LA VULNERABILIDAD FRENTE A LOS DESALOJOS FORZOSOS DE VIVIENDA COMO TENDENCIA CONSTITUCIONAL

1. EL derecho a la vivienda como norma constitucional[Subir]

El derecho a una vivienda digna y adecuada se recoge en el art. 47 de la Constitución española de 1978 como principio rector de la política social y económica. Esa es su naturaleza como norma constitucional. Como establece el art. 53.3 CE, se trata de un principio que habrá de ser reconocido, respetado y protegido en la acción del Estado, informando la legislación positiva, la práctica judicial y la acción de los poderes públicos. Ante la jurisdicción ordinaria, el derecho a la vivienda solo podrá ser alegado cuando el legislador previamente haya establecido un régimen para su aplicación del que se puedan deducir derechos subjetivos o intereses legítimos tutelables. Ante la jurisdicción constitucional, las peticiones de tutela subjetiva sobre vivienda solo podrán articularse de manera indirecta, bien al conectarlas con derechos o libertades fundamentales susceptibles de amparo, bien en cuestiones de inconstitucionalidad. Se ofrecerán ejemplos de cómo esas vías han servido para dar efectividad puntual a pretensiones concretas de tutela habitacional.

En lo expuesto hasta aquí no cabe demasiada discusión. El derecho a la vivienda no es un derecho subjetivo que se pueda invocar directamente desde la Constitución. Solo tras la acción del legislador serán viables las peticiones particulares de tutela habitacional. Aun así, Biglino Campos recuerda en términos generales (‍2020: 58), y López Ramón lo hace en lo que atañe a la vivienda (‍2014: 55), que eso no supone que la normatividad de este principio rector, ni la de ningún otro, nazca en la ley o en sus disposiciones de desarrollo^[4]. Tampoco implica que su eficacia quede totalmente relegada o diferida al momento en el que sus contenidos se trasladen o se concreten en disposiciones generales o particulares para que, conforme a ellas, puedan ser alegados ante la jurisdicción ordinaria (‍Jiménez Campo, 1999: 127). En estos dos puntos sí cabe la discusión y por ello resulta obligado tomar posiciones (‍Biglino Campos, 2020: 59), tanto en relación con la normatividad y eficacia de los principios rectores, como en lo que al derecho a la vivienda del art. 47 CE se refiere.

La cuestión de la normatividad se afirma por sí sola cuando se invoca la cualidad de norma constitucional del art. 47 CE. Como principio rector es Constitución y no sugerencia^[5]. Goza de la misma normatividad superior que el resto del articulado. Así, aunque la aplicabilidad o exigibilidad directa de un principio rector venga negada por decisión expresa del constituyente, también por aquel viene afirmada su eficacia interpretativa (‍De Otto, 1987: 49)^[6]. Esa eficacia se proyecta desde la Constitución sobre la acción de los poderes constituidos. Si bien antes de esa acción el principio no es exigible judicialmente, ni tiene efectos generales o singulares entre particulares, tras ella será exigible judicialmente y, en función del ámbito material de un específico principio rector, también podrá tener eficacia entre particulares. Se introduce aquí una primera comprensión de la efectividad del principio rector, derecho a la vivienda, que es su posibilidad de generar efectos en el sistema jurídico inferior por el simple hecho de pertenecer al sistema superior (‍Quesada López, 2019: 94).

Gracias a esa eficacia interpretativa, el principio rector puede actuar como parámetro de control de la constitucionalidad de las acciones de los poderes públicos. Como resultado de ese control, una determinada acción pública podrá ser inconstitucional si contraviene la normatividad que emana del principio rector. Por el contrario, una determinada acción que suponga un desarrollo o establezca conexiones con los objetivos del principio rector será constitucional, aunque afecte a otros contenidos constitucionales, si la afectación supera los controles propios de la ponderación y de la proporcionalidad^[7]. En tales tesituras, la interpretación del principio rector se puede encuadrar en una comprensión sistemática de la normatividad constitucional, que entienda que los mandatos del capítulo III del título I de la Constitución son verdaderas decisiones axiológicas jurídico-objetivas (‍Biglino Campos, 2020: 77) y que, conforme a ello, aspire a la optimización del derecho a la vivienda que incluye (‍González Ordovás, 2014: 277; ‍Ponce y Solé, 2002: 131). Esa comprensión sistemática integraría una exigencia de efectividad para los principios rectores, que actuaría a la vez como principio-norma de interpretación teleológica y como criterio para medir la adecuación del resultado de la acción positiva de los poderes públicos a los objetivos marcados por una norma programática (‍Vaquer Caballería, 2011: 11).

2. De la eficacia interpretativa al principio de efectividad en el artículo 47 CE[Subir]

Como se ha expuesto, los principios rectores también rigen al integrarse en la acción de los poderes públicos y, a través de esa acción, alcanzan efectividad. Esto se debe a que las disposiciones constitucionales que establecen principios rectores contienen mandatos para los poderes públicos, mandatos que no son homogéneos y entre los cuales hay mandatos de regulación general, de regulación específica, de promoción y de fomento. Algunos de esos mandatos están orientados a la construcción o mantenimiento de servicios específicos, como los prestacionales, otros a la inclusión o atención a grupos y colectivos sensibles, y otros, como el del art. 47 CE, a la realización de un derecho. En consecuencia, los principios rectores se caracterizan por ser, de manera general, disposiciones programáticas, en cuya interpretación sistemática actúa el criterio finalista al que da impulso el principio de efectividad (‍Añón Roig, 2014: 57). La función hermenéutica de ese principio de efectividad medirá las posibilidades de una acción concreta, la adecuación entre la concreción normativa del mandato y la finalidad perseguida por tal acción concreta.

Dentro la heterogeneidad general del capítulo III del título I, la estructura particular de cada una de las disposiciones constitucionales tiene su propia forma de hibridación. Esto exige desglosar, en cada caso, y aquí en el del art. 47, el objeto y la normatividad de las diferentes partes de cada principio. El art. 47 es en conjunto una norma de principio que se dirige a la realización de un derecho que, solo en cuanto que mandato al que se dirige la acción programática de la norma (‍Jiménez Campo, 1999: 131), se reconoce a todos los españoles^[8]: el derecho a una vivienda digna y adecuada (‍López Ramón, 2014: 55). El derecho, que directamente no es exigible judicialmente sin ley interpuesta, confiere a la legislación que desarrolle el principio rector un sentido finalista, pues marca un objetivo a la acción de los poderes públicos. En esa medida, el art. 47 CE es norma programática (‍Revenga Sánchez: 2014: 78), norma que, además, señala medios para la realización de su fin y dirige un mandato de actuación a los poderes públicos concretado en diferentes acciones. En primer término, dos de esas acciones se formulan de manera general: promover condiciones y establecer normas. En segundo término, se singulariza la utilización del suelo como ámbito de acciones específicas, que darán prioridad al interés general para impedir la especulación^[9].

Parecería ilógico que, como norma finalista orientada a la realización de un derecho, el art. 47 solo proyectara su eficacia interpretativa sobre las acciones de promoción y regulación que se anudan al ámbito de la utilización del suelo. Si la consecución del fin, que el derecho a la vivienda se haga accesible a los individuos en su máxima extensión posible, tiene en la legislación sobre los usos del suelo un campo de acción específico, esto no excluye que la consecución del fin se integre en cualesquiera acciones de promoción y regulación que pudieran impulsarse en otros ámbitos. Así ha ocurrido habitualmente con la legislación sobre arrendamientos de vivienda. La interpretación sistemática del precepto, conectando la norma-principio finalista con los mandatos de los arts. 9 (apartados 1 y 2) y 53.3 CE, basta para avalar esa interpretación amplia. Mas, si no bastase esta justificación abstracta, se puede acudir a resoluciones concretas del Tribunal Constitucional que respaldan este planteamiento.

3. LA efectividad del artículo 47 CE en las relaciones entre particulares[Subir]

Hay ejemplos primigenios de la efectividad del derecho a la vivienda en las relaciones entre particulares en dos sentencias del Tribunal Constitucional de principios de los años noventa del siglo xx. Ambas se refieren a la aplicación de la ley preconstitucional de arrendamientos urbanos de 1964, demostrando que los fines del art. 47 CE se proyectan más allá del ámbito de la regulación del suelo y confirmando una concepción expansiva de sus mandatos.

Una es la STC 222/1992, de 11 de diciembre. Respondía a una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 58.1 de la ley, que legitimaba la subrogación mortis causa del cónyuge supérstite en un arrendamiento de vivienda, sin aludir a la posibilidad de que pudiera subrogarse el miembro supérstite de una unión de hecho. El Tribunal Constitucional razonaba que la ley debía leerse a la luz del mandato constitucional de protección de la familia, en el art. 39 CE, y del principio de igualdad constitucional del art. 14 CE, entendiendo que la regla de subrogación arrendaticia mortis causa estaba anudada a esa finalidad de tutela de la familia y que la preterición de un conviviente de hecho more uxorio tenía un efecto contrario a la igualdad. Pero a esos argumentos añadía el de la realización del derecho a la vivienda del art. 47 CE. En efecto, el fundamento jurídico sexto afirmaba que la subrogación arrendaticia se consideraba «una de las posibles modalidades de realización del principio rector» que establece el derecho a una vivienda digna. Por ello, la subrogación legal tenía que extenderse a miembros de uniones de hecho para no menoscabar lo prescrito por el art. 47 CE.

A su vez, la STC 89/1994, de 17 de marzo, se refería principalmente al art. 57 de la LAU de 1964. Esa disposición otorgaba a ciertos arrendatarios, y no solo de vivienda, el derecho a acogerse a prórrogas, forzosas y obligatorias para los arrendadores. Secundariamente, se cuestionaban los preceptos de la ley que impedían a esos mismos arrendadores adecuar las rentas del alquiler a los valores del mercado inmobiliario, las conocidas como «rentas antiguas», que pervivían, según aquella ley, aun habiendo sido suprimidas para nuevos contratos a partir del Real Decreto Ley 2/1985, precisamente con el fin de estimular el mercado de alquiler y así dar efectividad a lo ordenado por el art. 47 CE. El Tribunal Constitucional despejó las dudas de inconstitucionalidad, centradas parcialmente en la fractura del derecho de propiedad del art. 33.1 CE. Y lo hizo vinculando las prórrogas forzosas al art. 47 CE, de la siguiente manera: el derecho de propiedad inmobiliaria viene delimitado conforme a su función social y esa función social se identifica con la efectividad, o «realización», de los objetivos del art. 47 CE. La limitación del derecho de propiedad no suponía un vaciamiento del contenido de ese derecho, sino una delimitación de este «para satisfacer un derecho constitucionalmente afirmado» a la vivienda (FJ 5).

La conclusión que se extrae de estos dos antiguos precedentes es que el ámbito del alquiler de vivienda, no ya el de vivienda pública, sino el de titularidad privada, entra dentro del área de influencia del art. 47 CE. Lo hace tanto en lo que a prórrogas forzosas se refiere como en lo que atañe a limitación de precios y a determinadas subrogaciones. Así, en la frontera con el derecho a la propiedad privada, el derecho a una vivienda digna incluye lo que López Ramón (‍2014: 77) llama el «derecho a la conservación de la vivienda». Nótese que ese derecho a la conservación de la vivienda es el que, sobre la base de la interpretación sistemática del art. 47 CE, podrá penetrar en los procedimientos administrativos de lanzamiento de vivienda y también en los judiciales, incluso cuando se diriman desalojos forzosos de inmuebles de titularidad privada (ibid.: 78).

Décadas después, motivada por la crisis financiera y sin referirse expresamente al art. 47 CE, la citada Ley 1/2013, de 14 de mayo, articularía algo muy próximo a ese derecho a conservar la vivienda, permitiendo que los jueces atendieran solicitudes de suspensión de ejecuciones hipotecarias cuando afectasen a personas especialmente vulnerables. El Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo, copiaría la medida, en la coyuntura de la pandemia, para los lanzamientos relacionados con arrendamientos de vivienda. Algo después, las sucesivas reformas de aquel decreto ley extenderían la medida a las distintas acciones civiles para recuperar la posesión, así como a las solicitudes de lanzamiento que trajeran causa de procedimientos penales. Finalmente, la disposición final 5.ª de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, de vivienda, ya sobre la base explícita de los mandatos constitucionales del 47 CE, consagra los requisitos especiales para las demandas posesorias que afecten a la vivienda de personas en situación de especial vulnerabilidad.

4. LA efectividad de la tutela habitacional versus la de la tutela de la posesión[Subir]

El aval reciente a la proyección del art. 47 CE sobre disposiciones procesales de tutela de la posesión se halla en la STC 32/2019, de 28 de febrero. La sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil que produjo la Ley 5/2018, de 11 de junio, en relación con la ocupación ilegal de viviendas. Por una parte, la sentencia analizaba la finalidad de la reforma: que se agilizasen los desahucios en situaciones de okupación. El TC consideraba que las especialidades procesales que la ley introducía en el antiguo interdicto de recuperar la posesión no eran contrarias al art. 47 CE porque, sostenía, las ocupaciones no consentidas no se encontraban amparadas por esa disposición constitucional (FJ 3). A continuación, el TC exponía por qué la reforma legislativa tampoco contravenía el contenido constitucional del art. 47 CE por favorecer lanzamientos que, de hecho, pudieran dejar sin hogar a personas sin recursos. En ese punto, la sentencia hacía valer la obligación que la ley imponía al juez de comunicar a los servicios públicos competentes las situaciones de vulnerabilidad en las que pudieran hallarse los demandados (FJ 6). En consecuencia, la conformidad constitucional de la ley con el art. 47 CE, en casos de vulnerabilidad, se apoyaba en la acción del juez y, más que en la proporcionalidad de la medida, en la notificación que este hiciera a los servicios de asistencia social.

La Ley 5/2018 no iba más allá en la proyección del derecho a la vivienda sobre la legislación procesal. No imponía nuevos requisitos de admisibilidad a los demandantes, aunque sí excluía a las personas jurídicas con ánimo de lucro de la posibilidad de instar la recuperación inmediata de una vivienda a través del procedimiento específico contra okupas. Tampoco establecía suspensiones obligatorias de lanzamientos de los demandados en situación de vulnerabilidad. Aun así, la interpretación de conformidad que realizó el Tribunal Constitucional esbozaba una línea argumental sobre la necesaria efectividad de los objetivos del art. 47 CE, anticipando la validación constitucional de las medidas que propician la tutela habitacional del vulnerable en el curso de un juicio posesorio.

Véanse los resultados de esa línea argumental en la reciente STC 9/2023, de 22 de febrero. Se trata de un recurso de inconstitucionalidad contra la disposición que permitía suspensiones de lanzamientos que trajeran causa de un proceso penal, sobre la base de lo que establecía el Real Decreto Ley 1/2021, de 19 de enero. El TC realiza un análisis de los límites materiales de los decretos leyes, aplicándolo a la afectación del derecho a la propiedad privada del 33.1 CE. Aun sin hacer referencia expresa al derecho a la vivienda como principio rector, el TC encuentra que la disposición es conforme con la Constitución porque no obliga a suspender los lanzamientos, sino que otorga al juez un margen de apreciación para hacerlo cuando los afectados se hallen en situación de especial vulnerabilidad (FJ 4.c)^[10].

En ese desarrollo argumental se puede rastrear la incidencia del principio de efectividad, en concreto cuando el TC admite que ciertas disposiciones procesales articulen legítimamente la realización de fines propios de un principio rector, como el fin de tutelar al vulnerable. En su funcionamiento, ese principio de efectividad es similar al que, desde la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, obliga a los Estados a modular, inaplicar o remediar las normas procesales que obstaculicen la realización de objetivos del derecho de la Unión (‍Quesada López, 2019: 129). La similitud no reside, obviamente, en la contraposición entre efectividad y autonomía procesal de los Estados miembros (ibid.: 85). La similitud reside en el resultado, que es la funcionalización o la resignificación del derecho procesal (ibid.: 44 y 76). Consigue una tutela de la vivienda que, aun indirecta, es materialmente efectiva (‍Medina Guerrero, 2015: 279), así como la protección de los grupos vulnerables a los que esta tutela puede orientarse especialmente (‍Carmona Contreras, 2017: 316).

En el caso de la efectividad de los mandatos del art. 47 CE, la funcionalización lleva a la introducción de condiciones adjetivas en esos procesos de tutela posesoria que los modifican sustantivamente. Y esa funcionalización neutraliza parte del riesgo de contraposición entre la normatividad constitucional, como la del derecho a la propiedad privada, y el derecho procesal, pues el segundo, que solo puede ser constitucional o nulo, en principio ya es constitucional porque da efectividad a un principio rector. En esos términos, el derecho procesal solo será inconstitucional si afecta de manera desproporcionada a otros contenidos protegidos por normas constitucionales. En particular, si altera desproporcionadamente el derecho a la tutela judicial efectiva de la contraparte, protegido por el art. 24.1 CE, o, su derecho a la propiedad privada, contenido en el art. 33.1 CE. Pero ambos son límites internos del sistema constitucional y este sistema ya ha incorporado otros elementos interpretativos, internos y externos, que reducen la posible contraposición prácticamente a cero.

1. Los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad y su eficacia interpretativa en el ámbito de la vivienda[Subir]

El capítulo III del título I de la Constitución incluye otros principios rectores que refuerzan la tutela habitacional a través de contenidos específicos relacionados con la definición de vulnerabilidad. Aunque en la literalidad del art. 47 CE no hay matices que permitan inferir que la vivienda protegida sea la de las personas vulnerables, estos matices surgen al realizar una lectura contextual del precepto, en conexión con otros principios rectores y en su vinculación con el mandato de integración social del 9.2 CE.

La especial vulnerabilidad como fundamento de una tutela diferenciada frente a desahucios se incorpora por primera vez en el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. Si se revisa la exposición de motivos de la disposición, se comprueba que la suspensión de lanzamientos comienza, en esos casos, como una medida para dar estabilidad a familias directamente afectadas por la crisis financiera, que se arrastraba desde finales de la década anterior. En su art. 1 se enumeran los potenciales beneficiarios de esa tutela: familias numerosas; familias con menores de 3 años a cargo o con personas discapacitadas o dependientes entre sus miembros, y, sin necesidad de componer unidad familiar, deudores hipotecarios en desempleo. Son las categorías que recogería luego, también en su art. 1, la Ley 1/2013, de 14 de mayo de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, añadiendo a los deudores mayores de 60 años. En ninguna de las dos disposiciones se mencionan expresamente los arts. 39 (apartados 1 y 4), 49 o 50 de la Constitución, los principios rectores que ordenan, respectivamente, la especial tutela de familias, menores, personas con discapacidad y de las pertenecientes a la llamada tercera edad. Pero esa omisión no significaba que, una vez en vigor, la aplicación de estos preceptos legales no se vea reforzada por la exigencia de efectividad de los principios mencionados.

Esta presuposición se confirma al revisar algunos ejemplos de la jurisprudencia constitucional que han incidido en la realización de los fines del derecho a la vivienda como principio rector. Así se confirmaba en la antes citada STC 222/1992, de 11 de diciembre, que abordaba directamente la compatibilidad del principio de igualdad y del principio rector de protección de la familia con la antigua regulación de las subrogaciones arrendaticias. Si el FJ 4 de aquella resolución razonaba que el principio rector del art. 39.1 CE se materializaba a través de los derechos específicos de subrogación mortis causa en contratos de arrendamiento de vivienda, el FJ 5 reprochaba que la omisión del conviviente de hecho afectaba a la igualdad constitucional y el FJ 6 concluía vinculando los principios rectores de protección de la familia y de derecho a la vivienda.

Pero los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad están presentes, y en conexión con el ámbito de la vivienda, en otra jurisprudencia constitucional más próxima en el tiempo. Lo están en la relativa a algunas medidas autonómicas que someten la titularidad de viviendas protegidas a ciertos derechos de adquisición preferente. Según ha expuesto el Tribunal Constitucional desde su STC 154/2015, de 9 de julio, tales medidas restringen las facultades asociadas al derecho de propiedad protegido por el art. 33.1 CE, si bien lo hacen persiguiendo finalidades de interés general. Entre esas finalidades están la integración social en sentido general, la del art. 9.2 CE, y en sentido particular, la finalidad de propiciar el acceso a una vivienda digna del art. 47 CE. Estos fines conectan «igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE)» (FJ 4).

Aunque en ocasiones el art. 47 CE haya defendido autónomamente disposiciones autonómicas que imponían derechos de tanteo y retracto frente a las facultades de disposición, véase por ejemplo el FJ 5 de la STC 207/1999, de 11 de noviembre, el efecto acumulativo, vivienda más situación de vulnerabilidad vinculada a otro principio rector, potencia el fin de integración social. Es la línea que siguen, entre otras, estas resoluciones: la reciente STC 8/2023, de 22 de febrero (FJ 9), al analizar adquisiciones preferentes; el ATC 91/2020, de 9 de septiembre (FJ 3); o, en el contexto de conflictos de competencias, la STC 102/2018, de 4 de octubre (FJ 4).

Entre las resoluciones que acumulan tutela habitacional y principios rectores de tutela de la vulnerabilidad, destaca la ya referida STC 32/2019, de 28 de febrero, que da conformidad constitucional a la Ley 5/2018, de medidas contra la ocupación ilegal. Y destaca por el diferente sentido en el que operan los principios rectores, dado que el TC analiza las medidas que aceleran la ejecución de desahucios de ocupantes sin título. Si se recuerda, el Tribunal Constitucional expone inicialmente que los mandatos normativos del art. 47 CE son compatibles con los procedimientos judiciales que diriman controversias sobre titularidad o posesión de bienes inmuebles, pues el derecho a la tutela judicial efectiva también asiste a los demandantes en esos procesos (FJ 6). Es justo a continuación cuando aclara que los objetivos del art. 47 CE no quedan postergados por las medidas para agilizar los desahucios, pues, al contrario, esas medidas quedan vinculadas a los de los principios rectores de los arts. 39.1, 48, 50, 42 y 40.1 CE. Considera el TC que la ley recurrida integra todos esos principios a través de la obligación del juez de poner en conocimiento de los servicios de asistencia social la existencia de una demanda de recuperación de la posesión de la vivienda, una vez que se ha identificado a los demandados y se ha estimado la pretensión de desalojo. Es, en definitiva, la acción mediadora del juez la que da efectividad a la tutela habitacional de las personas en situación de vulnerabilidad, concitando la fuerza normativa del art. 47 CE con la de los principios rectores de protección de las personas vulnerables.

2. Los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad y su efectividad en procesos judiciales de tutela posesoria[Subir]

Junto con la efectividad general que interpreta relacionalmente distintos principios rectores para medir, en abstracto, la pertinencia constitucional de una norma, se puede identificar una efectividad concreta que opera en conexión con la tutela judicial efectiva de quien, estando en situación de vulnerabilidad, va a ser desahuciado. Esta efectividad concreta se ha desarrollado en dos sentencias de amparo constitucional que tienen en común estos elementos: un demandado vulnerable cuyo desahucio se ha instado judicialmente por un particular; un marco procesal que no permite al juez admitir como causa de oposición frente al desahucio la situación de vulnerabilidad del demandado; y la invocación por parte de este de la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva.

La primera de ellas es la STC 113/2021, de 31 de mayo. El asunto se inicia en 2017, es decir, antes de que el Decreto Ley 37/2020, de 22 de diciembre, ordenase la suspensión de desahucios judiciales de personas vulnerables en el curso de procedimientos para dar efectividad a derechos reales inscritos, conforme al art. 250.1.7 de la LEC. El relato de los antecedentes explica que un juzgado de primera instancia había resuelto el juicio verbal a favor de la demandante, que era una empresa de gestión inmobiliaria asociada a una entidad bancaria. La demandada, una mujer sin recursos y con tres hijos a cargo, no había formulado oposición dentro de lo previsto por el art. 444.2 LEC. En consecuencia, el juez había ordenado que desalojasen el piso que ocupaban, abriendo la fase de ejecución y dando el plazo de un mes para el desalojo. Es entonces cuando la representación procesal de la demandada formula oposición, pero por ninguna de las causas tasadas en la LEC, sino mediante la libre invocación de los arts. 9.3, 10, 39 y 47 de la Constitución. En esa oposición, solicitaba que el desahucio se suspendiera como mínimo por seis meses, dado que afectaba a tres menores, uno de ellos con una discapacidad acreditada, y los servicios sociales, que ya conocían las circunstancias, requerían tiempo no solo para realojarlos, sino también para facilitarles medidas de adaptación escolar.

Es en esa oposición no reglada cuando entran en juego los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad. Aparecen asociados a la necesidad familiar de una vivienda y se ponen en disputa con la sujeción de los órganos judiciales, tanto del juez de instancia como del tribunal de apelación, a las disposiciones procesales que tasan los motivos invocables en una y otra fase. Así, cuando la demandada invoca la Constitución, los órganos judiciales responden que la ley procesal no prevé suspensiones basadas en la efectividad de los principios rectores. La demandada recurre conectando sus alegaciones sobre vulnerabilidad y principios rectores con el art. 24.1 CE, para acceder al amparo constitucional a través de la vía del art. 44 LOTC. En sede constitucional, el enfoque del asunto cambia cuando el TC se centra en analizar si, más allá de la ley procesal, la acción de los órganos judiciales ha tenido en cuenta la efectividad de los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad: la protección de la familia y de los menores del art. 39 CE y la atención a la discapacidad del 49 CE (FJ 1). Para el TC, las exigencias de especial tutela que emanan de ambas disposiciones inciden en el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una motivación reforzada, 24.1 CE. En la argumentación del Tribunal Constitucional, en concreto en el FJ 2, cobran especial relieve dos tipos de precedentes relacionados con la exigencia de motivación reforzada. El primero se refiere al interés superior del menor, en atención al mandato del art. 39.4 CE, que conecta con la tutela de los derechos de los menores establecidos por tratados internacionales de protección de la infancia. El segundo se refiere a la protección de personas con discapacidad en atención al mandato del 49 CE.

El FJ 3 explica que el nacimiento del menor discapacitado sobrevino, por lo que en fase de ejecución debió reconsiderarse la solicitud de suspensión de la recurrente en amparo. Considera que esa solicitud era razonable, teniendo en cuenta las circunstancias que la rodeaban: que se apelaba a la acción de los servicios públicos de asistencia social; que la solicitud de suspensión se acotaba temporalmente; que se vinculaba con las necesidades habitacionales y de escolarización de los menores; y que no afectaba a un derecho a la vivienda de la contraparte, por ser una sociedad mercantil de gestión de patrimonio de una entidad bancaria. Afirma que las circunstancias de la recurrente le conferían un derecho a que los órganos judiciales valorasen la proporcionalidad de la medida de desalojo, dando efectividad concreta, y frente a un particular, a la tutela general a la que obligan los mandatos constitucionales de los arts. 39 y 49 CE. La STC 113/2021 concluye con un reproche del TC a los órganos judiciales por su «exceso de formalismo rigorista». Acuerda la nulidad de las resoluciones de instancia y apelación, junto con la retroacción de las actuaciones para que se vuelva a motivar y se haga reforzadamente.

La segunda sentencia de amparo que sigue esta línea es la STC 161/2021, de 4 de octubre. Se refiere a una demanda de desahucio por impago de rentas de alquiler, cuyas primeras actuaciones se remontan a 2018. Los antecedentes, por tanto, son también anteriores al Real Decreto Ley 7/2019, de medidas urgentes en materia de alquiler, que introdujo la atención a la vulnerabilidad en esa clase de procedimientos judiciales. La demanda la interpone la sociedad arrendadora, y el demandado, arrendatario, no presenta oposición durante la tramitación del juicio verbal. Al igual que en el asunto de la STC 113/2021, la fase de enjuiciamiento concluye con la condena del demandado y es en fase de ejecución cuando este formula oposición al desahucio. Otra vez al igual que en el caso de la STC 113/2021, el afectado no esgrime ninguna de las causas de oposición legalmente tasadas, sino que alega que padece una discapacidad cognitiva, la cual respalda con un informe médico hospitalario, y que además es económicamente vulnerable. A continuación, solicita la paralización del desalojo. Expone haber pagado la deuda, aunque consta que lo ha hecho con posterioridad al requerimiento previo y fuera del plazo previsto para poder oponerse. En esta tesitura, ni el juez que conoce del procedimiento de ejecución ni la audiencia provincial, que conoce de la apelación, acogen los motivos que presenta el ejecutado. Exponen que el pago es extemporáneo, que los motivos de oposición estaban tasados legalmente y que estos no incluían la vulnerabilidad económica o la discapacidad. La última resolución judicial previa al amparo está fechada el 25 de febrero de 2019, cuatro días antes de la aprobación del Real Decreto Ley 7/2019.

Quizá por eso la historia continúa con la admisión del recurso de amparo por el Tribunal Constitucional. El recurrente alega infracción del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, art. 24.1 CE, en su conexión con el art. 47 CE y con las obligaciones internacionales del Estado español en relación con las personas con discapacidad. No llega a invocar el principio rector del art. 49 CE, pero utiliza el 10.2 CE, en su conjunción con el 96.1 CE, para apelar a los convenios internacionales sobre derechos humanos y sociales. Y, de nuevo, vuelve a haber un cambio de enfoque en sede constitucional, cuando el Tribunal Constitucional se concentra en definir el objeto del recurso e incorpora el art. 49 CE a la argumentación (FJ 1). Estima el amparo porque, como en la STC 113/21, reprocha el formalismo de las respuestas judiciales a las alegaciones de discapacidad. En el FJ 3, el TC explica que, aunque no existiera declaración judicial o administrativa de incapacidad, los órganos judiciales tenían la obligación de motivar conforme a la alegación de discapacidad del recurrente, pues el mandato del art. 53.3 de la Constitución indica que los principios rectores han de informar la práctica judicial. Según el TC, los juzgadores de instancia y de apelación debieron preocuparse por averiguar si la discapacidad alegada había sido condicionante de la ausencia de oposición del demandado en el juicio verbal. El fallo confirma la vulneración del 24.1 CE por no haberse atendido adecuadamente a la situación de vulnerabilidad alegada. Anula las resoluciones judiciales y ordena retrotraer las actuaciones.

El análisis de la interpretación constitucional en estas dos sentencias permite deducir dos conclusiones, ambas sobre la efectividad de los principios rectores de tutela de la vulnerabilidad en este tipo de juicios posesorios. La primera es la responsabilidad que recae en los jueces y tribunales ordinarios de dar protección al vulnerable. Es una responsabilidad directa, basada en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que obliga al juez a atender específicamente las invocaciones derivadas de los principios rectores. Y es una responsabilidad concreta, que obliga al juez a otorgar a esas invocaciones la eficacia que en cada situación se requiera para compensar las circunstancias de desventaja procesal en las que pueda hallarse la persona vulnerable. La segunda es que el rigor formal de una norma procesal es relativo cuando existen disposiciones procesales que obstaculizan la efectividad de los principios rectores invocados. La tutela habitacional del vulnerable exige que, a falta de previsión expresa en la propia ley, el juez atenúe ese rigor mediante una ponderación en la que se dé peso a los principios rectores invocados. En esos términos, es el derecho a la tutela judicial efectiva el que presta su eficacia directa para la efectividad de esos principios rectores en el orden constitucional interno. Nada de ello convierte a los principios rectores en derechos para obtener prestaciones habitacionales inmediatas, pero sí en derechos a una acción tutelar del juez por encima de lo que las disposiciones procesales puedan hacer.

En definitiva, la efectividad de los principios rectores se impone y modula el derecho procesal. Esa efectividad actúa de manera similar a la del derecho de la Unión Europea, cuando la fuerza de sus objetivos obliga a los jueces nacionales a apartar o modular las disposiciones procesales estatales que los obstaculizan. Además, las dos sentencias de amparo comentadas también integran otra fuente de efectividad: la de los tratados internacionales sobre derechos humanos. Como se verá a continuación, esas dos fuentes, cada una a su manera, contribuyen a la eficacia interpretativa del derecho a la tutela habitacional del vulnerable que procede del mandato del art. 47 CE, como principio rector.

1. El derecho a un espacio para la vida privada de las personas vulnerables en el CEDH[Subir]

El art. 8 del CEDH establece una obligación para los Estados que son parte del Convenio consistente en el respeto y la garantía del ámbito de la vida privada de los individuos. En consecuencia, el art. 8 CEDH incluye el derecho a la protección del espacio en que la vida privada del individuo se desarrolla y, como ya se ha expuesto, el contenido social del derecho a la vivienda queda amparado por los contenidos iusfundamentales de la protección de la vida privada y del domicilio (‍Pérez Daudi, 2021: 19). Quienes han analizado ese desarrollo del art. 8 CEDH (‍Macho Carro, 2020a; ‍2020b; ‍Simón Moreno, 2014) coinciden al identificar en él dos concepciones de partida: una procedimental y otra sustantiva.

En el plano procedimental, se apunta a una concepción amplia de las obligaciones que tiene el Estado de tutela del derecho a la vida privada, concepción que es impulsada a partir del asunto López Ostra c. España, de 9 de diciembre de 1994. Esta concepción amplia proyecta dos tipos de exigencias sobre los poderes públicos. La primera es la obligación de llevar a cabo acciones positivas. Es la técnica exigida para la efectividad de los derechos sociales en general (‍Jiménez García, 2014: 101), y para la del derecho a la vivienda en particular (‍Carmona Cuenca, 2017: 1233). La segunda exigencia es evitar injerencias o acciones restrictivas sobre el hogar en el que esa vida se desarrolla, siendo un desalojo forzoso la más indeseable por su carácter extremo. Cuando se produce una injerencia, sea un desalojo o su intento, el TEDH la somete a los conocidos escrutinios de adecuación, necesidad y proporcionalidad, propios de su doctrina. Del último de ellos, el escrutinio estricto de la proporcionalidad, nacen nuevas obligaciones positivas para el Estado, que esta vez han de concretarse en garantías procedimentales suficientes a disposición de quien pudiera ser privado de su hogar. Esas garantías son clave en asuntos como Connors c. Reino Unido, de 27 de agosto de 2004, Mccann c. Reino Unido, de 13 de mayo de 2008, y Rousk c. Suecia, de 25 de julio de 2013. En situación de vulnerabilidad del afectado, la exigencia de garantía incluye la obligación de que el Estado intente o haya intentado el realojamiento. Véase en relación con esto el asunto Yordanova y otros c. Bulgaria, de 24 de abril de 2012, resuelto mediante sentencia, así como las decisiones de inadmisibilidad en los asuntos A.M.B. y otros c. España, de 28 de enero de 2014, y Raji y otros c. España, de 16 de diciembre de 2014 (‍Macho Carro, 2023: 308).

En el plano sustantivo, la concepción de partida para el desarrollo del art. 8 CEDH como principio de tutela habitacional es la de la vivienda u hogar. También se trata de una concepción amplia, que se integra literalmente en el objeto protegido por el art. 8 CEDH, y justifica la especial atención a las situaciones de crisis habitacional de personas vulnerables. El hogar no solo es garantía instrumental para el desarrollo del derecho a la vida privada, sino que se mimetiza con esta para ser un derecho con ella y, como ocurre en el citado asunto Yordanova, ser un derecho crítico para integrantes de colectivos en situación de vulnerabilidad (‍Jiménez García, 2014: 117). Ese es un asunto central en relación con la tutela habitacional del vulnerable, pues da tanta importancia a la pertenencia de los afectados a un colectivo desfavorecido, el romaní, como se la resta al hecho de que las viviendas que llevaban años ocupando en Bulgaria fueran ilegales. También es el primer asunto en el que la posibilidad de un desalojo que ponga en riesgo de sinhogarismo a personas de colectivos vulnerables se censura sobre la base de la doctrina del Comité Europeo de Derechos Sociales (‍Sweeney et al., 2023: 19), exigiendo a los poderes públicos que el desahucio no se lleve a cabo en ausencia de una solución habitacional adecuada.

2. El derecho a garantías adjetivas frente a desalojos forzosos en el CEDH y en el DUE[Subir]

La tutela del derecho a la vida privada del art. 8 del CEDH también exige garantías adjetivas, en especial ante la amenaza de una injerencia extrema como es el desalojo. En efecto, un desalojo establecido en la ley puede ser contrario al Convenio si no es una medida proporcional, pero también si el afectado no dispone de vías de recurso adecuadas para oponerse al desahucio o si no hay un juez o tribunal independiente que examine la proporcionalidad de la medida concreta (‍Simón Moreno, 2014: 166). En la mayor parte de los casos sobre desalojos legales contrarios al CEDH, como los ya citados Connors y Mccann u otros como Bjedov c. Croacia, de 29 de mayo de 2012, o Winterstein y otros c. Francia, de 17 de octubre de 2013, el TEDH ha considerado que la garantía procesal se integra en el contenido propio del art. 8 del Convenio. Sin embargo, en ocasiones el TEDH deslinda y separa la posible contravención del art. 8 CEDH de la del 6 CEDH o de la del 13 CEDH. El asunto Hirtu y otros c. Francia, de 14 de mayo de 2020, es un ejemplo de ese deslinde: a la infracción del art. 8 del CEDH, la sentencia adiciona la del art. 13, por la insuficiente efectividad del recurso que podía activar el afectado, al no tener carácter suspensivo.

La especial vulnerabilidad de los afectados por algunos desalojos forzosos tiene peso especial en algunas sentencias condenatorias del TEDH, bien por la insuficiencia de las garantías adjetivas para que aquellos se opongan al desahucio, bien por los impedimentos que encuentran para impugnar la proporcionalidad de la medida. Véanse los asuntos, ya citados, Yordanova y Hirtu, o el asunto Bagdonavicius y otros c. Rusia, de 11 de octubre de 2016, todos sobre colectivos romaníes. En relación con personas de etnia gitana, hay que destacar el asunto Buckland c. Reino Unido, de 18 de septiembre de 2012. Y, por fin, sin pertenencia a grupos étnicos, hay una atención especial a individuos que padecen discapacidades o incapacidades y que, por ello, debieran obtener una tutela habitacional reforzada. Así ocurre en el asunto Zehentner c. Austria, de 16 de julio de 2009.

La otra línea de interpretación abierta con repercusión en las garantías adjetivas de los desahucios judiciales es la que se desarrolla a partir de la regulación europea de protección de los consumidores. Se trata de una línea que ha favorecido la garantía habitacional del vulnerable, indirecta y eficazmente, mediante la exigencia de que los mecanismos procesales a disposición de un consumidor de crédito hipotecario sobre vivienda sean suficientes para desactivar las cláusulas abusivas que pueda haber en un contrato financiero (‍Medina Guerrero, 2015: 279). Dicho de otra manera, se exige efectividad al DUE, traducida en mecanismos procesales para obtener tutela judicial ante una pretensión que, en su caso, pudiera conducir al desalojo forzoso de la vivienda hipotecada. La tutela será, bien de oficio, bien previa oposición del afectado, y su objetivo será determinar si el carácter abusivo de alguna cláusula incluida en el contrato de crédito hipotecario puede paralizar la pretensión ejecutiva del acreedor, protegiendo al consumidor como parte débil de la relación contractual y, eventualmente, también de la relación procesal.

La jurisprudencia del TJUE sobre esta cuestión arrancó con la cuestión prejudicial del asunto C-415/11, Aziz, STJUE de 14 de marzo de 2013, y se consolidó en la del asunto C-34/13, Kušionová, STJUE de 10 de septiembre de 2014 (‍Macho Carro, 2023: 315). Se basa en la exigencia de tutela judicial del consumidor, marcada por esta serie de pautas: el carácter debido o de orden público de la tutela del consumidor endeudado (‍Pérez Daudi, 2021: 56); la presunción de que en la relación entre consumidor y acreedor hay un desequilibrio que sitúa al primero en posición de inferioridad; y el carácter especialmente crítico de tal tutela cuando la afectación de la vivienda del consumidor y su familia pueda llegar a ser irreversible. Recientemente, en el asunto prejudicial C-598/21, Všeobecná úverová banka, STJUE de 9 de noviembre de 2023, el TJUE ha dado un paso más allá, al exigir que el control judicial de las cláusulas abusivas en un contrato de crédito hipotecario incluya un examen de la proporcionalidad entre la causa del incumplimiento y la consecuencia de un posible desalojo, puesto que la pérdida, por desahucio, de la vivienda familiar supone una injerencia extrema en un derecho fundamental protegido por el art. 7 de la CDFUE.

La línea interpretativa del TJUE se diferencia de la del TEDH por razones de sistema y de hermenéutica jurídica, pues la segunda sigue las pautas propias del Convenio, y la del TJUE, las de la primacía y la efectividad del DUE. Si la del TEDH resuelve sobre violaciones de derechos humanos, la del TJUE lo hace sobre efectividad de directivas. Pero en estos casos el TJUE ha ido reposicionando poco a poco la CDFUE, desde la garantía, no siempre explicitada, que pedía para el art. 47 de la CDFUE en su primera jurisprudencia (‍Medina Guerrero, 2015: 279), hasta la rotunda afirmación que hace en el asunto Všeobecná úverová banka sobre la incidencia en ella del art. 7 de la CDFUE. Cuando el TJUE refuerza la exigencia de recursos judiciales efectivos, introduce dos matices significativos para la tendencia constitucional que aquí se analiza. El primer matiz se refiere a la ampliación de los sujetos cuyas pretensiones podrán verse postergadas por la prioridad que supone la situación habitacional del vulnerable. En la jurisprudencia del TEDH solo se exige claramente el análisis de proporcionalidad de la medida de desalojo del vulnerable cuando responde a intereses públicos (‍Macho Carro, 2023: 312-‍313), siendo los solicitantes del desahucio autoridades o entidades públicas. El TJUE, sin embargo, se ocupa de desalojos instados por operadores privados y su jurisprudencia propicia la protección de un particular en posición débil frente a otro con capacidad económica y posición fuerte. El segundo matiz se refiere, precisamente, a la desigualdad de partida en la capacidad económica de dos particulares litigantes en torno a una ejecución hipotecaria. Es la obligación de reforzar los mecanismos procesales para que el deudor ejecutado obtenga protección frente al acreedor ejecutante la que deviene crítica cuando afecta a la vivienda. Así se ha recogido en la legislación española de protección al deudor hipotecario desde 2012.