LA NECESARIA DIMENSIÓN AUTONÓMICA DE LA LEY 15/2022, DE 12 DE JULIO, INTEGRAL PARA LA IGUALDAD DE TRATO Y LA NO DISCRIMINACIÓN

1. El carácter de norma básica de la Ley Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación desde un enfoque competencial[Subir]

El análisis de la Ley desde la trilogía que tradicionalmente ocupa el reparto competencial (concurrencia, bases, competencias compartidas) depara dos espacios de actuación formales (comunidades autónomas y Estado) que necesariamente han de colaborar en la práctica si se quiere dotar de eficacia al texto.

2. El necesario protagonismo autonómico en la Ley 15/2022. la esencia de la colaboración interterritorial en la protección Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación[Subir]

La importancia de las comunidades autónomas en la protección Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación deviene en un coprotagonismo, a la par del estatal, de su implicación en dicha actuación tuitiva e, incluso, de un sorpasso respecto a este.

Más allá de la docena de veces que las comunidades autónomas aparecen mencionadas en el cuerpo de la ley, su protagonismo ha de ser analizado, al menos, desde tres parámetros diferentes: un plano formal, centrado en el significante; una perspectiva material, focalizada en las actuaciones que se desarrollan con el fin de cumplir los objetivos de la ley y, como nexo entre ambos, el protagonismo autonómico en los principios inspiradores de la ley, en particular del principio de colaboración.

Si reparamos en el significante, la dimensión autonómica del objetivo de alcanzar, la ausencia de toda discriminación, la hallamos en distintas expresiones: sector público (art. 2.4), organismos públicos (art. 30.1), autoridad pública (art. 31), poderes públicos (art. 36) o, específicamente, comunidades autónomas (art. 34.1), que se refuerzan implicando a las administraciones de las comunidades y ciudades con estatuto de autonomía (art. 35.1), a sus instituciones propias, como los defensores del pueblo autonómicos (art. 40) o a su legislación, la legislación autonómica, presente en el régimen de infracciones y sanciones que, coherente con su consideración de ley básica, podrá ser objeto de desarrollo y tipificación específica por la legislación autonómica (arts. 46 y 47).

La configuración del ámbito subjetivo de la ley se proyecta sobre el sector público, del que forman parte las administraciones de las comunidades autónomas (art. 2.4). Y es que las Administraciones públicas son las protagonistas de las medidas a adoptar, Administraciones públicas que integran las autonómicas y a las que se apela mediante su singularización material por el ámbito en el que operan (sic. Administraciones educativas —art. 13.1— o Administraciones sanitarias —art. 15.1—); por el desempeño de una función o de una prestación (sic. las que desempeñan servicios sociales —art. 16— o las que ofertan bienes y servicios —art. 17.1—); por su vinculación a un mandato o compromiso, como el de favorecer la información y accesibilidad a la justicia a los grupos especialmente vulnerables (art. 19.2) o la promoción de acuerdos de autorregulación en los medios de comunicación social y publicidad, internet y redes sociales en los que se busque la efectividad en la prevención y eliminación de contenidos que atenten a la igualdad (art. 22.2).

El eslabón entre este protagonismo de las comunidades autónomas y las diferentes actuaciones a desempeñar lo hallamos en los principios inspiradores que soportan el marco legal para la prevención, atención y eliminación de todas las formas de discriminación que pivotan en torno a la colaboración entre las diferentes administraciones públicas, donde la Administración General del Estado ha de ejercer funciones de coordinación. Asistimos así a una transversalidad vertical, llámese actuación multinivel, en la que la corresponsabilidad implica al Estado central, las comunidades autónomas y a las entidades locales.

La colaboración es un principio esencial para el funcionamiento de un sistema preventivo de la discriminación de carácter descentralizado, siendo el eslabón que compatibiliza unidad del todo y autonomía de las partes. Si la colaboración es el género, las especies que concretan ese principio son esencialmente la coordinación, el auxilio y la cooperación —entendida como coordinación voluntaria—. Su presunción constitucional, solo se alude en el art. 145. 2 CE, mediante los convenios y acuerdos de cooperación, procediéndose a su definición legal en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público o en la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

La Ley del Proceso Autonómico defendía en su art. 4.1 algo tan sensato como lo siguiente: tras prescribir en los artículos precedentes el necesario intercambio de información entre el Estado y las comunidades autónomas,

En resumidas cuentas, la colaboración y coordinación entre Estado y comunidades autónomas es una cuestión de sentido común.

El Tribunal Constitucional ha precisado el significado de la coordinación aludiendo a aquellas actividades conducentes a la «integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema» (SSTC 3271983, de 28 de abril, FJ2, 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3, 27/1987, de 27 de febrero o 99/2017, de 20 de julio, FJ 3). Este principio se potencia cuando se conecta a las competencias concurrentes (STC 20/2016, de 4 de febrero, FJ 8), llamadas a «cohonestarse» (STC 79/2017, de junio, FJ 17), «sin interferir, ni perturbar» el ejercicio de las otras (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 4).

La doctrina, junto con la jurisprudencia, han descrito la coordinación al modo y manera de un concepto jurídico indeterminado. En la precisión de un halo negativo, lo que no es la coordinación o qué actividades se excluyen de la misma, podríamos referir. «Coordinación no es una potestad para incidir o condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas» (‍Muñoz Machado, 1992: 110-‍113); «no atribuye competencia material alguna» (‍Aja, 1985: 401); «no implica que el Estado pueda imponer unos criterios de elaborados unilateralmente» (‍León Alonso, 2010: 398); no es equivalente a la fijación de las bases (STC 64/2017, de 25 de mayo, FJ 4); «no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias, de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquel suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas» (STC 194/2004, FJ 8); «no autoriza al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias»; «no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma» (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2); «no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e).

En el halo positivo, la coordinación sería coparticipación, a partir de un conocimiento previo de las necesidades y de las responsabilidades a acometer en el ámbito de la igualdad de trato y del objetivo de la ausencia de discriminación. «Presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado; esto es, la existencia de competencias de las Comunidades Autónomas en la materia —aquí interdicción de la discriminación—, que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar»; «La coordinación general, por su propio carácter, incluye a todas las instituciones territoriales en la medida en que tengan competencias en la materia y, por tanto, a las corporaciones locales» (STC 99/2017, de 20 de julio, FJ 3), «conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina, respecto al coordinado» (STC 58/2017, de 11 de mayo, FJ 4). En resumen, formalmente, parte de la existencia de competencias de titularidad autonómica en materia de derecho antidiscriminatorio, pero su titularidad específica es estatal y, materialmente, viene a reforzar o complementar a las bases, consistiendo en «la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades […] estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema» (STC 32/1983, 28 de abril, FJ1). La colaboración en este marco antidiscriminatorio se materializa en dos actuaciones concretas vinculadas a la Estrategia Estatal para la Igualdad de Trato y a la Conferencia Sectorial de Igualdad.

La Estrategia Estatal para la Igualdad de Trato y la no Discriminación (art. 34) es el instrumento principal de colaboración territorial de la Administración del Estado para el impulso, desarrollo y coordinación de las políticas y los objetivos generales de su competencia establecidos en la ley 15/2022, sin perjuicio y respetando las competencias del marco estatutario de las comunidades autónomas. Deberá tener un carácter cuatrienal y su contenido se vincula a los datos estadísticos disponibles sobre igualdad de trato y no discriminación, así como aquellos necesarios para establecer un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir la eficacia de las medidas contempladas, y una memoria económica detallada. Sobre ese contenido estadístico, se integrarán en dicha Estrategia los principios básicos de actuación en materia de no discriminación (el impulso de la aplicación transversal de la igualdad de trato en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, la coordinación entre las diferentes administraciones públicas y la colaboración entre las mismas, los agentes sociales y la sociedad civil organizada), las medidas dirigidas a prevenir, eliminar y corregir toda forma de discriminación por razón de las causas establecidas en esta ley, las discriminaciones interseccionales o múltiples (mezcla de racismo y sexismo‍, Crenshaw, 1989: 140) y las medidas dirigidas a la información, sensibilización y formación en igualdad de trato y no discriminación.

Orgánicamente, la Conferencia Sectorial de Igualdad se encargará de su preparación, seguimiento y evaluación.

En este marco colaborativo se aprecian dos niveles de coordinación: horizontalmente, dentro de la propia Administración General del Estado y que será responsabilidad del ministerio competente en materia de igualdad para todos esos planes que implementen dicha Estrategias; verticalmente, donde el protagonismo autonómico se articula desde el plano voluntario de la cooperación adscrito a un genérico patrón colaborativo (art. 35), igualmente estructurado desde la Conferencia Sectorial de Igualdad. Como complemento a este diseño colaborativo, la ley habilita un «deber de colaboración» (auténtico oxímoron que compromete el carácter voluntario de la colaboración), cuando se trata de la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y no discriminación, con los organismos públicos que participen en la defensa de los derechos y el diseño de políticas públicas antidiscriminatorias y, contrario sensu, de las Administraciones públicas respecto a ella (art. 44).

Finalmente, desde un plano material, la dimensión autonómica de la interdicción de la discriminación y la igualdad de trato se articula a través de una serie de actuaciones que se proyectan en diferentes ámbitos objeto de aplicación. En ellos, la competencia autonómica es preeminente, bien por su carácter exclusivo, como por ejemplo en la competencia indistinta de la cultura (art. 3.1.g) o por ostentar el desarrollo legislativo, pero sobre todo la ejecución, en ámbitos tan trascendentales como la educación (art. 3.1.d) o la sanidad (art. 3.1.e) (‍Seijas Villadangos, 2023). A ello hay que agregar que, subjetivamente, las comunidades autónomas son el promotor de esa función tuitiva, sujeto activo (art. 1.2), y destinatario de las mismas, sujeto pasivo (art. 2.4), especialmente tipificado cuando las propias autoridades o personal al servicio de las Administraciones públicas son las impulsoras de dicha discriminación (art. 52.3).

De este modo, las comunidades autónomas ostentan subjetiva y objetivamente una clara corresponsabilidad en la interdicción de la discriminación.

3. EL carácter supletorio de la ley[Subir]

«La presente ley tiene carácter supletorio en las comunidades autónomas con competencias propias en la materia que hayan legislado sobre la misma» (DF 8.ª. 14). Este mecanismo de cierre de la supletoriedad ha de complementarse con los principios de especialidad y prevalencia, desde los que se aspira a diseñar un marco normativo antidiscriminatorio integral, coherente y eficaz.

El legislador estatal en derecho antidiscriminatorio ha entendido con meridiana claridad el significado que la cláusula de prevalencia tiene en nuestro ordenamiento constitucional. En positivo, la regla de la supletoriedad, en tanto que cláusula de reenvío, consiste en una instrucción a los agentes jurídicos y no a los legisladores autonómicos, para que en el proceso de aplicación del derecho revuelvan aquellas lagunas con las que se encuentren a través de una remisión al derecho estatal (STC 118/1986, de 20 de octubre, FJ 6). Por ello, ese carácter supletorio surte efectos respecto a aquellas comunidades autónomas que han legislado en la materia. Para el resto, la finalidad de esta cláusula supletoria carece de eficacia. En estos supuestos, el propósito será radicalmente distinto, adscribiéndose a una función de impulso y promoción de la legislación a partir de esos mínimos que marca su contenido básico, pero no para rellenar ese vacío legislativo. «La cláusula de supletoriedad no permite que el derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia» (STC 68/2021, de 18 de marzo, FJ 9). Vinculado al anclaje competencial concurrente, la concepción hispana del mismo es bien distinta a la germana, de la que solo tomamos el significante. El art. 72.1 LFB establece que «los Länder tienen la facultad de legislar mientras y en la medida que la Federación no haya hecho uso mediante ley de su competencia legislativa». En España el legislador estatal no desplaza al autonómico, sino que lo impulsa y promueve. Cosa bien distinta será lo que ocurre si el legislador autonómico ha desarrollado las bases, adelantándose al estatal.

Respecto a las comunidades autónomas que ostentan legislación en este ámbito, en particular, Cataluña, pero también Andalucía o, a nivel estatutario, Castilla y León, lo que se busca es la prevención de una laguna en su efectividad. «El presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del derecho» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8). Con este objetivo se pondría en entredicho «la concepción de la cláusula de supletoriedad como como una disposición de carácter temporal, establecida para salvar los vacíos jurídicos que pudiesen afectar a los ordenamientos jurídicos de las Comunidades Autónomas durante su proceso de formación y perfeccionamiento» (‍Biglino, 1997: 58), buscando una dimensión más contemporánea de la supletoriedad, encaminada a una vocación de permanencia en el tiempo y herramienta clave para evitar la petrificación de la regulación estatal. Una clara reminiscencia de la tesis de Otto sobre la misma (‍De Otto, 1988:283).

Esta concepción de la supletoriedad que sustenta la ley hay que conectarla con otros dos principios, especialidad y prevalencia, para completar la vocación integral^[7] de la ley. La Ley 15/2022 tiene un marcado carácter general, por lo que lo establecido en la misma se entiende sin perjuicio de los regímenes específicos más favorables establecidos no solo en la normativa autonómica, sino también en la estatal, en materia de prevención y erradicación de la discriminación (art. 3.2). Es decir, las leyes especiales van a prevalecer sobre el contenido general de la misma, fruto de un proceso de autointegración conducente a la articulación de un marco integral de protección frente a la discriminación. «La presente ley consagra los niveles mínimos de protección y no perjudica las disposiciones más favorables establecidas en otras normas, debiendo prevalecer el régimen jurídico que mejor garantice la no discriminación» (art. 7). Igualmente, se ha de conectar con el carácter básico del que hablábamos previamente. Esta conceptualización del derecho antidiscriminatorio estatal como de mínimos contempla una diversidad de desarrollos autonómicos que no pueden ser impedidos (‍Lasagabaster, 199: 61) por una normativa estatal que amparada en la supletoriedad cierre y desplace esa diversidad.

Es esta la forma correcta de interpretar esta regulación del objetivo de la ausencia de discriminación, supletoria respecto a las comunidades autónomas que ya han legislado, y que decae frente a otras normas, tanto estatales como autonómicas que regulan de modo específico algunos aspectos de este régimen tuitivo y que prevalecerán frente a la misma, en aras a esa máxima de lex specialis derogat generali.

1. La dimensión estatutaria del derecho antidiscriminatorio[Subir]

La eliminación de la discriminación irrumpe en los estatutos de autonomía de la mano de la inserción en los mismos de las cartas de derechos que llevaron aparejadas las reformas con que inauguraron el siglo xxi. La oportunidad de la inclusión de un catálogo de derechos, deberes y principios rectores en el estatuto de autonomía abrió una interesante polémica doctrinal (‍Díez Picazo, 2006: 63-‍75; ‍2007: 63-‍70; ‍Caamaño, 2007: 33-‍46) e institucional, que el Tribunal Constitucional ha venido a atemperar en torno a los siguientes argumentos (STC 247/2007, de 12 de diciembre de 2007, FFJJ 13-‍17). La posibilidad de que los estatutos de autonomía regulen derechos de los ciudadanos se resolvió favorablemente, tanto en lo concerniente a derechos estatutarios, como a derechos y deberes constitucionales, siempre y cuando se ubicasen dentro de dos halos de certeza, uno negativo y otro positivo. El negativo se refiere a los límites marcados por el «respeto a la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles», por la «competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» y por las «competencias exclusivas, legislativas o, simplemente, de legislación básica que el Estado también tiene atribuidas por las diversas reglas del art. 149.1 CE, reglas estas últimas que ponen de relieve el diferente grado de homogeneidad que el constituyente quiso que quedara preservado en cada una de las materias incluidas en este precepto constitucional» (FJ 14) . El positivo viene determinado por la concesión de legitimidad a dichas regulaciones merced a su «relación con alguna de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma» (FJ 15). Así, la conclusión fue que la inserción de una tabla de derechos en las normas institucionales básicas de las comunidades autónomas puede ser conforme a la Constitución, siempre y cuando se enmarque en los límites señalados.

Cuestión bien distinta a la consideración de los estatutos de autonomía como fuente creadora de derechos es la eficacia de los mismos. Así, «este tipo de derechos estatutarios, que no son derechos subjetivos sino mandatos a los poderes públicos (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FFJJ 13 a 15), operan técnicamente como pautas (prescriptivas o directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas» (STC 31/2010, de 28 de junio, F J.16).

Sobre estas mimbres algunos estatutos (Andalucía, Aragón, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura e Illes Balears) han tejido un marco de gran interés en la lucha contra la discriminación. Sus principales líneas directrices son las siguientes.

En lo que concierne a la naturaleza jurídica y a las garantías con las que se acompañan esa regulación estatutaria antidiscriminación encontramos una diversidad de formatos que confluyen en una naturaleza cuasi programática o normativa de baja intensidad que preside la implementación de la autonomía política de cada territorio en esta materia. De ese modo la lucha contra la discriminación se convierte en un objetivo básico^[8] de cada comunidad autónoma, que se va a proyectar en distintos contenidos estatutarios. En primer lugar, en el ámbito de la parte dogmática de los estatutos, cuando han procedido a insertar un catálogo o carta de derechos. Aquí la erradicación de la discriminación se convierte en una disposición general que transversalmente determina la concepción y regulación de todos los derechos^[9] o en una especie de derecho ómnibus, en el sentido de que su contenido podría insertarse en todos y cada uno de los derechos específicos que se contemplan estatutariamente, y que aparece tras la genérica rúbrica de «derechos de las personas» (art. 15 ECat o art. 12.1 EAr^[10]). La eficacia de esta regulación se vincula a una dimensión axiológica porque marca la interpretación que hay que proyectar sobre el resto de derechos y, a la vez, legitima acciones positivas de los poderes públicos que contribuyan a erradicar dicha discriminación (art. 14 EAnd).

En segundo lugar, igualmente dentro de este contenido dogmático estatutario, el derecho antidiscriminatorio toma la forma concreta de un derecho social, en particular referido a un determinado colectivo, por ejemplo, las personas dependientes (art. 16. 3 EIB) o las personas con discapacidad y sus familias (art. 10. 3 EIB).

Una tercera fórmula adoptada es su plasmación como un principio rector. En este caso, puede adscribirse igualmente a un colectivo subjetivamente identificado, como las personas con discapacidad (art. 37. 1. 5 EAnd), colectivos étnicos (art. 16. 23.ª ECyL) o bien concebirse como un principio que, a su vez, orienta a los demás principios rectores, una especie de «principio de los principios» (art. 37. 2 EAnd^[11]).

Una cuarta fórmula se inserta en la parte orgánica, en particular en la articulación del espacio competencial de las comunidades autónomas, concretamente dentro de sus competencias exclusivas, avalando ese régimen de exclusividad competencial la elaboración de políticas de igualdad social que establezcan medidas de discriminación positiva (art. 78. 37.ª EAr o art. 9.1. 29.ª EEx).

Sobre esta diversidad de formatos jurídico-estatutarios para afrontar la erradicación de la discriminación se proyectan una serie de garantías, que pasan desde la legitimación para la adopción de acciones positivas (art. 14 EAnd), de una cláusula de vinculación a ese objetivo o derecho antidiscriminatorio respecto a los poderes públicos y a los particulares, lo que supone la obligación de interpretarlos en el sentido más favorable a su efectividad, que se aplicará sobre la reserva de ley autonómica para la regulación de cada derecho —garantía normativa—, así como para la articulación de prestaciones y servicios destinados a la materialización de cada derecho (art. 38 EAnd) o de su reflejo en los medios de acción exterior de la comunidad, en la que propiciarán la prohibición de cualquier forma de discriminación (art. 67 ECyL). A estas garantías específicas, se unen las garantías normativas y judiciales —exigibles en sede judicial bajo las condiciones legalmente establecidas, es decir requieren esa mediación del legislador— genéricas con las que se protege la inserción estatutaria de los derechos y que se acompañan de una garantía orgánica de los mismos que se refiere a la figura de los defensores del pueblo autonómicos, con las distintas denominaciones (Procurador del Común, Justicia, Defensor del pueblo, Síndic de Greuges, etc.).

La plasmación estatutaria de la lucha contra la discriminación tiene además una dimensión subjetiva y otra objetiva. Subjetivamente, los destinatarios de modo especifico de las mismas son fundamentalmente destinatarias, dado que la mujer es el principal referente, de forma expresa («derechos de las mujeres» art. 19 ECat, «mujeres y hombres» art. 11 EV, «del hombre y de la mujer», art. 4.3 ECLM), o de forma más genérica, bajo locuciones como «erradicar la discriminación por razón de sexo» (art. 153, b ECat, art. 17.2 EIB) o «no discriminación por razón de género» (art. 14.1 ECyL). Este estatuto castellanoleonés introdujo de forma novedosa la interdicción de la discriminación por razón de orientación sexual, tanto directa, como indirecta, yendo un paso más allá de la concepción tradicional binaria hombre-mujer (‍Seijas, 2011:173-183). No obstante, otros colectivos se han singularizado estatutariamente como ámbito personal sobre el que proyectar la actuación autonómica antidiscriminatoria. Así, diversos colectivos étnicos, culturales y religiosos presentes en la comunidad autónoma, como por ejemplo los gitanos (art. 16. 23.ª ECyL), las personas con discapacidad y sus familias (art. 10. 3.ª EV), las personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social, en el mismo precepto; las personas dependientes (art. 16.3.ª EIB).

Objetivamente, los ámbitos de actuación donde se explicita estatutariamente la voluntad autonómica de actuación en la búsqueda de la erradicación de la discriminación son los de carácter laboral, cultural, económico, político o social (art. 10.2 EAnd), que se especifican remitiéndose al ámbito educativo, en particular en los procesos y condiciones en las que se desarrolla la admisión (art. 21. 3.ª EAnd); a la actuación de la Administración, que lo ha de insertar como un principio de actuación, junto a otros como el de proximidad a los ciudadanos (art. 133 EAnd); los medios audiovisuales (art. 208 EAnd o art. 52 ECat, que se amplía en Aragón a los servicios audiovisuales, y a las tecnologías de la información y la comunicación —art. 28.2.ª EAr—); el uso de las lenguas propias y oficiales (art. 6. 2.ª ECat) o en el ejercicio de los derechos laborales y sindicales de los trabajadores (art. 45.3.ª ECat).

Como colofón a esa dimensión ambiciosa sobre la que las autonomías han buscado estatutariamente erradicar la discriminación hemos de citar al Estatuto de Castilla y León, que lo vincula a una cada vez más necesaria «cultura de la paz, de la tolerancia, del respeto y del civismo democráticos», donde se ha de, rechazar cualquier actitud que promueva la violencia, el odio, la discriminación o la intolerancia, o que, de cualquier otra forma, atente contra la igualdad y la dignidad de las personas (art. 16. 25.ª ECyL).

2. La dimensión orgánica: la presencia de la igualdad y la no discriminación en el diseño institucional de las comunidades autónomas[Subir]

La reflexión que haremos sobre este particular presenta un doble carácter: descriptivo y prescriptivo. Este matiz es reseñable porque el significante, el lenguaje, es un indicador muy relevante sobre la importancia que se le confiere al derecho antidiscriminatorio y, sobre todo, la designación de las consejerías, es un lienzo donde se plasma la orientación ideológica de las políticas en materia de derecho antidiscriminatorio.

Desde un punto de vista gráfico podemos hallar organizaciones institucionales autonómicas que carecen de ese denominador de igualdad en la denominación de sus consejerías^[12] y aquellas que sí lo incorporan. Dentro de estas podemos identificar una terna de patrones para afrontar orgánicamente el derecho antidiscriminatorio. El de unas autonomías conservadoras, unas autonomías contenidas y, un tercer bloque, el de autonomías progresistas y realmente comprometidas en ampliar el marco de actuaciones del derecho antidiscriminatorio.

Las autonomías más conservadoras, que anclan el derecho antidiscriminatorio e igualitario en conceptos tradicionales como la familia, la infancia, la juventud, la cultura o la política social, son autonomías muy moderadas e, incluso, refractarias a introducir actuaciones de los poderes públicos que frenen la discriminación por razones de orientación o identidad sexual, expresión de género, estados serológicos o predisposiciones genéticas a sufrir patologías y trastornos (art. 2.1 Ley 15/2022). En este grupo podemos incluir a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, con una Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades donde sí se integra con rango de dirección general la Dirección General de Familias, Infancia y Atención a la Diversidad^[13]. Una nota común de las actuaciones de estas consejerías es la de ser canalizadoras de subvenciones, elemento en el que —sosteniendo su oportunidad y necesidad— se diluye el mensaje y el contenido sustantivo de propiciar la erradicación de la discriminación como objetivo vital de la sociedad. En este bloque «conservador y tradicional», podemos adscribir el diseño orgánico de las comunidades de Andalucía (Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad), Región de Murcia (Consejería de Política Social, Familias e Igualdad), Galicia (Consellería de Política Social y Juventud) o Madrid (Consejería de Familia, Juventud y Política Social).

En el otro extremo ideológico hallamos la articulación de consejerías que desde el propio lenguaje utilizado en su denominación y en la estructuración de sus órganos internos, así como en el diseño de sus políticas, reflejan una política más creativa, más avanzada y más progresista en la lucha contra la desigualdad y la discriminación. Así, podemos citar la Consejería de Derechos Sociales, Igualdad, Diversidad y Juventud que fue el resultado del acuerdo de izquierda para gobernar Canarias fruto de las elecciones autonómicas de 2018, que no se ha revalidado en 2023^[14].

Un tercer bloque, donde podemos ubicar a modo de zona de incertidumbre, si traspusiéramos la estructura de un concepto jurídico indeterminado a este análisis, a aquellas comunidades autónomas que insertan el término igualdad en su diseño orgánico, cubriendo el expediente, y lo van combinando con diferentes políticas conexas a la lucha contra la discriminación, como la cooperación al desarrollo, el fomento de la participación o la cultura^[15].

Tras este análisis institucional, la lectura principal —dimensión prescriptiva— es que la lucha contra la igualdad y la discriminación queda subordinada de modo volátil a los presupuestos ideológicos. Por el contrario, es necesario que se expanda a un principio basilar de nuestra cultura democrática, despojándose de esos lastres políticos acentuados con los extremismos populistas, para poder considerar que la lucha antidiscriminatoria está siendo eficaz y se asienta con rigor. Para ello es necesario su proyección transversal, más allá de la actividad de la específica consejería o departamento que incorpora esa denominación en su razón de ser. «Esta idea de la transversalidad o mainstreaming^[16] de la igualdad […] no se logrará si únicamente se desarrolla una política específica o vertical de la igualdad, sino si este principio, además, impregna la elaboración de cualquier política pública que pueda tener incidencia de forma directa o indirecta, en la consecución de la deseada igualdad» (‍Desdentado, 2023: 124).

3. La dimensión normativa autonómica[Subir]

La legislación autonómica en materia de derecho antidiscriminatorio tiene como referente la Ley 19/2020 de 30 de diciembre, de Igualdad de Trato y no Discriminación de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El análisis de este texto, en clave relacional con la Ley 15/2022, depara los siguientes apuntes.

Competencialmente, plantea una quiebra a la lógica temporal según la cual primero aparecen las bases y, posteriormente, el desarrollo de las mismas. Este desarrollo, ex ante, de las bases, se integra en el ordenamiento desde el principio de la supletoriedad de la Ley 15/2022 (DF 8.14), siempre y cuando se sustente en competencias «propias». Esa propiedad competencial no solo ha de vincularse a la exclusividad, sino también al desarrollo, sobre un anclaje estatutario. Por su parte, el desarrollo de unas bases non natas se sustenta en su diseño sobre el respeto a los principios constitucionales.

Materialmente, puede considerarse como el referente inspirador e impulsor de la ley estatal. En primer lugar, la ley adelanta esa naturaleza común e integral, lo que conlleva su proyección en diferentes ámbitos, hasta un total de dieciséis, de aplicación material: desde el empleo y la función pública, hasta los cuerpos y fuerzas de seguridad, pasando por la educación, la vivienda, la Administración de Justicia, los medios de comunicación y las redes sociales.

En segundo término, se realiza una clasificación taxonómica mucho más exhaustiva que la estatal, apoyada en un riguroso glosario de definiciones (art. 4) del que la Ley 15/2022 prescinde. Así, esa minuciosidad se remite a la eliminación de cualquier discriminación que traiga causa por razón de nacimiento o lugar de nacimiento; procedencia, nacionalidad o pertenencia a una minoría nacional; raza, color de piel o etnia; opinión política o de otra índole; religión, convicciones o ideología; lengua; origen cultural, nacional, étnico o social; situación económica o administrativa, clase social o fortuna; sexo, orientación, identidad sexual y de género o expresión de género; ascendencia; edad; fenotipo, sentido de pertenencia a grupo étnico; enfermedad, estado serológico; discapacidad o diversidad funcional, o por cualquier otra circunstancia de la condición humana, real o atribuida. En particular, en una aproximación interseccional (‍La Barbera y Espinosa, 2022: 151), las que vienen motivadas por el racismo y la xenofobia; del antisemitismo, la islamofobia, la arabofobia, la cristianofobia, la judeofobia o el antigitanismo; de la aporofobia y la exclusión social; del capacitismo; de la anormalofobia; del sexismo; de la homofobia o la lesbofobia, la gayfobia, la transfobia, la bifobia, la intersexofobia o la LGBTIfobia^[17]. Todas estas actuaciones evidencian la necesidad de incorporar a las normas las nuevas tendencias en materia de derechos (‍Figueruelo, 2022: 18), pero a la vez es una alerta sobre el riesgo de petrificación jurídica de los estereotipos como mecanismos de desigualdad (‍Morondo Taramundi, 2023: 714).

Una de las singularidades de esta norma es la habilitación de instrumentos para la protección y la promoción del derecho a la igualdad y no discriminación. Entre ellas, el principal, inspirador de la futurible estatal Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y no Discriminación, es el Organismo de Protección y Promoción de la Igualdad de Trato y la No Discriminación. Su creación en marzo de 2022 le ha convertido en el único organismo específico encargado de velar por el cumplimiento de la ley, con el objetivo de evitar toda forma de discriminación, directa o indirecta, tanto en el sector público como en el ámbito privado. Está integrado, por un lado, por un comité de expertos que puede intervenir en procedimientos de instrucción y sanción y elaborar informes, generalmente facultativos y no vinculantes, salvo en los casos en que la Administración sea parte en el procedimiento que evalúe, y, por otro, por una comisión de seguimiento del cumplimiento de la norma. A este se agregan tres mecanismos de seguimiento y protección: el Centro de Memoria Histórica y Documentación de la Discriminación —organismo encargado de la custodia de archivos, registros y documentos, incluidos documentos audiovisuales, de las entidades que luchan contra la discriminación en el ámbito social, político y cultural que deben ser de libre acceso para la ciudadanía—; el Observatorio de la Discriminación y la Comisión para la Protección y la Promoción para la Igualdad de Trato y la No Discriminación. Un paralelismo entre ambos diseños normativos evidencia una sólida similitud funcional, diferenciándose en la naturaleza jurídica. Mientras el organismo estatal se concibe como una entidad de derecho público, con plena independencia y autonomía funcional respecto de las administraciones públicas (art. 41.1), la institución catalana apuesta por su conexión política a un departamento (art. 33.2) y por una estrecha conexión al Parlamento, al que debe rendir cuentas y que se cuela en su organigrama al exigir que en la comisión de seguimiento haya un representante de cada grupo parlamentario (art. 33.4 b) lo que redunda en un alejamiento de la necesaria independencia funcional que avalaría un deseable órgano que ha de velar por la no discriminación.

El resto de comunidades autónomas han focalizado su actividad normativa en regulaciones específicas en materia de interdicción de la discriminación por razones de género (v. gr. Ley 8/2011, de 23 de marzo, de Igualdad entre Mujeres y Hombres y contra la Violencia de Género en Extremadura; Ley 2/2021, de 7 de junio, Igualdad Social y no Discriminación por Razón de Identidad de Género, Expresión de Géneros y Características Sexuales, de Canarias; Ley 5/2022, de 6 de mayo, de Diversidad Sexual y Derechos LGTBI en Castilla-La Mancha).

Como se ha avanzado, el derecho antidiscriminatorio ha encontrado un cauce normativo preeminente que es de la convocatoria de subvenciones para la realización de distintas acciones o programas que implementan los objetivos autonómicos en la materia (V. gr. Decreto 205/2018, de 18 de diciembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a las entidades locales para el funcionamiento de las oficinas de Igualdad y Violencia de Género), que luego se concretan bajo la forma de órdenes, para la convocatoria de cada subvención o proyectos.

La actuación regulatoria de las comunidades autónomas no se agota en los boletines oficiales, siendo necesario destacar la elaboración de estrategias (v. gr. Estrategia Regional Andaluza para la cohesión e Inclusión social) o guías para implementar los objetivos en derecho antidiscriminatorio. En este sentido, una de las más completas es la formulada en el País Vasco, Eraberean. Este se define como una red impulsada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales que, a través de la Dirección de Política Familiar y Diversidad y en colaboración directa con distintas entidades del tercer sector —ámbito de la inmigración, promoción del pueblo gitano o colectivos LGTBI—, que pretende promover la aplicación del principio de igualdad de trato y no discriminación en las políticas públicas y en la sociedad civil de la Comunidad Autónoma de Euskadi, promoviendo, tanto a nivel institucional como social, discursos y prácticas inclusivas y activando agentes y recursos para hacerlo efectivo. Y es que se verifica que la necesidad de que los poderes públicos asuman «obligaciones positivas» marca la efectividad de los derechos fundamentales (‍López Guerra, 2021: 124).

4. La dimensión jurisprudencial[Subir]

La Ley 15/2022, de 12 de julio, Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación solo ha tenido, en el momento de escribir este trabajo, una exigua recepción por parte del Tribunal Constitucional (STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 7). El recurso a la misma se realizó para validar la constitucionalidad de dos incisos referidos a la inserción a la «perspectiva de género» que la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE), realizaba en materia de orientación educativa y profesional del alumnado, tanto en la educación secundaria obligatoria (art. 22.3 LOMLOE) como en el bachillerato (art. 35. 1 LOMLOE). El Tribunal sostiene que dichas referencias solo persiguen reforzar la competencia digital y actuar sobre desigualdades detectadas, sin imponer ninguna «perspectiva o adhesión ideológica», algo que es coherente con la Ley 15/2022, cuyo art. 4.4 establece «que establece «en las políticas contra la discriminación se tendrá en cuenta la perspectiva de género y se prestará especial atención a su impacto en las mujeres y las niñas como obstáculo al acceso a derechos como la educación, el empleo, la salud, el acceso a la justicia y el derecho a una vida libre de violencias, entre otros» (FJ 7).

Por su parte, el Tribunal Supremo ha incluido la recepción de esta ley en aspectos formales o procesales del enjuiciamiento, entre los que destaca la referencia al art. 19.2 de la misma, donde se establece la obligación de las administraciones públicas de favorecer la información y accesibilidad a la justicia de los grupos especialmente vulnerables, lo que lleva a redactar la sentencia en «formato de lengua fácil» (TS, Sala de lo Penal, Sección 1.ª, Sentencia 339 /2023, de 10 de mayo, F. 21; STS 341/2023, de 10 de mayo, F. 15) (‍Ledesma, 2021: 13), pero también en el contenido sustantivo de sus pronunciamientos. Así, es destacable la fundamentación jurídica de la decisión jurisprudencial que sostiene que «la mujer que, por razón de violencia de género, no estaba ya unida ni convivía con el causante en el momento de su fallecimiento, tiene derecho a la pensión de viudedad de parejas de hecho», en base precisamente a la consideración del derecho para la igualdad de trato y no discriminación como un principio informados del ordenamiento jurídico, concretamente desde los arts. 4.4 y 7 de la Ley 15/2022, de 12 de julio (STS, sala de lo Social, Secc. 1.ª, 272/2023, de 13 de abril, F. 7). Esta misma traslación sustantiva ha tenido eco en la jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia. (v. gr. STSJC, Sala de los Social, Secc. 1.ª, 658/2023, de 3 de febrero, F. 5.º) ^[18]. No obstante, hallamos en una sentencia de un juzgado de lo social de León una de las más sensatas plasmaciones jurisprudenciales de esta ley. Realiza un análisis exhaustivo de la misma, en un proceso que tiene como causa una demanda de nulidad de un despido, esgrimiendo como causa del mismo una discriminación por ser gitano^[19]. La descripción de la Ley, con la que ponemos punto final a esta reflexión, es su descripción como una ley de garantías «que no pretende tanto reconocer nuevos derechos como garantizar los que ya existen», esto es, una ley conducente a hacer que nuestro orden constitucional sea eficaz.