerado que el establecimiento de relaciones entre Europol y terceros Estados constituye una acción de carácter accesorio con respecto a las actividades de Europol. El legislador de la Unión había fijado el principio del establecimiento y mantenimiento de dichas relaciones, definió el objetivo que tales relaciones deben perseguir y precisó el marco en el que las antedichas relaciones deben tener lugar. Por tanto, aunque una decisión que modifique la lista de terceros Estados implica ciertos arbitrios que tienen dimensiones técnicas y políticas, tal decisión no requiere decisiones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión.

El Tribunal de Justicia ha juzgado también que el poder para adoptar actos de ejecución puede cubrir el adoptar disposiciones que tengan por objeto precisar el modo en que deben interpretarse y aplicarse los criterios abstractos recogidos en acto de base^[61]. No obstante, el acto de ejecución que la Comisión está facultada para adoptar debe estar justificado por objetivos como los consistentes en garantizar la seguridad jurídica y la aplicación uniforme de la normativa. En segundo lugar, ese acto de ejecución debe motivarse^[62].

Finalmente, hay que recordar que ciertas competencias de ejecución no están cubiertas por el art. 291.2 TFUE^[63]. Esta disposición únicamente se refiere a los actos jurídicamente vinculantes de la Unión que se prestan en principio a su ejecución por los Estados miembros, al igual que aquellos a los que se refiere el art. 291.1 TFUE, pero que, a diferencia de estos, deben ejecutarse mediante medidas adoptadas no ya por cada Estado miembro afectado, sino por la Comisión o el Consejo, con el fin de asegurar su aplicación uniforme dentro de la Unión^[64].

5. La Comisión versus las agencias[Subir]

El papel central de la Comisión en la ejecución del derecho de la Unión se ha discutido, y en ocasiones cuestionado, en el contexto de la delegación de ciertas tareas a agencias de la Unión. Su proliferación deriva de la toma de conciencia de que no es, en determinadas áreas, posible asegurar una aplicación uniforme del derecho de la Unión a través de las administraciones de veintisiete Estados miembros, mientras que, al mismo tiempo, se constata una imposibilidad «política» de dotar a la Comisión de competencias adicionales (‍Chamon, 2023). No obstante, su falta de reconocimiento explícito en los Tratados supone abrir un debate constante sobre los límites de sus poderes. Este debate se ha intentado racionalizar con el «Enfoque común sobre las agencias descentralizadas de la UE» que, aprobado en julio de 2012 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, define un marco más coherente y eficaz para el funcionamiento de dichas agencias^[65]. En la práctica, los límites a la delegación son probablemente menos restrictivos de lo que el tenor literal de algunas sentencias sugiere, y los tribunales europeos todavía se esfuerzan en definir coherentemente un marco jurídico para dichas delegaciones en procesos de decisión complejos (‍Chamon, 2023).

Actualmente existen en la Unión Europea más de treinta agencias, calificadas como «descentralizadas», algunas de las cuales gozan de competencias para adoptar decisiones vinculantes. No obstante, las agencias de la Unión Europea difieren entre sí en cuanto a su fundamento jurídico, su organización y las competencias que se les confieren (‍Vírgala Foruria, 2011; ‍Chamon, 2016). Algunas son creadas directamente mediante alguna disposición de los Tratados^[66], mientras que otras son creadas mediante el derecho derivado y tienen un simple carácter consultivo^[67].

En la sentencia Meroni/Alta Autoridad^[68], el Tribunal de Justicia distinguió entre una delegación de facultades claramente delimitadas, y cuyo uso, por ello, puede ser controlado rigurosamente en relación con criterios objetivos fijados por la autoridad delegante, y «una facultad discrecional, que implique una amplia libertad de apreciación, que pueda traducirse a través del uso que se haga de ella en una verdadera política económica». Una delegación del primer tipo es aceptable, mientras que una delegación del segundo tipo, al sustituir las opciones de la autoridad delegante por las de la autoridad delegada, realiza un «verdadero desplazamiento de responsabilidad».

La sentencia Reino Unido/Parlamento y Consejo efectuó una relectura de esta tradicional jurisprudencia a la luz de los arts. 290 y 291 TFUE^[69]. El Tribunal de Justicia consideró que la delegación de competencias a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) en virtud del art. 28 del Reglamento n.º 236/2012, sobre las ventas en corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago, era compatible con el Tratado FUE, ya que dichas competencias estaban delimitadas con precisión y podían ser objeto de control judicial a la luz de los objetivos fijados por la autoridad delegante^[70]. El Tribunal considera que el marco institucional creado por el Tratado FUE, y en particular los arts. 263 TFUE, párrafo primero, y 277 TFUE, permite explícitamente a los órganos y organismos de la Unión adoptar actos de alcance general. En tales circunstancias, tampoco podía deducirse de la sentencia Romano^[71] que la delegación de competencias a una instancia como la AEVM se rija por otros requisitos distintos de los enunciados en la sentencia Meroni/Alta Autoridad^[72]. El Tribunal de Justicia confirma también la compatibilidad de dichas delegaciones con los 290 TFUE y 291 TFUE, de manera que los mismos no conforman un sistema exhaustivo^[73].

El Tribunal de Justicia, posteriormente, en el marco de la cooperación reforzada en el ámbito de la creación de una protección unitaria mediante patente, rechaza que fuera contrario a los Tratados el no haberse confiado la adopción de actos de ejecución a la Comisión, en relación con las tasas anuales y de su cuota de distribución^[74]. No se había demostrado que se requirieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión^[75]. Desestima también la alegación basada en la violación de los principios enunciados en la sentencia Meroni/Alta Autoridad. A diferencia de sus Estados miembros, no es parte del Convenio sobre Concesión de Patentes Europeas (CPE) y el legislador de la Unión no había delegado en los Estados miembros participantes o en la Oficina Europea de Patentes (OEP) competencias de ejecución que le corresponden exclusivamente en virtud del derecho de la Unión. Los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Meroni/Alta Autoridad no eran pues aplicables^[76].

1. Un actor en busca de su rol[Subir]

En la última década la Comisión ha intentado abiertamente posicionarse también como un actor principal de la acción exterior de la Unión. Para ello se ha basado en una lectura, que entendía favorable, de los Tratados que ha conducido a una abundante jurisprudencia que ha terminado por ir perfilando el papel constitucional de la Comisión en esta área.

La dimensión internacional de la Unión se ha extendido de forma gradual y poco estructurada, y la acción exterior se caracteriza por desplegar procedimientos alambicados. Forzados por diplomacias celosas de salvaguardar su papel en la escena internacional, los Estados miembros han opuesto una fuerte resistencia a tendencias «comunitarizadoras», que han continuado dando lugar a unas formas organizativas complejas (‍Martenczuk, 2008).

Los Tratados prevén que la elaboración de la acción exterior no corresponde a la Comisión sino al Consejo de Asuntos Exteriores, que atenderá a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo (art. 16.6 TUE). No obstante, en el marco de la acción exterior de la Unión, el alto representante, en el ámbito de la política exterior y de seguridad^[77], y la Comisión, en los demás ámbitos, podrán presentar propuestas conjuntas ante el Consejo de la Unión (art. 22.2 TUE). Por otra parte, el TUE atribuye al Consejo y a la Comisión, asistidos por el Alto Representante, la función consistente en garantizar la coherencia de la acción exterior (art. 21.3 TUE). La Comisión contribuye a dicha coherencia en la medida en que tiene la facultad de recomendar la celebración de acuerdos internacionales y de negociar, en su caso, su contenido, así como la posibilidad de presentar propuestas conjuntas con el Alto Representante que aúnen los asuntos PESC y el resto de materias. Estas facultades son lógicas, pues son análogas a las facultades de iniciativa que tiene en el foro interno. No obstante, mientras que el Alto Representante ejecuta las políticas «como mandatario del Consejo» (art. 18.2 TUE), los Tratados no definen en ningún caso a la Comisión como «mandatario» del Consejo, expresión que denotaría una cierta subordinación o actuación en nombre ajeno. Su función se ejerce, por lo tanto, «en nombre propio» y de manera autónoma.

Los Tratados disocian no obstante la elaboración de la acción exterior de la representación exterior. Antes del Tratado de Lisboa la Comisión había asumido funciones de representación exterior de la Comunidad^[78] y de negociación de los acuerdos internacionales, pero tuvo que buscar compromisos con los otros actores sin que el alcance y los límites de las competencias respectivas fueran en ningún momento bien definidos. Ante esta situación, el Tratado de Lisboa reforzó el papel de «representación» de la Comisión. A pesar de las buenas intenciones de los autores del Tratado de Lisboa, la representación exterior sigue basándose en un sistema único integrado por una pluralidad de actores y las fricciones continúan existiendo.

2. La negociación y celebración de acuerdos internacionales[Subir]

El art. 218.3 TFUE afirma la facultad de la Comisión (o del Alto Representante respecto de los asuntos PESC) para recomendar al Consejo la apertura de negociaciones dirigidas a la celebración de acuerdos internacionales^[79]. Será la Comisión quien proponga posteriormente la firma y la celebración. El equilibrio institucional de los Tratados asume que el poder de negociación y propuesta se aúnan en la misma institución^[80].

Estas líneas generales plantean a veces dificultades en su aplicación práctica. La Comisión considera que como «negociadora» es quien define la posición de negociación de la Unión. El Consejo, al contrario, parte de una lectura de la competencia negociadora de la Comisión en la que está sometida a lo que el Consejo haya decidido en sus directrices de negociación, y en la que el comité consultivo del art. 218.4 TFUE es a veces transformado en órgano decisorio de la posición de la Unión.

El Tribunal de Justicia falló sobre estas distintas posiciones en el asunto Comisión/Consejo, relativo la apertura de negociaciones para la conexión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea con un sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de Australia (C-425/13)^[81]. A caballo conceptualmente entre de derecho de iniciativa y al poder de representación exterior, el Tribunal de Justicia aclaró que, en el marco de la negociación de un acuerdo internacional, las posiciones del Consejo o del comité especial no son vinculantes para el negociador. No obstante, el Consejo puede establecer reglas de procedimiento que se imponen al mismo siempre que no violen el equilibrio institucional^[82]. El Tribunal de Justicia anuló así algunos elementos de las directrices de negociación anexas a la decisión del Consejo por la que se autorizaba la apertura de negociaciones.

El Tribunal de Justicia consideró que el carácter vinculante de las posiciones establecidas por el Comité especial, o, en su caso, por el propio Consejo, es contrario al art. 218.4 TFUE. La función de establecer las posiciones de negociación detalladas de la Unión sobrepasa la función consultiva que se asigna al Comité especial. Por otra parte, aunque es cierto que el art. 218.4 TFUE autoriza al Consejo a formular directrices de negociación, esta disposición, en cambio, no concede a dicha institución la facultad de imponer al negociador «posiciones de negociación detalladas». De este modo, el Consejo vulneró igualmente el principio de equilibrio institucional.

En mi opinión, un enfoque limitativo de la libertad de la Comisión en la negociación dejaría de lado que la firma y celebración no son sino un fenómeno de configuración normativa, paralelo a los procesos «internos», antes abordada. La firma y la celebración se deciden sobre la base de una propuesta de la Comisión y el poder de negociación está íntimamente vinculado al poder de propuesta. Para que un acuerdo internacional sea finalmente celebrado por la Unión deberá contar con el asentimiento de las tres instituciones^[83]. El proceso de elaboración del acuerdo internacional debe, por lo tanto, implicar deberes recíprocos de cooperación leal y sincera, y «acomodamientos mutuos».

Las tensiones se manifiestan también a la hora de definir las situaciones en que la Comisión puede concluir determinados acuerdos internacionales vinculantes o no vinculantes según los casos. En principio, tal poder es limitado. El Tribunal de Justicia rechazó hace tiempo que la Comisión tuviera competencia para celebrar un acuerdo con Estados Unidos relativo a la aplicación del derecho de la competencia^[84].

Ciertas situaciones son poco controvertidas. El art. 218.7 TFUE recoge la competencia consistente en adoptar en nombre de la Unión adaptaciones de un acuerdo anterior para cuya adopción se prevea un procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el acuerdo. Esta facultad recuerda los poderes para adoptar normas delegadas.

Pero los supuestos de acuerdos concluidos por la Comisión no se agotan ahí. Más allá de los supuestos vinculados a los privilegios e inmunidades^[85], la Comisión ha celebrado acuerdos relacionados con el funcionamiento de los panels dedicados al arreglo de controversias en el ámbito de las relaciones económicas internacionales y otros acuerdos de carácter técnico o administrativo sin que hubiera una habilitación expresa (sobre el rol de la Comisión en este ámbito, véase sección VIII.3 infra).

Caso aparte son los acuerdos no vinculantes. La Comisión sostenía en los primeros años de aplicación el Tratado de Lisboa que la firma de un acuerdo no vinculante constituye un acto de representación exterior de la Unión, en el sentido del art. 17.1 TUE, siempre que el acuerdo no vinculante refleje una posición o una política de la Unión ya establecida por el Consejo. Al contrario, el Consejo se desprendió de una cierta tolerancia anterior y, aun cuando acepta la posibilidad de que la Comisión firme acuerdos meramente administrativos, en ejercicio de su autonomía administrativa, defiende para otros documentos que tengan una mayor carga política una aproximación al procedimiento de celebración de acuerdos internacionales.

El Tribunal de Justicia ha decidido que la Comisión debe obtener la autorización previa del Consejo para la firma de acuerdos políticos no vinculantes^[86]. El Tribunal de Justicia anuló por ello la decisión de la Comisión, relativa a la firma de la adenda al Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza. Era pacífico que no se trataba de un tratado internacional al que resultara aplicable el art. 218 TFUE. No obstante, el Consejo alegaba esencialmente que la Comisión era incompetente, a falta de autorización previa del Consejo, para adoptar la decisión impugnada. La Comisión sostenía, por su parte, que en el caso de autos el Consejo había establecido, en conclusiones adoptadas en 2012, una «posición de la Unión». La adenda de 2013 era conforme a esta posición, de modo que la Comisión podía, a su juicio, proceder a la firma de esa Adenda sin obtener la autorización previa del Consejo para ello.

El Tribunal de Justicia recordó que el art. 16.1 TUE, segunda frase, dispone que el Consejo ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados^[87]. A este respecto, el Tribunal señaló que el mero hecho de que la Comisión disponga de la facultad de representación exterior de la Unión no era suficiente para responder a la cuestión planteada. En lo atinente a las conclusiones de 2012, si bien estas autorizaban a la Comisión a «entablar las negociaciones necesarias» con el Consejo Federal suizo a efectos de una contribución financiera en favor de la República de Croacia, no contenían sin embargo una autorización que permita a la Comisión firmar, en nombre de la Unión, la adenda resultante de tales negociaciones.

En estas circunstancias, no cabe considerar que la Comisión esté habilitada por su facultad de representación exterior en virtud del art. 17.1 TUE para firmar un acuerdo no vinculante resultante de las negociaciones llevadas a cabo con un país tercero. En efecto, la decisión relativa a la firma de un acuerdo con un país tercero incluido en un ámbito de competencias de la Unión, al margen de que el acuerdo sea vinculante o no, implica apreciar, atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión enunciados en el art. 21 TUE, apdos. 1 y 2, los intereses de la Unión en el marco de las relaciones con el país tercero de que se trate y arbitrar entre los intereses divergentes de tales relaciones. Por lo tanto, una decisión relativa a la firma de un acuerdo no vinculante forma parte de los actos de definición de políticas de la Unión y de elaboración de la acción exterior de esta, en el sentido del art. 16.1 TUE, segunda frase, y apdo. 6, párrafo tercero.

3. La dimensión exterior del papel de supervisión de la aplicación del derecho[Subir]

Los acuerdos sobre arreglos de controversias y, en general, el rol de la Comisión en litigios internacionales, que mencionamos anteriormente, no son sino la manifestación del rol de representación exterior y de «guardián de los Tratados», calidad esta última que adquiere también una vertiente externa^[88].

El Tribunal de Justicia ha confirmado el papel de la Comisión en relación con jurisdicciones internacionales, desestimando el recurso interpuesto por el Consejo contra la decisión de la Comisión de enviar observaciones escritas, en nombre de la UE, al Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM) en un procedimiento de opinión consultiva^[89]. El Tribunal de Justicia consideró que el art. 335 TFUE, aunque solo se refiera expresamente a los Estados miembros, constituye la expresión de un principio general en virtud del cual la Unión dispone de capacidad jurídica y está representada, a tal fin, por la Comisión.

Sin embargo, para el Tribunal el principio de cooperación leal impone al menos a la Comisión la obligación de consultar previamente al Consejo cuando se proponga expresar posiciones en nombre de la Unión ante un tribunal internacional^[90]. En el caso de autos la Comisión cumplió efectivamente con esta obligación. La presentación por la Comisión al TIDM de las observaciones escritas en nombre de la Unión vino precedida de la comunicación por la misma institución al Consejo de un documento, que fue revisado en diferentes ocasiones para tener en cuenta las consideraciones manifestadas en su seno.

4. Otras situaciones: de la participación en organizaciones internacionales a la participación de países terceros en agencias de la Unión[Subir]

Las tesis de la Comisión han sido también desestimadas en la sentencia sobre la Organización Marítima Internacional (OMI)^[91]. El caso de autos trataba de una contribución a los trabajos de la OMI en el contexto del Convenio MARPOL^[92], donde la OMI adoptó una serie de medidas obligatorias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) debidas al transporte marítimo internacional. Todos los Estados miembros son partes de dicho Convenio y del Convenio de la OMI, mientras que la Unión no es parte de ninguno de los dos.

La Comisión sostenía que le correspondía transmitir la contribución controvertida a la OMI. La Comisión alegaba asimismo que, dado que esta contribución se había producido en una materia que era competencia exclusiva de la Unión, debería haberse presentado en nombre de la Unión y no de los Estados miembros y la Comisión. El Tribunal de Justicia desestima el recurso de la Comisión en su totalidad. El Tribunal señala, en primer lugar, que la competencia de la Comisión para representar a la Unión en el ejercicio por esta de su competencia externa no puede depender de la naturaleza exclusiva o compartida de dicha competencia.

Recuerda que, cuando la Unión, como sujeto de derecho internacional, decide ejercer sus competencias, tal ejercicio debe realizarse respetando el derecho internacional pertinente. El Tribunal admite que la mera circunstancia de que la Unión no sea miembro de una organización internacional no autoriza a un Estado miembro, actuando a título individual en el marco de su participación en dicha organización internacional, a suscribir compromisos capaces de afectar a las normas de la Unión dictadas para alcanzar los objetivos del Tratado. Sin embargo, en el caso de autos el Tribunal señala que Croacia se limitó a transmitir a dicha organización la contribución controvertida de los Estados miembros y la Comisión. Ninguna disposición de los Tratados exige que los Estados miembros atribuyan a la Comisión la tarea de asumir su representación, aun cuando el derecho internacional pertinente no se oponga a ello: el art. 17.1 TUE confiere a la Comisión la competencia exclusiva para asumir únicamente la representación de la Unión, no la de los Estados miembros, incluso cuando estos actúen conjuntamente en interés de la Unión.

La Comisión no ha tenido mejor suerte en otros casos recientes. El Tribunal de Justicia ha anulado también la decisión de la Comisión por la que se permitió la participación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), desestimando de paso la interpretación que del art. 17 TUE hacía la Comisión (y que había confirmado en primera instancia el Tribunal General)^[93]. El Tribunal de Justicia anuló una primera sentencia del Tribunal General y la decisión controvertida de la Comisión, debido a que el Tribunal General incurrió en un error de derecho al considerar que la competencia para establecer las «normas de trabajo» aplicables a la participación de las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) de terceros países en el ORECE corresponde a la Comisión, de forma unilateral, con arreglo al art. 17 TUE. No obstante, la anulación es ajena al hecho de que Kosovo no haya sido reconocido como un Estado soberano por la Unión, así como por varios Estados miembros^[94].

Señala el Tribunal que la Comisión dispone, en el marco de la adopción de las «normas de trabajo» en cuestión, de una potestad de control. Las normas de trabajo no tienen por objeto la representación exterior de la Unión como tal, sino precisar, en particular, el carácter, el alcance y las modalidades de participación, en los trabajos de los organismos de la Unión en cuestión, de las ANR de terceros países que hayan celebrado acuerdos con la Unión a tal efecto.