¿QUÉ CAMBIA LAS POLÍTICAS? IDEAS CONTRA INTERESES. EL CAMBIO EN EL MODELO DE GESTIÓN DE LOS AEROPUERTOS ESPAÑOLES

1. Supuestos teóricos del Marco de las Coaliciones Promotoras [Subir]

El MCP forma parte de un cuerpo de literatura más amplio cuya pregunta fundamental es cómo se formulan las políticas y cómo se toman las decisiones públicas (Dente, B. y Subirats, J. (2014). Decisiones públicas. Barcelona: Ariel.Dente y Subirats, 2014). En la visión pluralista clásica, las políticas son el resultado de la competición entre grupos organizados (Truman, D. (1951). The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion. New York: Knopf.Truman, 1951). Sin embargo, desde visiones corporativistas, las políticas son el resultado de los compromisos entre unos pocos grupos que vendrían a formar «triángulos de hierro» para cada ámbito sectorial: cargos políticos, altos funcionarios de los ministerios y representantes de grupos de interés sectoriales (Jobert, B. y Muller, P. (1987). L’Etat en action: politiques publiques et corporatismes. París: Presses Universitaires de France.Jobert y Muller, 1987). Al poner el foco de atención en el sector y en los problemas se pasó posteriormente a identificar aquellos grupos de actores públicos y privados interesados en una cuestión formando coaliciones en torno a ideas sobre posibles políticas. En este sentido, Heclo, H. (1978). Issue Networks in the Executive Establishment. Washington DC: American Enterprise Institute.Heclo (1978) identificó a grupos de expertos especializados en temas técnicos, ajenos a la lógica partidaria.

Esta línea de investigación fue seguida posteriormente por otros autores que ponen de relieve el papel de las redes de expertos (Haas, P. (1990). Saving the Mediterranean: the politics of International environmental cooperation. New York-Oxford: Columbia University Press.Haas, 1990). Sobre estas bases la llamada literatura sobre «procesos» se centra progresivamente en los cambios en la definición de los problemas, en el cambio de su imagen y en las percepciones mayoritarias sobre la mejor manera de tratarlos. Una de las ilustraciones más conocidas es la de Baumgartner, F. R. y Jones, B. D. (1993). Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press.Baumgartner y Jones (1993) sobre la energía nuclear y los cambios de percepción sobre esta fuente de energía a lo largo de los años. Estos cambios van acompañados de cambios en la estructura de los grupos de actores que comparten una misma visión, en las ideas y creencias sobre el problema y en el nivel de aceptación de visiones alternativas sobre la política más idónea. Se habla así de una «situación de equilibrio», de una «desestabilización del monopolio» que representa la conceptualización dominante y de una redefinición de las alternativas posibles.

El MCP integra en buena medida esta literatura junto con la literatura sobre redes sectoriales. Algunas de sus hipótesis se refieren al cambio de política que se desarrolla en el nivel del «subsistema de políticas». Según Sabatier, el subsistema de la política consiste en un conjunto de «actores públicos y privados que se ocupan activamente de un problema político» (Sabatier, P. A. (1988). An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein. Policy Sciences, 21, 129-168. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1007/BF00136406.Sabatier, 1988: 131). Estos actores forman coaliciones «promotoras» o «de defensa» que se definen como:

La idea básica del MCP es que el cambio de política requiere una transformación radical del sistema de creencias hegemónico a través del aprendizaje (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993 y Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.1999; Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible, 2007; Nohrstedt, D. (2008). The Politics of Crisis Policymaking: Chernobyl and Swedish Nuclear Energy Policy. Policy Studies Journal, 36 (2), 257-278. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.2008.00265.x.Nohrstedt, 2008). El MCP Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith (1993 y Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.1999) presenta el sistema de creencias en un modelo de tres niveles: el «núcleo profundo» que serían las opiniones y creencias normativas fundamentales; el «núcleo de políticas» o estrategias básicas necesarias para hacer realidad las creencias fundamentales; y los «aspectos secundarios» que se refieren a los elementos menos importantes de carácter instrumental para implementar la política. El MCP predice una disminución de la resistencia al cambio en el sentido de que los aspectos secundarios serían más fáciles de cambiar que el núcleo de políticas pero que a la vez este podría ser cambiado mientras que no se podrían cambiar las creencias normativas fundamentales en tanto que valores de base (Sabatier, P. A. y Brasher, A. M. (1993). From Vague Consensus to Clearly Differentiated Coalitions: Environmental Policy at Lake Tahoe. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach (pp. 1964-1985). Boulder: Westview Press.Sabatier y Brasher, 1993; Ellison, B. A. (1998). Intergovernmental Relations and the Advocacy Coalition Framework: The Operation of Federalism in Denver Water Politics. Publius: The Journal of Fede-ralism, 28 (4), 35-54. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/oxfordjournals.pubjof.a030000.Ellison, 1998; Sato, H. (1999). The Advocacy Coalition Framework and the Policy Process Analysis: The Case of Smoking Control in Japan. Policy Studies Journal, 27 (1), 22-44. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.1999.tb01951.x.Sato, 1999).

Inicialmente, el MCP identificó dos procesos de cambio de políticas: el aprendizaje en relación con una política y los eventos externos (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1999). El aprendizaje se define como el proceso mediante el cual los miembros de la coalición dominante pasarían a dudar de sus propias creencias como consecuencia de nueva información, evidencias e intercambio de ideas, intercambio en el que tendrían un papel importante redes de científicos o técnicos. Los eventos externos, por su parte, pueden ser de naturaleza variada —una crisis económica, cambios en el gobierno, cambios en la opinión pública— o pueden ser provocados por cambios en otros subsistemas de política. Ambos procesos están relacionados, pues los eventos externos como las crisis ponen de relieve los fallos y facilitan el aprendizaje de los que antes eran resistentes al cambio (Birkland, T. A. (1997) (2006). Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrophic Events. Washington DC: Georgetown University Press.Birkland, 2006).

Más tarde, Sabatier y Weible identificaron dos procesos más que conducirían a un cambio de política: fallos internos en el subsistema de política y negociaciones entre las coaliciones en el contexto de foros y redes profesionales (Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible, 2007; Brown, A. E. y Stewart, J. (1993). Competing Advocacy Coalitions, Policy Evolution, and Airline Deregulation. Boulder: Policy Change and Learning.Brown y Stewart, 1993). Sin embargo, algunos investigadores han puesto en duda la distinción entre las crisis externas y los fallos internos sobre la base de la estrecha relación entre los acontecimientos externos e internos, la dificultad para distinguirlos y para determinar si un determinado fiasco fue el causante del cambio de política (Nohrstedt, D. (2008). The Politics of Crisis Policymaking: Chernobyl and Swedish Nuclear Energy Policy. Policy Studies Journal, 36 (2), 257-278. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.2008.00265.x.Nohrstedt, 2008; Albright, E. A. (2011). Policy Change and Learning in Response to Extreme Flood Events in Hungary: An Advocacy Coalition Approach. Policies Studies Journal, 39 (3), 349-360. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.2011.00418.x.Albright, 2011). Por otro lado, con respecto a las negociaciones que tienen lugar en el contexto de foros y redes de profesionales, Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible (2007) identificaron una serie de condiciones que deben tener lugar para que se produzca un impacto en la toma de decisiones políticas.

Otras teorías habían señalado con anterioridad cómo las crisis externas pueden inducir el cambio de políticas. A menudo se ha invocado la idea de una ventana de oportunidad y de la coincidencia aleatoria de factores que explican el cambio en las políticas existentes. Sin embargo, las teorías no son completas en cuanto a explicar los mecanismos de causalidad entre las variables explicativas y los resultados. En el caso del MCP, se argumenta que las crisis externas y el aprendizaje de las políticas se traducen en un cambio de política cuando la oportunidad es «hábilmente explotada por la coalición minoritaria» que defiende el cambio (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

La literatura ha identificado al menos tres procesos que podrían ser un indicio de una «explotación hábil» de un evento externo: la maximización de los recursos (Weible, C. (2007). An Advocacy Coalition Approach to Stakeholder Analysis: Understanding the Political Context of California Marine Protected Area Policies. Journal of Public Administration Research and Theory, 17, 95-117. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/jopart/muj015.Weible, 2007); la explotación de nuevas posibilidades o vías en el proceso de toma de decisiones (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) y el replanteamiento del problema en los medios de comunicación (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). «Recursos», en este contexto, pueden ser individuos con autoridad legal, medios financieros, información, apoyo de la opinión pública o la capacidad de liderazgo de determinados individuos. «Nuevas vías en el proceso de toma de decisiones» se refiere a la apertura del proceso de toma de decisiones de manera que se abren nuevas posibilidades de acceso a través de nuevos canales. El replanteamiento es el conocido «reframing» o manera en que se presentan los problemas y la capacidad de presentar cambios en la política de manera que sea coherente con el sistema de creencias.

Con el propósito de poner a prueba los supuestos teóricos de la MCP con respecto al cambio de política, este trabajo se centra en las siguientes hipótesis de este marco teórico:

2. Limitaciones del MCP [Subir]

Una de las principales limitaciones del MCP es que no especifica la forma en que los diferentes elementos están conectados (Weible, C. y Nohrstedt, D. (2012). The Advocacy Coalition Framework: Coalitions, Learning and Policy Change. Handbook of Public Policy. Londres: Routledge. Disponible en: http://dx.doi.org/10.4324/9780203097571.ch10.Weible y Nohrstedt, 2012). Está claro que las crisis externas y el aprendizaje deben suceder uno tras otro, pero la teoría es más ambigua con respecto a lo que es un nivel «intermedio» de conflicto en un contexto en el que se supone debería producirse una intensa confrontación social. La teoría tampoco es lo suficientemente explícita con respecto a las conexiones causales entre la táctica seguida por la coalición minoritaria consistente en «aprovecharse de la crisis» y el aprendizaje político de los miembros de la coalición dominante o la relación entre las redes profesionales y la toma de decisiones formal.

Otro problema proviene del énfasis en el sistema de creencias, ideas políticas y compromisos normativos en detrimento de los intereses económicos y políticos (Schlaeger, E. (1995). Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy Coalition Framework. Policy Sciences, 28 (3), 242-270. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1007/bf01000289.Schlager, 1995; Nohrstedt, D. (2008) (2009). Do Advocacy Coalitions Matter? Crisis and Change in Swedish Nuclear Energy Policy? Journal of Public Administration Research and Theory, 20, 309-333. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/jopart/mun038.Nohrstedt, 2009). Suponiendo que el elemento distintivo de la MCP es el cambio en el sistema de creencias respecto a un problema, el MCP no integra adecuadamente la interacción entre creencias e intereses como elementos diferenciados.

Una tercera y última limitación se refiere a la necesidad de adaptar el marco a los países con diferentes entornos institucionales y cultura política. La hipótesis básica del MCP es que cuanto más abierto esté el subsistema político mayor será la probabilidad de cambios de política (Kübler, D. (2001). Understanding Policy Change with the Advocacy Coalition Framework: An Application to Swiss Drug Policy. Journal of European Public Policy, 8 (4), 623-641. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13501760110064429.Klüber, 2001). Pero el MCP tiene una perspectiva «meso» que pone el énfasis en la influencia de grupos y redes profesionales que no están en el poder ni participan en muchas ocasiones en las decisiones del gobierno (Nohrstedt, D. (2008) (2009). Do Advocacy Coalitions Matter? Crisis and Change in Swedish Nuclear Energy Policy? Journal of Public Administration Research and Theory, 20, 309-333. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/jopart/mun038.Nohrstedt, 2009). Sin embargo, no está clara la conexión entre la dinámica a nivel de subsistema de política y aprobación de decisiones públicas en forma de leyes o decisiones de gobierno. Éstas están condicionadas por características institucionales como el nivel de fragmentación y descentralización Hall, P. (1982). Great planning disasters. Berkeley-Los Angeles: University of California Press.Hall (1982) u otras formas de compartir el poder como sucede en sistemas de «consenso» o más o menos «mayoritarios» (Lijphart, A. (1999). Patterns of Democracy. Yale: Yale University Press.Lijphart, 1999).

1. Perturbación externa [Subir]

Diversas teorías del proceso de políticas postulan que los shocks y las crisis externas pueden alterar un subsistema político estable y provocar cambios en las políticas (Kingdom, J. (1995). Agendas, Alternatives and Public Policies. Amsterdam: Longman.Kingdon, 1995; Birkland, T. A. (1997) (2006). Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrophic Events. Washington DC: Georgetown University Press.Birkland, 2006; Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible, 2007). La naturaleza catastrófica de la crisis económica española se hizo evidente en la sesión parlamentaria del 12 de mayo de 2010. Después de una «semana negra» de ataques financieros especulativos y con el país al borde del abismo financiero, el presidente del Gobierno anunció los mayores recortes de gasto de la historia reciente. Este curso de acción fue impuesto por los gobiernos de los países europeos después de una conversación con el presidente de los Estados Unidos el día anterior. Unos meses más tarde, el Gobierno presentó medidas para aumentar los ingresos, incluyendo la venta de la gestión de los aeropuertos de Madrid y de Barcelona y de la Lotería Nacional.

La crisis económica expuso el fracaso de las políticas basadas en un modelo de crecimiento económico excesivamente dependiente de la construcción y de los préstamos a bajo interés de los bancos. La misma lógica podría aplicarse a los aeropuertos, ya que era evidente que la expansión en el número de aeropuertos provinciales y el coste excesivo de las nuevas terminales de Madrid y Barcelona contribuyeron de forma directa al grave problema de la deuda pública española (Bel, G. y Fageda, X. (2009). Preventing Competition because of ‘Solidarity’: Rethoric and Reality of Airport Investments in Spain. Applied Economics, 41 (22), 2853-2856. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/00036840701522846.Bel y Fageda, 2009). Otras cuestiones operativas también expusieron la necesidad de cambio. Por ejemplo, AENA tuvo un gran conflicto con los controladores que se declararon en huelga para protestar por el número de horas extraordinarias que AENA les estaba exigiendo para paliar la creciente demanda. Otra fuente de conflicto fue la decisión de AENA de reservar la nueva terminal del aeropuerto de Madrid para Iberia y sus socios de alianza.

En este caso, la crisis económica actuó como evento externo e influyó en el cambio de estrategia a favor de una nueva distribución de competencias entre poderes públicos y mercado con respecto a la gestión de los aeropuertos. Las crisis de carácter interno del subsistema (huelgas de controladores, construcción de aeropuertos innecesarios) no hicieron sino confirmar la necesidad de reformar varios componentes del modelo de gestión, pero, al mismo tiempo, hubo consenso entre los entrevistados en el sentido de que no fueron la causa del cambio de política. Su asociación con la crisis económica no fue suficiente para convencer a los actores de la coalición dominante sobre la posibilidad de que hubiera llegado el momento en que era necesario cambiar la forma de gestionar determinados servicios públicos y más concretamente el modelo de gestión aeroportuaria.

2. Aprendizaje [Subir]

El MCP relaciona el aprendizaje con la perturbación externa ya que se espera que algunos miembros de la coalición dominante alteren sus creencias fundamentales de política como resultado de nueva evidencia que surge de la situación creada (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1999; Birkland, T. A. (1997) (2006). Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrophic Events. Washington DC: Georgetown University Press.Birkland, 2006; Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible, 2007). La cuestión esencial es si hay un cambio en el sistema de creencias a favor de un modelo liberalizado y competitivo y si aquellos que habían desarrollado el modelo AENA lo hacían convencidos de que este era un modelo mejor en el entorno europeo del momento.

Los entrevistados coincidieron en afirmar que ni el Partido Socialista ni el Partido Popular habrían cambiado el modelo de gestión aeroportuaria si no se hubieran visto obligados por las extraordinarias circunstancias creadas por la crisis económica pero que las posiciones del gobierno con un partido y otro no eran exactamente coincidentes. Sí se produjo un cierto aprendizaje entre los miembros del gobierno del Partido Socialista que participaron en esta cuestión en la medida que sus preferencias cambiaron a favor de un modelo más liberalizado y abierto sobre la base de la autonomía de gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona. Por el contrario, este aprendizaje no se daría en la misma medida en el caso del gobierno del Partido Popular. El gobierno socialista intentó salvaguardar los valores fundamentales de sus predecesores que fueron los creadores de AENA. Estos valores fundamentales se preservaban limitando la privatización a la externalización de una parte del negocio: «desde el aparcamiento hasta la puerta de embarque». Se excluían de la privatización los derechos de aterrizaje. Además el gobierno mantenía el control sobre las filiales que en cada aeropuerto serían las encargadas de controlar a las empresas que ganaran los concursos. El gobierno popular, en cambio, era más reacio a transferir competencias a cualquier otro nivel de gobierno por razones políticas. La ministra de Fomento ya declaró en enero de 2012 que «al gobierno no le gusta la idea de que los aeropuertos de Madrid y Barcelona compitan» ( El País , 24 de enero de 2012). Esta y otras declaraciones eran indicativas de que los cargos claves de su gobierno no estaban convencidos con la idea de romper AENA en favor de un sistema competitivo y descentralizado. El Gobierno popular acabó expresando su preferencia por mantener una AENA unificada con un elevado nivel de participación de capital privado. El gráfico 1 presenta esta leve modificación de las posiciones iniciales de los dos partidos en el gobierno.

Tampoco estaban convencidos muchos de los altos funcionarios del Ministerio y de AENA que declararon abiertamente que no se sentían cómodos con los cambios propuestos y que consideraban una «anomalía» que el gobierno central tuviera que incluir las administraciones regionales en las nuevas estructuras corporativas que supervisarían la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona. Los sindicatos de los trabajadores fueron aún más radicales en su oposición porque entendían que se estaba abriendo la vía a la privatización de toda la red, lo que les llevó a organizar protestas y huelgas cuando la decisión de externalizar la gestión se hizo pública. Para los sindicatos estaba claro que la privatización resultaría en un deterioro de las condiciones laborales de todos los empleados de aeropuertos.

3. Nivel intermedio de conflicto [Subir]

De acuerdo con el MCP, una condición necesaria es que el nivel de conflicto sea intermedio, centrado en aspectos secundarios o en temas que son secundarios para una coalición y fundamentales para la coalición rival (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). En este caso, la discusión sobre los aeropuertos se mezcló con el conflicto competencial entre Cataluña y el gobierno central sobre la oportunidad de traspasar la competencia para gestionar los aeropuertos en el nuevo Estatuto de autonomía. En el contexto de la discusión sobre la reforma del estatuto de autonomía, el nivel de conflicto político era elevado. Pero en el momento posterior de crisis financiera el conflicto entre las administraciones ya no era la cuestión principal, lo que de hecho ayudó a rebajar la tensión y focalizar el tema en los términos que lo habían definido los intereses empresariales más centrados en políticas de crecimiento y competitividad. En este sentido, el nuevo escenario podía propiciar que se encontrara un término medio con respecto a los elementos que eran cruciales para la coalición emergente y secundaria para la coalición hegemónica (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1999; Ellison, B. A. (1998). Intergovernmental Relations and the Advocacy Coalition Framework: The Operation of Federalism in Denver Water Politics. Publius: The Journal of Fede-ralism, 28 (4), 35-54. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/oxfordjournals.pubjof.a030000.Ellison, 1998; Litfin, K. (2000). Advocacy Coalitions along the Domestic-Foreign Frontier: Globalization and Canadian Climate Change Policy. Policy Studies Journal, 28 (1), 236-253. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.2000.tb02026.x.Liftin, 2000; Elliot, C. y Schlaepfer, R. (2001). The Advocacy Coalition Framework: Application to the Policy Process for the Development of Forest Certification in Sweden. Journal of European Public Policy, 8 (4), 642-661. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13501760110064438.Elliot y Schlaepfer, 2001).

Desde esta perspectiva, se podría interpretar que el caso confirma las suposiciones del MCP con respecto al nivel de conflicto y el cambio de políticas. Cuando el nivel de conflicto fue menor, más probabilidades hubo de que la nueva política se acercara a los puntos de vista de la coalición emergente. Lo contrario también es válido para el caso de elevado nivel de conflicto. En el momento en que el problema se confundió con los intereses políticos catalanes fue menos probable que la nueva política se aproximara al sistema de creencias de la coalición minoritaria empresarial.

4. Explotación hábil de la crisis [Subir]

Según el MCP, para que los choques externos produzcan el aprendizaje y un cambio de política, la ocasión debe ser «hábilmente explotada por la coalición minoritaria» que aboga por el cambio (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). En este caso, los intereses económicos representados por los directivos de importantes empresas radicadas en Cataluña no consiguieron sus objetivos respecto al cambio del modelo de gestión del aeropuerto de Barcelona. Tal como prevé el MCP, la cuestión fue objeto de discusión en el contexto de una plataforma y por una red profesionales que apoyaron sus ideas con varios informes técnicos. Esta red fue bastante eficaz en la comunicación y difusión de sus propuestas a través de los medios de comunicación, pero no obtuvieron el cambio de política con sus actividades y en este sentido no se puede afirmar que fueran capaces de «explotar hábilmente la oportunidad» ni antes ni durante el período de mayor impacto de la crisis económica.

Ello no excluye que el Gobierno socialista tomara prestadas algunas ideas de la coalición minoritaria para reformular y presentar su decisión de vender la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona. Sin embargo, tal como apuntaron varios de los individuos entrevistados, sin la inclusión de actores políticos con autoridad legal en la coalición emergente resultaba muy difícil el cambio de la política (Sabatier, P. A. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 189-122). Boulder: Westview Press.Sabatier y Weible, 2007; Nohrstedt, D. (2008) (2011). Shifting Resources and venues Producing Policy Change in Contested Subsystems: A Case Study of Swedish Signals Intelligence Policy. Policy Studies Journal, 39 (3), 461-484. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1541-0072.2011.00417.x.Nohrstedt, 2011). En sentido contrario, la intervención de las instituciones europeas en la crisis económica española fue interpretada como un factor favorable al cambio de política por alterar las condiciones de la toma de decisiones y abrir nuevos vías de negociación y decisión (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), creando un marco más abierto.

5. Papel de los foros profesionales [Subir]

El MCP también se refiere a la posibilidad de que alguna red de profesionales o foro participe en la negociación de la nueva política, aunque el gobierno mantenga la autoridad para tomar las decisiones (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). De acuerdo con diversas teorías, las redes profesionales y foros son importantes para generar nuevos conocimientos en relación con un problema de política y pueden ser determinantes para influir en los gobiernos y en las administraciones públicas. Sin embargo, los ministerios y otros organismos administrativos siguen siendo la instancia decisiva en el momento de la toma de decisión formal (Mcguire, M. y Agranoff, R. (2011). The Limitations of Public Management Networks. Public Administration, 89 (2), 265-284. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9299.2011.01917. Mcguire y Agranoff, 2011).

En este caso, los líderes empresariales que promovían el cambio no tuvieron la oportunidad de negociar abiertamente con el gobierno. Los líderes empresariales fueron capaces de influir en el debate con su esfuerzo para intercambiar y difundir nuevas ideas y conocimientos. Las cuatro organizaciones empresariales más importantes analizaron a fondo y evaluaron la forma en que los distintos países gestionan sus aeropuertos. Para los líderes empresariales, era irónico que empresas españolas fueran líderes mundiales en el ámbito de la gestión de infraestructuras —una de ellas era el propietario y operador de los aeropuertos de Londres, incluido el de Heathrow— mientras que España mantenía un modelo burocrático público y centralizado. Sus opiniones fueron apoyadas por organizaciones locales de carácter semipúblico y por los dos principales sindicatos catalanes que estaban «en contra de la privatización, pero a favor de la gestión descentralizada por una organización pública regional o local». Para las instituciones empresariales, el contexto de crisis económica podía influir en el sentido que el gobierno tuviera que abrir su marco de decisión y tomar en cuenta las alternativas que permitían cumplir con las directrices marcadas por las instituciones europeas.

1. El MCP subestima los intereses económicos y políticos [Subir]

En nuestro caso, el gobierno socialista actuó bajo la presión de la Unión Europea para salvar al país del colapso financiero en una situación de extrema gravedad mientras que el gobierno popular acabó anteponiendo el control por el poder central de los aeropuertos y el mantenimiento de la distribución territorial del poder a una posible liberalización, lo que, en principio, estaba más de acuerdo con sus principios ideológicos que con los de un partido de centro-izquierda socialista.

En el cambio de orientación respecto al modelo de gestión del servicio público aeroportuario en España, los valores normativos y las creencias acerca de la forma en que los aeropuertos deben gestionarse jugaron un papel secundario. El cambio de orientación fue el resultado del comportamiento estratégico de las autoridades gubernamentales para resolver un problema mayor mientras trataban de encontrar una solución que no implicase un alto grado de descentralización. Los intereses económicos de los empresarios catalanes favorables a la liberalización no fueron decisivos mientras sí lo fueron los intereses económicos generales de la Unión Europea y de España en otro ámbito de políticas. En el mismo sentido también resultaron decisivos los intereses políticos y la política partidista del Partido Popular, que siempre se mostró más atento a las consecuencias políticas de la cesión del poder de gestión de los dos principales aeropuertos a las comunidades autónomas o a los gobiernos locales.

Esto nos llevaría a afirmar que, por lo menos en un contexto de enorme presión externa, las creencias y el aprendizaje de políticas no son suficientes para explicar el cambio de políticas. El aprendizaje juega un papel que se puede relacionar con lo discutido en el subsistema de la política pero que también se debería relacionar con las consecuencias económicas y políticas del cambio en el sistema económico y político general del país.

Esta apreciación no contradice la posibilidad de profundos cambios en las creencias de actores claves que, con el intercambio de información, cambien su posición respecto a la forma en que la sociedad percibe un problema público y su gestión (Kübler, D. (2001). Understanding Policy Change with the Advocacy Coalition Framework: An Application to Swiss Drug Policy. Journal of European Public Policy, 8 (4), 623-641. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13501760110064429.Klüber, 2001; Zafonte, M. y Sabatier, P. A. (2004). Short-Term Versus Long-Term Coalitions in the Policy Process: Automotive Pollution Control, 1963-1989. The Policy Studies Journal, 32 (1), 75-107. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.0190-292X.2004.00054. Zafonte y Sabatier, 2004). Lo que se quiere señalar es cómo, en condiciones extremas como las vividas en España en mayo de 2010, los aparentes cambios en los sistemas de creencias pueden ser fruto de la necesidad de adaptación a la situación externa generando, al mismo tiempo, oportunidades para el cambio de política. La debilidad de las ideas y del aprendizaje se hace visible ante la fortaleza de los intereses políticos cuando se intenta revertir la política tan pronto como el contexto lo permite.

2. El MCP subestima las instituciones políticas [Subir]

Los miembros de la coalición minoritaria no fueron invitados formalmente a participar en ningún tipo de negociaciones con el Gobierno, lo que les obligó a actuar como un grupo de presión tratando de influir en el gobierno desde el exterior. La crisis económica y la intervención europea no cambiaron su posición externa vis-à-vis el proceso político ni tampoco supusieron una mayor eficacia de los esfuerzos realizados por la coalición minoritaria para movilizar a personas y recursos con el fin de cambiar la orientación de la política gubernamental.

La mayor o menor tendencia del ejecutivo a tomar en consideración las posiciones de actores minoritarios depende de la cultura política y del tipo de democracia. Bajo una democracia mayoritaria que se caracteriza por la concentración de poder en los gobiernos de un solo partido, un sistema electoral poco proporcional y períodos de gobierno recurrentes con mayoría absoluta, el reparto del poder es menos necesario (Lijphart, A. (1999). Patterns of Democracy. Yale: Yale University Press.Lijphart, 1999), si bien es cierto que eventos externos, como una fuerte crisis económica, pueden tener el efecto de una mayor apertura del sistema y la irrupción de nuevos actores en el subsistema de políticas con una visión o con una lógica de intervención completamente diferentes.

En los países europeos, especialmente en los países pertenecientes a la zona euro, hay limitaciones importantes en el poder soberano de los Estados miembros. El MCP (Sabatier, P. A. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. En P. A. Sabatier y C. Weible (eds.). Theories of the Policy Process (pp. 117-168). Boulder: Westview Press.Sabatier y Jenkins-Smith, 1999; Kübler, D. (2001). Understanding Policy Change with the Advocacy Coalition Framework: An Application to Swiss Drug Policy. Journal of European Public Policy, 8 (4), 623-641. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13501760110064429.Klüber, 2001) entiende que los sistemas federales ofrecen más vías para la penetración de las nuevas ideas y el contexto europeo se puede entender como un entorno federal. Sin embargo, en una situación de crisis en uno o más países, las instituciones europeas pueden imponer decisiones con una lógica económica de arriba abajo que contradice la lógica horizontal de la interacción de la coalición de promoción y aprendizaje a nivel de subsistema de políticas.