SOBRE LA LEGISLACIÓN ESTATAL DEL SIGLO XXI: UNA APROXIMACIÓN CUANTITATIVA^[1]

I. EL PROBLEMA[Subir]

La elaboración teórica de las que el artículo 1.º del Código Civil continúa llamando «fuentes del ordenamiento jurídico español» ha sido una de las más notables que la doctrina española del derecho público ha construido en el último medio siglo. Vista desde una perspectiva histórica, se trata de un corpus doctrinal de una solidez y sofisticación sin precedentes, que ha dejado muy en la estacada a las clásicas construcciones del derecho civil, y cuyo rasgo característico ha sido el predominio de una (imprescindible) metodología exclusivamente jurídica y analítica, centrada preferentemente en el estudio de cada uno de los tipos de normas integrantes del ordenamiento jurídico, y de sus relaciones.

Desde los años finales del pasado siglo, sin embargo, a esta perspectiva metodológica se ha sumado una preocupación por algunos rasgos disfuncionales que ha ido adquiriendo el ordenamiento, en dos aspectos: de una parte, las graves y crecientes deficiencias que ofrecen las normas escritas en su coherencia interna, su desorden temático, su dificultad de comprensión y su desajuste con las realidades sociales y económicas que pretendían regular, y, de otra, las dimensiones crecientes e inasimilables del conjunto del sistema normativo. La primera de estas disfunciones ha generado una abundante bibliografía de técnica legislativa^[2], similar a la aparecida en otros países, cuyo objetivo se ha centrado en la consecución de una mejora en la calidad interna de las normas jurídicas. La segunda, una serie de aportaciones en las que se expresa el desasosiego del estamento de los juristas —principalmente jueces y abogados— ante el volumen, el desorden, la irracionalidad y la extrema movilidad de la producción legislativa, que ocasiona dificultades mayúsculas en su accesibilidad; incluso en la tarea primaria de identificar la norma aplicable a cada caso^[3].

El presente estudio responde a la segunda de estas preocupaciones. Persigue, primariamente, objetivar el alcance de estas denuncias aportando algunas mediciones acerca del volumen real y la movilidad del ordenamiento en las últimas décadas de nuestra historia, en la línea de dos importantes publicaciones^[4]. No pretende valorar el contenido material de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, sino poner sobre la mesa un conjunto de datos referidos a sus características externas y formales: trata, en suma, de contemplar ese ordenamiento como un hecho bruto susceptible de cuantificación y de observación puramente externa, desde una perspectiva no jurídica, sino, dicho un tanto pretenciosamente, politológica.

Cuantificar estos fenómenos podría ser considerado una tarea de escasa o nula utilidad, pero no creo que sea así. De una parte, de los datos que se expondrán se deducen naturalmente algunas relevantes pautas tendenciales del comportamiento de nuestra clase política y del funcionamiento del sistema constitucional, que solo esporádicamente han sido aludidas en la doctrina. Y, de otra, tales datos pueden ayudar a ponderar el impacto que las dimensiones y la inestabilidad del ordenamiento poseen sobre el sistema económico. Desde los años ochenta del pasado siglo, con los trabajos pioneros de Douglass C. North, la ciencia económica comenzó a poner de relieve que la regulación, la normación vigente en un país, es un elemento condicionante del desarrollo y crecimiento de la economía; que, si bien la regulación ayuda a los ciudadanos y a las empresas a disminuir su incertidumbre y a reducir sus costes de transacción, supliendo las posibles faltas de información en el mercado, también una normativa excesivamente nutrida o deficiente genera más costes de transacción para los ciudadanos y las empresas, en vez de reducirlos^[5].

Es casi ocioso advertir, por fin, que este análisis no puede pretender ser completo: el examen de la totalidad de normas escritas que integran nuestro ordenamiento solo podría ser abordado con unos medios físicos y personales muy superiores a los que están a disposición de un investigador individual. He reducido el análisis al conjunto de leyes (normas con rango de ley) dictadas por las instituciones centrales de nuestro Estado (Cortes Generales y Gobierno) desde la aprobación de la vigente Constitución hasta el año 2023; un cúmulo de volumen muy inferior, sin duda, al que suponen las disposiciones reglamentarias del propio Estado, las normas legales y reglamentarias de las comunidades autónomas y de las entidades locales, y las normas provenientes de las instituciones de la Unión Europea, pero que me parece suficientemente significativo, porque las tendencias y disfunciones que se observan en la legislación estatal se reproducen miméticamente en los demás sectores del ordenamiento.

Son dos las cuestiones a las que se refiere este estudio, ambas igualmente relevantes. De una parte, las dimensiones de ese sector del ordenamiento; de otra, su movilidad o volatilidad.

II. DIMENSIONES[Subir]

Son bien conocidas las quejas que se escuchan hoy en todas las profesiones jurídicas acerca de las dimensiones que ha adquirido el ordenamiento jurídico, que ha sido calificado de gigantesco, desmesurado, elefantiásico y, por tanto, inasequible para cualquier cerebro humano. Pero, sin perjuicio de su acierto, estas calificaciones no son suficientes ni adecuadas para medir la magnitud del problema: para ello es necesario cuantificar. ¿Cómo es de grande el ordenamiento?

Esta pregunta suele formularse, en el terreno coloquial, de manera muy simple y directa: cuántas leyes hay en vigor en España en el momento actual, se pregunta la gente. Con la típica falta de rigor que nos caracteriza en ocasiones a los juristas, algunos han respondido a ojo, aventurando cifras muy abultadas (para algunos ascienden a doscientas o trescientas mil). Algún autor ajeno al mundo jurídico (Juan Mora-Sanguinetti, economista del Banco de España) se ha atrevido incluso a lanzar una cifra sumamente precisa, referida a la totalidad del ordenamiento jurídico: a su juicio, en el período comprendido entre 1979 y 2021, el conjunto de las instituciones públicas españolas aprobó exactamente 411 804 normas nuevas, cifra que comprende las disposiciones de rango reglamentario (‍Mora-Sanguinetti, 2022). No voy a discutir esa cifra, porque el autor no indica sus fuentes ni su método de cálculo. Pero, con todo respeto, me permito dudar de su fiabilidad, no solo porque un cálculo de tal exactitud requeriría una investigación analítica de una minuciosidad difícilmente alcanzable, sino porque es dudoso que todas las disposiciones que se han publicado en la sección primera del Boletín Oficial del Estado tengan naturaleza normativa. La realidad impone un objetivo mucho más modesto y asequible, que consiste en saber cuántas leyes (estatales) se han dictado a lo largo de un determinado período histórico.

III. VOLATILIDAD[Subir]

Decía páginas atrás que la cifra que expresa el número total de leyes aprobadas en este período histórico debe ser matizada. Esa cifra puede dar la impresión, a quienes no son conocedores del ordenamiento, de que, desde 1979, las instituciones del Estado han puesto en vigor más de dos mil quinientos textos legales de nueva planta, que son los que hoy nos regirían. No ha sido así, evidentemente, dado que muchas de esas leyes se limitan a modificar, más o menos ampliamente, textos legales precedentes, dando nueva redacción a algunos de sus preceptos, añadiendo algunos o derogando sin más otros. Esta continua actividad modificadora ha dotado a la legislación estatal de un altísimo grado de volatilidad, y también de desorden, de auténtica entropía, en el sentido que esta noción tiene en la física teórica. Se trata de un fenómeno de importancia capital, de consecuencias más graves aún que sus considerables dimensiones, por lo que parece necesario resaltar sus principales características.

1. En primer lugar, se produce con una frecuencia extraordinaria. Quiero decir que muchas de las leyes que se computan en esa masa de 2680 textos están destinadas, exclusivamente, a modificar textos legales anteriores, y que muchas de las que pretenden regular, de principio a fin, un sector o una institución, o una parte sustancial de ellos, contienen en sus disposiciones adicionales o finales diversas normas de modificación de textos anteriores, modificaciones que muchas veces no guardan la menor relación sustantiva con el objeto principal de la ley. Esta afirmación debe ser ilustrada con algunos ejemplos.

En primer lugar, los de la proporción de leyes o decretos leyes cuyo contenido se reduce exclusivamente a modificar otras u otros precedentes: a título ilustrativo, en el año 2010 se dictaron 68 disposiciones legales, de las cuales 40 contienen únicamente disposiciones modificadoras de leyes anteriores, y en 2022 se dictaron 74 leyes, de las cuales 44 eran puramente modificativas.

Y, en segundo lugar, las leyes que, dirigidas a regular una concreta materia, contienen modificaciones de otras anteriores, algunas veces relacionadas con dicha materia y completamente dispares en otros casos. Para medir la abundancia de tales modificaciones, tomemos los dos últimos años considerados en este estudio: en 2023 se dictaron 25 disposiciones legales. De todas ellas, solo una^[15] no contenía más reformas que las relativas a la ley que trataba de modificar; las 24 restantes introdujeron modificaciones en 168 normas legales precedentes, a una media de 7 normas modificadas por cada una de las leyes. Y en 2022 se dictaron 74 normas con rango de ley, de las que 19 solo contenían una modificación, la de la norma objetivo; las 55 restantes modificaban 351 leyes o decretos leyes. Si extrapoláramos —con cierta arbitrariedad, desde luego— el número de leyes modificadas en estos dos años a los veintiún restantes del presente siglo, resultaría un conjunto de reformas que afectaría a más de cinco mil leyes (muchas de ellas modificadas en varias ocasiones, como de inmediato advertiremos).

Esta forma de operar tiene una larga tradición en nuestra práctica legislativa, que es oportuno recordar con detalle. Desde antes del inicio del vigente régimen constitucional, los Gobiernos comenzaron a utilizar el vehículo de la ley de presupuestos generales para incluir en ella un elevado número de reformas de preceptos concretos de leyes anteriores, del más variado contenido; reformas que no se materializaron en proyectos de ley independientes, bien por su escasa sustancia material, bien porque su contenido no suscitaba el consenso de todos los departamentos ministeriales, o porque podían ser recibidas con hostilidad por determinados sectores sociales o económicos. La ley de presupuestos, de enorme tamaño, contenido heterogéneo y tramitación necesariamente apresurada, ofrecía la oportunidad de hacer pasar desapercibidas estas reformas, por así decir, problemáticas, cuyo contenido poco o nada tenía que ver, en muchos casos, con la previsión de los ingresos y gastos anuales del Estado.

La primera voz que se alzó censurando esta anomalía fue la del Consejo de Estado, en su Memoria del año 1986, a la que se sumó el Tribunal Constitucional en sus sentencias 65, 126 y 134 de 1987. No obstante esta advertencia, el Tribunal, en un gesto más de deferencia hacia las prácticas normativas de los Ejecutivos, admitió que las leyes de presupuestos establecieran regulaciones «que guarden directa relación con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica general que los sustentan»; una fórmula generosa en la que cabía todo o casi todo, aunque se añadiera a ella la advertencia acerca de la disposición del Tribunal de comprobar, en cada caso, si las regulaciones contenidas en la ley guardaban relación directa, o no, con la materia presupuestaria^[16], y de anularlas en caso negativo.

La advertencia tuvo como efecto inmediato una cierta contención en la inclusión de normas no específicamente presupuestarias en las sucesivas leyes de presupuestos, hasta que el Gobierno, con objeto de eludir el riesgo de una sentencia anulatoria del Tribunal Constitucional, dio con la supuestamente ingeniosa fórmula de extraer todas estas regulaciones de dichas leyes y acumularlas en un texto legal formalmente independiente, pero tramitado y aprobado simultáneamente, en el último trimestre de cada año, con el correspondiente proyecto de presupuestos generales (de ahí que recibieran la denominación coloquial de «leyes de acompañamiento»): así se hizo, por primera vez, con la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo^[17], y, después, con la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, que adoptó la denominación, que se haría canónica, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, a la que siguieron otras similares hasta el año 2003, ya bajo el primer Gobierno de Aznar^[18].

Esta ocurrencia, manifiestamente fraudulenta, no acalló las protestas, porque el motivo de fondo de estas no consistía en el deseo de preservar la pureza temática de la ley de presupuestos, sino en la agresión a la seguridad jurídica que suponía acumular docenas de reformas de toda ralea en un único texto legal, tramitado, además, en el Parlamento con mayor precipitación de la habitual. Quizá por ello, el nuevo presidente del Gobierno, Rodríguez Zapatero, manifestó en una elogiable declaración pública su propósito de abandonar esta práctica, lo que fue efectivamente cumplido.

Pero las buenas intenciones de prescindir de prácticas anómalas tienen muy corta vida cuando revisten una fuerte comodidad, igual que sucede con los hábitos nocivos de las personas individuales; de modo que las normas legales de modificación múltiple no tardaron en reaparecer. Así sucedió en su segundo año de mandato con la Ley 22/2005, de 18 de noviembre^[19], que reformó una docena de leyes; con la Ley 24/2005, de reformas para el impulso a la productividad, en la que las leyes modificadas fueron catorce; con la Ley 36/2006, de medidas para la prevención del fraude fiscal, que reformó quince, y con la Ley 13/2009, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, cuyas modificaciones llegaron a dieciséis. Y que no se trataba de desfallecimientos de un Gobierno lo demuestra el que la primera norma que dictó el siguiente Ejecutivo, presidido por Rajoy Brey, el Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, introdujo modificaciones en dieciocho textos legales; a este siguió poco después la Ley 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, en que las normas reformadas fueron catorce.

De esta forma, la vieja figura de las leyes de acompañamiento experimentó una resurrección parcial, transfigurada en una multiplicidad de pequeñas leyes ómnibus, cuya aprobación no ha cesado hasta hoy y cuyo alcance reformador no ha cesado de aumentar: valgan de ejemplo, en los últimos tiempos, la Ley 30/2022, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, que contiene catorce modificaciones a otros tantos textos legales; la Ley 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual, con dieciséis modificaciones; el Real Decreto Ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, que modificó treinta y cuatro textos; la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, con catorce modificaciones, y el Real Decreto Ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía, con veinticinco.

Sin perjuicio de insistir en los perniciosos efectos que esta práctica normativa tiene sobre la seguridad jurídica, esta pertinacia debe mover a una reflexión más profunda, preguntándonos si no nos encontramos ante una nueva manera de legislar, que ya anticipara Carl Schmitt con su concepto de las Massnahmegesetze. La forma tradicional de legiferación, por así decir, consistió en tomar como objeto de las leyes una determinada institución o materia para dotarla de un régimen jurídico completo y sistemático. La nueva, en diseñar el contenido de cada ley como vehículo de una política u objetivo concreto (o de varios), para cuya consecución se establece un conjunto de medidas singulares, una mecánica operativa que históricamente se consideraba función típica de los Gobiernos, no de los parlamentos. Y quizá hemos de empezar a pensar así porque esta forma de operar no es una disfunción exclusiva de nuestro sistema constitucional: se utiliza también, desde hace tiempo, en otros países^[20]. Solo el tiempo podrá decirnos si esta línea de actuación está impuesta por las turbulencias de una época de globalización, de crisis económicas recurrentes y de la reaparición de graves conflictos armados a nivel mundial, o es (también, quizá) el producto de una manera de actuar improvisada y chapucera, característica de una clase política degradada y ajena a la racionalidad.

Sean cuales fueran sus causas, esta nueva «técnica normativa» tiene consecuencias perversas. El que las medidas se instrumenten en forma de modificaciones de textos legales que fueron concebidos bajo la concepción clásica a la que acaba de aludirse es algo que ha de generar confusión e inseguridad, pero también posible inidoneidad pro futuro: la reforma de un texto legal —redactado con pretensiones de eficacia general— para adaptarlo a la ejecución de una medida concreta puede dar lugar a una redacción que será claramente inadecuada para la ejecución de una medida posterior, pero dirigida a un diferente objetivo.

En segundo lugar, su heterogeneidad: las modificaciones que estas leyes introducen se refieren con frecuencia a una única ley, o a leyes en cierta forma relacionadas con lo que constituye el objeto o la materia principal de dicha ley; pero, en muchos casos, se operan también modificaciones que no guardan conexión alguna con dicha materia, y, lo que es más grave aún, algunas de ellas se introducen a lo largo del debate parlamentario por vía de enmienda del texto original del proyecto, frecuentemente en el Senado. Se aprovecha, por decirlo así, una ley para introducir reformas en otras que versan sobre materias absolutamente ajenas: son, las llamadas en el argot parlamentario, leyes con polizón, que en la práctica han sido y siguen siendo numerosísimas^[21]; sirvan de ejemplo, dentro del año 2010, la Ley 43/2010, del servicio postal universal, cuya disposición adicional octava regula las cuentas de compensación de las autopistas de peaje, o la Ley 2/2010, sobre subsidio por desempleo, que modifica otra ley (¡de la misma fecha!) que adoptó medidas urgentes para paliar los daños producidos por ciertos incendios forestales.

Es imposible emitir un juicio mínimamente piadoso sobre estos tipos de modificaciones. Por necesarias o convenientes que sean —lo que solo cabe admitir en muchos casos con extrema generosidad—, este ametrallamiento de reformas puntuales e inesperadas de las leyes constituye un atentado flagrante a la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 de la Constitución, porque su noticia y retentiva resultan literalmente inasequibles para la inmensa mayoría de ciudadanos, incluso los más expertos e ilustrados. Pero afectan más intensamente aún al derecho fundamental de participación política, porque desnaturalizan el debate parlamentario al impedir de facto a los partidos de oposición ejercer su legítima e indispensable crítica a las diversas medidas que se mezclan arbitrariamente en las leyes^[22]. En la realidad, tal debate es inexistente, de lo que puedo dar fe directa tras mi larga experiencia como servidor de las Cortes Generales.

Tercero, su reiteración: son diversas las leyes que han sido objeto de un afán de modificación constante, casi obsesivo, en buena parte de sus artículos: el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 2/2015) ha sido modificado por tres leyes orgánicas, diez leyes ordinarias y diecisiete reales decretos leyes: treinta modificaciones (múltiples, además) en solo ocho años de vigencia. El Código Penal de 1995, por su parte, ha sido reformado en cuarenta y seis ocasiones por otras tantas leyes orgánicas (de su versión original queda ya bastante poco); la Ley Orgánica del Poder Judicial, más todavía, por otras sesenta y cinco leyes, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por ochenta y siete.

Pero este incansable impulso modificador se ha cebado en particular sobre algunos preceptos concretos, reformados sucesivamente una y otra vez. También algunos ejemplos: los arts. 71 y 159 de la Ley de Contratos del Sector Público fueron reformados en cinco ocasiones; los arts. 83 y 132 del Código Penal, en ocho, y la disposición adicional cuarta de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, en diez.

No es fácil precisar las causas de esta tenaz sucesión de reformas. Puede deberse a la imperfección de los textos, redactados, con frecuencia de modo precipitado, por una sola persona carente de la necesaria capacidad técnica o literaria —o del tiempo necesario—, y que no son sometidos a su revisión por terceros; también, al mero capricho de un responsable político que discrepa de las opiniones de sus predecesores. Pero su inconveniencia no necesita muchas explicaciones, porque plantea problemas de derecho intertemporal difícilmente resolubles, ya que cualquier tipo de actuación debe ser valorada precisamente con base en la norma que se hallaba vigente en la fecha de su realización, y, en el orden extrajurídico, porque arroja una imagen de falta de seriedad y rigor en el diseño de los mandatos legales. Ningún conductor aprecia la marca de un vehículo que ha requerido sucesivas reparaciones.

Cuarto, el desorden y la aparente improvisación con que estas modificaciones tienen lugar, como resulta de la simultaneidad o alta proximidad con la que se producen. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la de Contratos, por ejemplo, fueron modificadas por la Ley 11/2020 y por el Real Decreto Ley 36/2020, ambos del mismo día, 30 de diciembre; la misma Ley de Contratos (dejando a un lado el borbotón de reales decretos leyes de los primeros meses de la pandemia, que parece justificado) fue también modificada por las muy cercanas en el tiempo leyes 9 y 18 de 2022, así como por las leyes 2, 3 y 4/2023, de 20 de febrero la primera y 29 de febrero las dos siguientes. Y la Ley de la jurisdicción contenciosa, igualmente, se reformó por las leyes 15, 16 y 18/2022, de 12 de julio y 5 y 28 de septiembre, así como por las leyes 2 y 4/2023, de 20 y 28 de febrero (¡). Cualquier persona mínimamente racional se preguntará si, por lo menos, esas modificaciones no podrían haberse emprendido de modo simultáneo, y sospechará si todas ellas no son más que el producto de ocurrencias o caprichos; lo más grave es que probablemente acertará.

Quinto, la tendencia hacia la confusión de rangos. Hasta no hace mucho, y como antes se señaló, la ley se utilizaba para introducir modificaciones en normas anteriores del mismo rango. En tiempos recientes, sin embargo, los Gobiernos han utilizado la figura de las leyes ómnibus para modificar preceptos concretos de disposiciones reglamentarias (decretos, y aun órdenes ministeriales), cuyos textos reformados se incluyen, sin orden alguno, entre los de las nuevas redacciones de leyes o decretos leyes. Lógicamente, la redacción de dichos preceptos adquiere el rango de la norma modificadora: son, por así decir, disposiciones con rango de ley incrustadas en el cuerpo de textos cuyo restante contenido es de rango reglamentario, dando lugar a extraños cuerpos híbridos, que en parte podrán ser modificados posteriormente por normas reglamentarias y su legalidad controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa, pero no en lo que hubiera sido modificado por una de estas leyes.

Probablemente con objeto de evitar confusiones, y también de evitar la anómala rigidez de los preceptos reglamentarios cuyo texto hubiera sido reformado por una ley, se ha acudido al artificio de la deslegalización: esto es, insertando en las leyes modificadoras una disposición de salvaguardia de rango de las disposiciones así reformadas, habilitando al Gobierno para su modificación ulterior mediante nuevas normas reglamentarias.

Aun con la complicación que añade, esta práctica no tiene nada de heterodoxa, si no fuera por dos circunstancias. Primera, la irregularidad en la inserción, en las leyes de modificación, de las cláusulas de salvaguarda de rango, cuyo alcance material no es siempre tan claro como debiera (hay leyes que, junto con una cláusula general, aplicable a todos o varios de sus artículos, contienen otras referidas a algunas de las modificaciones que realizan, de manera que se hace surgir la duda acerca del rango de las normas no amparadas por una cláusula concreta de salvaguardia), y que en ocasiones se omite sin explicación alguna, dando lugar a situaciones de rango indeterminado, de muy complicada resolución. Y segunda, el desconcertante criterio de la Sala Tercera del Tribunal Supremo^[23], que tiende a ignorar la eficacia de las cláusulas de salvaguardia de rango, otorgando a los preceptos reglamentarios modificados por una ley el mismo rango de esta (y declarándolos, por tanto, inimpugnables ante la jurisdicción contenciosa)^[24].

Y sexto, la escasa relevancia política de un importante número de estas modificaciones. En las últimas décadas se observa una preocupación dominante, casi excluyente, de las élites de los partidos gobernantes por la implantación de reformas legales de alto contenido ideológico, que por notorias no es preciso mencionar. Pero la lectura de numerosas leyes de modificación parece revelar muy escasa sustancia ideológica; no parecen ser el producto de decisiones conscientes, de alta política, adoptadas a nivel de Gobierno (ni siquiera de los titulares de las carteras respectivas, que con frecuencia desconocen todo de los problemas que se trata de resolver), sino de iniciativas provenientes de los titulares de centros directivos de los ministerios, o incluso de funcionarios real o supuestamente expertos, que se asumen por los Gobiernos sin más justificación que la conveniencia de mantener un fuerte ritmo de producción legislativa que cree la apariencia de una dedicación absorbente y frenética.

Se trata, en efecto, muchas veces de normas mínimas, casi triviales y frecuentemente innecesarias, extraídas de los cajones de la burocracia especializada a toque de corneta cuando el Gobierno respectivo considera oportuno dictar una ley ómnibus, pero que terminan siendo asumidas y confirmadas por los órganos representativos de la soberanía nacional y adquiriendo la majestad de la ley; aunque no por ello dejan de ser puras ocurrencias.

Hablo de reformas poco relevantes por no calificarlas, en algún caso, de inoportunas o irresponsables. Aunque se trate de un ejemplo, no me resisto a expresar el estupor y la indignación que me produjo, en aquellos terribles días de primavera de 2020, cuando todo el país se hallaba confinado y consternado por las decenas de fallecimientos de familiares que se estaban produciendo en los hospitales y residencias, leer en el Boletín Oficial del Estado del 1 de abril la modificación que el Real Decreto Ley 11/2020 introducía en el art. 29.4 de la Ley de Contratos del Sector Público. ¿Para salvar vidas? Pues no: solo para incorporar una excepción al «régimen de prórrogas de los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva» (¡). ¿Tan urgente y necesario era?

La volatilidad del ordenamiento tiene múltiples consecuencias perversas, de las que las páginas anteriores han intentado hacerse eco. Ninguna, sin embargo, más grave a mi juicio que la inseguridad que ocasiona a todos los aplicadores del derecho a la hora de determinar la concreta norma y redacción vigente que ha de aplicarse a los supuestos que deben decidir. Este problema se viene resolviendo pragmáticamente acudiendo a un instrumento capital, la base de datos de legislación del Boletín Oficial del Estado, que ofrece textos consolidados —esto es, con todas sus modificaciones ya incorporadas— de las leyes sucesivamente reformadas. No hay en España un solo jurista responsable que, a la hora de determinar la norma que ha de aplicar, no acuda prima facie a consultar esta base de datos y los textos que proporciona, confeccionados por un equipo de funcionarios cuya competencia y dedicación es justo ponderar sin reserva alguna. El problema —siempre hay un pero— es que las versiones consolidadas de los textos legales y reglamentarios que figuran en esta base de datos carecen de valor jurídico, como la propia web del Boletín advierte modestamente. Todos damos por buenas las reelaboraciones que contienen estos documentos, pero no pueden estar exentas de errores, por lo que siempre podrán ser objeto de discusión. Sería indispensable, por ello, que una norma legal les confiriese carácter oficial, de idéntica fuerza normativa a la que se deriva de la publicación inicial de los textos respectivos en el diario oficial.

IV. CONCLUSIÓN[Subir]

El panorama de dimensión y volatilidad que presenta el ordenamiento jurídico estatal que he intentado describir en las páginas anteriores es tan anómalo y desmesurado que resulta obligado preguntarse por sus causas. Hacerlo no solo es una exigencia científica, sino la necesidad práctica de incidir sobre ellas y corregir esta indeseable evolución. Y una larga reflexión, acuñada a lo largo de varias décadas de contacto diario con numerosos miembros de la clase política, me lleva a conclusiones desalentadoras, porque las raíces del problema no se encuentran en circunstancias externas, como las que antes aludí, sino que parecen hallarse en el universo de creencias propio de la psicología profunda de dicha clase, cuya erradicación es, lógicamente, harto problemática.

1. La primera de ellas es, sin duda, la pulsión normativizadora que es inherente al ejercicio del poder —de cualquier tipo de poder—. Todo quien lo ostenta experimenta una inclinación irresistible a imponer a quienes están sujetos a él —la generalidad de los ciudadanos, en el caso del poder político— las ideas y pautas de conducta que el gobernante considera inexcusables o deseables; una inclinación que se justifica en la creencia de que, de ese modo, se evitan peligros o se incrementan el bienestar o la felicidad de los gobernados. En el ejercicio del poder político, esa imposición a la generalidad de los ciudadanos se vehicula, naturalmente, mediante la emisión de normas jurídicas.

Es importante tener en cuenta que, cuando esa pulsión se ejerce, produce un alto grado de gratificación, de sensación de «hacer cosas» y de cumplir con un deber moral de contribuir al «bien» a los demás; sin considerar si ese «bien» es el que ellos desean, porque la titularidad del poder proporciona la convicción de la superioridad del que ellos consideran sobre el que perciben los demás. Esta pulsión es, además, adictiva y autoalimentada. El apetito de «hacer el bien» a los demás, imponiéndoles legalmente ideas y conductas de las que se está seguro que contribuirán al bienestar individual y colectivo, no se calma con la promulgación de la ley en que se expresan; por el contrario, la consecución de ese objetivo singular genera la necesidad física de volver a intentarlo una y otra vez.

2. La insistencia regulatoria trae causa, también, de la frustración y de la sorpresa que produce a algunos gobernantes la comprobación de que la norma aprobada no consigue la completa observancia por parte de todos sus destinatarios, ni surte los efectos transformadores que se esperan de ella. Esta sorpresa es debida al hecho de que una nada despreciable proporción de la clase política —la menos ilustrada, por supuesto— comparte una oscura creencia acerca del poder taumatúrgico de la ley, a la que se supone capaz de modificar de modo inmediato y automático la conducta de todos o casi todos sus destinatarios, como consecuencia natural de su perfección ideológica y de su carácter intrínsecamente benéfico. Por asombroso que parezca, esta superstición, infantil y de raíces animistas, se encuentra sumamente difundida. Son muchos los que desconocen (o se intentan ocultar) el hecho evidente de que las normas solo son cumplidas inicialmente por un muy corto porcentaje de personas, que llegan a conocerlas accidentalmente y que temen las consecuencias represivas de su inobservancia; el resto, simplemente, las ignora. La inmensa mayoría de los ciudadanos las incumplen, sencillamente porque no leen el Boletín del Estado y solo tienen noticia de las reformas a través de las informaciones imprecisas y fragmentarias que obtienen de sus amigos y familiares. La extensión de su cumplimiento se produce lentamente, y solo cuando el contenido de la ley es razonable y acorde con las creencias profundas que la mayoría de la población comparte.

Y desconoce también el hecho de que las regulaciones perfectas desde el punto de vista ideológico o técnico suelen ser de imposible cumplimiento en todos sus extremos: es inherente a toda regulación idealmente óptima un grado razonable de inobservancia, imprescindible para que la parte sustancial de esas normas sea efectivamente aplicada (todos sabemos del colapso apocalíptico que acaecería en las ciudades si, de golpe, todos los conductores aplicaran con absoluto rigor la totalidad de las prescripciones del Reglamento General de Circulación).

El desconocimiento de esta evidencia elemental lleva a la conclusión de que el incumplimiento general o mayoritario de una ley es solo debido a la resistencia de los opositores políticos, o a comportamientos desviados de rebeldes sociales, solo merecedores de sanciones administrativas o penales; lo que impulsa a la modificación y endurecimiento de la norma, frecuentemente, con resultados similares.

3. La concepción taumatúrgica de la ley lleva también a la convicción (o, al menos, a la esperanza) de su utilidad como un instrumento operativo de acción política, una herramienta hábil y eficaz para producir transformaciones sociales y resolver los problemas que aquejan a la población. De entrada, esta concepción ocasiona daños irreparables a la ley, a su degradación estimativa, pues no de otra forma puede valorarse lo que se contempla como una simple herramienta de usar y tirar y que, por ello, puede ser cambiada, manipulada y sustituida de modo expeditivo, sin el menor escrúpulo, y sin cuidado ni precaución alguna. Pero es que, además, la experiencia demuestra que esta creencia es completamente fútil, porque es notorio que el entusiasmo de los gobernantes y legisladores por resolver los más graves problemas que afectan a una sociedad es con harta frecuencia inoperante y carece prácticamente de éxito. Ningún Estado, por ejemplo, ha conseguido mitigar siquiera el impacto brutal que ha tenido el alza de los tipos de interés sobre el coste de las hipotecas, o la inflación sobre el incremento del coste de la vida. Y esta impotencia se revela más clamorosa en las crisis de mayor gravedad, como se acreditó con el absoluto fracaso de los esfuerzos de todos los sistemas políticos para hacer frente a la epidemia de la covid-19, que únicamente pudo amortiguarse con la aparición de vacunas en cuyo descubrimiento y elaboración no tuvieron participación alguna. Ante todas estas situaciones críticas, los Estados no parecen disponer de otro instrumento que la aprobación de normas y más normas, que pueden crear en algún sector de la ciudadanía la ilusión de que serán eficaces, pero que no lo son, porque el papel tiene muy escasa incidencia en la realidad.

No son pocos, sin embargo, los que son conscientes de esta impotencia, lo que ha llevado finalmente al empleo pragmático de la ley como un instrumento de comunicación política, como un simple medio creador de ilusiones y de transmisión a la sociedad del interés y empeño que el Gobierno de turno tiene en resolver los problemas de la gente. Como ha dicho magistralmente T. R. Fernández^[25], el proceso legislativo y la ley se han convertido «en un acto de comunicación, en un simple mensaje publicitario con el que se pretende, no resolver un problema, sino simplemente dar la impresión a la población de que el Gobierno ya está en ello y de que lo resolverá de inmediato». De ahí que esta técnica de creación de fantasías, y de intensificación de la confianza de la sociedad en sus instituciones y sus partidos exija la puesta en escena, de modo incesante, de nuevos y más nuevos productos imaginarios, convirtiendo a los Estados en malas réplicas de la factoría Disney.