CONTINUIDAD Y DISRUPCIÓN EN EL ESTATUTO POLÍTICO VASCO

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

El planteamiento de una convención constitucional con la que avanzar en nuestro modelo territorial supone una importante novedad en la propuesta que durante años viene planteándose sobre un nuevo estatus político para Euskadi. Aunque las bases jurídico-políticas del Estatuto Político no resultan desconocidas, tras haber sido aprobado en 2004 en el Parlamento Vasco. El rechazo a la propuesta neoforalista —como fue calificada en origen (‍‍Álvarez Conde, 2007)— del Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (Plan Ibarretxe I^‍[1]), en una sesión histórica en el Congreso el 1 de febrero de 2005, así como el infructuoso resultado de las negociaciones abiertas a continuación de dicha negativa, forzarán un nuevo intento de consulta (no vinculante) planteada al conjunto de la sociedad vasca ante un eventual escenario de normalización política (Plan Ibarretxe II^‍[2]). La declaración de su inconstitucionalidad^‍[3] (‍‍Corcuera Atienza, 2009; ‍‍Tajadura Tejada, 2009; ‍‍Requejo Rodríguez, 2009; ‍‍Ridao Martin, 2015) puso fin a aquel proceso, cerrando todo un ciclo en el ámbito de la política vasca. Desde entonces hasta la fecha, se ha abierto un debate en torno al desarrollo de nuestro Estado autonómico (‍‍Vivancos Comes, 2023) que, en las últimas décadas, ha dado claros signos de agotamiento. El actual marco de autogobierno vasco se encuentra, pues, en una encrucijada; habiéndose limitado las posibilidades de su actualización y desarrollo que han impedido no solo reformar hasta la fecha la norma institucional básica sino, incluso, también darle plena satisfacción y cumplimiento.

La decisión democrática del Parlamento Vasco de constituir una Ponencia de Autogobierno (2014)^‍[4] y la continuidad posterior de sus trabajos —que serán analizados en detalle en el presente artículo—, han posibilitado generar consensos básicos sobre las bases y principios^‍[5] sobre los que desarrollar el nuevo contenido del Estatuto Político vasco, habiéndose finalizado las articulaciones técnicas que, sobre la base de este último documento, deberán concretar la fórmula de actualización del Estatuto de Gernika (‍‍Conde Álvarez, 2017), único de los no reformados hasta la fecha.

Sin embargo, a partir de la experiencia previa se ha decidido esta vez explorar más posibilidades, como la reinterpretación o revisión constitucionales, siguiendo los ejemplos tanto de la evolución de nuestro Estado autonómico a partir de acuerdos políticos vinculantes como las vías sugeridas por el guardián de la Constitución para el planteamiento que viene realizándose de forma persistente desde las instituciones vascas. La novedad es quizás esa multiplicación de posibilidades que, retroalimentadas mutuamente, servirán de inspiración al propósito que guía la actuación del Gobierno vasco, el Grupo Parlamentario Nacionalistas Vascos en el Parlamento (EA-NV), así como de la minoría vasca representada en las Cortes Generales.

El presente artículo pretende identificar qué hay de novedad en tales planteamientos, qué grado de continuidad guarda el programa político que figura detrás de las mismas, así como su viabilidad constitucional en última instancia. Todo ello prestando una especial atención a los trabajos desplegados en el Parlamento Vasco en la última década que han fructificado en la aprobación de documentos que, a su vez, han servido de inspiración a propuestas de reforma constitucional de amplio alcance.

II. UNA CONVENCIÓN CONSTITUCIONAL PARA AVANZAR EN LA ESPAÑA PLURAL Y AFIANZAR EL ÁMBITO VASCO DE DECISIÓN[Subir]

Como se ha señalado anteriormente, la reciente propuesta de una «Convención Constitucional», en la que viene insistiendo^‍[6] desde 2018 la primera autoridad de Euskadi^‍[7], al objeto de avanzar en la plurinacionalidad del Estado y desarrollar, en última instancia, el autogobierno de las denominadas «nacionalidades históricas»^‍[8] (donde se incluyen Cataluña y Galicia, además de la Comunidad Foral de Navarra), ha devuelto plena vigencia al debate jurídico-político sobre el denominado Estatuto Político vasco, que avanza su tramitación de una forma discreta en contraste al pasado y que también busca trascender en su planteamiento a la casuística vasca.

El inmediato rechazo a dicho planteamiento por parte de un sector de la doctrina constitucionalista ha recibido distintas motivaciones; entre otras, por resultar ajena a muestra tradición jurídica continental (‍‍Castellá Andreu, 2023)^‍[9] o, incluso, por no ser conforme ni al modo de elaboración de nuestra Ley Fundamental (‍‍Aranda Álvarez, 2012) ni a las vías que deben seguirse para su interpretación y una eventual reforma constitucional (‍‍Vera Santos, 2016). No obstante, existen planteamientos doctrinales, como el avanzado por uno de los ponentes constitucionales (‍‍Herrero y Rodríguez de Miñón, 2020a), que podrían avalarlo en sus aspectos más generales a partir de la experiencia previa de nuestra Constitución territorial (‍‍Cruz Villalón, 1991), donde ha resultado posible alterar su contenido normativo a partir de acuerdos políticos^‍[10] —una tesis defendida, tempranamente entre nosotros (‍‍Vandelli, 1982) y de la que se harán eco otros exponentes doctrinales (‍‍Herrero y Rodríguez de Miñón, 2020a; ‍‍De Miguel Bárcena, 2023)— de máxima envergadura y que ahora podrían extenderse a los territorios^‍[11]. El propósito, pues, que se persigue sería avanzar hacia una Constitución convencional (Zángara, citado en ‍‍Herrero y Rodríguez de Miñón, 2020b), sirviéndose de una categoría jurídica con un marcado origen (‍‍Jellinek, 1991; ‍‍Dau-Lin, 1998; ‍‍Hesse, 1983), como la mutación constitucional^‍[12], que ha sido ampliamente estudiada (‍‍Rollnert Liern, 2014a, ‍‍2014b; ‍‍Pendás García, 2021). Este aspecto merece una previa reflexión científica serena, ya que son muchos los aspectos que, previamente, deberían decidirse a partir de la experiencia comparada (‍‍Elvira Perales, 1986): carácter limitado de la misma, dada la existencia de una Constitución normativa; naturaleza y representación de sus integrantes; instrumento de convocatoria y vías de formalización…

La propuesta recientemente planteada por el lendakari Urkullu, retomaría un planteamiento que dio comienzo en el ecuador de la X legislatura vasca (2012-‍2016) a través de la constitución de un Ponencia de Autogobierno en el Parlamento Vasco^‍[13]. Si entonces se introdujo en el tablero político la noción de nación foral^‍[14], sobre la que más adelante profundizaremos, ahora la atención vuelve a concentrarse sobre un Estatuto Político vasco que incorpora novedades significativas en su contenido respecto a los planteamientos previos. Así, esta nueva iniciativa ni constituye una declaración de autodeterminación, como las que se han planteado reiteradamente en el Parlamento Vasco^‍[15] en las tres últimas décadas, ampliamente estudiadas por la doctrina (‍‍Viciano Pastor, 1991; ‍‍Etxeberría Mauleón, 2002; ‍‍Orella Unzué, 2003; ‍‍De Miguel Bárcena, 2006; ‍‍Ruiz Miguel, 2019), ni tampoco se trataría de una consulta basada en el derecho a decidir^‍[16] —aunque este figure entre sus principios inspiradores—. Por el contrario, constituye un intento de avanzar en el autogobierno a partir del apoyo que ofrecen a Euskadi las posibilidades políticas y jurídicas de la actualización de los derechos históricos. Por último, a diferencia de su precedente —Propuesta para la Convivencia de Ibarretxe, que ha inspirado con posterioridad otras iniciativas rupturistas^‍[17]—, no estaría basada en la unilateralidad, asentándose más bien en la potencialidad que encierra el «utilitarismo»^‍[18] de nuestro constitucionalismo (‍‍Herrero y Rodríguez de Miñón y Ll.uch, 2001).

Dicha propuesta, apenas esbozada estratégicamente — un acuerdo sobre las bases para la convocatoria y el mismo desarrollo de la convención sobre el autogobierno^‍[19]—, incluye algunos planteamientos que ya han sido discutidos y madurados en sede parlamentaria, como el cumplimiento íntegro del marco estatutario^‍[20], la misma bilateralidad (‍‍Vírgala Foruria, 2006; ‍‍Soroeta Liceras, 2018) o la consecución de un nuevo estatus, que lleva discutiéndose las tres últimas legislaturas (X, XI, XII) a través de la ponencia específica anteriormente mencionada. Aunque también —y esta es su principal novedad— por vez primera trascendería al ámbito vasco de decisión, proyectándose sobre el alcance y futuro de la disposición adicional primera de la Constitución^‍[21] a partir de dos categorías territoriales consignadas constitucionalmente: aquellas de base o raíz foral (Comunidad Foral de Navarra) y aquellas otras calificadas como nacionalidades históricas (Cataluña y Galicia), buscando recuperar un significado que habría vaciado el desarrollo autonómico. Con la ventaja añadida de que la Comunidad Política de Euskadi comparte doble filiación.

Otra novedad destacable, desde la perspectiva del reconocimiento de las instituciones vascas emanadas del Estatuto, es el escenario que le sirve de marco, así como una secuencia del proceso más que discutible. Primero, enmarcándose en la referida convención constitucional, ideada extramuros a la realidad institucional autonómica, y cuya discusión —únicamente en una fase posterior— podría ser reanudada en Euskadi, donde cabe recordar que ya habría alcanzado un acuerdo PNV-EH Bildu sobre las Bases y principios acordados en el seno de la Ponencia de Autogobierno y que serán ampliamente desarrollados en el curso de este trabajo. Posibilitando, en suma, la articulación de las bases-desarrollo de una nueva propuesta de Estatuto Político vasco, pendiente de concreción a la espera de un acuerdo trasversal interbloques que intentaría superar la política frentista^‍[22] del pasado entre constitucionalistas vs. nacionalistas. Solo la materialización de ambas circunstancias podría dar solución definitiva a el singular encaje del autogobierno vasco en un modelo territorial evolucionado que no descarta, tampoco, la revisión constitucional para tal fin, a diferencia del pasado.

III. RESULTADOS TANGIBLES DE LOS TRABAJOS PARLAMENTARIOS DE LA PONENCIA DE AUTOGOBIERNO DEL PARLAMENTO VASCO[Subir]

Como se ha señalado, el documento Propuesta de bases y principios para la actualización del autogobierno de Euskadi, acordando su contenido el 6 de julio de 2018, al que meses más tarde se le dará oficialidad en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco^‍[23], constituye el primer resultado de los trabajos parlamentarios de la Ponencia de Autogobierno. Su desarrollo ulterior, a través de la encomienda formalizada el 12 de septiembre de 2018, posibilitará el desarrollo de una propuesta articulada de Estatuto Político confiada a un grupo técnico de especialistas^‍[24] designados por las formaciones representadas en la Ponencia. Su cometido específico será la redacción de una «propuesta inicial de texto articulado de la Proposición de Ley de reforma del Estatuto de Autonomía vigente, en congruencia y de conformidad con las Bases y Principios aprobados»; puntualizando la «posibilidad de hallar puntos de conexión [...] con los votos particulares planteados» con la pretensión de ensanchar^‍[25] el acuerdo inicial, alcanzado en las citadas bases entre los grupos parlamentarios nacionalistas (EA-NV y EH Bildu) y buscando extender el compromiso a alguna de las fuerzas políticas estatales (PSE y Elkarrin Podemos, básicamente).

Por otra parte, no puede olvidarse tampoco su más reciente instrumentalización a través de la iniciativa unilateral del Grupo Nacionalista EA-NV —decidido a enmendar el proyecto de reforma constitucional^‍[26] tramitado en el Congreso de los Diputados durante la XI legislatura estatal— a partir de la inspiración de las citadas bases.

A través de dos iniciativas parlamentarias de distinto signo —una que podría calificarse formalmente de reforma estatutaria y otra bien distinta, de carácter constitucional—, residenciadas en diferentes parlamentos (Cortes Generales y Parlamento Vasco), se daba continuidad al que, sin duda, ha sido el leitmotiv permanente de la política vasca de las últimas décadas: la consecución de un nuevo Estatuto Político para Euskadi, plasmando a partir de las reivindicaciones recurrentes del ideario sabiniano: a) territorialidad, con la aspiración del reconocimiento nacional de un pueblo asentado geográficamente en dos Estados y siete territorios articulados, a su vez, en tres ámbitos jurídico-políticos distintos; b) reintegración foral, sobre la base de la fórmula del desarrollo y actualización de los «derechos históricos» incorporados tanto a nivel constitucional^‍[27] como estatutario^‍[28], y c) la concreción de un ámbito vasco de decisión, que transita desde un planteamiento partidista u orgánico (EAJ-PNV) a las instituciones de autogobierno.

Las bases y principios acordados, al igual que alguno de los desarrollos incorporados^‍[29], guardarán una extraordinaria fidelidad a los principios y aspectos fundamentales en los que se sustentaba aquella propuesta impulsada en 2002 desde la Lehendakaritza (de ahí su denominación como «Plan Ibarretxe»^‍[30]) que solo un año más tarde, el 25 de octubre de 2003, iba a hacer suya el Gobierno Vasco a través de la propuesta^‍[31] de «libre asociación» con el Estado, aunque sin llegar a completar su tramitación una vez fue aprobada por el Parlamento Vasco. Pero nos equivocaríamos si pensásemos que las iniciativas aludidas que toman partida de unas mismas bases y principios son una mera recreación de los postulados de aquella iniciativa fracasada. Ni lo son en cuanto a su tramitación formal y la estrategia parlamentaria, por más que puedan identificarse algunos elementos de coincidencia con el pasado, ni tampoco lo es el contexto político subyacente, trascurridos exactamente veinte años desde su inicial andadura.

La síntesis última de la propuesta, donde podemos encontrar muchas similitudes con la iniciativa de 2003, cobra pleno sentido tras una visión globalizadora del proceso. Especialmente, cuando una década después el lendakari Urkullu manifestó que había llegado «el momento [...] de plantear, negociar y acordar un nuevo estatus político y jurídico para Euskadi» en su primer pleno de política general, celebrado el 19 de septiembre de 2013 en el Parlamento Vasco, punto de arranque de la nueva propuesta de Estatuto Político, cuyo contenido será analizado más adelante en un epígrafe específico del presente trabajo.

IV. CONTINUIDAD Y DISRUPCIÓN EN EL NUEVO ESTATUTO POLÍTICO VASCO: UNA VISIÓN COMPARATIVA DE DOS PROPUESTAS (2003-‍2023)[Subir]

Los trabajos parlamentarios de la Comisión Especial sobre Autogobierno, creada en la VII legislatura vasca (julio 2001-mayo 2005), guardan, en efecto, mucha similitud con los que se están sucediendo desde hace algo más de una década. A pesar de haberse sustituido la creación de una comisión específica por una ponencia ad hoc, ambas han contado con una fase de estudio previa que ha posibilitado contar con las voces más autorizadas. Entonces, cincuenta y seis personalidades participaron en la fase de estudio^‍[32], frente algo más de la mitad (veintiocho) en esta ocasión; todos ellos expusieron su visión sobre el presente y futuro del autogobierno vasco, a pesar del carácter institucional frente al académico que ha prevalecido en esta última ocasión y los muchos puntos coincidentes, a pesar de las décadas trascurridas. Un debate paralizado por la demora en la entrega de varios estudios gubernamentales cuya entrega quedaría pendiente al finalizar la X legislatura, tanto por parte del Gobierno autonómico (evaluación de los efectos económicos y sociales del incumplimiento estatutario e impacto de la legislación básica estatal o cuantificación de las relaciones económicas Euskadi-España) como del Gobierno de España (memoria económica sobre una hipotética independencia; estudio de derecho comparado sobre las regiones europeas autogobernadas, y dos informes sobre transferencias pendientes y acerca de la viabilidad de un sistema vasco de seguridad social al margen del Estado).

El ritmo de los trabajos adquiere un giro decidido a mediados de 2018 cuando se formaliza un primer acuerdo entre los Grupos Parlamentarios EA-NV y EH Bildu. Con anterioridad, los trabajos de la Ponencia no habían servido más que para vehiculizar propuestas de parte, y explicitar las principales propuestas «jeltzales» que iban a visibilizar un salto cualitativo en tres ámbitos fundamentales (autogobierno; territorialidad; y procedimiento de reforma)^‍[33].

Ese salto cualitativo no solo se basaba en el reconocimiento nacionalitario de Euskadi que, constituido sobre la base de los derechos históricos y como soporte legal para la actualización competencial, permite por primera vez hablar de «Nación foral» (expresión sobre la que luego volveremos, un recurso novedoso utilizado por el lehendakari en el debate de política general de 2015 y que supone el abandono de la tradicional Comunidad Política de Euskadi empleada con anterioridad); incluso abogando por una extensión del concierto al conjunto del sistema de autogobierno vasco, con el propósito de brindarle una «bilateralidad efectiva».

La idea era y sigue siendo discutir dicho «estatuto político» en sede parlamentaria, igual que sucedió con la llamada «propuesta para la convivencia» en 2002; solo que, en la actualidad, desconocemos si finalmente se hará a través de una iniciativa gubernamental (proyecto de Ley) propia del Gobierno Vasco como sucedió entonces o, bien al contrario, a través de una iniciativa parlamentaria plural abierta al máximo número de grupos, como parece apuntar la intención de la Ponencia a partir de la encomienda formalizada a los comisionados.

Otra continuidad, sin duda relevante, es la apelación a una ulterior consulta, justificada de desigual forma en el pasado y ahora. Si en 2007 lo fue para culminar el proceso de pacificación y normalización que se abría en Euskadi tras el final dialogado de ETA, en 2022 parece ser el deseo de ganar fuerza en el proceso negociador abierto con el Estado, más allá del planteamiento institucional (único y exclusivo en el período 2003-‍2005). De ahí que se haya producido una novación estratégica de la consulta que pasa a ser calificada en las bases y principios de «legal y pactada», así como el giro experimentado en su fundamentación (donde la democracia parece sustituir al viejo planteamiento nacional) del derecho a decidir y con el propósito de ganar musculatura social, sumando al mundo no nacionalista.

Desde la perspectiva del contexto político, también se ha producido un cambio sustancial en el discurso desde una doble perspectiva. Una vez abandonada la estrategia de «acumulación de fuerzas nacionalista» iniciada a partir del 30 de junio de 1998, se sustituirá una fructífera etapa de cooperación entre nacionalistas y socialistas de más de una década de duración (tres legislaturas) por otra de marcado carácter soberanista (frentista), que finalizará en 2009 tras la pérdida del poder por el nacionalismo institucional. Una estrategia de confrontación con el Estado que paulatinamente irá siendo descartada y que ya no cuenta con el factor distorsionador de la violencia terrorista de ETA, determinante en restar legitimidad a la anterior propuesta. Sustituida por un regreso a la cooperación que posibilita el regreso del PSE-EE a las instituciones y que será reeditada cuatro años después, a partir del compromiso de avanzar en el autogobierno a través de una propuesta «reglada, pactada y viable».

Esa reconfiguración del marco político también afectará a la izquierda abertzale, apostando a partir de 2010 por la conformación de frentes amplios, e impulsada por la «vía de Alsasua» ante el nuevo ciclo político abierto tras el fin de la violencia y que posibilitará el alumbramiento de nuevas marcas electorales: coalición EH Bildu.

Por último, cabe destacar también las lecciones aprendidas de la retracción del proceso catalán tras el ensayo fallido de la vía unilateral^‍[34], descartada por el mismo lendakari en diversas ocasiones. Detrás no se esconde solo un planteamiento más moderado en el seno de la Comisión Ejecutiva de Euskadi (Euzkadi Buru Batzar), sino también la situación de marginalidad en la que ha quedado el otrora partido hegemónico catalán. Dispuestos a explorar nuevas vías, abiertas a los nuevos planteamientos que se conocen desde el ámbito académico (‍‍AA. VV., 2017)^‍[35] y partidista (PSOE, 2013)^‍[36]. Abriéndose, en todo caso, a los ajustes constitucionales necesarios para encajar las pretensiones de Euskadi en el Estado a partir de una vía radicalmente distinta de la ensayada por el unilateralismo secesionista catalán, aunque implique la reconversión del marco jurídico propuesto en una iniciativa propia de reforma constitucional^‍[37] para la que la Asamblea vasca está constitucionalmente legitimada (arts. 166 y 87.2 CE).

Por último, la imposibilidad coyuntural para institucionalizar el derecho a decidir de la sociedad vasca no ha hecho renunciar al nacionalismo institucional^‍[38] de dicho objetivo, como se ha podido constatar; menos aún desviarse, aunque sea mínimamente, de su misión originaria: el reconocimiento de sus derechos nacionales como pueblo, algo que resulta invariable en las dos propuestas planteadas: la de 2003 a través de la realidad estatal de la libre asociación y la que se articulará sobre las bases y principios acordados y las formulaciones técnicas presentadas a partir de 2023. Vayamos ahora a analizar su contenido.

V. CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE BASES Y PRINCIPIOS[Subir]

Tras un largo periodo de maduración, cuando nada hacía presagiarlo, el 6 de julio de 2018 se aprobaba el documento Bases consensuadas para la actualización del autogobierno de Euskadi, a partir del acuerdo inicial alcanzado entre los dos grupos parlamentarios abertzales (EA-NV y EH Bildu) sobre el conjunto del texto, y una parcial, de Elkarrekin Podemos, a una base específica («VI. Derechos de ciudadanía y de las mujeres») con el propósito del blindaje reforzado de algunos derechos sociales, centrado en el catálogo de derechos sociales a incluir. El documento, que tan solo un mes antes había reforzado su maximalismo de la mano del Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco^‍[39], recuerda por su contenido al proyecto de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, aprobado mayoritariamente en la cámara vasca el 30 de diciembre de 2004; ni siquiera la adhesión «parcial» de un tercer partido conseguirá mitigar su destacado sesgo ideológico. Ahondando, a su vez, la brecha entre los socios de la coalición gubernamental y forzándose a la presentación de un voto particular en relación con las bases por parte del Grupo parlamentario Socialistas Vascos.

Las bases y principios profundizan en la definición de Euskal Herria, su discutida territorialidad^‍[40] e institucionalización política y jurídica a partir de su identidad nacional, planteando una relación confederal con el Estado a partir de una lectura actualizadora de los derechos históricos^‍[41], que ahora traslada a las instituciones políticas de autogobierno los principios de pacto y bilateralidad que rigen el ámbito económico-financiero; ampliando potestades y posibilitando una mejor delimitación competencial a partir del blindaje de estas y de un sistema concertado de garantías.

Todo ello sobre la centralidad del derecho a decidir, origen y (a la vez) fundamento del renovado Estatuto Político, convertido en el legítimo instrumento democrático para la consecución de mayores cotas de autogobierno en cada momento histórico. Derecho que no solo resulta declarado, sino garantizado para fortalecer la posición negociadora vasca.

Reconociendo, a su vez, un amplio catálogo de derechos sociales (derechos subjetivos y otros mandatos directamente dirigidos al legislador) para los ciudadanos vascos, a quienes se reconoce la condición de «nacionales», y que ha servido para ensanchar el consenso en este punto sobre las bases y principios.

Sin embargo, la pretensión y contenidos de la propuesta de las bases se enfrenta a una consolidada doctrina constitucional^‍[42], que ha venido pronunciándose, de forma reiterada y persistente, sobre alguna de las cuestiones planteadas con reiteración en las últimas dos décadas. Particularmente expresivos son los fallos SSTC 103/2008, de 11 de septiembre^‍[43] (consultas vascas); 31/2010, de 28 de junio de 2010^‍[44] (Estatuto catalán); 42/2014, de 25 de marzo de 2014^‍[45] (declaración soberanista); 31/2015, de 25 de febrero^‍[46] (consultas populares no referendarias); 259/2015, de 2 de diciembre^‍[47] (proceso de estatalidad), y 124/2017, de 8 de noviembre^‍[48] (transitoriedad jurídica y desconexión).

Muchos de los aspectos incorporados, plenamente coincidentes con la propuesta de estatuto político de 2003, serían, pues, indisponibles por distintas razones: o bien porque afectan a decisiones fundamentales del Constituyente (nación española o pueblo español) o su desarrollo orgánico y fundamental, bien porque exigen ser canalizadas a través de la vía del poder de reforma con antelación a su planteamiento, siendo esta no solo legítima, sino también necesaria, oportuna y deseable, y desde luego no a través de una norma que, materialmente, es «constitución territorial», pero que debe ser aprobada a través de una ley orgánica de las Cortes Generales, según el sistema de fuentes vigente. Una de las principales enseñanzas que se derivan de la tramitación y posterior rechazo de la propuesta de Estatuto Político en el periodo 2003-‍2005.

Entremos, pues, ahora en los principales contenidos que plantea el documento de Bases y Principios, a partir de la visión de jurisprudencia constitucional apuntada.

VI. BREVE APUNTE SOBRE LAS ARTICULACIONES TÉCNICAS REDACTADAS POR LOS COMISIONADOS[Subir]

Del proceso de desarrollo de las bases y principios que ha trascendido hasta la fecha, caben destacarse una serie de evidencias. En primer lugar, la imposibilidad real de acordar un documento único, una visión común de la meta que se quiere alcanzar. Esa coincidencia de planteamientos fue perseguida a la hora de acordar la secuencia de los trabajos, priorizando aquellos en donde se barruntaba podía existir una mayor coincidencia (bases vi, derechos; vii, acción exterior; viii, reforma; iv, poderes vascos; v, hacienda…), dejando para la recta final los aspectos basilares de la propuesta. Sin embargo, el comisionado designado por EH Bildu decidió unilateralmente plantear una propuesta de articulación global, al margen de los puntos que se habían discutido y acordado; incluso, con antelación a conminar (sin éxito) al resto de comisionados a emprender el desarrollo del contenido nuclear del documento, concretado en las bases II (título preliminar) y III (competencias), donde, incluso, pueden encontrarse algunas coincidencias resaltadas en las explicaciones de voto^‍[62] de alguno de los comisionados.

El especialista propuesto por EH Bildu denunciará la modificación a la baja del alcance de las bases en la articulación técnica secundada por tres de los integrantes del grupo de expertos (los designados por los grupos parlamentarios de EA-NV, PSE-EE y Elkarrekin-Podemos) en aras a minimizar los reproches de inconstitucionalidad del documento. Para Iñigo Urrutia, ese proceder vulneraba el sentido del encargo materializado, conduciendo a un resultado que no era el buscado, y que alejaba a la articulación técnica con mayor número de adhesiones, como de la propuesta aprobada en 2004, imposibilitando aterrizar la «interpretación expansiva de los derechos históricos y su actualización» (Urrutia Libarón, 2019: 2) contenida en las bases y principios que ya hemos analizado.

Por los motivos apuntados, el texto del comisionado Urrutia representa con mayor fidelidad el desarrollo del contenido consignado en las bases, siendo el que se muestra más coherente con el encargo recibido. Y ello, pese a las importantes coincidencias de fondo que reflejan ambos textos. Sirvan de muestra los siguientes aspectos: una vía de profundización en el autogobierno que surge como expresión de la identidad nacional y no tanto de su reconocimiento constitucional; una visión compartida de la territorialidad poco respetuosa con los auténticos titulares de los derechos históricos y de su resultado institucional; la asunción del sistema de concierto político (a pesar de la distinta interpretación de partida de ambos planteamientos: confederalizante vs. foralista), etc.

Por último, pese a que la propuesta de articulación conjunta que cuenta con una base más amplia tampoco resulta unitaria (se incorporan hasta veintitrés votos particulares del comisionado López Basaguren^‍[63], dos de ellos compartidos por Elizondo al documento), también existe un amplio acuerdo en la parte que podría ser realizable a través de la reforma estatutaria, existiendo, al menos, dos grandes disensos de fondo, en cuestiones podríamos calificar de nucleares: la definición nacional del pueblo vasco^‍[64] y la plasmación del derecho de decisión (mostrándose López Basaguren partidario de dejarla fuera del texto y Elizondo de incluir fórmulas para insistir en su «legalidad»). Así como a algunos otros aspectos de desencuentro que afectan al sistema normativo (naturaleza normativa foral; control ordinario normas aprobadas por el Parlamento Vasco y Juntas Generales); y competenciales (configuración y atribuciones Consejo de Justicia Vasco; cláusula general competencial; principio de salvaguarda de las materias propias forales; eliminación cláusula de supletoriedad estatal; papel de las FCSE en el mantenimiento del orden público; acción exterior y relaciones internacionales; denominación de los instrumentos del sistema concertado de garantías…).

A partir de ahora, las dos articulaciones técnicas presentadas, así como las explicaciones del resultado por parte de los expertos (Elizondo ha sido la única que no lo ha hecho), y el voto particular emitido por el comisionado Del Burgo en rechazo a las dos primeras, que ha querido acompañar su propuesta de reforma estatutaria de dos informes más (uno que hace referencia a los antecedentes del autogobierno vasco, con vistas a la redacción del preámbulo de la propuesta de articulación técnica mayoritaria; otro, una refutación también histórica de los planteamientos consignados en el preámbulo del texto presentado por el comisionado Urrutia), constituye un valioso material para articular la propuesta definitiva que está por ver supere el veto a la totalidad que formularon los representantes de la minoría en la Ponencia.

Por último, cabe destacar que no se han articulado propuestas de reforma estatutaria alternativas. No lo es, sin duda, la enmienda a la totalidad presentada por el comisionado de designación popular, Jaime Ignacio del Burgo, a pesar de que deja deslizar en su justificación dicha idea.

VII. EXPLORANDO LA INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL[Subir]

Recientemente, mientras las formaciones políticas nacionalistas se han mostrado favorables a reactivar la Ponencia de Autogobierno, el PNV ha decidido explorar en solitario alguna de las posibilidades apuntadas en las bases y de las articulaciones técnicas que le sirven de desarrollo, ya que como apuntaba el experto designado por EH Bildu, tras la entrega de los textos la gestión correspondía ahora a los grupos parlamentarios, abriéndose un escenario más abierto donde no podía descartarse la iniciativa de reforma constitucional, una vía apuntada con insistencia por la jurisprudencia constitucional desde 2008 y que había sido ensayada sin éxito en el pasado (Urrutia, 2011)^‍[65] a partir de un procedimiento muy similar al que ahora se propone.

Acogiéndose a dicha posibilidad, el Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco en el Congreso ha presentado un total de once enmiendas al Proyecto de Reforma de la Constitución, actualmente en trámite en el Congreso de los Diputados, centrada en la modificación terminológica contenida en el art. 49 CE (donde se pretende la sustitución de los términos «disminuidos físicos, sensoriales y físicos» por el de «personas con discapacidad», a sugerencia del CERMI). El grupo vasco propone una nueva redacción del precepto constitucional apuntado, objeto original de la reforma, con la intención de adecuar su redacción a la contenida en el dictamen núm. 1030, de 28 de febrero de 2019, del Consejo de Estado^‍[66].

Pero lo más importante, aprovechará el trámite de enmienda para incorporar algunos cambios constitucionales^‍[67] que tienen relación directa con las bases aprobadas en la Ponencia de Autogobierno, muchos de los cuáles habían sido incorporado en la propuesta de 2003.

Entre las correcciones presentadas, el Grupo Parlamentario vasco propone incluir, a través de la supresión del principio de unidad contenida en el art. 2 CE, así como de la introducción de una nueva disposición adicional que incorpore el reconocimiento del derecho a decidir del pueblo vasco («La plena realización de los derechos históricos del pueblo vasco, como manifestación institucional de su autogobierno, se exterioriza a través del derecho a decidir su ciudadanía, libre y democráticamente representada, siendo su ejercicio pactado con el Estado»). Como puede observarse, se constata que el fundamento ya no queda referido a la autodeterminación como se planteaba en 2011, sino en la fundamentación democrática del derecho a decidir, a partir del cual se pretende, según la justificación del texto una «fórmula de articulación amable y duradera de la realidad vasca en el conjunto del Estado», de acuerdo con su justificación.

Recuperando argumentos de 2011 (marco constitucional como cerco jurídico» limitador de la expresión democrática), el Grupo Nacionalista Vasco proyecta su deseo de reforma también sobre un precepto nuclear (art. 2 CE), de cuya redacción busca hacer desaparecer el fundamento constitucional vinculado a «la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de los españoles», limitándose en su pretensión a «reconocer y garantizar el derecho de autonomía de las naciones y regiones que integran el Estado y la solidaridad entre todas ellas». Paralelamente, busca eliminar uno de los mecanismos «extraordinarios» de defensa del principio de unidad estatal (conocido como la llamada «coerción federal» y consignado en el art. 155 CE). El grupo nacionalista lo justifica en la suficiencia de los «mecanismos ordinarios de respuesta» contemplados constitucionalmente. Por último, la defensa de «la integridad territorial y soberanía», atribuida a las Fuerzas Armadas en el art. 8 CE, también pretende ser objeto de supresión^‍[68]. Cuestiones que resultan incongruentes con el sentido autentico de las bases de desbordar el sistema autonómico en su conjunto, a partir de una distinta fundamentación constitucional.

Igualmente, con el objetivo de mejorar la garantía institucional de los derechos históricos (uno de los pilares tanto de la Propuesta de 2003 como de las bases y principios) se presentan dos enmiendas por las que se pretenden introducir dos disposiciones adicionales nuevas que contemplan, por un lado, una «cláusula de salvaguardia de las materias forales» y, por otro, la creación de una «Sala Foral del Tribunal Constitucional» para dirimir los eventuales conflictos que emanen de las leyes del Parlamento Vasco y de las normas forales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos dictadas en ejercicio de sus competencias. Planteamientos incorporados en las dos articulaciones técnicas presentadas, con la objeción de uno de los comisionados.

Asimismo, se propone la constitución de una Junta Arbitral entre Euskadi y el Estado para la totalidad de los conflictos competenciales existentes. Además, y con el propósito de «mejora del reparto competencial vigente», según figura en su justificación, se registra otra nueva enmienda que modifica el art. 149 CE, donde se consignan las competencias de exclusividad estatal.

Por lo que respecta al poder judicial, se propone «adecuar el poder judicial a la estructura descentralizada que postula la Constitución, y en la que ya se han subsumido tanto el poder ejecutivo como el legislativo a través de su reflejo en las Comunidades Autónomas», eliminando el principio de unidad jurisdiccional (art. 117 CE). Como se ha visto, las bases y principios y sus articulaciones técnicas presentan interesantes matices en este apartado que aboga por la constitución y configuración judicial de un poder judicial vasco que no solo contaría con su propia organización de gobierno, sino que extendería su jurisdicción a las materias cuya legislación exclusiva correspondiese al País Vasco.

La identificación y delimitación competencial, también será incluida en la reforma constitucional proyectada, incluyendo dos aspectos incorporados en una de las articulaciones técnicas derivadas de las bases, en concreto la del comisionado Urrutia. En la enmienda registrada se pretende impedir que la determinación formal de las bases estatales no esté sometida a un criterio formal previo, que ha terminado por diluir la plena determinación de las competencias por la norma institucional básica (en tanto que bloque de constitucionalidad) a favor del legislador estatal, que puede predeterminar a su antojo el alcance de las bases; un asunto abordado en la sentencia 31/2010 (FJ 60.º), con ocasión de la norma catalana, en la que nuevamente se desea insistir. El comisionado Urrutia, en la presentación de su articulación técnica, ejemplifica la importancia de este asunto con las competencias en materia de seguridad ciudadana (expedición de documentación de identificación) y de control de seguridad exterior (fronteras y aduanas), una legislación cuya tramitación se está sustanciando precisamente en el Congreso de los Diputados en estos momentos.

Pero ese pretendido giro que se quiere dar a la responsabilidad en la ejecución de la legislación básica estatal no es el único aspecto que pretende ser modificado. También la enmienda constitucional presentada se focaliza a poner fin a otra disfuncionalidad que afecta a un adecuado desarrollo del modelo territorial, sugiriendo la eliminación de la medida de cierre del sistema que atribuye al Gobierno del Estado la capacidad de acudir al TC frente a todo tipo de actos o disposiciones autonómicas que considere inconstitucionales con el privilegio, además, de la suspensión automática (art. 161 CE).

La unilateralidad de la iniciativa parlamentaria presentada como enmienda al Proyecto de reforma constitucional no solo rompe con el deseo mostrado por los grupos parlamentarios de acotar la modificación proyectada a su pretensión inicial de inclusividad en el lenguaje constitucional, sino que sitúa, nuevamente, a todo el nacionalismo vasco ante la disyuntiva de su rechazo, como ya había sucedido en el pasado. El coordinador general de EH Bildu (Otegui) se mostró muy crítico con una iniciativa que rompía la acción coordinada dentro de la Ponencia de Autogobierno entre aquellas formaciones que habían acordado las bases y el escenario de rechazo que se dibujaba en el horizonte fruto de la aritmética parlamentaria.

VIII. CONCLUSIONES[Subir]

La novedad que representa el planteamiento de una convención constitucional ha generado, ciertamente, más incógnitas que certezas a la hora de ofrecer un marco posibilista para la actualización de nuestra Constitución territorial —que ha dado signos fehacientes de agotamiento en las últimas dos décadas— y garantizar de paso una vía de integración reforzada y fortalecimiento institucional por explorar en Euskadi. Ahora bien, aunque la práctica convencional ha servido en el pasado para ofrecer soluciones imaginativas en la configuración y consolidación de nuestro modelo autonómico, resulta evidente que no puede servir para, a través de la fórmula de la mutación, activar un poder constituyente reservado en exclusiva a la soberanía nacional popular y que resulta infraccionable.

No se trata de realizar, a estas alturas, un planteamiento esencialista de la Constitución, sino tan solo acudir al significado auténtico de alguna de las categorías básicas del Estado constitucional, imposibilitando la vulneración de la Constitución formal, a través del cauce que se propone. Desde luego, la última palabra sobre la interpretación de dicho acuerdo la tendría el Tribunal Constitucional, que ya se ha negado la viabilidad de reconocer un poder constituyente sectorial que ahora quiere extenderse a otras realidades territoriales, a partir de dos hechos diferenciales (foralidad o historicidad —como si las demás no tuvieran esa última—), buscando reeditar un diferencialismo trasnochado que ha quedado difuminado a través de la experiencia autonómica más reciente y que, por supuesto, no puede llevar a una recategorización de las realidades autonómicas.

Desde la perspectiva del acuerdo, la idea puede resultar, también, sugerente, ya que parece enterrar el unilateralismo de antaño y sustituirlo por un planteamiento más bien dialogado. Pero ese diálogo únicamente puede afianzarse a partir de asumir que las reglas del juego son las que son, y si queremos cambiarlas hay que activar el poder constituyente derivado, también llamado reforma constitucional. Que ha sido también explorada como recurso alternativo al fin último que se persigue, que no es otro que avanzar en el autogobierno.

Desde una perspectiva menos procedimental, hemos observado el alto grado de coincidencia entre la propuesta de Estatuto Político de 2003 y el nuevo documento de bases y principios para la actualización del autogobierno de Euskadi (2018), evidenciando una decisiva continuidad en sus planteamientos fundamentales y los principios que los sustentan. Todavía está por ver que pueda ser trasladada a través de los proyectos articulados presentados, que no han sido asumidos todavía desde una perspectiva institucional.

Las bases y principios se sustentan en los mismos pilares que vehiculizaban la propuesta de 2003 (territorialidad, derechos históricos y consulta habilitante). Ahora bien, la nueva propuesta elimina algunos aspectos distintivos del Plan Ibarretxe, como la «libre asociación», que implicaba atribuir cierta estatalidad a Euskadi —algo que sin descartarse plenamente se aleja, desde luego, del redactado de la disposición técnica que ha recabado mayores apoyos—. Asimismo, se abandona la autodeterminación en tanto que solución política; un planteamiento que hace inviables las bases y principios y reconcilia al grupo mayoritario de la cámara vasca con la posición defendida por la minoría vasca en los debates constituyentes.

La apertura de las bases y las disposiciones técnicas al «derecho a decidir» —una categoría constitucional en construcción— constituyen la gran novedad de fondo respecto de la propuesta rechaza en 2003. Y queda a resultas del nuevo anclaje que pueda encontrársele desde una perspectiva constitucional, aspecto sobre el que viene ya trabajando un sector cada vez más influyente de la doctrina.

Como hemos podido observar en el proceso, las verdaderas dificultades para traducir jurídicamente el deseo compartido por los grupos parlamentarios presentes en la Ponencia de Autogobierno, a excepción del Partido Popular, han surgido nuevamente en la definición de la identidad y la traducción jurídica resultante a partir de las categorías jurídicas tradicionales, la materialización del nuevo modelo de relaciones con el Estado y cómo finalmente podría materializarse el ejercicio del derecho de decisión. Incluso las disposiciones técnicas propuestas no han llegado a ofrecer una solución unánime a estas cuestiones, incorporando elementos de dudosa constitucionalidad.

Recientemente, algunas iniciativas surgidas en el ámbito académico de la reforma constitucional han influido en la dirección que ha tomado la iniciativa en los últimos tiempos. La posibilidad de redefinir la naturaleza de los estatutos para que dejen de ser leyes estatales, así como blindar a partir de un ámbito de decisión propio definiciones identitarias en su contenido, terminaría por fortalecer la potestad de autoorganización interna, siendo aspectos que ya se han insinuado en la disposición técnica más ampliamente aceptada. Sin embargo, este escenario depende de la posibilidad de emprender una reforma constitucional integral focalizada en la cuestionada organización territorial. Mientras tanto, el Grupo Nacionalista Vasco en el Congreso ha aprovechado los contenidos trasladados para avanzar en su proyecto de reforma constitucional, recurriendo a argumentos que en el pasado sirvieron de guía al Plan Ibarretxe—Propuesta de Estatuto Político. Esto ha tensionado el acuerdo sobre las bases y principios alcanzado en el seno de la Ponencia y ha terminado por condicionar el Gobierno de coalición PNV-PSE.

El Tribunal Constitucional ha sostenido con firmeza que cualquier reforma constitucional que permita satisfacer algunas de las demandas tradicionales del nacionalismo institucional vasco debería llevarse a cabo antes de explorar la actualización del autogobierno. Esto representa un cambio con respecto a la situación en 2003, cuando se intentó una modificación estatutaria que suponía un desbordamiento constitucional evidente. Nuevamente, podría darse la oportunidad de presentar una propuesta de reforma constitucional impulsada por una mayoría del Parlamento Vasco basada en los contenidos proporcionados por los comisionados o, incluso, redefinir la propuesta de autogobierno para avanzar en la dirección mencionada, dando entrada, también, a un proyecto de reforma que concretase los términos alcanzados en una doble instancia: la convención convocada al efecto y la asamblea legislativa vasca, posibilitando un acuerdo trasversal de gran alcance, a pesar de no reunir los consensos previamente alcanzados.

Estamos ante ventana de oportunidad que permite explorar una interpretación más flexible y menos rígida de nuestra Constitución —nuevamente, a la búsqueda del «constitucionalismo útil», como el planteado a finales del siglo xx por Herrero de Miñón y Lluch (‍‍2001)—, sin renunciar de antemano a cualquiera de las vías exploradas hasta la fecha (reforma territorial; revisión constitucional..) o, incluso, el ejercicio «creativo» de otras (mutación) a partir de la vía que ofrece una eventual convención constitucional de perfiles inciertos para concretar cómo se articulan cuestiones (reconocimiento nacional, bilateralidad, sistema de garantías del autogobierno vasco… y, por supuesto, el derecho a decidir) para las que todavía no hay acuerdo posible. Como dice un antiguo proverbio vasco, «hacia donde imaginan tus pensamientos, andan tus pasos».