RESUMEN
En el asunto C-689/21, Udlændinge- og Integrationsministeriet, el órgano jurisdiccional remitente ha solicitado al TJ que se pronuncie sobre si el art. 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que prevé la pérdida automática de la nacionalidad al cumplir veintidós años si no se ha solicitado su conservación antes de esa edad. Ello puede significar que las personas afectadas que no posean, además, la nacionalidad de otro Estado miembro, pierdan la ciudadanía de la Unión sin que las autoridades nacionales hayan llevado a cabo, a la luz del derecho de la Unión, un examen de proporcionalidad de las consecuencias que tal pérdida tiene para esta persona. Así, este asunto constituye un nuevo capítulo de una saga jurisprudencial en la que el TJ ha venido aclarando cuales son las obligaciones de los Estados miembros en materia de adquisición y pérdida de nacionalidad a la luz del derecho de la Unión Europea. Además, en esta sentencia, el Tribunal de Luxemburgo no solo ha tenido la oportunidad de recordar los principios jurisprudenciales previamente consolidados, sino que los ha matizado y ha incluido algún elemento novedoso que puede suponer una evolución de su propia jurisprudencia en este ámbito material.
Palabras clave: Art. 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales; art. 20 TFUE; ciudadanía de la UE; nacionalidad; principio de efectividad; principio de proporcionalidad.
ABSTRACT
In case C-689/21 Udlændinge- og Integrationsministeriet, the referring court has asked the CJ to rule on whether Article 20 TFEU must be interpreted as precluding legislation of a Member State which provides for automatic loss of nationality on reaching the age of twenty—two if no application for its retention has been made before that age. That may mean that the persons concerned, who are not, moreover, nationals of another Member State, lose Union citizenship without the national authorities having carried out, in the light of European Union law, an examination of the proportionality of the consequences of such a loss for that person. Thus, this case constitutes a new chapter in a saga of case law in which the CJ has been clarifying the obligations of the Member States about the acquisition and loss of nationality in the light of European Union law. Moreover, in this judgment, the Luxembourg Court has not only had the opportunity to recall previously consolidated case—law principles but has also qualified them and included some novel elements that may represent an evolution of its own case-law in this material area.
Keywords: Art. 7 of the Charter of Fundamental Rights; Art. 20 TFEU; EU citizenship; nationality; principle of effectiveness; principle of proportionality.
RÉSUMÉ
Dans l’affaire C-689/21 Udlændinge- og Integrationsministeriet, la juridiction de renvoi a demandé à la CJ de se prononcer sur la question de savoir si l’article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation d’un État membre qui prévoit la perte automatique de la nationalité à l’âge de vingt-deux ans si aucune demande de conservation n’a été introduite avant cet âge. Cela peut avoir pour conséquence que les personnes concernées, qui ne sont d’ailleurs pas des ressortissants d’un autre État membre, perdent la citoyenneté de l’Union sans que les autorités nationales aient procédé, à la lumière du droit de l’Union, à un examen de la proportionnalité des conséquences d’une telle perte pour cette personne. Ainsi, cette affaire constitue un nouveau chapitre d’une saga jurisprudentielle dans laquelle la CJ précise les obligations des États membres en matière d’acquisition et de perte de la nationalité au regard du droit de l’Union européenne. En outre, dans cet arrêt, la Cour de Luxembourg n’a pas seulement eu l’occasion de rappeler des principes jurisprudentiels précédemment consolidés, mais elle les a également nuancés et a inclus certains éléments nouveaux qui peuvent représenter une évolution de sa propre jurisprudence dans ce domaine.
Mots clés: Art. 7 de la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union européenne; Art. 20 TFUE; citoyenneté de l’UE; nationalité; principe d’efficacité; principe de proportionnalité.
El pasado 5 de septiembre de 2024, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) en el asunto C-689/21[2], se ha pronunciado en esencia sobre la compatibilidad con el derecho de la UE de la normativa interna danesa que establece que los nacionales de ese Estado que hayan nacido fuera de ese territorio y que no hayan residido o no hayan realizado estancias en él y no demuestren, por tanto, un vínculo de conexión efectivo con Dinamarca pierdan automáticamente a los veintidós años de edad la nacionalidad de este Estado. En concreto, el TJUE analiza si el art. 20 TFUE, en relación con el art. 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales (en adelante CDFUE), se oponen a una normativa de este tipo, que podría significar que aquellas personas sin la nacionalidad de otro Estado miembro se vean privadas del estatuto de ciudadano de la UE y, en consecuencia, de los derechos vinculados a este. Hay que recordar, además, que en este ámbito, la decisión de revocación o pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro de la UE debe respetar el principio de proporcionalidad, esto es, se deben tomar en consideración las consecuencias que aquella decisión acarrea para la persona interesada o los miembros de su familia, puesto que el derecho de la Unión se opone a la pérdida definitiva de la nacionalidad de un Estado miembro si, como en el presente asunto, la persona interesada no ha sido informada de ello ni ha tenido la posibilidad de pedir un examen individual de las consecuencias de tal pérdida.
Cierto es que ya existe una construcción jurisprudencial previa por parte del TJ, pero, como ha puesto de relieve el abogado general en sus conclusiones, «[este] asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de examinar nuevamente los modos de pérdida automática de la nacionalidad de un Estado miembro que implica la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión, teniendo en cuenta las exigencias que se derivan del Derecho de la Unión interpretadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Tjebbes y otros»[3]. El Tribunal así lo ha hecho, aunque no solo ha tenido muy presente su jurisprudencia para la resolución de la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de apelación de la Región Este de Dinamarca (Østre Landsret), sino que también la ha matizado y ha añadido otros elementos que pueden suponer una evolución de esta, como la referencia por primera vez por parte del TJ al principio de efectividad al afirmar que corresponde a los Estados miembros configurar la regulación del procedimiento destinado a garantizar la salvaguardia de los derechos que el derecho de la Unión confiere, incluidos los derechos vinculados a la ciudadanía de la Unión, siempre que dicha regulación no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.
Este comentario tratará de identificar estas nuevas aportaciones teniendo muy presentes los principios jurisprudenciales que sobre esta cuestión ha ido fraguando el TJ y cuyo punto de partida se remonta a hace tres décadas, cuando ya reconocía que la determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad, si bien es competencia de los Estados miembros, debe ejercerse respetando el derecho de la Unión, limitando por tanto el margen de maniobra de aquellos y repercutiendo de manera directa en la configuración de las cuestiones vinculadas a la nacionalidad contempladas en los regímenes internos de los actuales 27 Estados miembros. Como en otros ámbitos del derecho de la Unión, ello produce tensiones acerca de los límites en las competencias atribuidas a esta organización y las de los Estados miembros, generando interrogantes respecto a su alcance y, más concretamente, respecto hasta dónde puede llegar el derecho de la UE sin usurpar esta competencia soberana partiendo de la premisa de que el problema de base es «que se haya recurrido a una institución jurídica —la nacionalidad estatal—, ajena en principio al ordenamiento europeo, para determinar quiénes son sus ciudadanos» (Pérez Vera, 2014: 216)[4].
Como es sabido, la creación del estatuto de ciudadano de la UE supone un salto cualitativo en el derecho de la Unión, puesto que en el seno de esta organización se pasa de tener una perspectiva del ciudadano exclusivamente económica a configurarse como una comunidad de ciudadanos que se insertan en la vida política, social y cultural de esta organización supranacional y otorgan legitimidad democrática directa al proceso de integración europea. Tras varios intentos por introducir esta nueva dimensión, la ciudadanía europea se institucionaliza en el Tratado de Maastricht y ha sido perfilada en posteriores reformas de los Tratados. Así, la integración de la ciudadanía de la Unión supuso que la nacionalidad de un Estado miembro es una condición necesaria para ostentar la ciudadanía de la UE y, por tanto, una conditio sine qua non para el disfrute de los derechos que se derivan de aquella. Con el Tratado de Ámsterdam se añade que «la ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional», y el actual Tratado en vigor mantiene casi la misma redacción, ya que el art. 20 TFUE dice que «será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla». Lo que queda meridianamente claro es que la intención de los Estados miembros fue salvaguardar la competencia estatal en lo relativo a la adquisición y pérdida de la nacionalidad, zanjando la posibilidad de que existiese margen para cualquier otra interpretación.
Sin embargo, la interpretación ha venido de la mano del TJUE, que ha ido concretando los elementos y alcance de esta disposición ante los conflictos que se le han ido planteando —antes incluso de la inclusión del estatuto de ciudadano de la UE en el asunto Micheletti, C-369/90 (1992)—, construyendo así, en una primera etapa, su jurisprudencia de una manera muy paulatina y sucinta, con sentencias tan relevantes como el asunto Rottmann, C-135/08 (2010); sin embargo, en el último lustro se han concentrado varios asuntos ante el Tribunal de Luxemburgo con importantes desarrollos en este ámbito material y con una mayor fundamentación jurídica, como son los asuntos Tjebbes, C-221/17 (2019); Wiener Landesregierung (Decisión de dejar sin efecto una garantía de naturalización), C-118/20 (2022); y el último, del pasado mes de septiembre, el que se refiere al asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet, C-689/21 (2023).
Esta jurisprudencia ha consagrado unos principios relativos a la adquisición y pérdida de nacionalidad que permiten que el TJ, a la hora de ocuparse de estas cuestiones, siga un mismo esquema, que supone un recordatorio por parte del TJ, en primer lugar, del necesario respeto del derecho de la Unión en el ejercicio de la competencia de los Estados miembros en materia de nacionalidad y, después, de la legitimación del propio TJ para determinar la compatibilidad con el derecho de la Unión y las normativas internas en este ámbito material basándose en el necesario respeto a aquel. Este examen de compatibilidad se realizará en varias fases: primero, analizando el carácter legítimo del motivo de interés general que persigue la pérdida de la nacionalidad y, después, el respeto al principio de proporcionalidad, que a su vez exige el cumplimiento de dos condiciones. Por un lado, que las autoridades competentes de un Estado miembro realicen un examen de las consecuencias que puede suponer la pérdida del estatuto de ciudadano de la UE a la persona interesada y a sus familiares y que conecta el actual art. 20 TFUE con algunos de los derechos reconocidos en la CDFUE, concretamente, con el derecho al respeto a la vida privada y familiar, formulado en el art. 7 de la Carta, y con el art. 24 del mismo texto, que se refiere al interés superior del niño. Por otro lado, la observancia del principio de proporcionalidad también supone que exista en el ordenamiento jurídico de ese Estado un mecanismo adecuado de recuperación ex tunc de la nacionalidad. De todas estas cuestiones nos ocuparemos a continuación a la luz del asunto C-689/21, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa).
Sobre esta primera cuestión, el TJ en el asunto C-689/21 no aporta ningún elemento nuevo y, en la línea con todos sus anteriores pronunciamientos, se remite a lo que ya había dicho en el asunto Micheletti sobre que «la determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad es, de conformidad con el derecho internacional, competencia de cada Estado miembro», y que esta «debe de ejercerse respetando el Derecho comunitario»[5]. Cierto es que este asunto se refería al reconocimiento de la atribución de la nacionalidad de un Estado miembro y no de las condiciones para su adquisición, pero el TJ ya reconocía que las cuestiones relativas a la adquisición y pérdida de la nacionalidad son aspectos que pertenecen a la competencia interna de los Estados miembros. Cuestión bien distinta es la competencia para restringir los efectos de la nacionalidad en relación con el derecho de la Unión, puesto que afirmó que esta no le correspondía a los Estados miembros y, por tanto, no podían exigir requisitos adicionales —como se planteaba en aquel asunto— de subordinar el reconocimiento de la condición de ciudadano de la UE al requisito de la residencia habitual en el territorio de un Estado[6]. Posteriormente, en el asunto Rottmann, el TJ matizó el alcance del citado principio precisando que «el hecho de que una materia sea competencia de los Estados miembros no obsta para que, en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, las normas nacionales de que se trate deban respetar este último»[7].
Recordemos, además, que respecto al ámbito de aplicación ratione materiae del derecho de la Unión en las cuestiones relativas a la adquisición y pérdida de nacionalidad, el asunto Rottmann ha tenido una gran relevancia, ya que el TJ, en primer lugar, tuvo que pronunciarse acerca de la admisibilidad de la cuestión prejudicial, pues varios Estados miembros y la propia Comisión consideraron en aquel asunto que era inadmisible al tratarse de una situación puramente interna y no comprendida en el ámbito del derecho de la Unión. Según el abogado general Poiares Maduro, esta situación no podría quedar al amparo del derecho interno, puesto que, como hemos puesto de relieve, ya el asunto Micheletti había introducido un límite a esta cuestión: el respeto al derecho de la Unión; pero, según este, debía vincularse a una dimensión transfronteriza y no al propio estatuto de la ciudadanía, afirmando que «a menos que se amplíe el ámbito de aplicación del Tratado, las disposiciones nacionales relativas a la adquisición y a la pérdida de la nacionalidad no pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario por el único motivo de que pueden conducir a la adquisición y pérdida de la ciudadanía de la Unión»[8]. El TJ no acogió su argumentación y reconoció que, habida cuenta del carácter fundamental del estatuto de ciudadano de la Unión conferido por el actual art. 20 TFUE, la situación de un ciudadano que se enfrenta a una decisión revocatoria de la naturalización adoptada por las autoridades de un Estado miembro que, tras haber perdido la nacionalidad de origen de otro Estado miembro, lo coloca en una situación de pérdida potencial de dicho estatuto y de los derechos correspondientes «está comprendida, por su propia naturaleza, en el ámbito del Derecho de la UE»[9] y resuelve esta cuestión vinculándola en exclusiva al estatuto de ciudadano de la UE y no a un elemento transfronterizo conectado al art. 21 TFUE[10]. Este argumento se refuerza posteriormente en el asunto Wiener Landesregierung, a consecuencia de la elección por el TJ del art. 20 TFUE frente al art. 21 TFUE, y es que, como se ha dicho, «the enjoyment of Union citizenship rights depends on first acquiring Union citizenship. Evidently, to be a Union citizen is primary, while use of its free movement rights is secondary» (Hyltén-Cavallius, 2022: 565).
Además, esto tiene también otra importante consecuencia y es que, como se ha dicho, este reconocimiento por parte del TJ «implica la imposición de límites por parte del Derecho de la Unión no únicamente a las situaciones de pérdida de la nacionalidad estatal, sino también con respecto a la normativa nacional de adquisición de la misma» (Iglesias Sánchez, 2010: 941). Estamos de acuerdo en que esto es así, puesto que el denominador común en los cuatro asuntos planteados ante el TJ en los que se ocupa de la privación del estatuto de ciudadano de la Unión como consecuencia de la pérdida de la nacionalidad es que el TJ también se ha referido a los supuestos de adquisición de la nacionalidad, como en el asunto Wiener Landesregierung, donde la decisión impugnada no se basó en las condiciones jurídicas establecidas en la legislación austriaca para revocar la nacionalidad, sino en aquellas que regulan su adquisición (Ritleng, 2023: 1074), pero también a situaciones de recuperación y conservación de la nacionalidad, como en el asunto objeto de este comentario, por lo que queda claro que «el control de compatibilidad con el derecho de la UE puede abarcar cualquier aspecto de la dimensión constitutiva del vínculo de nacionalidad» (Orozco Hermoso, 2022: 471).
En cuanto al ámbito ratione personae, en el asunto C-689/21, Udlændinge- og Integrationsministeriet, el Estado danés se refirió a la decisión de los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el seno del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, de la que se desprende que este Estado dispone de un amplio margen de apreciación cuando se trata de definir los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad. Sin embargo, el TJ ya había dicho en el asunto Rottmann que, si bien aquella decisión y la declaración n.º 2 tenían por objeto aclarar la cuestión de la delimitación del ámbito ratione personae de las disposiciones del derecho de la UE que se referían al concepto de «nacional», aquellas «deben ser tomadas en consideración como instrumentos de interpretación del Tratado UE»[11].
Teniendo presente lo anterior, en el asunto C-689/21, el TJ concluye que, «tanto por su propia naturaleza como por las consecuencias que pueden producirse para los ciudadanos de la Unión que únicamente poseen la nacionalidad de un solo Estado miembro, está comprendida dentro del ámbito del Derecho de la Unión»[12], lo que significa que el Reino de Dinamarca debe de respetar este derecho en el ejercicio de su competencia en materia de nacionalidad. Así, el TJ, sin extenderse en su argumentación, vuelve a poner de relieve que su ejercicio debe ser compatible con el derecho de la Unión, puesto que el estatuto de ciudadano de la UE no puede quedar privado de su efecto útil. En este sentido, estamos de acuerdo con la crítica de alguna autora sobre este principio en lo que se refiere a «la escasa argumentación que, en estos asuntos, ha venido aportando el tribunal a un aspecto de tanta trascendencia como es el de la justificación de la aplicabilidad del Derecho de la Unión. En especial, teniendo en cuenta que se incide en un ámbito tan delicado y cercano al núcleo de la soberanía estatal» (Orozco Hermoso, 2023: 9).
Finalmente, el TJ, refiriéndose a los asuntos Grzelczyk[13] y Baumbast[14], reitera que la vocación de estatuto de ciudadano de la UE es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros y, por tanto, deben poder disfrutar de los derechos y deberes previstos por el Tratado[15], lo que ha supuesto que «a partir de este planteamiento, el Tribunal desarrolla un concepto amplísimo de ciudadanía, susceptible de oponerse a cualquier medida que —directa o indirectamente— implique una restricción de los derechos que esta conlleva» (Juárez Pérez, 2011: 255)[16].
Una de las consecuencias de reconocer que las normas sobre adquisición y pérdida de nacionalidad recogidas en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros deben de respetar el derecho de la Unión es la posibilidad de control por parte del TJ. Así, en el asunto Rottmann, el TJ ya consagró el principio de que cuando se trata de ciudadanos de la Unión en el ejercicio de esa competencia, en la medida en que afecte a los derechos otorgados y protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión —como ocurría en aquel asunto con una decisión revocatoria de la naturalización—, «puede ser sometido a un control jurisdiccional realizado en función del Derecho de la Unión»[17]. Posteriormente, el TJ ha dicho lo mismo cuando se trata de una decisión de las autoridades austriacas de revocación de un compromiso de concesión de nacionalidad cuando un particular es obligado a renunciar a la ciudadanía de la Unión como condición para adquirir la nacionalidad de otro Estado, como se planteó en el asunto Wiener Landesregierung y, también, en los supuestos en los que ese control jurisdiccional se realice en casos en los que la pérdida de nacionalidad se produce de forma automática por imperativo legal, como ocurrió en los asuntos Tjebbes o como sucede en este última sentencia de la saga, el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet. Aunque en este último asunto el TJ no se refiera a esta cuestión explícitamente, la jurisprudencia es clara en sus términos y supone que es susceptible de control jurisdiccional por parte del TJ tanto la decisión de una autoridad administrativa de revocación o concesión de la nacionalidad, como la normativa interna de un Estado miembro que regula, bajo ciertas condiciones, la pérdida automática de la nacionalidad y, en consecuencia, la pérdida de la ciudadanía de la Unión. Veremos a continuación que, en todo caso, esa decisión de los Estados miembros solo puede adoptarse por motivos legítimos y respetando el principio de proporcionalidad.
El TJ en el asunto C-689/21, Udlændinge- og Integrationsministeriet, también comienza refiriéndose a su jurisprudencia previa y recuerda que «es legítimo que un Estado miembro quiera proteger la relación especial de solidaridad y de lealtad entre él mismo y sus nacionales, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad»[18]. De este modo, un Estado miembro «puede considerar legítimamente que la nacionalidad pone de manifiesto un vínculo de conexión efectivo con dicho Estado miembro, así como prever, en consecuencia, que la inexistencia o la desaparición de tal vínculo efectivo lleve aparejada la pérdida de la nacionalidad»[19]. Esto significa que el derecho de la Unión no se opone a que, en determinados supuestos contemplados en las normativas internas de los Estados miembros, un Estado perteneciente a la Unión Europea establezca, por motivos de interés general, la pérdida de la nacionalidad de un Estado, aunque ello suponga para la persona afectada la privación de la ciudadanía de la Unión y de los derechos vinculados a esta.
Así, por ejemplo, el TJ ya había considerado en el asunto Rottmann que una decisión por la que se revoca la naturalización debido a maniobras fraudulentas corresponde a un motivo de interés general aun cuando la persona afectada quede en una situación de apatridia, siendo acorde, además, con el derecho internacional tanto en lo que respecta al art. 8 de la Convención para Reducir los Casos de Apatridia como al art. 7 del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad[20]. En el asunto Tjebbes, el TJ también estimó la legitimidad de la pérdida de nacionalidad para aquel supuesto al entender que la voluntad del legislador neerlandés al adoptar el art. 15.1.c) de la Ley sobre Nacionalidad de los Países Bajos que reconoce la pérdida ipso iure de la nacionalidad neerlandesa fue la de establecer un régimen idóneo para excluir los posibles efectos perjudiciales de la posesión de múltiples nacionalidades y evitar que las personas obtengan o conserven la nacionalidad neerlandesa si no han tenido vínculo alguno con aquel Estado o hubiesen dejado de tenerlo[21]. Posteriormente, en el asunto Wiener Landesregierung, el TJ siguió una argumentación muy parecida al considerar como un motivo legítimo la pérdida de la nacionalidad para evitar los posibles efectos indeseables de ostentar varias nacionalidades, pero también se refirió a la importancia del valorar el comportamiento de la persona afectada y la necesidad de que la persona en cuestión mostrara una actitud positiva hacia el Estado cuya nacionalidad desea adquirir, ya que, de otra forma, los comportamientos que amenacen el orden y la seguridad públicos de un Estado miembro son motivos de interés general[22] que pueden justificar la privación de la nacionalidad. Lo cierto es que considerar como un motivo legítimo la ostentación por un particular de varias nacionalidades «dans une Union qui a pour paradigme la libre circulation et qui encourage ses citoyens à s’intégrer durablement dans la société d’un autre État membre que celui de leur nationalité, est une contradiction difficilement adressable» (Rondu, 2022: 372).
Concretamente, en el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet al que nos venimos refiriendo, el TJ ha tenido que valorar si la pérdida de nacionalidad establecida en el art. 8.1 de la Ley sobre la Nacionalidad Danesa era conforme al derecho de la Unión y, por tanto, podía ser considerada como un motivo de interés general y no como un acto arbitrario del Estado en cuestión. En este sentido, hay que recordar que el citado artículo la Ley sobre la Nacionalidad de Dinamarca contempla la pérdida automática de la nacionalidad danesa a los veintidós años —salvo que se conviertan en apátridas— de los nacionales daneses nacidos en el extranjero que nunca hayan residido en Dinamarca o que tampoco hayan realizado estancias en dicho país en condiciones que muestren un vínculo de conexión efectivo con ese Estado. Según Dinamarca, la justificación en la introducción de este requisito era impedir la transmisión de la nacionalidad danesa a través de generaciones a personas que residen en el extranjero y que no tengan vínculo alguno con este Estado[23].
El TJ en el asunto Tjebbes ya había precisado que un criterio basado en la residencia habitual de los nacionales de ese Estado miembro durante un período suficientemente largo fuera de él y de los territorios en los que se aplica el Tratado de la Unión Europea podía considerarse como un factor que pone de manifiesto la inexistencia de tal vínculo efectivo[24]. Al respecto, creemos que en el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet hay una cuestión ciertamente problemática y es que la normativa interna danesa parece no distinguir entre una residencia o estancia en un Estado tercero y una residencia o estancia en un Estado miembro, y ello podría suponer una limitación del derecho a la libertad de circulación o de residencia que tuviera efectos disuasorios para hacer uso de estos derechos a personas de nacionalidad danesa. Este aspecto no es baladí, puesto que permitiría considerar que una persona que ha residido o realizado una estancia en otro Estado miembro ha roto el vínculo entre el estatuto de ciudadano de la Unión y su Estado miembro de origen, y que no ha sido valorado por el TJ al justificar que la persona afectada no había residido en otro Estado miembro distinto de Dinamarca. De esta forma, se limita a apuntar que
el Derecho de la Unión no se opone, por principio, a que, en supuestos como los contemplados en el artículo 8, apartado 1, de la Ley sobre la Nacionalidad, un Estado miembro establezca, por motivos de interés general, la pérdida de su nacionalidad aun cuando tal pérdida suponga para la persona interesada la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión[25].
Una vez considerado por el TJ que el derecho de la Unión no se opone a que la normativa interna danesa controvertida establezca bajo ciertos supuestos la pérdida de la nacionalidad por motivos de interés general, la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo ya había concluido que
incumbe a las autoridades nacionales competentes y a los órganos jurisdiccionales nacionales verificar si la pérdida de la nacionalidad del Estado miembro correspondiente […] es conforme al principio de proporcionalidad en lo que atañe a sus consecuencias en la situación de la persona interesada y en su caso, en la de los miembros de su familia desde el punto de vista del Derecho de la Unión[26].
Baste recordar que este principio fue consagrado por primera vez en el asunto Rottmann[27] y, posteriormente, en el asunto Wiener Landesregierung el TJ volvió a confirmar que los órganos jurisdiccionales nacionales son los que tienen la obligación de examinar la compatibilidad de la decisión nacional en cuestión con el principio de proporcionalidad[28], aunque la novedad en este asunto es que la apreciación individualizada del requisito de la proporcionalidad fue realizada por el propio TJ, el cual consideró que la decisión impugnada violaba este principio. Además, el TJ ya se había pronunciado en el asunto Tjebbes sobre la aplicación del principio de proporcionalidad en los casos de pérdida automática de la nacionalidad establecidos en la normativa interna de un Estado, como sucede en el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet, y sobre el alcance en su aplicación en lo que atañe a dos cuestiones: por un lado, que «las autoridades administrativas y los tribunales nacionales competentes deben estar en condiciones de examinar, con carácter incidental, las consecuencias de tal pérdida de nacionalidad» y, por otro, que aquellas también debían «arbitrar un mecanismo adecuado para que la persona afectada recupere ex tunc la nacionalidad en el momento en que solicite la obtención de un documento de viaje o cualquier otro documento que haga constar su nacionalidad»[29]. De ambos aspectos nos ocuparemos en los apartados siguientes.
Si, como hemos dicho, este examen de proporcionalidad se introduce por el TJ en el asunto Rottmann, este no dijo, sin embargo, cómo había de efectuarse. De ahí la importancia de la evolución jurisprudencial a partir del asunto Tjebbes, donde, además de apuntar que a partir de ese momento se podía aplicar a los sistemas generales de la nacionalidad, declaró que «resultaría incompatible con el principio de proporcionalidad si las normas nacionales pertinentes no permitieran en ningún momento, un examen individual de las consecuencias que tal pérdida tendría para las personas afectadas desde el punto de vista del Derecho de la Unión»[30].
Además, también en el asunto Tjebbes, el TJ ya se había referido a las garantías procesales que deben salvaguardarse en los supuestos de pérdida automática de la nacionalidad cuando son por imperativo legal y consideró que
tal examen requiere la valoración de la situación individual de la persona afectada, así como la de su familia, a fin de determinar si la pérdida […] tiene consecuencias que puedan afectar de manera desproporcionada, en relación con la finalidad perseguida por el legislador nacional, al normal desarrollo de la vida familiar y de la actividad profesional de la persona afectada desde el punto de vista del Derecho de la Unión. Tales consecuencias no podrán tener carácter hipotético o eventual[31].
Para algunos, esta última declaración constituye una atenuación al principio de proporcionalidad, puesto que permitiría no atacar directamente las competencias estatales en materia de nacionalidad y lograr, así, una conciliación entre los intereses de los Estados y los derechos individuales[32].
Sobre esta cuestión es importante destacar el diferente planteamiento del abogado general en sus conclusiones con respecto a la posición del TJ. Así, el primero se limita a abordar la cuestión de si la pérdida automática para los nacionales daneses que hayan presentado su solicitud de conservación de la nacionalidad después de cumplir veintidós años —sin que tengan derecho a que se efectúe un examen individual de las consecuencias que esa pérdida tiene para ellos— es conforme con el art. 20 TFUE y el art. 7 CDFUE. Desde su punto de vista, aquellos procedimientos establecidos en los ordenamientos internos de los Estados debían permitir a la persona afectada impugnar la pérdida de nacionalidad en el marco de un examen de la proporcionalidad, esto es, tener derecho a un examen individual de las consecuencias de esa pérdida[33] y este no era el caso de la normativa danesa controvertida, por lo que llega a considerar que es contraria al derecho de la Unión. Para el TJ, sin embargo, en lo que se refiere al examen individual de las consecuencias de la pérdida del estatuto de ciudadano de la UE, es importante abordar dos elementos: uno, el relativo al plazo para presentar la citada solicitud del examen individual y, dos, verificar si efectivamente esa pérdida de nacionalidad es conforme con el respeto de los derechos fundamentales consagrados en la CDFUE.
Pues bien, sobre la cuestión del plazo, creemos que es una de las novedades de mayor entidad que introduce el TJ con respecto al examen individual en su jurisprudencia, puesto que afirma que el plazo para presentar dicha solicitud debe de ser acorde con el principio de efectividad, una cuestión a la que antes no se había referido. Así, el TJ aclara que el derecho de la Unión no impone un plazo para presentar la solicitud de tal examen, correspondiendo a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros configurar la regulación del procedimiento destinado a garantizar la salvaguardia de los derechos que reconoce aquel ordenamiento —en este caso, aquellos vinculados a la ciudadanía de la Unión—, siempre que dicha regulación respete el principio de efectividad, esto es, que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión[34]. También hace alusión a la cuestión de que el derecho de la Unión ya había reconocido la compatibilidad de la fijación de plazos de caducidad razonables en aras de la seguridad jurídica. A este respecto, el TJ pasa a examinar el contenido del art. 8 de la Ley de Nacionalidad Danesa y considera probado que, en los casos en que la persona afectada presente la solicitud de conservación de la nacionalidad danesa entre su vigesimoprimer y su vigesimosegundo cumpleaños, el plazo empezaría a contar aunque aquella no haya sido debidamente informada por las autoridades competentes de que se expone a la pérdida inminente y automática de la nacionalidad danesa ni de que dispone del derecho a solicitar, dentro de dicho plazo, la conservación de esa nacionalidad. De este modo, el TJ considera que, bajo esas condiciones, la normativa interna de Dinamarca no es conforme al principio de efectividad al tener potencialmente el efecto de impedir que se examine la proporcionalidad de las consecuencias de dicha pérdida con respecto al derecho de la Unión. A mayor abundamiento, el TJ entiende que del art. 8 de la Ley de Nacionalidad Danesa se desprende que la persona interesada pierde automáticamente la nacionalidad del Estado miembro en la fecha en que alcanza la edad de veintidós años, sin que aquella disponga de un plazo razonable —entendido como un período que vaya más allá de la fecha en que esa persona cumple veintidós años— para presentar una solicitud dirigida a obtener de las autoridades competentes un examen de la proporcionalidad de las consecuencias de dicha pérdida[35].
En segundo lugar, en lo que respecta a que en el examen individual se verifique que la pérdida de nacionalidad es conforme con respecto a los derechos fundamentales, el TJ en el asunto Tjebbes ya había arrojado algo de luz cuando dijo que el referido examen impone a las autoridades y los tribunales nacionales verificar si la pérdida de la nacionalidad resultaba conforme con la CDFUE y, concretamente, en lo que atañe al derecho al respeto de la vida familiar, contemplado en el art. 7 CDFUE, que debía interpretarse en relación con la obligación de tomar en consideración el interés superior del niño, reconocido en el art. 24.2 del mismo texto[36], y que además ha reiterado en Wiener Landesregierung[37], donde, por cierto, el TJ estimó por primera vez que aquella decisión nacional controvertida no era conforme con el principio de proporcionalidad del derecho de la Unión[38]. Del mismo modo, en el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet se refiere explícitamente a esta jurisprudencia y confirma que serán las autoridades competentes y tribunales nacionales de los Estados miembros los encargados de cotejar la compatibilidad de la CDFUE y las decisiones relativas a la pérdida de nacionalidad adoptadas por los Estados miembros.
Finalmente, en lo que concierne a esta cuestión, baste recordar que en el asunto Rottmann el TJ ya había mantenido que en el citado examen debería comprobarse si el régimen de pérdida de nacionalidad a los antiguos nacionales de esos Estados contemplaba la posibilidad de recuperarla posteriormente. En los casos específicos en que la pérdida de nacionalidad de un Estado miembro se produce por imperativo de la ley que se planteaba en el asunto Tjebbes, había añadido, además, que las autoridades competentes debían «arbitrar el mecanismo adecuado para que la persona afectada recupere ex tunc la nacionalidad en el momento en el que solicite la obtención de un documento de viaje o de cualquier otro documento que haga constar su nacionalidad»[39].
En el asunto Udlændinge- og Integrationsministeriet debemos recordar que el régimen de pérdida de nacionalidad en Dinamarca posibilita que sus antiguos nacionales puedan recuperar la nacionalidad con posterioridad conforme a un procedimiento general de naturalización, siempre que cumplan una serie de exigencias, entre ellas residir en territorio nacional en el momento de presentar la solicitud de naturalización y haber residido de forma ininterrumpida nueve años en ese Estado. Para la resolución de esta cuestión, el TJ se apoya en las conclusiones del abogado general cuando había dicho que, en virtud de esos requisitos, parecía difícil constatar que ese régimen pudiera considerarse conforme a las exigencias que se derivan del derecho de la Unión y, específicamente, a las que dimanan del principio de proporcionalidad en virtud del art. 20 TFUE y a la jurisprudencia en el asunto Tjebbes, puesto que la persona afectada quedaría privada, aun cuando fuera por un período limitado, de la posibilidad de disfrutar de todos los derechos conferidos por el estatuto de ciudadana de la Unión[40]. Para el TJ, aceptar otra opción equivaldría a admitir que una persona pueda ser privada, incluso durante un período limitado, de la posibilidad de disfrutar de todos los derechos que le confiere el estatuto de ciudadano de la Unión, sin que sea posible restablecer tales derechos para dicho período[41].
En síntesis, parece que este examen y los requisitos del principio de proporcionalidad que ha ido forjando paulatinamente el TJ en su jurisprudencia se traducen en un aumento progresivo del control de este respecto de las decisiones adoptadas por los Estados en materia de nacionalidad «renforçant tout à la fois ses injonctions à l’égard del États membres, de même que l’intensité de son contrôle de mise en œuvre par les autorités étatiques» (Heymann, 2022: 137).
El TJ ha vuelto a confirmar por vía prejudicial que el derecho de la Unión no se opone a que los Estados miembros contemplen en sus legislaciones internas la posibilidad de que aquellos nacionales que no demuestren un vínculo efectivo con ese Estado puedan perder —bajo unas determinadas circunstancias— la nacionalidad de aquel y, en consecuencia, la ciudadanía de la UE, puesto que esto responde a una opción legislativa que les corresponde en exclusiva. Sin embargo, en la configuración de los procedimientos nacionales, estos deben garantizar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables. De ese modo, el TJ ha confirmado que para que la normativa interna de un Estado miembro sea compatible con el derecho de la Unión debe cumplirse una triple condición:
—que la persona interesada tenga la opción de presentar una solicitud de conservación o recuperación de la nacionalidad en un plazo razonable y que este no comience a transcurrir hasta que las autoridades hayan informado debidamente de lo inminente de esa pérdida;
—que las autoridades nacionales estén en condiciones de examinar de forma individual y respetando el principio de proporcionalidad toda pérdida de la nacionalidad que suponga el menoscabo en el disfrute de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la UE;
—que se establezca la posibilidad de conservación o recuperación ex tunc de la nacionalidad.
Así, el TJ ha construido una serie de principios jurisprudenciales, tanto materiales como procedimentales, que serán decisivos para verificar la compatibilidad del ordenamiento jurídico de la UE y de los Estados miembros, y que va matizando o ampliando a la vista de la casuística que se le va planteando. Prueba de ello es el desarrollo de algunos argumentos en la sentencia objeto de este comentario, que parecen establecer nuevos límites a la discrecionalidad de la que gozan los Estados en materia de adquisición y pérdida de nacionalidad. Ello ha permitido que el derecho de la UE pueda ofrecer un estándar añadido de protección a los ciudadanos de la UE frente a disposiciones nacionales que les afecten de manera desproporcionada cuando sus efectos no puedan corregirse basándose en las normas de nacionalidad de los Estados miembros.
| [1] |
Profesora contratada doctora (acreditada a profesora titular) de Derecho Internacional Público, Universidad de Oviedo. El presente trabajo se adscribe al Proyecto PID2021—123452OB—I00 (GENDERMOB), financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033/FEDER, UE, en los términos del art. 37 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (BOE, núm. 131, de 2 de junio de 2011). |
| [2] |
Sentencia de 5 de septiembre de 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa), C-689/21, EU:C:2023:626. |
| [3] |
Conclusiones del abogado general Szpunar de 26 de enero de 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa), C-689/21, EU:C:2023:53, punto 3. |
| [4] |
Esta autora ha llegado a plantear que el derecho de la UE debería establecer «unas condiciones mínimas para que las nacionalidades otorgadas por los Estados miembros pudieran servir de base a la ciudadanía […] y deberían inspirarse en criterios de efectividad concretados en normas jurídicas que permitieran su apreciación automática y uniforme, añadiendo así a la ciudadanía un elemento genuinamente europeo» (Pérez Vera, 1996: 343). |
| [5] |
Sentencias de 7 de julio de 1992, Micheletti, C-369/90, EU:C:1992:295, apdo. 10; y de 5 de septiembre de 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa), C-689/21, EU:C:2023:626, apdo. 28. |
| [6] |
Sobre la remisión al derecho internacional cuando aparentemente supone dejar sin efecto la efectividad de la nacionalidad derivada del asunto Nottebohn, véanse Crespo Navarro (2007) y Carrera Hernández (2012). |
| [7] |
Sentencia de 2 de marzo de 2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, apdo. 41. |
| [8] |
Conclusiones del abogado general Poiares Maduro de 30 de septiembre de 2009, Rottmann, C-135/08, EU:C:2009:588, punto 10. |
| [9] |
Sentencia de 2 de marzo de 2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, apdo. 42. |
| [10] |
Un extremo que, del que, por cierto, se ha pronunciado con carácter reciente el TJ al afirmar que, «puesto que, desde el 1 de febrero de 2020, los nacionales del Reino Unido son nacionales de un Estado tercero, han perdido, desde esa fecha, el estatuto de ciudadano de la Unión. En consecuencia, ya no disfrutan, en virtud de los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE, del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia. Carece de pertinencia, a este respecto, que los nacionales del Reino Unido hayan ejercido previamente su derecho a residir en un Estado miembro», Sentencia de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers, C-673/20, EU:C:2022:449, apdo. 58. |
| [11] |
C-135/08, apdo. 40 y C-689/21, apdo. 27. |
| [12] |
C-689/21, apdo. 30. |
| [13] |
Sentencia de 20 de julio de 2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458. |
| [14] |
Sentencia de 17 de septiembre de 2002, Baumbast, C-413/99, EU:C:2002:493. |
| [15] |
C-689/21, apdo. 29. |
| [16] |
En un sentido parecido, véase Van Den Brink (2019). |
| [17] |
C-135/08, apdo. 48. |
| [18] |
C-689/21, apdo. 31. |
| [19] |
C-689/21, apdo. 32. |
| [20] |
C-135/08, apdos. 51 a 53. |
| [21] |
C-221/17, apdos. 33 a 39. |
| [22] |
C-118/20, apdos. 52 a 57. |
| [23] |
C-689/21, apdo. 34. |
| [24] |
C-221/17, apdo. 36. |
| [25] |
C-689/21, apdo. 37. |
| [26] |
C-689/21, apdo. 38. |
| [27] |
C‑135/08, apdos. 55 y 56. |
| [28] |
C-118/20, apdo. 40. |
| [29] |
C- 221/17, apdo. 42; C-689/21, apdo. 40. |
| [30] |
C- 221/17, apdo. 41; C-689/21, apdo. 39. |
| [31] |
C-221/17, apdo. 44. Sobre esta cuestión nos parece relevante señalar que el TJ, al exigir ese examen individual, se aparta de la propuesta del abogado general Mengozzi, puesto que, desde su punto de vista, el respeto de este principio no implicaba que deban de examinarse las consecuencias indirectas que la aplicación de la normativa interna tiene sobre la situación de cada persona afectada, ni las circunstancias particulares de cada caso, ajenas al criterio de vinculación con el Estado miembro de que se trata. Véase Conclusiones del abogado general Mengozzi de 12 de julio de 2018, Tjebbes, C-689/21, EU:C:2018:572, punto 82 y ss. Sobre el razonamiento del AG de la evaluación in abstracto de los supuestos de pérdida de nacionalidad, véanse Eijken (2019) y Kochenov (2019). |
| [32] |
Véase Rondu (2022: 374). |
| [33] |
Conclusiones del abogado general, C-689/21, puntos 81 a 85. |
| [34] |
C-289/21, apdo. 41. |
| [35] |
C-689/21, apdos. 49 y 50. |
| [36] |
C-221/17, apdo. 45. |
| [37] |
C-118/20, apdo. 61. En ese sentido, véase Vlieks (2019: 142-146). |
| [38] |
C-118/20, apdo. 74. |
| [39] |
C-221/17, apdo. 42. |
| [40] |
Conclusiones del abogado general, C-689/21, puntos 93 y 94. |
| [41] |
C-689/21, apdo. 58. |
|
Carrera Hernández, F. J. (2012). El ámbito de aplicación personal de la libre circulación de personas a examen: el asunto Rottmann y la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión Europea. En J. Cardona Llorens, J. A. Pueyo Losa, J. L. Rodríguez-Villasante y Prieto, J. M. Sobrino Heredia, M. J. Aznar Gómez (eds.). Estudios de derecho internacional y de derecho europeo en homenaje al profesor Manuel Pérez González (pp. 1406-1417). Valencia: Tirant lo Blanch. |
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