MIDIENDO LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO: UN ANÁLISIS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS[1]
Measuring the accountability of government performance: An analysis of the Autonomous Communities
RESUMEN
La rendición de cuentas se ha incorporado a la agenda de muchas Administraciones públicas que están impulsando iniciativas para tratar de explicar y justificar sus actuaciones a la ciudadanía, más allá de los mecanismos de rendición de cuenta tradicionales como las elecciones. En este trabajo, se revisa el concepto de rendición de cuentas y se propone una metodología para su estudio particularmente aplicable a la rendición de cuentas de los compromisos de gobierno. A partir de esta metodología se realiza un examen comparado de las comunidades autónomas. Los resultados muestran que la rendición de cuentas ocupa un lugar reducido en la agenda de los Gobiernos autonómicos, que existen variaciones significativas entre las comunidades autónomas y que el peso de las tres dimensiones que componen el índice de rendición de cuentas elaborado es distinto en las diferentes iniciativas impulsadas.
Palabras clave: Rendición de cuentas; buen gobierno; Gobiernos autonómicos; comunidades autónomas.
ABSTRACT
Accountability has been included in the agenda of several public administrations that are driving many initiatives to explain and to justify to citizens government activities beyond traditional accountability mechanisms like elections. In this article, the concept of accountability is reviewed and a methodology for its analysis is suggested, particularly applicable to government compromises accountability. Using this methodology, a comparative analysis of Autonomous Communities is done. The results obtained show that accountability has a limited role in the Autonomous Governments’ agenda, that there are significant variations among Autonomous Communities and that the weight of the three dimensions that form the accountability index is different in the different initiatives driven.
Keywords: Accountability; good government; regional government; Autonomous Communities.
I. INTRODUCCIÓN[Subir]
En los últimos años, la rendición de cuentas ha irrumpido con fuerza en la agenda de los Gobiernos y las Administraciones públicas de nuestro entorno. Se han elaborado numerosas leyes y se han impulsado diversas iniciativas como respuesta a la creciente demanda ciudadana de transparencia y eficacia de los poderes públicos. Algunas de las experiencias desarrolladas han despuntado por su carácter innovador, y han abordado la rendición de cuentas de los agentes públicos a través de mecanismos diferentes a los que tradicionalmente se ha recurrido como las elecciones o los organismos de control externo. Así, en países como Reino Unido, Francia, Estados Unidos, Canadá y Argentina se han promovido iniciativas institucionales con el propósito de realizar un seguimiento de la ejecución de los principales compromisos de gobierno e informar del alcance de los progresos a la ciudadanía (Gold, 2017; Lafuente y González, 2018). En España también se han puesto en marcha iniciativas de esta naturaleza, tanto por parte del Gobierno central como por parte de diversos Gobiernos autonómicos y locales.
La atención académica de estas nuevas formas de rendición de cuentas de los Gobiernos y Administraciones públicas es aún limitada, particularmente en nuestro país. Este trabajo aspira a realizar una contribución que ayude a conocer mejor esta realidad. En particular, los objetivos fundamentales que persigue nuestro estudio son dos. El primer objetivo es aportar una metodología para al estudio de la rendición de cuentas de la acción de gobierno, elaborada a partir del marco conceptual predominante en la literatura. El componente principal de esta aportación es un índice de rendición de cuentas. El segundo objetivo consiste en aplicar esta metodología al análisis de las experiencias de rendición de cuentas de la acción de gobierno promovidas por las comunidades autónomas españolas. Además de servir para testar nuestra metodología, se contará con información detallada y comparable sobre las iniciativas impulsadas por cada Gobierno autonómico.
La elección de las comunidades autónomas como casos de estudio resulta particularmente oportuna en el momento actual, dadas las iniciativas que se están impulsando no solo en España, sino también en otros países.[2] En este sentido, disponer de un nuevo instrumental analítico sobre rendición de cuentas aplicable a los Gobiernos autonómicos, junto con evidencia empírica sobre la situación de cada comunidad autónoma, puede constituir un aporte de interés tanto académico como práctico.
A partir de este punto, el artículo se organiza en cuatro apartados. En el primero se aborda una revisión del concepto de rendición de cuentas, exponiendo una noción elemental del mismo, sus dimensiones y principales clasificaciones elaboradas en la literatura. En el segundo apartado se presenta una metodología diseñada para examinar una variante concreta de rendición de cuentas: la desarrollada por los Gobiernos para dar cuenta de sus acciones y decisiones ante la ciudadanía. Sobre la base del marco teórico expuesto, se realiza una operacionalización del concepto, que culmina en la construcción una batería de indicadores y un índice de rendición de cuentas. En el tercer apartado se muestra el análisis empírico realizado sobre las comunidades autónomas, en el que se examinan dos cuestiones. Por un lado, la relevancia de la temática de la rendición de cuentas en las agendas de gobierno de cada comunidad. Por otro, el análisis comparado de las experiencias de rendición de cuentas de la acción de gobierno desarrolladas en las comunidades autónomas a partir de los indicadores elaborados. Finalmente, el apartado de conclusiones recoge las principales aportaciones y hallazgos del estudio y expone algunas avenidas de investigación para trabajos futuros.
II. BASES CONCEPTUALES SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS[Subir]
1. La noción de rendición de cuentas[Subir]
En las últimas décadas, el término rendición de cuentas ha entrado a formar parte del vocabulario habitual de los actores y observadores del espacio público. Gobiernos, políticos, funcionarios, periodistas, organizaciones sociales, académicos y ciudadanos emplean con frecuencia este término al hablar de las instituciones y los actores públicos. La rendición de cuentas disfruta, además, de una connotación positiva, siendo considerada un pilar normativo de la democracia representativa (Sørensen y Torfing, 2021) y un principio fundamental del buen gobierno (Malaret i García, 2017; Oñate, 2020) y la buena gobernanza (Cerrillo i Martínez, 2012).
La rendición de cuentas, a pesar de su popularidad, es un concepto complejo y, a menudo, formulado de manera muy ambigua (Pilon y Brouard, 2022). Como observa Bovens (2007), con frecuencia aparece como un paraguas conceptual que cubre cuestiones distintas de la rendición de cuentas, tales como integridad, eficiencia, equidad o capacidad de respuesta (responsiveness). Además de las vaguedades conceptuales que entrañan estas definiciones tan extensas, por lo general son complejas de operacionalizar y abordar empíricamente. Por ello, muchos investigadores optan por conceptualizaciones más reducidas, centrando la atención en los aspectos elementales que la definen. Sin entrar en una revisión exhaustiva de las definiciones de rendición de cuentas, vale la pena mencionar dos de las más citadas en la literatura de Administración pública y ciencia política. Una es la de Bovens (2007: 450), que concibe la rendición de cuentas como «una relación entre un actor y un fórum, en el que el actor tiene la obligación de exponer y justificar su conducta, el fórum puede formular preguntas y evaluarle, y el actor tiene que afrontar las consecuencias» (traducción nuestra). En términos cercanos, Schedler (2004: 20) plantea que «A» rinde cuentas a «B» cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta»[3].
Estas dos definiciones ponen de relieve cuatro características básicas de la rendición de cuentas sobre las que hay un amplio consenso académico. En primer lugar, la rendición de cuentas configura una relación social entre un actor que aporta información y explicaciones sobre su conducta y otro actor, que, a su vez, está en condiciones de exigir dicha información y explicaciones. Con frecuencia se acude a la terminología de la teoría de agente-principal para designar, respectivamente, a ambos actores (Gailmard, 2014), si bien se utilizan también otras etiquetas, como las de actores vs. fórums o agentes vs. audiencias (Bovens, 2014). En segundo lugar, la rendición de cuentas es de naturaleza obligatoria: el agente está obligado a dar cuentas por sus acciones y decisiones ante el principal. En tercer lugar, la rendición de cuentas incluye la posibilidad de atribuir premios o castigos a los agentes en función de la actividad que han llevado a cabo. En particular, en la ciencia política se ha destacado el papel de las elecciones como un poderoso mecanismo ciudadano para controlar y evaluar, favorable o desfavorablemente, la gestión de los políticos y los Gobiernos (Prezoworski, 1998; Stokes, 2005). La definición de Schedler (2004) centra la atención únicamente en la posibilidad de castigar una conducta inadecuada, mientras que la Bovens (2007; 2014) incluye la expresión «afrontar las consecuencias», lo que permite contemplar tanto las consecuencias negativas (castigos) como las positivas (premios) que se deriven del comportamiento de los agentes. Finalmente, la rendición de cuentas es un concepto multidimensional. Bovens (2007) distingue tres dimensiones: i) información, en la que el agente informa sobre su conducta; ii) discusión, en la que el principal (fórum) valora dicha información, puede solicitar más información y formular preguntas, y iii) consecuencias, en la que el principal, a partir de la evaluación realizada, determina premios o castigos respecto a la conducta del agente. Schedler (2004) contempla también tres dimensiones y bastante coincidentes con las de Bovens, a saber, información, justificación y castigo.
A partir de esta conceptualización de rendición de cuentas, se han generado prolíficos debates, de los que, a los efectos de este trabajo, comentaremos solo algunos. Así, autores como de Boer (2021) han cuestionado la obligatoriedad atribuida a este concepto, argumentando que últimamente han aflorado fórmulas de rendición de cuentas voluntarias y «autoimpuestas». Otros académicos han resaltado que, frente al modelo vertical predominante, hay un desarrollo creciente de un nuevo tipo de rendición de cuentas, «social», en la que se tejen relaciones horizontales y colaborativas entre el sector público y los actores sociales (Brummel, 2021; Sørensen y Torfing, 2021). Por último, Mansbridge (2014) ha señalado que la conceptualización de rendición de cuentas descrita está planteada para contextos de desconfianza entre los agentes y sus principales, en los que la amenaza de castigos puede inducir a mejores comportamientos, pero no resulta adecuada para contextos en los que prevalece la confianza; en estos casos, es clave atender a la motivación interna de los agentes[4].
Sobre la base de las conceptualizaciones examinadas, se presenta una definición elemental y operativa de rendición de cuentas, adaptada a nuestro propósito de estudiar la rendición de cuentas de la acción de gobierno. En concreto, entendemos la rendición de cuentas como el proceso mediante el cual los cargos y el personal de las Administraciones públicas informan y justifican sus actuaciones ante la ciudadanía, contrastándolas con el marco de referencia públicamente establecido, y asumen las consecuencias derivadas de su conducta.
Otra de las expresiones de la complejidad del concepto que estamos examinando es la gran diversidad de modalidades de rendición de cuentas que podemos observar. La literatura académica se ha hecho eco de ello y ha aportado numerosas clasificaciones. Una de las primeras clasificaciones fue la formulada en el estudio de Romzek y Dubnick (1987) sobre la tragedia del Challenger y distingue cuatro tipos de rendición de cuentas: burocrática, legal, profesional y política. Dos décadas después, Bovens (2007) propuso una clasificación de rendición de cuentas sobre la base de cuatro preguntas: ¿ante quiénes hay que rendir cuentas?; ¿quiénes deben hacerlo?; ¿con respecto a qué?, y ¿por qué los agentes se sienten obligados a rendir cuentas? Estos criterios continúan siendo útiles para ordenar las distintas variantes de rendición de cuentas, incluyendo las de reciente aparición. A continuación, se presentan algunas clasificaciones sobre la base de estas cuatro cuestiones.
La cuestión del «ante quién» se debe rendir cuentas ha generado diferentes clasificaciones de las cuales, una de las más conocidas es la de O’Donnell (2004), que distingue entre rendición de cuentas «horizontal» (ante agencias y poderes estatales, según la lógica de pesos y contrapesos) y «vertical» (ante los ciudadanos). En cuanto a la pregunta del «quién», una distinción básica es entre rendición de cuentas «colectiva» e «individual», en función de si el que da cuentas es toda la organización o cada miembro de la misma (Villoria Mendieta, 2020). La cuestión del «con respecto a qué» ha dado pie a diversas clasificaciones, como la de Bovens (2007), que atendiendo al tipo de conducta identifica tres tipos de rendición de cuentas (financiera, procedimental y de producto). Otra clasificación está basada en el marco de referencia que guía la conducta de los agentes y que distingue cinco tipos de marcos de referencia: político (como un programa de gobierno), jurídico (por ejemplo, una ley de función pública), ético (como un código de conducta sobre actividades de los altos cargos), económico (en relación con el presupuesto asignado) y de calidad (como una carta de servicio). También en relación con la cuestión del porqué los agentes están dispuestos a rendir cuentas se han elaborado distintas clasificaciones. La más elemental es la contraposición entre rendición de cuentas obligatoria y rendición de cuentas voluntaria. De Boer (2021) ha dado un paso más y ha identificado categorías intermedias de rendición de cuentas dentro de este eje de obligatoriedad-voluntariedad.
2. Las dimensiones de la rendición de cuentas[Subir]
De acuerdo con la definición anteriormente expuesta, la rendición de cuentas está conformada por tres dimensiones: la transparencia, la justificación y la responsabilización. La figura 1 representa sintéticamente estas tres dimensiones.
Figura 1.
Dimensiones de la rendición de cuentas
Fuente: elaboración propia.
Todo proceso de rendición de cuentas para ser considerado como tal debería contemplar estas tres dimensiones. Con esta afirmación, nos distanciamos de aquellos autores que, como Schedler (2004), sostienen que no todas las dimensiones tienen que estar presente en un ejercicio de rendición de cuentas. Como ha planteado, por ejemplo, Peruzzotti (2008), la transparencia es una condición necesaria, pero en absoluto suficiente de la rendición de cuentas. Obviamente, la complejidad y riqueza de estas dimensiones pueden variar de unas iniciativas a otras de rendición de cuentas.
2.1. La transparencia[Subir]
La primera dimensión de la rendición de cuentas es la transparencia. Una ausencia de la misma, con frecuencia, se vincula a una falta de rendición de cuentas (Lourenço, 2015). Si bien son numerosas las posibles definiciones de la transparencia (Bauhr y Grimes, 2017), a efectos de este trabajo entendemos la transparencia como «la disponibilidad de información sobre una organización o un actor permitiendo a los actores externos monitorizar los trabajos internos o el cumplimiento de una organización» (Grimmelikhuijsen, 2012: 55). La transparencia persigue dar a conocer a la ciudadanía información sobre los compromisos, las decisiones, las actuaciones o el funcionamiento de quienes deben rendir cuentas. Además, la transparencia pretende evitar las asimetrías que puedan existir entre la ciudadanía (principal) y los responsables públicos que rinden cuentas (agentes) (Matheus y Janssen, 2020). De hecho, es necesario evitar que la información a disposición de las Administraciones públicas en relación con las actuaciones que llevan a cabo sea utilizada de manera opaca (Fox, 2007). Para evitarlo y lograr una efectiva rendición de cuentas, es necesario que las Administraciones públicas garanticen la disponibilidad de la información, así como su accesibilidad y calidad (Gandía et al., 2016). Además, la información tiene que poder ser utilizada por la ciudadanía para pedir explicaciones a los responsables públicos respecto a la acción de las instituciones (Wilkinson et al., 2016).
En primer lugar, la disponibilidad implica que la Administración pública pone a disposición de la ciudadanía información, en el sentido de darle publicidad (Naurin, 2006). La información disponible debe estar relacionada tanto con el marco de referencia como con la actividad desarrollada, de modo que permita como se indicará más adelante, contrastar o evaluar las decisiones o acciones realizadas con respecto a los compromisos asumidos. Asimismo, desde la perspectiva de la rendición de cuentas, la información se difundirá con un nivel de detalle adecuado que, además, permita, sobre todo, la comparación (Lourenço, 2015).
Pero la disponibilidad de la información no es suficiente para garantizar la transparencia (Matheus y Janssen, 2015). En segundo lugar, también es necesario que la información sea accesible, es decir, que la información llegue efectivamente a las personas destinatarias. El uso de los medios electrónicos por las Administraciones públicas está facilitando la transparencia pública y, en general, la rendición de cuentas (de Boer, 2021). En la actualidad, generalmente las Administraciones públicas difunden información pública a través de portales o páginas web o a través de aplicaciones (Matheus et al., 2021). Cuanto más fácil sea el uso del portal a través del que se difunda la información mayor será el impacto efectivo en la transparencia (Nikiforova y McBride, 2021). En esta dirección, la información estará organizada y será difundida de manera que facilite que los usuarios puedan encontrar la información y obtener respuesta a sus necesidades de información (Lourenço, 2015). Por último, el diseño de los portales de transparencia debe garantizar que cualquier persona, independientemente de sus circunstancias personales, pueda tener conocimiento de la información gracias al cumplimiento de los estándares de accesibilidad de la información (Gascón Marcén, 2021).
En tercer lugar, la información debe ser de calidad. La calidad de la información persigue que la información que se difunda cumpla con los requisitos fijados para conseguir las finalidades previstas (Hassenstein y Vanella, 2022). En esta dirección, la literatura destaca que la información de calidad se caracteriza por numerosos elementos (Floridi, 2013; Pipino et al., 2002), que serán seleccionados en función de la finalidad que se persiga (Hassenstein y Vanella, 2022). En particular, la información de calidad es aquella que sea precisa, completa, redundante, comprensible, accesible para cualquier persona, consistente, confiable (Batini et al., 2016) y actualizada de manera permanente (Lee y Kwak, 2012).
Finalmente, es necesario que la información sea útil (Lourenço, 2015) y pueda ser utilizada, que pueda ser procesada y analizada por las personas destinatarias y, en su caso, reutilizada para darle mayor difusión. Para promover la rendición de cuentas es necesario que la información que se difunda sea reusable (Wilkinson et al., 2016). Para ello, es necesario que la información se difunda en formatos abiertos (Janssen, 2011) a través de una infraestructura (Nikiforova y McBride, 2021).
2.2. La justificación[Subir]
La rendición de cuentas implica también justificar las actividades llevadas a cabo por los agentes públicos, contrastándolas con el marco de referencia que guía tales actividades. Como se ha indicado antes, hay cinco tipos básicos de marcos de referencia: político, jurídico, ético, económico y de calidad. Asimismo, la rendición de cuentas supone responder a los requerimientos de información y explicaciones solicitados. Se abre, así, la posibilidad de un diálogo entre los que exigen y los que rinden cuentas.
La justificación busca contrastar o evaluar las decisiones o actuaciones del sujeto que ha de rendir cuentas respecto a los compromisos que conforman el marco de referencia. La justificación está estrechamente relacionada con la rendición de cuentas social o colaborativa, en la que la ciudadanía adquiere un papel activo en el proceso. En efecto, la justificación no es un proceso unidireccional de quien rinde cuentas respecto a la ciudadanía, sino que se basa en la oportunidad de que la ciudadanía escudriñe la actividad de la Administración pública, evalúe su actividad y la conducta de los responsables públicos y reconozca o premie los cumplimientos del marco de referencia o alerte o denuncie sobre los incumplimientos (Moore, 2014)
La justificación se conforma por dos fases. La primera fase consiste en explicar el cumplimiento de los compromisos por parte del sujeto que rinde cuentas. En particular, debe disponer de la oportunidad de explicar su actuación y la adecuación al marco de referencia (Bovens et al., 2008). La explicación es algo más que la difusión de información relacionada con el marco de referencia o las acciones desarrolladas; exige contrastar su adecuación. La segunda fase de la justificación implica poder probar de manera convincente la adecuación de las decisiones o actuaciones al marco de referencia a solicitud de cualquier persona. De este modo, se da la posibilidad de poder discutir con la ciudadanía sobre la actuación o la conducta y su adecuación al marco de referencia y de poder justificarlo (Bovens, 2008). Desde esta perspectiva, las Administraciones públicas deben articular mecanismos que permitan el diálogo crítico entre las personas que rinden cuentas y la ciudadanía donde unos puedan formular las preguntas y dudas y los otros dar respuesta y motivación (Schedler, 2004). Evidentemente, la diferencia entre ambas fases es clara en la medida en que, mientras la explicación puede ser autosuficiente y desarrollada de manera exclusiva por la persona o unidad que deba rendir cuentas, la justificación exige habilitar canales para vehicular la participación de terceras personas en el proceso de rendición de cuentas.
Es habitual que los mecanismos de justificación se encuentren poco formalizados y que tengan un alto componente voluntario, tanto desde la perspectiva de quienes rinden cuentas como de la ciudadanía (Brummel, 2021; Koop, 2014; Christensen y Lodge, 2018). En la práctica, la justificación se canaliza a través de distintos mecanismos. Tradicionalmente, buena parte de este debate se ha desarrollado en los medios de comunicación (Brummel, 2021). No obstante, en los últimos tiempos las Administraciones públicas han ido impulsando nuevos mecanismos, más o menos formalizados, a través de los que canalizar la participación ciudadana en la rendición de cuentas. Desde el uso de canales electrónicos para plantear comentarios o quejas hasta la participación en órganos colegiados, pasando por la intervención en trámites de información pública. Al mismo tiempo, la intervención de la ciudadanía en el proceso de rendición de cuentas puede tener una mayor o menor intensidad: desde la simple recepción de información a la identificación de las posibles consecuencias del incumplimiento del marco de referencia, pasando por el planteamiento de dudas o cuestiones a los sujetos que rinden cuentas o la intervención en el contraste entre el marco de referencia y las actuaciones llevadas a cabo (Damgaard y Lewis, 2014). En la actualidad, como sucede en relación con la transparencia, en el funcionamiento de estos mecanismos tienen un papel muy significativo los medios electrónicos para canalizar la explicación y la justificación (Ojala et al., 2019). Por último, no podemos desconocer que la propia sociedad civil ha ido creando mecanismos para poder exigir a aquellos que rinden cuentas una justificación de sus actuaciones o conductas.
2.3. La responsabilización[Subir]
La rendición de cuentas comporta, en último término, responsabilizarse por las acciones desarrolladas, asumiendo las consecuencias derivadas del cumplimiento o incumplimiento del marco de referencia. Esto significa que el agente público que rinde cuentas se ve expuesto a una evaluación de su actividad o conducta por parte de su principal. Si la valoración es satisfactoria, puede ser objeto de algún tipo de premio o reconocimiento (sobre su imagen reputacional, una promoción, etc.). En cambio, si la valoración es insatisfactoria, debe asumir la posibilidad de recibir una sanción (de índole penal, administrativa, política, etc.).
De este modo, en la fase de responsabilización podemos distinguir entre los mecanismos de reconocimiento, para el caso del cumplimiento del marco de referencia, y los de sanción, aplicables, en caso contrario, cuando la actuación de los responsables públicos no se ajuste a lo previsto en él. La responsabilización es la dimensión de la rendición de cuentas que ha sido objeto de una menor atención tanto por los Gobiernos y Administraciones públicas como por la academia.
Las consecuencias están a menudo muy formalizadas y revisten expresiones muy variadas. Así, cuando el marco de referencia es un programa de gobierno, los mecanismos de reconocimiento se basan principalmente en la publicidad que se pueda dar al cumplimiento que un determinado actor político (presidente, ministro, gobierno en su conjunto, etc.) haga del marco de referencia. De esta publicidad se derivan, a su vez, distintos tipos de apoyo que recibe este actor, como el apoyo facilitado por los ciudadanos (por ejemplo, la aprobación, a través del voto, de la gestión de un Gobierno) o por los partidos políticos (como la designación de nuevas responsabilidades en el gobierno o la inclusión en futuras listas electorales).
Por lo que respecta a la sanción, el incumplimiento del marco de referencia puede determinar la expresión pública de la disconformidad o el cese de la responsabilidad del sujeto que rinde cuentas (Meijer y Schillemans, 2009). Las democracias actuales disponen con carácter general de mecanismos de responsabilización de la acción de gobierno en el marco de los instrumentos para el impulso y control de la acción de gobierno, tales como las preguntas e interpelaciones parlamentarias, la moción de censura y la cuestión de confianza. Pero también pueden prever mecanismos específicos para sancionar el incumplimiento del marco de referencia que puede concretarse, por ejemplo, en el cese, la amonestación pública o la declaración de incumplimiento con publicidad.
Además de las consecuencias formales, no podemos desconocer la existencia de otras consecuencias de carácter informal (Bovens, 2007). Estas consecuencias pueden estar vinculadas a la reputación o prestigio de los sujetos que rinden cuentas (Busuioc y Lodge, 2016), pudiendo tener, en un momento dado, un mayor impacto que los mecanismos indicados anteriormente (Jacobs y Schillemans, 2016). También pueden adoptar la forma de quejas que puedan plantear o las opciones que pueda tomar la ciudadanía en el futuro, por ejemplo, en un proceso electoral (Meijer y Schillemans, 2009).
III. UNA METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO[Subir]
Como hemos visto, la rendición de cuentas es un concepto complejo y que presenta modalidades muy dispares. En este estudio nos interesamos por una variante concreta de rendición de cuentas, a saber, la desarrollada por los Gobiernos para dar cuenta de sus acciones y decisiones ante la ciudadanía. De acuerdo con la terminología utilizada en el epígrafe anterior, se trata de una rendición de cuentas en la que (i) el agente es el Gobierno: este da cuentas de su actividad a través de una unidad específicamente creada para realizar la rendición de cuentas o bien a través de una unidad ya en funcionamiento; (ii) el principal es la ciudadanía: esta se reserva el derecho de vigilar al Gobierno, pedirle explicaciones por sus acciones y exigirle responsabilidades por las mismas, y (iii) el marco de referencia es político: concretamente los compromisos de gobierno.
Este tipo de rendición de cuentas es muy común en las democracias de mayor calidad institucional y su desarrollo reciente ha sido facilitado especialmente por la creciente exigencia ciudadana de mayor eficacia de los Gobiernos y cumplimiento de sus compromisos políticos, así como por los progresos en la transparencia y el desarrollo de herramientas que permiten un mayor control (Lafuente y González, 2018; Ramió, 2022). España no ha quedado al margen de este tipo de experiencias de rendición de cuentas de la acción de gobierno. Una de las iniciativas más relevantes en este ámbito es Cumpliendo, impulsada por el Gobierno central, que destaca por la solidez de su diseño conceptual y metodológico, así como por su repercusión en la arena pública[5]. Ello sin olvidar las iniciativas promovidas, en los últimos años, por diversos Gobiernos locales y autonómicos.
La importancia actual de esta forma de rendición de cuentas no es óbice para que los Gobiernos estén sujetos también a otros tipos de rendición de cuentas, sobre la base de otros marcos de referencia (por ejemplo, jurídico o financiero) y ante otros actores que exigen explicaciones y responsabilidades (como otras instancias públicas —desde los Parlamentos a los órganos de control externo o agencias de integridad— o la sociedad civil).
Para analizar la rendición de cuentas de la acción de gobierno hemos desarrollado una metodología que puede ser aplicada en distintos niveles de gobierno, desde el estatal al local. Este trabajo centra la atención, concretamente, en los Gobiernos de las comunidades autónomas. El objetivo fundamental es medir el nivel de desarrollo de las experiencias de rendición de cuentas promovidas por cada Gobierno autonómico para, de esta forma, poder comparar la situación en que se encuentra cada comunidad.
Antes de entrar en cuestiones metodológicas, conviene tener presente que no existe en España una norma que de manera específica y con carácter general exija a los Gobiernos y Administraciones públicas la rendición de cuentas[6]. Únicamente se dispone del reconocimiento del principio democrático reconocido en el art. 1 de la Constitución, así como la referencia al principio de rendición de cuentas en algunas normas autonómicas, como la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que contempla que los altos cargos deben actuar de acuerdo con el principio ético de la rendición de cuentas y la responsabilidad por las actuaciones propias y de los órganos que dirigen (art. 55.1.g)[7]. De modo que las iniciativas de rendición de cuentas que promueven los Gobiernos autonómicos no responden a una exigencia normativa, sino que surgen de la propia voluntad de las instituciones autonómicas. Por consiguiente, estamos ante un tipo de rendición de cuentas voluntaria (de Boer, 2021). Esto no impide que distintas normas vigentes puedan ser aplicadas a algunas de las dimensiones que conforman la rendición de cuentas (Brummel, 2021; Christensen y Lodge, 2018). Así sucede particularmente en relación con la transparencia, donde en la última década se han aprobado diversas normas de ámbito estatal y autonómico (Fernández Ramos y Pérez Monguió, 2020), así como como con respecto a la participación (Castellanos Claramunt, 2020).
El estudio de la rendición de cuentas de la acción de gobierno de las comunidades autónomas se realiza a través de un análisis de contenido de las páginas web de cada Gobierno. El análisis se llevó a cabo durante los meses de junio y julio de 2022. Como es sabido, el análisis de contenido es una técnica de investigación que permite realizar inferencias de contenidos comunicativos (Krippendorff, 1990) y tiene una larga trayectoria de uso en el estudio de los documentos políticos y de gobierno. Tras identificar las distintas iniciativas de rendición de cuentas, se examinará cada una de ellas a partir de un conjunto de indicadores elaborados sobre la base del marco conceptual expuesto en la sección anterior. Los únicos elementos de este marco conceptual que no están contemplados son los que tienen que ver con cuestiones informales, que obviamente no se pueden constatar en un análisis de páginas web.
La operacionalización realizada del concepto de rendición de cuentas se detalla en el cuadro 1. Así, cada una de las tres dimensiones de este concepto se han transformado en variables específicas y a cada una de ellas se le ha asignado uno o más indicadores. En total, se han establecido veintiún indicadores, ocho de los cuales corresponden a la dimensión de transparencia, siete a la de justificación y seis a la de sanción (ver cuadro 1). Todos los indicadores son dicotómicos, con valores de 0 y 1, siendo 1 el valor más favorable en el aspecto de rendición de cuentas considerado.
La operacionalización desarrollada permite elaborar un índice de rendición de cuentas de la acción de gobierno. En su cálculo se han seguido dos pasos. En primer lugar, tras calcular la suma de los valores de los indicadores de cada dimensión, esta cifra se ha normalizado en valores de 0 a 10. A partir de los valores correspondientes a cada una de las dimensiones, se calcula el promedio de las tres dimensiones; la cifra resultante es la puntuación global en el índice. De manera que, al construir el índice de rendición de cuentas, atribuimos el mismo peso a las tres dimensiones, con independencia del número de indicadores que contengan.
Como se ha indicado, el análisis empírico de la rendición de cuentas es un proceso complejo y delicado. Por ello, el modo cómo hemos operacionalizado este concepto no aspira a ser definitivo. A medida que se vaya ampliando la aplicación de los distintos indicadores propuestos a un número mayor de casos y experiencias dispares, se planteará probablemente la necesidad de revisar o sustituir algunos de ellos.
Cuadro 1.
Operacionalización del concepto de rendición de cuentas (aplicada a acción de gobierno)
| Dimensiones | Variables | Indicadores | Valores |
|---|---|---|---|
| Transparencia | Contenido | Presentación de un marco de referencia explícito (con compromisos concretos) que guía la rendición de cuentas | 0: sí 1: no |
| Nivel de detalle de las acciones de gobierno desarrolladas | 0: información genérica sobre acciones 1: información detallada |
||
| Actualidad de la información publicada | 0: Información no actualizada (más de 3 meses) 1: información actualizada (3 meses o menos) |
||
| Canal | Existencia de una sección específica en la web de la CA (o enlace a un portal) sobre rendición de cuentas o seguimiento de compromisos políticos | 0: no existe 1: existe |
|
| Nivel de accesibilidad de la información publicada | 0: difícil acceso (complejo y/o lento, a través de una ruta con muchos clics y/o a
una estructura de contenidos poco amigable) 1: fácil acceso (intuitivo y/o rápido gracias a ruta de pocos clics y/o a una estructura de contenidos clara) |
||
| Canal de transmisión de la información | 0: unidireccional 1: bidireccional |
||
| Formato | La información se publica en un formato que facilita su comprensión y visualización | 0: información muy técnica y no en un formato visual e interactivo 1: información en formato visual e interactivo |
|
| La información se puede descargar en formatos abiertos para que puedan ser objeto de edición, agregación, cálculo o visualización | 0: no es posible 1: es posible |
||
| Justificación | Explicación | Información sobre las acciones desarrolladas poniéndolas en relación con los compromisos políticos | 0: no hay contraste entre acciones desarrolladas y compromisos 1: hay un contraste entre acciones desarrolladas y compromisos |
| Información sobre el grado de consecución de las acciones en relación con compromisos | 0: no se aporta esta información 1: sí se aporta esta información |
||
| Aporte de evidencias sobre acciones desarrolladas en relación con los compromisos | 0: se aportan evidencias 1: no se aportan evidencias |
||
| Información (por ejemplo, metodología) para facilitar la comprensión de la descripción del estado y/o evolución de las acciones desarrolladas en relación con los compromisos | 0: no se aporta esta información 1: sí se aporta esta información |
||
| Justificación-respuesta | Presencia de canales de participación (electrónicos o presenciales) para requerir explicaciones sobre acciones desarrolladas | 0: no hay canales de participación 1: hay canales de participación |
|
| Respuesta de Gobiernos y/o representantes ante solicitudes de explicación | 0: no hay ninguna respuesta explícita 1: se da respuesta a solicitudes planteadas |
||
| Difusión de la respuesta de Gobiernos y/o representantes ante solicitudes de explicación | 0: no está contemplada la difusión de la respuesta 1: difusión de la respuesta a través de medios convencionales o sociales |
||
| Responsabilización | Reconocimientos | Publicidad sobre el cumplimiento satisfactorio del agente público (individual o colectivo) que rinde cuentas | 0: no hay publicidad sobre el cumplimiento satisfactorio 1: hay publicidad sobre el cumplimiento satisfactorio |
| Expresiones de apoyo y promoción al agente (individual o colectivo) que rinde cuentas | 0: no hay expresiones de apoyo 1: hay expresiones de apoyo |
||
| Sanciones | Mecanismos generales de sanción que suponen el cese | 0: no hay mecanismos de cese 1: hay mecanismos de cese |
|
| Mecanismos generales de sanción que suponen amonestación pública | 0: no hay mecanismos de amonestación pública 1: hay mecanismos de amonestación pública |
||
| Mecanismos específicos de sanción que suponen el cese ante el incumplimiento del marco de referencia | 0: no hay mecanismos de cese 1: hay mecanismos de cese |
||
| Mecanismos específicos de sanción que suponen amonestación pública ante el incumplimiento del marco de referencia | 0: no hay mecanismos de amonestación pública 1: hay mecanismos de amonestación pública |
Fuente: elaboración propia.
IV. LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS A EXAMEN[Subir]
Si bien el objetivo principal de este trabajo es analizar las iniciativas de rendición de cuentas promovidas por las comunidades autónomas a partir del índice que se acaba de presentar, conviene examinar una cuestión previa: la importancia de esta temática dentro de las agendas de gobierno de cada comunidad. Una de las razones de abordar esta cuestión es que la promoción de mecanismos de rendición de cuentas puede estar relacionada con la relevancia atribuida a esta temática dentro de las prioridades de gobierno. Así, es esperable que en aquellas comunidades autónomas en que no se contempla, o muy limitadamente, la rendición de cuentas en sus agendas de gobierno no se promueva, o muy débilmente, iniciativas institucionales de esta naturaleza.
1. La rendición de cuentas en las agendas de gobierno de las comunidades autónomas[Subir]
Para realizar el estudio de la importancia de la temática de la rendición de cuentas en las agendas de gobierno de las comunidades autónomas se acude a un análisis de contenido, en este caso de todos aquellos documentos (accesibles desde internet) con información básica sobre compromisos de gobierno. En concreto, se ha identificado un total de 31 documentos, correspondientes a discursos de los candidatos a presidentes en los debates de investidura (disponibles en todas las comunidades), acuerdos de gobierno (disponibles en ocho comunidades, con Gobiernos de coalición) y programas o planes de gobierno para la legislatura (disponibles únicamente en seis comunidades). A partir de aquí, se han buscado, en cada documento, las referencias al concepto de rendición de cuentas[8], se han cuantificado y clasificado según el ámbito temático en que aparecían. Los resultados de este análisis se presentan en la tabla 1.
Tabla 1.
Referencias a la rendición de cuentas en documentos relativos a compromisos de gobierno de las comunidades autónomas (en número y por ámbito temático)
| Documentos compromisos gobierno(*) | N.º referencias r. cuentas | Ámbito temático de las referencias a la rendición de cuentas | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Democracia | Buen gobierno | Hacienda | Seguridad | Salud | Deporte | |||
| Andalucía | DI | 0 | ||||||
| Aragón | DI+ PG | 1 | 1 | |||||
| Asturias | DI | 0 | ||||||
| Baleares | DI+ AG | 2 | 1 | 1 | ||||
| Canarias | DI + AG+ PL | 1 | 1 | |||||
| Cantabria | DI | 0 | ||||||
| Castilla y León | DI + AG | 1 | 1 | |||||
| Castilla-LM | DI+ PG | 5 | 3 | 2 | ||||
| Cataluña | DI + AG + PG | 8 | 1 | 4 | 2 | 1 | ||
| C. Valenciana | DI + AG | 0 | ||||||
| Extremadura | DI | 1 | 1 | |||||
| Galicia | DI + PE | 3 | 3 | |||||
| Madrid | DI | 0 | ||||||
| Murcia | DI + AG | 1 | 1 | |||||
| Navarra | DI + AG | 3 | 1 | 2 | ||||
| País Vasco | DI + AG + PG | 4 | 3 | 1 | ||||
| La Rioja | DI | 0 | ||||||
| (*) |
DI: discurso de investidura; PG: Plan o Programa de Gobierno; PE: Plan estratégico; PL: Programa legislativo; AG: Acuerdo de Gobierno. |
Fuente: elaboración propia a partir de documentación extraída de páginas web de Gobiernos y Parlamentos autonómicos e internet (julio de 2022).
Tres conclusiones se extraen de estos resultados. La primera es la poca relevancia que, en general, se otorga al tema de la rendición de cuentas en las agendas gubernamentales. Esto contrasta con otros aspectos concernientes al buen gobierno como la transparencia, la eficacia en la gestión, la proximidad al ciudadano, la ética pública, el combate de la corrupción o la evaluación de políticas, que cuentan con una destacada presencia en los documentos analizados. En especial, la invocación al principio de transparencia y la defensa de una Administración transparente se ha convertido prácticamente en un eslogan común de todos los Gobiernos autonómicos. Esto se explica, sin duda, por las exigencias derivadas de la ley estatal de transparencia (la Ley 9/2013, de 9 de diciembre) y de las distintas leyes autonómicas en esta materia.
En segundo lugar, las referencias a la rendición de cuentas se plantean de manera general, básicamente en alusión, como se ha indicado, al principio de rendición de cuentas en la acción de gobierno o de la Administración pública. De ahí que la categoría con más referencias a esta cuestión sea la de buen gobierno. Por ámbitos sectoriales, donde está más presente la referencia a la rendición de cuentas es en el área de salud y seguridad. Si bien la alusión a la rendición de cuentas es muy generalista, en algunos casos se detallan acciones concretas en este campo. Por ejemplo, cuando se hace referencia a iniciativas para hacer un seguimiento de la acción de gobierno y el cumplimiento de sus compromisos (en el caso de Aragón y Castilla-La Mancha) y a un proyecto de colaboración en materia de rendición de cuentas (País Vasco).
Finalmente, aunque las referencias a la rendición de cuentas son, por lo general, reducidas, hay variaciones destacadas entre los Gobiernos autonómicos. Así, en las agendas gubernamentales de País Vasco, Castilla-La Mancha y, sobre todo, Cataluña es donde cobra mayor relevancia esta temática. En cambio, la rendición de cuentas no figura en ninguno de los textos examinados de los Gobiernos de Andalucía, Asturias, Cantabria, Comunidad Valenciana, Madrid y La Rioja. Los ocho Gobiernos restantes se encuentran en una posición intermedia, despuntando ligeramente Galicia con un mayor número de referencias.
2. Índice de rendición de cuentas de la acción de gobierno de las comunidades autónomas[Subir]
El distinto peso que las comunidades autónomas conceden a la rendición de cuentas en sus programas de gobierno se evidencia también en los mecanismos puestos en marcha. Así, las iniciativas de rendición de cuentas se limitan a las comunidades que despuntan por dar relevancia a esta cuestión en sus planes de gobierno, tanto en términos cuantitativos (número de referencias) como cualitativos (alusión a medidas específicas que se impulsarán). En concreto, se trata de las comunidades de Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y País Vasco[9]. Aunque estas seis iniciativas tienen en común el propósito de hacer un seguimiento de la acción de gobierno y darlo a conocer a la ciudadanía, el desarrollo y la calidad de las mismas es muy desigual. Este apartado se ocupa de examinar estas iniciativas, para lo cual se recurrirá al conjunto de indicadores presentados en el cuadro 1.
La tabla 2 recoge los valores de cada comunidad en los veintiún indicadores, distribuidos en las tres dimensiones del concepto de rendición de cuentas (ocho indicadores de transparencia, siete de justificación y seis de responsabilización). Para cada dimensión se presenta también la puntuación total. La transparencia es la dimensión que cuenta con mejor puntuación. Las seis comunidades tienen, dentro de sus páginas web, secciones específicas sobre seguimiento del plan de gobierno, de acceso cómodo y, en general, con información actualizada (en el caso de Aragón a tiempo real) y detallada sobre las acciones desarrolladas. De ellas, las de Aragón, Castilla-La Mancha y Cataluña alcanzan los mejores resultados (6 puntos sobre 8 posibles), sobre todo por el nivel de detalle de la información aportada (medidas concretas con respecto a compromisos de gobierno) y por el formato ágil y visual de presentación de la misma (a través de plataformas visualmente atractivas y de fácil manejo).
Tabla 2.
Indicadores de rendición de cuentas de la acción de gobierno en seis comunidades autónomas
| ARA | CAN | CLM | CAT | GAL | P VAS | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Dimensión I: Transparencia | ||||||
| Presentación de un marco de referencia explícito (con compromisos concretos) que guía la rendición de cuentas | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| Nivel de detalle de las acciones de gobierno desarrolladas | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 1 |
| Actualidad de la información publicada | 1 | 1 | 1 | 1 | 0 | 1 |
| Existencia de una sección específica en la web de la CA (o enlace a un portal) sobre rendición de cuentas o seguimiento de compromisos políticos | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| Nivel de accesibilidad de la información publicada. | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| Canal de transmisión de la información | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| La información se publica en un formato que facilita su comprensión y visualización | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 0 |
| La información se puede descargar en formatos abiertos para que puedan ser objeto de edición, agregación, cálculo o visualización | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Total dimensión I (sobre 8) | 6 | 4 | 6 | 6 | 3 | 5 |
| Dimensión II: Justificación | ||||||
| Información sobre las acciones desarrolladas poniéndolas en relación con los compromisos políticos | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 1 |
| Información sobre el grado de consecución de las acciones en relación con los compromisos políticos | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 1 |
| Aporte de evidencias sobre acciones desarrolladas en relación con los compromisos | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 1 |
| Información (por ejemplo, metodología) para facilitar la comprensión de la descripción del estado y/o evolución de las acciones desarrolladas en relación con los compromisos | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 0 |
| Presencia de canales de participación (electrónicos o presenciales) para requerir explicaciones sobre acciones desarrolladas | 0 | 0 | 1 | 0 | 1 | 0 |
| Respuesta de Gobiernos y/o representantes ante solicitudes de explicación | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| Difusión de la respuesta de gobiernos y/o representantes ante solicitudes de explicación | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| Total dimensión II (sobre 7) | 4 | 0 | 7 | 3 | 1 | 3 |
| Dimensión III: Responsabilización | ||||||
| Publicidad sobre el cumplimiento satisfactorio del agente público (individual o colectivo) que rinde cuentas | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| Expresiones de apoyo y promoción al agente público (individual o colectivo) que rinde cuentas | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Mecanismos generales de sanción que suponen el cese | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| Mecanismos generales de sanción que suponen amonestación pública | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
| Mecanismos específicos de sanción que suponen el cese ante el incumplimiento del marco de referencia | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Mecanismos específicos de sanción que suponen amonestación pública ante el incumplimiento del marco de referencia | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Total dimensión III (sobre 6) | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 |
|
Los valores corresponden a las categorías indicadas en el cuadro 1. El análisis de páginas web se realizó en julio de 2022. |
Fuente: elaboración propia.
En cambio, Canarias y Galicia cuentan con los resultados más modestos en esta dimensión (4 y 3, respectivamente). En los dos casos las iniciativas se limitan a publicar informes de naturaleza muy técnica sobre resultados de la acción de gobierno, de difícil comprensión para una persona sin unos conocimientos especializados. Cabe mencionar también dos aspectos comunes en los seis casos. Por un lado, el canal de transmisión de la información es exclusivamente unidireccional (de la Administración hacia la ciudadanía). Por otro lado, ninguna de las iniciativas de rendición de cuentas aporta datos en formato abierto. Este tipo de datos aparecen en otras secciones de las páginas web de las comunidades autónomas, pero sin estar relacionados con la rendición de cuentas.
La dimensión de justificación es la que ofrece mayor variación entre las iniciativas de rendición de cuentas. Las iniciativas promovidas por los Gobiernos de Aragón y, sobre todo, de Castilla La-Mancha son las que, con diferencia, obtienen mejores puntuaciones en esta dimensión (4 y 7 puntos, respectivamente, sobre 7 posibles). Despuntan especialmente por la visualización e interactividad de las plataformas digitales desarrolladas, así como por su contenido, que aporta amplia y variada información sobre el grado de consecución de los objetivos de gobierno. Además, incluyen evidencias sobre las acciones desarrolladas en relación con los compromisos de gobierno, objetivos, así como información sobre la metodología utilizada para determinar el grado de cumplimiento de los compromisos. La iniciativa «El valor del compromiso» de Castilla la-Mancha sobresale en otros dos aspectos. En primer lugar, incorpora mecanismos de participación y diálogo con la ciudadanía y la sociedad civil, lo que hace posible no solo recoger demandas de explicación sobre acciones de gobierno llevadas a cabo, sino dar respuesta a tales demandas. Además del espacio «el Presidente responde» de la plataforma, en el que se atiende de manera individualizada a consultas ciudadanas, se llevan a cabo anualmente «Foros de Ciudadanía», en los que el presidente y algunos de sus consejeros se reúnen con un número amplio de representantes de la sociedad civil a fin de presentar y dar explicaciones sobre el cumplimiento de los compromisos de gobierno. En segundo lugar, la iniciativa contempla una difusión, tanto a través de la plataforma como de medios de comunicación, de la respuesta del Gobierno ante las solicitudes ciudadanas de explicación sobre el cumplimiento del programa de gobierno (la plataforma recoge una galería multimedia de los foros y notas de prensa).
De nuevo, las iniciativas de los Gobiernos de Canarias y Galicia muestran las puntuaciones más bajas en la dimensión de justificación (0 y 1, respectivamente). De hecho, aunque sean mecanismos de rendición de cuentas, no contemplan un contraste explícito entre compromisos de gobierno y acciones desarrolladas al respecto. Esto sí se aprecia en las iniciativas de las comunidades del País Vasco y Cataluña, lo que las sitúa en una posición intermedia en esta dimensión de rendición de cuentas (en ambos casos con puntuaciones de 3). La principal diferencia entre ellas radica en que la iniciativa vasca aporta evidencias sobre las medidas implementadas en relación con los compromisos, pero no ofrece explicaciones sobre la metodología utilizada, mientras que en la iniciativa catalana se observa justo lo contrario.
La responsabilización es la dimensión que arroja peor puntuación y, además, apenas muestra variación entre las experiencias examinadas. Las seis comunidades autónomas disponen de mecanismos generales de sanción previstos para exigir la responsabilidad política del Gobierno en su conjunto o las personas que ocupan la presidencia o que forman parte del mismo. Estos mecanismos están contemplados en la normativa vigente (estatutos de autonomía, leyes de gobierno y reglamentos parlamentarios) con la finalidad de controlar la acción política y de gobierno por parte de los Parlamentos autonómicos[10] y permiten, concretamente, el cese o la sustitución de la persona que ocupe la presidencia de Gobierno (a través de moción de censura) o la amonestación pública ante alguna conducta o decisión del Gobierno (a través de las interpelaciones)[11]. Sin embargo, ninguna de las iniciativas examinadas contempla mecanismos de sanción específicos ante el incumplimiento del marco de referencia político. Estos mecanismos podrían estar recogidos en el propio marco de referencia o en la norma de creación de la iniciativa de rendición de cuentas. Por lo que respecta a los mecanismos de reconocimiento, únicamente aparecen de forma explícita en la iniciativa de rendición de cuentas de la Comunidad de Castilla-La Mancha. En concreto, incluye la difusión pública de los avances y resultados finales del proceso de rendición de cuentas a través de distintos medios (página web, notas de prensa y comparecencias del presidente autonómico). De ahí que la puntuación de esta comunidad sea algo superior en esta dimensión (3 puntos sobre 6 posibles, y 2 puntos en el resto de comunidades).
A partir de los valores de cada comunidad autónoma en los veintiún indicadores de rendición de cuentas hemos construido un índice (ver tabla 3). Como se puede observar, hay notables variaciones entre unas comunidades autónomas y otras. Las iniciativas de rendición de cuentas con mayor nivel de desarrollo técnico e institucional son las de Aragón, Cataluña y, sobre todo, Castilla-La Mancha, mientras que las iniciativas de Canarias y Galicia son las menos ambiciosas. El País Vasco ocupa la posición media en este ranking de calidad de la rendición de cuentas de la acción de gobierno.
Tabla 3.
Índice de rendición de cuentas de la acción de gobierno de seis comunidades autónomas
| Dimensión I. Transparencia | Dimensión II. Justificación |
Dimensión III.
Responsabilización |
Puntación global | |
|---|---|---|---|---|
| Aragón | 7,5 | 5,7 | 3,3 | 5,5 |
| Canarias | 5 | 0 | 3,3 | 2,8 |
| Castilla-LM | 7,5 | 10 | 5 | 7,5 |
| Cataluña | 7,5 | 4,3 | 3,3 | 5 |
| Galicia | 3,7 | 1,4 | 3,3 | 2,8 |
| País Vasco | 6,2 | 4,3 | 3,3 | 4,6 |
| Promedio | 6,3 | 4,3 | 3,3 | 4,6 |
Fuente: elaboración propia.
El número tan reducido de comunidades autónomas en que se han llevado a cabo experiencias de rendición de cuentas de la acción de gobierno no permite examinar, por el momento, la validez estadística del índice que hemos elaborado. Con un número superior de observaciones se podría testar la robustez del índice, contrastándolo, por ejemplo, con otros indicadores conceptualmente cercanos, como el indicador de transparencia de las comunidades autónomas, elaborado por Transparencia Internacional, o con otros indicadores institucionales y económicos de los que se podría esperar una relación con el nuestro. Sobre esto último, la literatura sobre calidad institucional ha aportado numerosas evidencias de las relaciones causales entre la rendición de cuentas y fenómenos como el control de la corrupción, la efectividad de los Gobiernos o el desarrollo económico (Prats, 2008; Hauner y Kyobe, 2010; Alcalá y Jiménez, 2018).
V. CONCLUSIONES[Subir]
En los últimos años, muchas Administraciones públicas han impulsado iniciativas de rendición de cuentas que van más allá de los mecanismos de rendición de cuenta tradicionales, como las elecciones o las agencias de control externo. Se trata de iniciativas que, bajo distintas formulaciones, persiguen evaluar las actuaciones de las instituciones y responsables públicos en relación con el marco de referencia que les es de aplicación. Estas iniciativas han recibido, hasta la fecha, una atención académica limitada, especialmente en nuestro país. En este escenario, nuestro trabajo ha pretendido realizar una contribución, orientada en una doble dirección.
La primera contribución es la propuesta de una metodología para el estudio de la rendición de cuentas, particularmente aplicable a la rendición de cuentas de los programas de gobierno. Tras una revisión analítica del concepto, hemos procedido a una operacionalización del mismo, estableciendo indicadores concretos para cada una de sus tres dimensiones. A partir de aquí, hemos creado un índice de rendición de cuentas. La metodología desarrollada y, particularmente, el índice elaborado es aplicable al análisis de los compromisos políticos de distintos Gobiernos, desde los estatales a los locales. En este trabajo se ha realizado, y esta es la segunda contribución, un análisis de la rendición de cuentas de los Gobiernos autonómicos. Los principales hallazgos de este análisis son tres.
En primer lugar, la temática de la rendición de cuentas ocupa, en general, un lugar reducido en la agenda de los Gobiernos autonómicos, a diferencia de otras cuestiones relativas al buen gobierno, como la transparencia, la participación, la eficacia o la integridad. A pesar de ello, se aprecian énfasis diferentes por parte de unos Gobiernos y otros. Mientras que la rendición de cuentas cobra mayor relevancia en las agendas de los Gobiernos del País Vasco, Castilla-La Mancha y Cataluña, es un tema ausente en las agendas de los Gobiernos de Andalucía, Asturias, Cantabria, Comunidad Valenciana, Madrid y La Rioja. En consonancia con esta situación, solo se han promovido iniciativas de rendición de cuentas en seis Comunidades, aquellas que dedican mayor atención, o más especializada, a esta temática en sus documentos programáticos (Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y País Vasco).
En segundo lugar, el índice de rendición de cuentas de la acción de gobierno muestra variaciones significativas entre las seis comunidades que han impulsado iniciativas de rendición de cuentas de este tipo. Las iniciativas impulsadas en Aragón, Cataluña y, sobre todo, Castilla-La Mancha sobresalen por su calidad técnica e institucional, mientras que las de Canarias y Galicia tienen un formato y alcance más modesto. La iniciativa del País Vasco se sitúa en una posición intermedia en este ranking de calidad de rendición de cuentas.
En tercer lugar, el análisis de las tres dimensiones que componen el índice de rendición de cuentas revela diferencias destacadas. Así, la transparencia es la dimensión que claramente obtiene mejores resultados. Sin duda, la legislación estatal y autonómica sobre esta materia ha incentivado el desarrollo de portales de transparencia que hagan accesible la información sobre el seguimiento de los programas de gobierno. Por el contrario, la responsabilización es la dimensión que tiene peores resultados y prácticamente con el mismo patrón en todos los casos. Las seis comunidades disponen de mecanismos generales de rendición de cuentas (como las mociones de censura y las interpelaciones), pero no cuentan con mecanismos específicos de rendición de cuentas que permitan reaccionar ante incumplimientos del marco de referencia político. Asimismo, solo una de las seis iniciativas examinadas contempla alguna forma de reconocimiento del cumplimiento de los compromisos de gobierno.
Es esperable que, a medio plazo, estas iniciativas de rendición de cuentas se vayan extendiendo a otras comunidades autónomas y Gobiernos locales. Diversas razones motivan esta expectativa, entre otras que la rendición de cuentas es un tema en boga entre los estudiosos de la calidad institucional; que muchas Administraciones de nuestro entorno (local, estatal e internacional) están promoviendo iniciativas similares o que gobiernos autonómicos y locales constituidos como resultado de los últimos procesos electorales impulsen nuevos mecanismos de rendición de cuentas de los programas de gobierno. En este escenario, con un mayor número de experiencias disponibles, se abren nuevas avenidas de investigación. Una de ellas es la de contrastar nuestro índice con otros indicadores conceptualmente cercanos a fin de testar su validez. Otra posible línea de investigación es indagar en los factores de las variaciones en los niveles de rendición de cuentas de distintos Gobiernos (locales, autonómicos o estatales).
NOTAS[Subir]
| [1] |
Una versión previa fue presentada y discutida en el XI Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, GIGAPP, celebrado en Madrid, del 21 al 23 de septiembre de 2022. |
| [2] |
Durante el proceso de elaboración del trabajo se difundió el propósito del presidente del Gobierno de elaborar un anteproyecto que obligase a todas las Administraciones públicas a rendir cuentas (Europa Press, 26-12-2022). No obstante, no se ha tenido conocimiento de que dicha iniciativa finalmente se llevase a cabo. |
| [3] |
Basta dar un vistazo a la literatura reciente sobre rendición de cuentas para constatar la referencia a estos dos autores, sobre todo a Bovens. En particular, un metaanálisis de artículos sobre e-government y accountability revela la influencia de la conceptualización de este autor (Lourenço et al., 2017). |
| [4] |
Mansbridge (2014) alude a varios estudios sobre funcionarios que muestran cómo, en contextos de confianza entre estos y sus principales, los incentivos de premios o castigos no conducen a mejores resultados. Como destaca esta autora, tales contextos de confianza son propiciados en buena medida por un proceso adecuado de selección ex ante, incorporando a funcionarios motivados en el servicio público y con intereses alineados con los de sus principales. |
| [5] |
De la iniciativa Cumpliendo cabe destacar particularmente dos aspectos. En primer lugar, su diseño conceptual, sustentado en una revisión de la literatura académica y de experiencias internacionales en materia de rendición de cuentas. En según lugar, su propuesta metodológica, que se articula en cuatro procesos secuenciales: i) identificación y sistematización de los compromisos del Gobierno de España; ii) seguimiento de las iniciativas del Gobierno (medidas, decisiones o acciones) para el desarrollo de los diferentes compromisos; iii) análisis cuantitativo del estado de cumplimiento de los compromisos a partir del análisis de las iniciativas, y iv) difusión pública del ejercicio de rendición de cuentas (Gobierno de España, 2022). |
| [6] |
Como se indicaba antes, a raíz de las recientes declaraciones del presidente de Gobierno, quizás en el futuro se introduzca una norma que obligue a las comunidades autónomas a rendir cuentas. |
| [7] |
Esta Ley también prevé que el gobierno abierto se fundamenta en el principio de la rendición de cuentas y la asunción de responsabilidad ante los ciudadanos derivada de las decisiones adoptadas (art. 65.1.g). |
| [8] |
Además de «rendición de cuentas» se utilizan otras palabras para buscar las referencias al concepto, tales como «rinde cuentas», «da cuentas» o «responsabilidad» (cuando tiene el mismo sentido que rendición de cuentas). |
| [9] |
El Gobierno de Navarra cuenta con una sección de rendición de cuentas en su página de gobierno abierto. Sin embargo, en la fecha en que se ha realizado el análisis (julio de 2022) no está operativa. |
| [10] |
Por ejemplo, «Las Cortes de Aragón podrán exigir la responsabilidad política del Presidente y del Gobierno de Aragón» (art. 50 EA Aragón). |
| [11] |
Siguiendo con el ejemplo de Aragón, el Reglamento de las Cortes establece que las interpelaciones versarán sobre «la conducta, las actuaciones o los proyectos de la Diputación General o de alguno de sus Departamentos en cuestiones de política general o sobre asuntos de especial relevancia» (art. 253). |
| [12] |
Todas las páginas web de comunidades autónomas han sido consultadas durante julio de 2022. |
Bibliografía[Subir]
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