DEL AGRAVIO A LA EMULACIÓN. ANÁLISIS DEL EFECTO TRACTOR EN EL TRASPASO DE COMPETENCIAS EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Las unidades constituyentes se han convertido en actores importantes en la gobernanza en las últimas décadas (‍Giovannini y Vampa, 2020), que muestran una tendencia a la expansión continua (‍Gray, 2010). Pero, a pesar de que la mayoría de los estudios sobre los procesos des/recentralizadores suelen partir del su carácter unitario, no todos ellos juegan el mismo rol y tienen posiciones diferentes respecto al sistema de distribución territorial del poder (‍Keating, 2017).

Los estudios existentes demuestran que las dinámicas y estrategias para ampliar la autonomía (self-rule) de algunas unidades tienen un efecto activador o inspirador sobre otras. Así, el camino descentralizador iniciado por algunas unidades más empoderadas allana el proceso de otras poco o nada empoderadas en nombre de la simetría y la igualdad, que Hombrado (‍2011) denomina «catching-up demands».

El proceso de devolution del Reino Unido es un claro ejemplo de ello, y el mayor nivel de descentralización de Escocia a finales de los noventa supuso un referente para la petición de nuevos poderes por parte de Gales e Irlanda del Norte (‍Jeffery, 2007). Así, en 2016 se materializaron las promesas de mayor autonomía realizadas durante la campaña del referéndum de Escocia dos años antes, que tuvieron a su vez un efecto de emulación para Gales e Irlanda del Norte, cuya autonomía se vio igualmente ampliada.

Salvo en contadas excepciones —como la gestión de recursos que superan los límites territoriales de una comunidad autónoma—, la descentralización competencial no genera conflictos entre las unidades constituyentes, pues todas tienen un mismo objetivo, obtener mayores cotas de autonomía^[1]. Salvo en escenarios de «suma cero», como la autonomía fiscal, el reconocimiento de mayor autonomía a una unidad constituyente no suele tener un impacto negativo sobre otra.

Aunque se ha investigado de forma abundante sobre las etapas del proceso des/centralizador en España (‍Aja 1999, ‍2003; ‍Moreno, 2001; ‍Máiz et al. 2010; ‍Beramendi 2012; ‍Sala, 2014; ‍Aja y Colino, 2014; ‍Vallès, 2017; ‍Novo-Arbona et al., 2019; ‍Moreno et al., 2019), este estudio ha utilizado las materias transferidas como unidad de análisis y elemento clave para observar la materialización de la autonomía competencial.

El concepto de transferencia suele utilizarse tanto para referirse al traspaso de una materia ejecutiva, cuya titularidad es de las CC. AA., como a la transferencia mediante ley orgánica de una competencia asignada al Estado. En este caso, nos referiremos a las primeras, es decir, al proceso a través del cual se cierra el proceso devolutivo.

II. ESTADO DE LA CUESTIÓN[Subir]

III. METODOLOGÍA[Subir]

La muestra de la investigación está compuesta por los 1956 reales decretos de transferencias publicados desde 1978 hasta 2020, accesibles desde la página web del Ministerio de Política Territorial. La unidad de análisis no ha sido el decreto, sino las competencias transferidas (n=1965^[2]) durante el citado periodo a las diecisiete CC. AA., catalogadas en cada materia según el orden en el que recibían esa competencia, atendiendo al año de transferencia.

Asimismo, se ha considerado como unidad de análisis la materia y no la función sobre la materia. De esta forma, si existe más de una transferencia sobre una misma materia, se ha tomado en consideración el año de la primera transferencia a la hora de analizar el orden. En los casos en los que se han producido cambios en el enunciado de la materia desde las transferencias a las primeras CC. AA. hasta la última, tras el análisis del contenido de la transferencia se han englobado en el mismo grupo.

A efectos de medir si una materia ha sido trasferida de forma individual o agrupada a cada comunidad autónoma se ha considerado como unidad el año. Es decir, se ha considerado que es una transferencia agrupada cuando más de una comunidad autónoma recibe una misma materia en el mismo año.

Las materias, así como el número de veces en las que ha sido contabilizada puede ser consultadas en el anexo.

IV. RESULTADOS[Subir]

En el sistema de político español, el proceso de transferencias no se ha producido únicamente en las primeras legislaturas —una vez concluida la aprobación de los estatutos de autonomía a mediados de los años ochenta— y tampoco han finalizado tras la aprobación de las reformas estatutarias a inicios del nuevo siglo. Es un proceso continuo y vivo, pero también un recurso finito en el que se observa una tendencia decreciente.

El análisis también demuestra el alargamiento del proceso descentralizador, desde el reconocimiento de la titularidad de la competencia hasta su traspaso efectivo (figura 1). A pesar de que las últimas reformas estatutarias se habían producido en 1998, en la VII legislatura (2000-‍2004), con mayoría absoluta del Partido Popular, se produjeron una media de 22,5 materias transferencias al año. Los periodos con mayor número de transferencias coinciden con la aprobación de los estatutos de autonomía, la ampliación de competencias a las comunidades autónomas de vía lenta y, en menor medida, a las reformas estatutarias de segunda ola durante la VIII legislatura (2004-‍2008).

Tal y como se ha adelantado en la metodología para medir el nivel de sincronización y agrupación/individualización de los traspasos, se ha tomado como unidad de tiempo el año. Así, considerando como agrupado el traspaso de una misma materia o competencia a más de una comunidad autónoma en un mismo año, se puede sostener que la mitad de los procesos desde 1978 hasta 2019 se han dado de forma sincrónica o agrupada (figura 2).

Pero la bilateralidad Estado-comunidad autónoma que se deriva del modelo constitucional propuesto tiene su reflejo también en el traspaso de competencias. Solo en 55 ocasiones se ha transferido en un mismo año la misma materia a más de la mitad de las CC. AA. (ocho o más), frente a las 378 ocasiones en las que se ha hecho de manera individualizada.

La distribución de las CC. AA. según hayan recibido sus materias de forma individual o agrupada no es igual y refleja claramente que los ritmos del proceso autonómico afectan de forma distinta a cada una de las unidades constituyentes. El diagrama de cajas (figura 3) muestra tres tipos de CC. AA. según el grado de agrupamiento de materias trasferidas. Entre las CC. AA. con un tratamiento menos agrupado se sitúan Cataluña, Euskadi y Navarra. La mediana de sus traspasos ha sido de forma individual o agrupada con otra comunidad autónoma y tienen la mayor concentración de traspasos en niveles de agrupación inferiores. En el segundo tipo, las de agrupación media, se sitúan Andalucía, Galicia, Canarias, Valencia y Cantabria. Entre estas, las tres últimas son las CC. AA. con mayor dispersión, con cajas expandidas, situándose entre aquellas que siguen estrategias más individualizadas, pero también con gran cantidad de traspasos de altos niveles de agrupación. En el tercer tipo, las más agrupadas, se posicionarían el resto de CC. AA., en las que el nivel inferior de la caja está por encima de 3, con medianas en nivel de agrupación de 6 y 7. Estos datos concuerdan, en parte, con la categorización de las CC. AA. de vía rápida y vía lenta, pero con interesantes matizaciones. Así, destaca el carácter especial de la Comunidad Foral Navarra que, sin ser de vía rápida, tiene un proceso de negociación de traspasos más individual que las CC. AA de vía lenta.

Si analizamos la totalidad de materias transferidas, la comunidad autónoma con una trayectoria de devolución más individualizada es la Comunidad Foral de Navarra. En la etapa de 1985 y 1986, aunque también a finales de los noventa e inicios del dos mil, se han producido transferencias anuales de algunas materias únicamente a esta comunidad autónoma, que ha marcado un ritmo propio. Solamente en tres ocasiones las transferencias a Navarra se han incluido en alguna agrupación amplía con más de ocho autonomías.

En el caso de Euskadi y Cataluña, más del 65 % de las materias traspasadas las han recibido de forma individual o al mismo tiempo que otra comunidad autónoma, que en la mayoría de las ocasiones ha sido de forma conjunta. Este fenómeno se produjo especialmente durante los años inmediatamente posteriores a la aprobación de sus respectivos estatutos de autonomía, en los que las competencias se transfirieron casi al mismo tiempo a ambas CC. AA. Por el contrario, a partir de los años noventa únicamente en tres ocasiones ha coincidido la transferencia de la misma materia a ambas CC. AA., que iniciaron caminos propios en el proceso de descentralización.

Andalucía y Galicia también siguen un modelo similar, en el que se combinan los traspasos individuales y los agrupados en pareja, pero a su vez con una presencia moderada de las trasferencias altamente agrupadas. En este grupo, Valencia, Canarias y Cantabria se sitúan es estas mismas características, pero con menor concentración en los casos individuales o en parejas.

En el otro extremo se sitúan las comunidades autónomas en las que casi un tercio de los procesos de transferencia han sido muy agrupados, es decir, han afectado a más de siete CC. AA. autónomas a la vez y en las que tienen poco peso las trasferencias individuales. En este grupo se encuentran las CC. AA. que forman el grupo de las de vía lenta, como Baleares, Castilla y León, Aragón, Asturias, Extremadura, Castilla La Mancha y la Rioja.

Los datos también muestran la existencia de dos fases en el proceso de traspasos de competencias en España, con una primera etapa de homogeneidad con combinación de transferencias individuales, en parejas o agrupadas, y una segunda etapa de predominio de las transferencias individuales. La primera fase incluiría las transferencias realizadas durante las seis primeras legislaturas (1979-‍2004), donde la mayoría de los procesos de reforma estatutaria fueron simultaneados y agrupados (figura 4). A pesar de ello, durante este periodo Euskadi y Cataluña recibieron el mayor volumen de competencias en la primera legislatura, e incluso en la etapa preautonómica, por lo que su nivel de traspasos se adelantó al resto. Por su parte, la materialización de la ampliación competencial de las diez CC. AA. a las que se limitó la autonomía temporalmente estuvo a caballo entre la V y la VI legislaturas. Además, las etapas de Gobiernos en minoría con apoyo de partidos nacionalistas, favorecieron también el proceso de transferencias en el caso de Euskadi y Cataluña.

La segunda etapa en el proceso de transferencia se inició a partir de la VIII legislatura con las reformas estatuarias de la última ola. Estas se han caracterizado por la individualidad. Así, la ausencia de consenso entre los principales partidos de ámbito estatal y la negociación bilateral con las CC. AA. ha sido la tónica. Además, se ha producido un reforzamiento de las élites regionales con estrategias propias y distinguibles entre autonomías gobernadas por un mismo partido político. El volumen de transferencias de esta segunda etapa, lógicamente, ha sido menor, dado que el proceso descentralizador tiende a la estabilización.

A pesar de que esta última ola de reformas estatutarias no tenía como principal objetivo la ampliación competencial, sino su blindaje, puede observarse un apreciable volumen de traspasos en esta etapa. Entre las CC. AA. que reciben transferencias no solo están aquellas que reformaron su estatuto, como Andalucía, Baleares o Cantabria, sino también otras como Galicia o Asturias. En Euskadi, las transferencias se materializaron en la segunda etapa del Gobierno en minoría de Rodríguez Zapatero, en la IX legislatura y a pesar de no reformar su estatuto, lo que implicaría la materialización del proceso de traspasos ya recogido en el estatuto de 1979.

Finalmente, otro resultado del análisis de las transferencias es el papel de Cataluña y Euskadi como motores en el proceso de trasferencias. En la etapa preautonómicas estas fueron las primeras en recibir las trasferencias en 1978, dándose en 1979 una extensión de parte de ellas al resto de los territorios preautonómicos. Esta tónica ha sido constante en el proceso de transferencias. Así, Cataluña ha sido la primera en casi el 70 % de las competencias recibidas en el periodo total de análisis, y Euskadi en el 64 % de las materias transferidas. Este porcentaje elevado puede deberse a que esas competencias se dieron por primera vez al mismo tiempo a ambas CC. AA. en la etapa preautonómica o al inicio de los años ochenta, cuando el resto de CC. AA. no se habían constituido. Sin embargo, si excluimos del análisis esta primera etapa y consideramos únicamente las competencias que se trasfirieron a partir de 1986, una vez asentado el proceso de transferencia, el liderazgo de estas CC. AA., y especialmente el de Cataluña, sigue vigente. Así, a partir de 1986, el 56 % de las competencias que recibe Cataluña no habían sido previamente transferidas a ninguna otra comunidad.

A diferencia de estas, Navarra, que se caracterizaba como Euskadi y Cataluña por recibir sus competencias de forma individualizada o poco agrupada, no ha sido una comunidad autónoma motor en el proceso de transferencia. Solo en el 5,7 % de las materias recibidas ha estado entre las primeras en recibirlo.

A pesar del peso de estas dos comunidades autónomas en el liderazgo de transferencia de competencias, no se puede hablar de estrategia común en el proceso, pues han tenido procesos de descentralización diferentes (figura 5). La evolución de Euskadi ha sido más variable, con marcada influencia en función de la legislatura, mientras el desarrollo de Cataluña ha sido constante en el tiempo. Los Gobiernos minoritarios de Felipe González (1993-‍1996), Aznar (1996-‍2000) y Rodríguez Zapatero (2008-‍2012) han sido claves para avanzar en el proceso descentralizador de Euskadi en el marco del Estatuto de Autonomía aprobado en 1979, es decir, sin reforma alguna del texto. En el caso de Cataluña, aunque ha habido años de mayor o menor traspaso, su evolución ha sido más constante hasta 2011.

Así, este proceso se ha detenido a partir de la X legislatura, lo que no significa que se haya culminado el proceso de traspaso de competencias. La relación polarizada entre Cataluña y el Estado a raíz del proceso de reforma estatutaria ha podido afectar a los procesos de traspaso, también a otras CC. AA. (‍Colino, 2021). No puede olvidarse el papel motor de esta unidad constituyente en el proceso devolutivo en España, tal y como se observa en la tabla 2.

V. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN[Subir]

El rol de las diferentes unidades constituyentes en el actual sistema de distribución territorial del poder en España no es homogéneo. Y la mayor diferencia en la obtención de traspasos no se produce entre las comunidades forales y el resto ni entre las de vía lenta y las de vía rápida, sino entre Euskadi y Cataluña y el resto.

El análisis de los traspasos también nos muestra el fuerte carácter individual y asincrónico del proceso devolutivo. Los ritmos particulares de cada unidad constituyente y las relaciones bilaterales han caracterizado la mitad de las materias transferidas. En el resto de los casos han sido traspasos agrupados, una misma materia en un mismo año, con diferencias significativas por CC. AA. Así, las unidades constituyentes que recibieron el nombre de vía lenta real^[4] (ARA, AST, BAL, CNT, CLM, CYL, EXT, MAD, MUR, RIO), a excepción de Cantabria, se caracterizan por un fuerte peso de las transferencias agrupadas, fruto de los acuerdos a nivel estatal de los dos principales partidos de ámbito estatal. Por su parte, La Rioja marca el punto extremo, sin ninguna transferencia individualizada.

Observando el proceso de traspasos por legislatura, y de acuerdo con el nivel de agrupamiento, pueden distinguirse dos etapas en la evolución del proceso de transferencia. Hasta la VII legislatura, el proceso fue relativamente sincrónico para todas las unidades constituyentes, encabezadas por las comunidades autónomas de vía rápida. Sin embargo, a partir de esta etapa, y roto el consenso sobre el modelo de distribución territorial del poder de los principales partidos de ámbito estatal, aunque el volumen de nuevas transferencias ha disminuido, la distribución ha sido asincrónica, con una presencia casi total de procesos de transferencia individuales.

Además, el análisis de las trasferencias por materias muestra el notorio liderazgo de Euskadi y Cataluña como negociadoras y receptoras de nuevas competencias, tanto en la primera fase de desarrollo del estado autonómico como con posterioridad, especialmente en el caso de Cataluña. Ambas unidades constituyentes, siguiendo estrategias de negociación diferente con el Estado, especialmente a partir de la segunda mitad de los años ochenta, han ido abriendo camino en el proceso devolutivo. El carácter foral de la CAE podría explicar diferencias competenciales respecto al resto de CC. AA. en materias concretas, pero no es así en el caso de Cataluña, convirtiéndose en un foco de referencia para el resto de unidades constituyentes que aspiran a mayor autonomía o en un lastre para aquellas que consideran suficiente su nivel competencial (‍Hombrado, 2011). Así, no solo las CC. AA. juegan un papel diferente en el proceso autonómico, sino que existe interdependencia entre los diferentes procesos.

Contrasta, por el contrario, el caso de Navarra, que siendo una comunidad autónoma con un alto número de competencias individualizadas —a nivel de Euskadi o Cataluña— es una unidad constituyente de cola, es decir, de las últimas en recibir el traspaso de competencias, en general.

Finalmente, no hay duda del carácter político y politizado del proceso de trasferencias, que no puede considerarse un elemento técnico en el proceso de reconocimiento de la autonomía competencial. Es un fenómeno dependiente del contexto político, tal y como se observa en la evolución de las trasferencias en general, un recurso de negociación política entre el Estado y las unidades constituyentes.