EL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. PROPUESTAS PARA SU REFORMA

1. Problemas «de antes» y «de ahora» sobre el estatuto de los diputados[Subir]

Hacer una propuesta de modificación del estatuto de los diputados presenta una notable complejidad^[10]. Nos tendríamos que enfrentar a cuestiones tan variadas como las condiciones de adquisición, suspensión o pérdida de la condición de parlamentario, los derechos y deberes, las prerrogativas parlamentarias o el régimen de incompatibilidades. Todo ello, sin olvidar que cualquier estudio sobre el estatuto parlamentario tiene que resolver dos cuestiones previas de gran importancia: una de notable empaque dogmático, como es la forma de entender el mandato parlamentario; la otra, más organizativa, sobre cómo se encaja la actividad parlamentaria en la operativa de la Cámara y sus órganos^[11].

Tanto la regulación constitucional como la reglamentaria tienen un problema grave en cuanto a la comprensión del mandato parlamentario. Lo entienden en su consideración más clásica: organizado en torno al diputado considerado individualmente y a la prohibición del mandato imperativo y, sin embargo, no renuncian al diseño de unas cámaras parlamentarias donde la organización y funcionamiento está establecida para el protagonismo de los grupos parlamentarios y la dirección política de los partidos. El resultado es una situación de notable confusión: por un lado, se activan principios y normas que aseguran la autonomía e independencia del diputado individualmente considerado; por otro, se regulan procedimientos e instituciones que privilegian a los grupos parlamentarios. La confusión está servida y ha quedado constatada en múltiples ocasiones durante estos años (v. gr. el debate en torno al transfuguismo o las condiciones en las que los diputados ejercen la actividad parlamentaria). Una nueva regulación debería superar, en consecuencia, esta situación, no dando la victoria a un modelo sobre el otro, sino procurando integrar ambos sistemas.

Por ello, en este tema las reformas que se hagan deben tener en cuenta la ya muy consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que señala que pueden producirse limitaciones al estatus del parlamentario en cuanto ejercicio del derecho de participación política —art. 23.1 CE— si tenemos en cuenta que los partidos políticos también contribuyen al desarrollo de la soberanía popular y el pluralismo político, siempre que no se lesione la vertiente fundamental del mandato. En el bien entendido que dicha lesión se produce cuando repercute mediatamente en los representados^[12]. Por este motivo, sin menoscabo de la importancia de los grupos parlamentarios, los cambios a realizar en el estatuto del diputado deben ir dirigidos a favorecer su autonomía y mejorar su transparencia y comunicación con la ciudadanía. Un diputado más responsable de su agenda política, que da cuenta y responda de su actividad de forma individual^[13].

La primera cuestión que tenemos que analizar tiene que ver con los requisitos para la adquisición perfecta de la condición de diputado: formulación de la declaración de actividades, patrimonio y el régimen de incompatibilidades y los términos del acatamiento de la Constitución. Todos ellos, viejos y recurrentes temas que no acaban de ser bien resueltos en el funcionamiento de nuestras cámaras.

Como es reconocido por la mayoría de la doctrina y los estudios sobre la materia, el régimen de incompatibilidades de diputados y senadores en España es, pese a lo que se pueda pensar de una visión precipitada, estricto en comparación con los parlamentos de nuestro entorno político^[14]. De acuerdo con el artículo 157 de la LOREG, «el mandato de los Diputados y Senadores se ejercerá en régimen de dedicación absoluta en los términos de la Constitución y la presente Ley». Además, el apartado 2º del mismo artículo señala que «el mandato de diputados y senadores será incompatible con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de cualquier otro puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos mediante sueldo, salario, arancel, honorarios o cualquier otra forma». La única excepción al severo régimen de incompatibilidades es «la producción y creación literaria, científica, artística o técnica y la administración del patrimonio personal o familiar». También serán compatibles las actividades docentes o de investigación que los parlamentarios profesores universitarios desarrollen en el seno de la Universidad. Por dicha actividad solo podrán percibir las indemnizaciones reglamentarias establecidas^[15]. Para el control de incompatibilidades los diputados y senadores están obligados a formular declaraciones de actividades y bienes por separado conforme a los modelos que aprueben las mesas de las cámaras que se inscribirán en el Registro de Intereses de cada una de estas. Dicho registro tendrá carácter público y, bajo la dirección del presidente, queda a disposición de todos los ciudadanos mediante el portal de transparencia de las cámaras. El Pleno de cada una de las Cámaras resolverá sobre las posibles incompatibilidades, a propuesta, motivada, de la comisión correspondiente.

Las modificaciones que se han realizado en el régimen de incompatibilidades en los últimos años —que se ha cerrado hasta ahora con la puesta en marcha del portal de transparencia, donde se da cuenta de las declaraciones de actividades y patrimonio de los diputados y senadores— suponen un gran avance no solo para garantizar la dedicación exclusiva de los parlamentarios sino también para la publicitación de la situación profesional y patrimonial en la que se encuentran. Sin embargo, hay dos cuestiones relacionadas con la claridad y transparencia de la actividad de los diputados y senadores que se siguen echando en falta: la primera es que cuando los diputados o senadores soliciten la compatibilidad con alguna actividad pública o privada, la concesión, en su caso, se publique junto a la fundamentación en el portal de transparencia. La segunda, que se establezca un control sobre las declaraciones y, también en su caso, un régimen de sanciones en caso de incumplimiento. Es cierto que el hecho de que las declaraciones de actividad y bienes sean públicas ya supone un gran avance, puesto que cualquier ciudadano puede conocerlas y denunciar las irregularidades que puedan producirse. No obstante, puesto que estamos ante el ejercicio de un cargo público, sería mucho más adecuado que la cámara, por conducto de su presidente, reclamase a las administraciones públicas que correspondiese la comprobación de que la declaración se corresponde con la realidad. Además, y en el caso de que no fuera así, que se estableciese un procedimiento para su denuncia pública y la imposición de la correspondiente sanción.

La segunda cuestión que hay que analizar es la denominada «adquisición plena de la condición de diputado», que requiere, además de lo antes señalado, prestar el juramento o promesa de acatar la Constitución en el primer Pleno al que se asista. Como es conocido por todos, este es un tema que dio lugar a cierta controversia en los años ochenta y noventa y que tuvo que resolver el Tribunal Constitucional con varias sentencias —101/83, de 18 de noviembre; 122/83, de 16 de diciembre; 119/90, de 21 de junio y 74/91, de 8 de abril—. En la actualidad el tema está resuelto mediante una fórmula tasada recogida en el Senado, en el artículo 11 de su Reglamento, y en el Congreso de los Diputados, en la Resolución de Presidencia de 30 de noviembre de 1989. Quizá mereciera la pena aprovechar la oportunidad de la reforma para, como en el Senado, incorporar la fórmula de acatamiento al reglamento. Sobre esta materia es digno de señalar que el acatamiento de la Constitución que algunas de sus señorías hicieron en el inicio de la XI Legislatura incorporó declaraciones que iban más allá de la formulación de la Resolución de 1989. Aunque de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional —Sentencia 74/1991, de 8 de abril— las fórmulas rituales de acatamiento constitucional no pueden entenderse de forma rígida, resulta discutible que en un acto puramente formal una parte de los diputados hagan uso de la palabra para manifestar posiciones políticas que nada tienen que ver con lo que se está tratando^[16].

La tercera cuestión que debemos analizar es la relacionada con las condiciones para la suspensión de las funciones parlamentarias. De acuerdo con el artículo 20.2 RCD: «Los derechos y prerrogativas serán efectivos desde el momento mismo en el que el Diputado sea proclamado electo. Sin embargo, celebradas tres sesiones plenarias sin que el Diputado adquiera la condición de tal, conforme al apartado precedente, no tendrá derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisición se produzca». Como ha apuntado la doctrina^[17], dicho artículo, aunque tiene un objetivo claro —establecer una condición suspensiva de los derechos y prerrogativas parlamentarias mientras el diputado electo no perfeccione su condición mediante el cumplimiento de los requisitos señalados—, lo persigue de forma notablemente incorrecta. Por un lado, dice que «los derechos y prerrogativas serán efectivos desde el momento mismo en el que el Diputado sea proclamado electo». Por otro, que si no cumplen esos requisitos, el diputado «no tendrá derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisición se produzca». Pese al literal del precepto, lo que hace dicho artículo es establecer una cláusula suspensiva, por lo que además de corregir el redactado, quizá sería mucho más correcto llevar el supuesto al artículo 21 que es el que se ocupa de la suspensión. Desde luego la suspensión será de los derechos de tipo económico, acceso a los órganos parlamentarios y ejercicio de las funciones parlamentarias, en ningún caso de las prerrogativas constitucionalmente reconocidas que se anudan al momento de adquirir el mandato.

Finalmente, nos quedaría por tratar el tema de las prerrogativas parlamentarias —inmunidad, inviolabilidad y fuero judicial—. Más allá de la opinión que nos merezcan, puesto que su regulación tiene una previsión constitucional —art. 71 CE—, parece claro que la reforma del Reglamento no debería desaprovechar la oportunidad para poner al día lo que está dentro de su ámbito: la tramitación de los suplicatorios. Como es de sobra conocido, dicha institución tiene una regulación anticuada y poco conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional. El primer cambio que debería hacerse es una cuestión menor referida al artículo 11 RCD para sustituir el término inculpado —que no definía claramente una situación procesal— por el término investigado, que es el que se utiliza en la nueva denominación de la LECr para la fase de instrucción. De esta forma, quedaría meridianamente claro cuándo debe el Juez solicitar el suplicatorio. Dicho lo anterior, lo más relevante en el trámite de suplicatorios tiene que ver con la forma de actuar de la Comisión que conoce de ellos y la falta de pronunciamiento en plazo por parte de la Cámara. En cuanto a la Comisión, para cumplir los requisitos que la Sentencia 206/92, «caso González Bedoya» establece, si se pretende denegar el suplicatorio se deberá enviar el informe al Pleno no solo documentado sino también debidamente fundamentado ^[18]. En cuanto al silencio del Pleno —art. 14.2 RCD—, con la doctrina del Alto Tribunal en la mano, y en contra de la previsión actual —que entiende que el silencio supone la denegación del suplicatorio—, nos parece que la Cámara está obligada a pronunciarse. Desde nuestro punto de vista, por supuesto sería contrario a dicha doctrina el silencio negativo, pero entendemos que el silencio positivo también sería atentatorio, en este caso, contra el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste al investigado.

2. La imperiosa necesidad de «poner orden» en las condiciones para la constitución de grupos parlamentarios[Subir]

Uno de los casos más conocidos y discutidos acerca de cómo el acuerdo político ha llevado a desbordar la regulación reglamentaria es la constitución de grupos parlamentarios mediante el préstamo de diputados.

Para la constitución de grupos parlamentarios, el artículo 23 del RC establece los siguientes requisitos materiales:

Creemos que la voluntad del Legislador reglamentario está clara: con carácter general se da libertad para que cada diputado se adscriba al grupo parlamentario de su interés, con la única salvedad de que los diputados de un mismo partido no podrán constituir más de un grupo parlamentario con su adscripción ideológica. A su vez, los que formen parte de una federación, coalición o agrupación electoral y que, por lo tanto, no se han enfrentado a las elecciones, tendrán que integrarse en un mismo grupo. Es decir, que los diputados de distintos partidos coaligados no puedan después de haber resultados elegidos constituir grupo aparte y, por tanto, que deban mantener la coalición electoral también en la acción parlamentaria, al menos formalmente.

Sin embargo, la claridad no ha impedido que la norma se vaya forzando hasta el extremo de que hoy podamos decir sin exagerar que el criterio de constitución de grupos parlamentarios se acerca a la pura discrecionalidad política. Por mor de la necesaria brevedad no vamos a relatar los casos que se han dado, tan solo señalar que desde la V Legislatura hasta hoy todos los inicios parlamentarios han tenido que resolver este problema.

De todo lo que ha pasado estos años se puede llegar a la conclusión de que la práctica para la constitución de grupos parlamentarios ha ido mucho más lejos de lo que las normas parlamentarias permiten, incluso admitiendo una interpretación laxa que tenga en cuenta el interés político e institucional que tiene reconocer grupos parlamentarios como medida para formalizar sujetos parlamentarios. Sin embargo, el anterior argumento no siempre tiene que ser el más conforme con el sistema (es el caso de la XI Legislatura, precisamente para que no se atomice la cámara y se favorezca aquellos que dividen sus diputados en varios grupos se ha impedido que Podemos, En Comú Podem, Podemos Compromís y Podemos-En Marea-Anova-EU constituyan grupos separados). Por ello, pese a insistir en el argumento de la preservación del pluralismo político y la importancia de los grupos en nuestro modelo parlamentario, parece muy difícil sostener que no se incurre en fraude de ley e interpretación contra legem cuando se admite la constitución de grupos en las condiciones que hemos visto. Por lo tanto, lege ferenda lo que deberíamos hacer, para empezar, es reducir la interpretación amplia del precepto (art. 23 RC) y acoger una en sentido más literal. Además, convienen algunos retoques a la norma: en cuanto a los porcentajes de votos, convendría aclarar si cuando se dice el 15 por ciento de votos en las circunscripciones en las que se hubieran presentado se refiere a ese porcentaje en todas ellas o en la suma de ellas. Por otro lado, si ese porcentaje se determina a partir de los votos válidos o votos emitidos. En el apartado segundo del precepto se dice «en ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado Diputados que no pertenezcan a un mismo partido». El problema aquí estriba en que los servicios de la cámara deben comprobar si esos diputados forman parte o no de un mismo partido, cosa que es, primero, complicada de conocer y, segundo, que con una interpretación literal nos llevaría a aceptar que electos en una misma candidatura no militantes de ese partido sí podrían constituir grupo separado.

Por último, se debería regular el diputado no adscrito para luchar contra el transfuguismo y de esta forma establecer un sistema que impida la cesión de diputados con la única finalidad de constituir grupo parlamentario. Los diputados no adscritos serían todos aquellos que elegidos en una candidatura que habiendo formado grupo parlamentario no se incorporen a ella, así como aquellos que abandonen dicho grupo por cualquier causa antes de concluir la Legislatura. Por supuesto, dichos diputados mantendrán esa condición durante toda la Legislatura. Dicha regulación, evidentemente, requiere la reforma del artículo 27.1 RCD para prohibir que se puedan realizar cambios de un grupo parlamentario a otro, también al inicio de cada periodo de sesiones, salvo que sea para abandonar el grupo del que se forma parte y pasar a la consideración de no adscrito^[19].

1. Fortalecer la función de representación y legitimación[Subir]

Más allá de la complejidad que supone adentrarnos en los conceptos de representación y legitimidad que, como ya hemos dicho, están en el centro de la teoría política y, por tanto, exceden las pretensiones de este artículo, un parlamento representativo y legitimador debe prestar dos servicios^[20].

En primer lugar, el Parlamento debe representar a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto, que son los que han elegido a sus miembros y los que esperan que sus opiniones sean tenidas en cuenta a la hora de tomar las decisiones políticas. Pero tan importante como que los ciudadanos y la sociedad en general se sientan «presentes» por la acción de los representantes es que estos mantengan el contacto con aquellos. Para ello, es fundamental un Parlamento que esté abierto a la sociedad y que dé permanente cuenta de lo que hace^[21]. En este sentido, tanto la doctrina como la práctica de algunas asambleas nos ofrecen nuevas experiencias para que con el uso de las nuevas tecnologías (TIC) se logre una mayor apertura y comunicación entre el Parlamento y los ciudadanos^[22]. El Congreso de los Diputados, aunque algún paso ha dado con la regulación del portal de transparencia en aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre sobre transparencia^[23], aún tiene mucho que hacer —v. gr., podría poner en marcha una huella digital legislativa, que favorecería conocer quién y cuándo se introducen cambios en las leyes; colaboración con las organizaciones que monitorizan la actividad parlamentaria; regular el lobby parlamentario, con el establecimiento de un registro de lobistas, un código de conducta o una agenda pública de los parlamentarios—.También es posible mejorar en participación ciudadana. Se podría reconvertir la Comisión de Peticiones en una verdadera Comisión de Participación Ciudadana en la que los peticionarios —individuales o colectivos— pudieran comparecer^[24]. Por supuesto, debería mejorar en su responsabilidad respecto a los ciudadanos. El Congreso de los Diputados debe hacerse eco de las recomendaciones que la UIP formula cuando habla de una institución parlamentaria que dé cuenta de sus actividades en cuanto que órgano del Estado^[25].

En segundo lugar, el Parlamento actúa legitimando la acción del resto de poderes del Estado. En las formas de gobierno de democracias parlamentarias, la «legitimidad de primer nivel», al menos constitucionalmente hablando, la ostenta el Parlamento, que es el órgano resultante directamente de la voluntad de los ciudadanos. Todos los demás poderes, en especial el Ejecutivo y en particular su presidente, obtienen su legitimidad democrática de la voluntad parlamentaria. Para que este proceso de legitimación no se convierta en un mero «ritual» para cumplir con los requisitos constitucionales, se debe garantizar que el Parlamento sigue contando con la necesaria autonomía del resto de poderes, pero también de «los nuevos poderes» (vid. partidos políticos) que pueden dejar en mero trámite esa función parlamentaria^[26].

Sin duda esta es una de las funciones más importantes del Parlamento en un sistema parlamentario. Aunque el momento más crucial es la investidura del presidente del Gobierno, el Parlamento actúa concediendo legitimidad a otros muchos sujetos que ejercerán sus cargos en distintos órganos del Estado (vocales del Consejo General del Poder Judicial, magistrados del Tribunal Constitucional, vocales de la Junta Electoral Central, etc.). En todos estos casos se requiere mucho más que la declaración de voluntad de la cámara correspondiente. Se requiere que el procedimiento para la conformación de la voluntad política garantice un conocimiento al detalle de los candidatos propuestos y el cumplimiento de las previsiones constitucionales y legales y, además, que se desarrolle de una forma pública que dificulte los sistemas de reparto o cuotas entre los grupos parlamentarios y obligue a llegar a acuerdos de amplia mayoría. La actual Comisión Consultiva de Nombramientos es un órgano claramente insuficiente, que aunque sirve para cumplir el requisito formal de comparecencia parlamentaria de los candidatos, no garantiza que esas designaciones se hacen en las condiciones procedimentales y de publicidad suficientes para neutralizar las pretensiones de promoción a los afines al partido. Para empezar, dicha comisión esté regulada en una resolución de presidencia —Resolución de Presidencia del Congreso de los Diputados de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado—, en la que se dice que es aprobada «a la espera de una regulación definitiva de esta materia en el futuro Reglamento del Congreso»; además, desde el punto de vista de su contenido, es bien significativo que la conformen el presidente de la Cámara y los portavoces de los grupos parlamentarios y que sus acuerdos se tomen por voto ponderado, lo que garantiza que las comparecencias se conviertan en un mero trámite para validar los candidatos que presentan o cuentan con el beneplácito de los grupos mayoritarios^[27].

2. Mejorar la función legislativa[Subir]

Sobre teoría legislativa, tanto en su vertiente de función parlamentaria como en la de técnica para la calidad de las leyes, se han vertido ríos de tinta. En las décadas de los años noventa y dos mil nuestra doctrina constitucional y parlamentaria desarrolló un frenético trabajo para hacer propuestas que mejorasen tanto los clásicos procedimientos legislativos parlamentarios y que atendiesen a la imperiosa necesidad de garantizar la calidad de las leyes en un mundo, como dijera García de Enterría, de «leyes desbocadas»^[28]. En los años que llevamos de la segunda década del dos mil, tampoco han faltado trabajos de grandes especialistas que siguen haciendo propuestas para ese mismo fin^[29]. Sin embargo, desde el punto de vista práctico, poco se ha hecho^[30]. La doctrina, de forma casi unánime, ha dicho, y sigue diciendo de nuestro procedimiento legislativo, que es complejo, reiterativo, largo, repetitivo y, en muchos casos, llega a ser irritante para quienes tienen que seguir íntegramente su desarrollo^[31]. Un procedimiento decimonónico que, salvando las distancias, se construye a partir del dogma de las tres lecturas, sin percatarse de que ese modelo, en sus orígenes, respondía tan solo a la necesidad de hacer frente a la falta de formación y los escasos medios de muchos de los parlamentarios de la Cámara de los Comunes inglesa. Hoy, en la era del conocimiento y las nuevas tecnologías, seguimos funcionando con unos trámites propios de un mundo en el que la repetición se entendía como la mejor manera para asegurar la calidad del trabajo parlamentario^[32].

Por lo tanto, parece evidente que el procedimiento legislativo necesita de profundos cambios en su organización. Nada mejor que seguir las pautas que Thomas Jefferson apuntaba para los procedimientos parlamentarios: precisión en los asuntos, economía en el tiempo, orden, uniformidad e imparcialidad ^[33]. Para ello, convendría poner en marcha un modelo legislativo que priorice criterios de simplificación, fortalecimiento de los grandes debates y generación de espacios para la negociación y el cuidado de la técnica normativa.

Pero empecemos por el principio. Como es conocido por todos, el procedimiento legislativo da comienzo a partir de una iniciativa gubernamental (proyecto de ley), que hoy día supone más del 95 % de las iniciativas, o una iniciativa del Congreso de los Diputados o el Senado (proposición de ley, que previamente han instado un número de diputados, de senadores, un grupo parlamentario, una comunidad autónoma o la ILP).

La primera cuestión que habría que plantearse es la necesidad ex constitutione (arts. 66.1, 2 y 90 CE) de que el trámite parlamentario se sustancie en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Desde luego, como ha señalado la doctrina, podría modificarse este modelo en el marco de las reformas de las funciones que se encomienden a un Senado de representación territorial^[34]. Desde nuestro punto de vista, dicha reforma afectaría tan solo al artículo 90 de la Constitución, puesto que aunque el 66.1 y 2 hablan de que las Cortes Generales las conforman ambas cámaras y la potestad legislativa del Estado la ejercen las Cortes Generales, nada impediría interpretar que dicha función se desarrolla de forma plena por cada una de ellas en el marco de las competencias legislativas que la Constitución les reconoce (al Senado la legislación de carácter autonómico y el resto al Congreso de los Diputados). Pero, como decíamos, este asunto requiere de la reforma del artículo 90 de la CE y, por tanto, va más allá de la pretensión de este trabajo.

Salvada esta cuestión, que por su importancia no vemos que sea factible a corto plazo, tendríamos que fijarnos en las mejoras que deberíamos hacer teniendo en cuenta que el procedimiento se sustancia con la intervención de ambas Cámaras. Estamos de acuerdo con autores como Pendás y Astarloa cuando señalan que hay que reforzar la dimensión política del procedimiento, sin que ello suponga olvidar la mejora de los recursos técnicos que se ponen a disposición de los parlamentarios para asegurar la corrección de la Ley^[35]. Para ello, toda la doctrina ha dicho que hay que empezar reforzando los espacios de «gran debate político» y los de negociación y acuerdo, a lo que nosotros añadiríamos la necesidad de que dichos procedimientos sean más transparentes y participativos desde el punto de vista externo —es decir, de los ciudadanos—: mejorando la información disponible en abierto para que tanto los parlamentarios como los ciudadanos y los grupos de interés conozcan los fines y objetivos de la iniciativa legislativa, y abriendo espacios para la participación pública generando una información bidireccional: del Parlamento a la ciudadanía y de la ciudadanía al Parlamento^[36].

Todas las iniciativas, sean proyecto o proposiciones de ley, tendrían que empezar con un debate de carácter general en el Pleno sobre los principios y la oportunidad de la nueva norma, en el caso de proposiciones de ley se podría dar un plazo desde su presentación hasta su debate para que los grupos presentasen textos alternativos que pudieran defenderse en dicho debate^[37]. Finalizado ese debate y tras cerrarse el plazo de enmiendas, que necesita de importantes cambios tanto en los plazos para su presentación cuanto en el control de la homogeneidad con el texto legal^[38], se inicia la fase de comisión y ponencia. Es el momento de la negociación, de la supervisión para garantizar la corrección técnica y los acuerdos parlamentarios^[39].

En esta fase de negociación, debate y supervisión técnica, tendría que reforzarse el paso por la ponencia que podría organizarse en torno a un relator que sería del grupo mayoritario, en el caso de proyectos de ley, y del grupo proponente en el caso de proposición de ley. El relator, de acuerdo con el letrado y la oficina de técnica legislativa, procuraría la negociación entre los distintos grupos para buscar acuerdos o expresar las discrepancias y cuidaría de proponer a la comisión la subsanación de las cuestiones de carácter técnico que mejoren el texto^[40]. Es decir, que la ponencia desarrolle una doble labor: una política, facilitando un espacio para la negociación y los acuerdos, y otra técnica, para garantizar la calidad del texto legal en trámite. Desde luego, el trabajo que hasta ahora se hace en la fase de ponencia deja mucho que desear. Quizá cumpla el objetivo político, pero presenta muchas carencias en esa labor técnica: el Informe que se ha de emitir por regla general se limita a dar cuenta de las enmiendas aceptadas o rechazadas y brillan por su ausencia la motivación y un mínimo análisis técnico.

Finalizada la fase de ponencia y redactado el Informe, se envía al Pleno de la comisión, donde se produce la discusión de las enmiendas que hasta ese momento aún quedan «vivas». En dicho trámite se podrían introducir enmiendas transaccionales para llegar a acuerdos entre las existentes y el texto del articulado. Dichas enmiendas podrían presentarse por cualquier diputado o grupo parlamentario siempre que sean conocidas y aceptadas antes de fijar la posición por el titular de la enmienda a transaccional^[41]. Superada esta fase, el debate final en el Pleno no puede ser, como es ahora, una segunda oportunidad para defender las enmiendas que se han presentado y discutido en la comisión. Dicho debate tiene que tener un carácter general y político. Para ello, como ha señalado García-Escudero, cabría configurar una suerte de votos particulares al Dictamen que sirvieran para presentar la posición de los distintos grupos parlamentarios^[42].

Hasta aquí todo lo dicho hace referencia al procedimiento legislativo común. Como es de todos conocido, nuestros reglamentos establecen procedimientos especiales en función de la materia o del trámite (procedimiento de ley orgánica, art. 130 RCD; procedimiento de presupuestos, art. 133 RCD; procedimiento de reforma de los estatutos de autonomía, art. 136 RCD; procedimiento de reforma constitucional, art. 146 RCD; procedimiento de competencia plena de Comisión, art. 148 RCD y procedimiento de lectura única, art. 150 RCD). No podemos ocuparnos de estos, pero sí ha de quedar claro en un nuevo reglamento la regla general para el trámite legislativo que ha de ser el uso del procedimiento común frente a los especiales por razón del trámite^[43].

De todos estos procedimientos especiales por razón de la materia quizá el que merezca una regulación más clara que facilite el trabajo parlamentario sería el de la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado.

Quizá el debate de la ley de presupuestos en el Parlamento contemporáneo ya no es tan relevante como lo pudo ser en los momentos en los que la representación se asociaba a las aportaciones económicas que se hacían (no taxation without representation) ^[44]. Sin embargo, sigue siendo un debate central en la vida parlamentaria, por cuanto expresa de la forma más fidedigna la dirección política que pretende llevar a cabo el Gobierno en el ejercicio económico del año siguiente. Por ello, no debemos relativizar su importancia, pero tampoco podemos seguir con un trámite farragoso, reiterativo y lleno de tecnicismos que dificulta e impide que se presenten con claridad las posiciones de los grupos y los diputados.

Hay dos notas que caracterizan a este procedimiento que de no mejorarse dificultan enormemente un debate útil desde claves parlamentarias. La primera, que el Gobierno y la mayoría parlamentaria cuentan con abundantes ventajas en todo el procedimiento: la Ley la presenta el Gobierno, se tramita de forma preferente (art. 133.2 RC) y en un plazo de tiempo breve (tres meses), las enmiendas que supongan aumento de gasto tan solo pueden ser admitidas si proponen una reducción igual en la misma sección (art. 133.3 RC). La segunda, que la abundantísima información que transmite el Gobierno cuando presenta la ley de presupuestos no suele tener elementos comparativos como pueden ser la ejecución del presupuesto del año anterior o la situación de las políticas sobre las que se pretende incidir. Por supuesto, no se presentan informes sobre previsiones e impacto de esos presupuestos.

En estas condiciones —poco tiempo para el trámite parlamentario, una inmensa información desagregada de carácter exclusivamente económico y un procedimiento breve de una gran densidad que se desarrolla hasta altas horas de la noche—, la utilidad parlamentaria, en el sentido de la producción de un debate de relevancia y profundidad, resulta muy poco probable. En consecuencia, entendemos que habría que reformar el procedimiento para dotarlo de mayor contenido político, hacerlo menos reiterativo y que se ocupe del seguimiento y control de la ejecución: debate de carácter general nada más llegar el proyecto a la Cámara y debates particularizados en cada comisión en razón de la materia con presentación del ministro correspondiente. Después, tramitación y debate de enmiendas que presenten los distintos grupos, también, en cada una de las comisiones.

A todos estos problemas tendríamos que añadir otros que tienen que ver con la actitud que adoptan los gobiernos para llevar fuera de la ley de presupuestos partidas muy importantes del gasto público. La conformación de las entidades públicas empresariales y otros tipos de sociedades que prestan servicios públicos pero que se organizan de acuerdo con un régimen de derecho privado.

No menos importante es el asunto del control del que disponen las cámaras para la supervisión de la ejecución y liquidación del presupuesto. Como es conocido por todos, esta es una misión que el artículo 136 de la CE encomienda al Tribunal de Cuentas que entiende como supremo fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. El problema está en que dicho tribunal desarrolla una labor excesivamente pegada a comprobar el respeto al principio de legalidad, además de tener que hacerlo en unos plazos extensos en el tiempo como para que tenga repercusión política, y no se ocupa de comprobar la eficacia y eficiencia de la actividad económico-financiera^[45].

Para solucionar algunos de estos problemas la doctrina siempre se ha decantado por la creación de una Oficina Presupuestaria en las Cámaras que asesore a los diputados y senadores y elabore informes y estudios sobre las finanzas públicas^[46]. Como es conocido, desde 2010 contamos con una muy discutida regulación legal de dicho órgano que, según el artículo primero, queda «[…] adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso de los Diputados» y tiene como objetivo «[…] el asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado […]». No cabe duda que la regulación de este órganos parlamentario presenta notable irregularidades —v. gr. que se apruebe por Ley o que sea un órgano de las Cortes Generales y esté adscrita a la Secretaría General del Congreso— que, en la medida de lo posible, sería bueno corregir con la aprobación de un nuevo reglamento^[47].

3. Fortalecer la función de control[Subir]

Sobre la importancia que tiene la función de control en la vida parlamentaria y, por extensión, en nuestro sistema parlamentario, no hace falta que nos extendamos mucho. Basta con citar a la doctrina más autorizada que desde hace ya muchos años reconoce que la función de control ha adquirido un especial protagonismo en el funcionamiento del Parlamento^[48]. Por ello, lo verdaderamente importante a los efectos de mejorar dicha actividad parlamentaria es determinar quién y cómo se ejerce dicho control para que sea más efectiva. Como es conocido, el control hoy día no es una función que desempeñe «el Parlamento» sino que más bien es una función que se desempeña «en el Parlamento». Por lo tanto, el protagonismo de los grupos de la oposición, que son quienes la impulsan, es esencial. Ahora bien, al construir el control desde esta perspectiva no se debe perder de vista que en nuestro parlamentarismo racionalizado la organización del control necesita equilibrar gobernabilidad y responsabilidad. Es decir, que si importante es que las Cámaras, y en particular la oposición, tengan espacio para pedir cuentas al gobierno no menos importante es que el Ejecutivo pueda desarrollar su trabajo y que los instrumentos de control no se utilicen para anular o dificultar la acción gubernamental^[49].

Las recetas en cuanto a la función de control no son nuevas, pero sí bastante claras. Para mejorar el control político en dichos procedimientos hay que cumplir al menos dos requisitos: primero, que las iniciativas que se debatan sean de la mayor actualidad. Es decir, acercar el debate de control a los problemas que se plantean en la sociedad en cada momento^[50]. Segundo, reforzar las iniciativas de control de los grupos de la oposición. Las preguntas, interpelaciones y mociones de los diputados de los grupos que sustentan al Gobierno poco aportan a la función de control. Muy al contrario, ayudan a oscurecerlo o, lo que es peor, a hacer oposición de la oposición. Además, el protagonismo de la oposición en la función de control, presentando sus propuestas y críticas al Gobierno, no supone que la mayoría parlamentaria que apoya al Ejecutivo quede inerme: dicha mayoría tendrá también oportunidad de defender sus posiciones y sus propuestas políticas. Es decir, que el debate de control no tiene por qué verse tan solo como un espacio donde la oposición ataca y la mayoría gubernamental se defiende, ha habido, y creo que puede haber, muchas oportunidades para que esa mayoría también pueda sacar los colores a otros grupos, más si han sido Gobierno en otros momentos. Veamos algunas propuestas que se han hecho a lo largo de estos años.

Como todo el mundo sabe, instrumentos de control de especial importancia son las preguntas y las interpelaciones al Gobierno. Durante los años que han transcurrido desde la aprobación del Reglamento de 1982 se han hecho cambios para acercar los temas a las cuestiones de mayor actualidad, priorizar las iniciativas de los grupos de la oposición y aumentar las comparecencias del presidente del Gobierno.

En cuanto a las preguntas con respuesta oral ante el Pleno, hemos de señalar que el artículo 188 del RCD no hace referencia al número de preguntas a incluir en cada sesión de control, y han sido las distintas resoluciones de Presidencia las que las han fijado —hemos pasado de 24 preguntas en la RPr. de 1996 a 26 preguntas en la RPr. de 2016^[51]—. En cuanto a la preferencia de unas u otras preguntas, el artículo 188 RCD tan solo señala que tienen prioridad la de los diputados que no hayan presentado preguntas en el mismo período de sesiones^[52]. También este criterio ha sufrido cambios a lo largo de los años: hemos pasado de un sistema de cupo en función de los diputados que han formulado pregunta, previsto en la Resolución de Presidencia de 1996^[53], a un sistema de asignación de un número de preguntas para cada grupo parlamentario en función de su importancia numérica en la Cámara, previsto en la Resolución de Presidencia de 2008^[54].

Desde la Resolución de Presidencia de 2008 se han establecido dos criterios nuevos para la incorporación de preguntas: preguntas sobre acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros y preguntas sobre asuntos de especial actualidad. En el primer caso, los grupos parlamentarios pueden sustituir una pregunta por otra relativa a acuerdos del Consejo de Ministros antes de las 20 horas del viernes en que se haya celebrado dicho Consejo de Ministros. En el segundo caso, los grupos pueden solicitar, por escrito y hasta las 12 horas del lunes de cada semana en la que haya sesión plenaria, la sustitución de preguntas por otras relativas a hechos de especial actualidad o urgencia, que no hayan podido sustanciarse de acuerdo con los plazos ordinarios.

Sin duda, la regulación establecida durante estos años en las resoluciones de Presidencia que citábamos ha mejorado la actualización de los temas a tratar en las sesiones de control en Pleno. Sin embargo, hay algunas cuestiones que merecen un nuevo replanteamiento: primero, que con el criterio de reparto de preguntas establecido en 2008, en función de la importancia del grupo parlamentario, al inicio de cada legislatura se ha de reformar la mencionada resolución de Presidencia. Para solventar esta situación, como veremos más adelante, bien podrían regularse dicha materia en las Normas de Funcionamiento. Segundo, que el sistema de un número de preguntas proporcional a la importancia del grupo parlamentario sigue dando preferencia a la mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno, cuestión que es bien discutible y que nos tendría que llevar a pensar si no sería mejor que dicha mayoría tuviera limitado el número de preguntas para favorecer las preguntas de los grupos de la oposición que son los que realmente hacen el control. Tercero, se ha planteado reducir aún más el tiempo que va desde la presentación de preguntas urgentes y su sustanciación en Pleno —v. gr. hasta las 12 horas del mismo día del Pleno—. Incluso se ha planteado la posibilidad de introducir una regulación que habilite la posibilidad de hacer preguntas sin formulación ni notificación previa.

Durante la VIII Legislatura se consolidó una práctica consistente en que el presidente del Gobierno responda todos los miércoles a preguntas de la oposición. Nos parece que esta es una buena iniciativa que sería conveniente se consolidase en las normas parlamentarias escritas puesto que eso sí que es una garantía de actualidad y determinación de los temas políticos de debate, en el Parlamento y en los medios de comunicación. Como apuntaba en líneas anteriores, esta práctica garantizó que la sesión de control de los miércoles aparezca en todos los noticieros y, en particular, el debate que se suscita entre el presidente del Gobierno y el jefe de la oposición.

En esta misma línea, de provocar una mayor participación del presidente del Gobierno en las sesiones de control, se encuentra la reforma que se ha planteado desde ya hace algún tiempo —al menos desde la VII Legislatura— para que el presidente sea objeto de interpelaciones. Evidentemente, la inclusión de esta novedad tiene que hacerse con ciertos límites, puesto que también se tiene que tener en cuenta su agenda y, por lo tanto, la necesidad de que no se establezca un número de interpelaciones que hagan imposible su cumplimiento. Las propuestas que se están manejando plantean que los grupos parlamentarios con más de cincuenta diputados podrán presentar una interpelación al presidente en cada periodo de sesiones y el resto una cada legislatura. Además, en cada sesión no se podrá sustanciar nada más que una.

En esta misma línea de mejora del control político mediante las interpelaciones, se podría dar más vivacidad al debate de las mociones consecuencia de interpelación —que en la actualidad se ven en el primer Pleno de la semana siguiente (art. 184.2 del RCD)—, si forman parte del orden del día de la misma sesión en la que se discute la interpelación. Estableciendo los consiguientes plazos para que los distintos grupos puedan preparar sus enmiendas.

Otra forma de fortalecer el control sería abrir la puerta a más debates sobre temas de actualidad. Desde la VIII Legislatura se están celebrando a instancia del Gobierno de acuerdo con las previsiones del artículo 202 del RC, pero se podría reforzar su función de control si pudieran ser instados por los grupos parlamentarios o un número de diputados de acuerdo con las previsiones de los artículos 196 y ss. del RCD. También se podría establecer que dichos debates de actualidad se sustanciasen en el ámbito de las comisiones de acuerdo con los requerimientos que para ello hagan los grupos parlamentarios. En el contexto de estos debates no se debe desaprovechar la oportunidad para regular el debate sobre el estado de la nación. Como es conocido, es fruto de un uso parlamentario y se está desarrollando desde los años ochenta sin más soporte normativo que la práctica parlamentaria que hace que no esté determinada la fecha de su celebración y que cada año se ajuste más a los intereses del Gobierno que a la programación del Congreso de los Diputados.

Finalmente, nos ocuparemos de las comisiones de investigación^[55]. De acuerdo con el artículo 52 del RCD queda a disposición del Pleno del Congreso la decisión de constituir una comisión de investigación. Es decir, que dicho artículo, siguiendo la filosofía de que quien controla es «el Parlamento», establece que sea su órgano político máximo el que ha de disponer sobre la conformación de dichas comisiones. Sin embargo, aquí también deberíamos pensar que puesto que no estamos ante la constitución de un órgano cualquiera del Parlamento, sino ante la conformación de un instrumento de control, la creación de dichas comisiones debería poder quedar a disposición de la oposición, con las reservas que correspondan. Desde luego dicho cambio no tendría problema constitucional alguno. El artículo 76 de la CE dice que «el Congreso de los Diputados y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán constituir Comisiones de investigación sobre cualquier tema de interés público»^[56] . Para ello, lo más lógico sería que instada la constitución de comisiones de investigación por dos grupos parlamentarios o la quinta parte de los diputados, su constitución fuera automática salvo que algún grupo se opusiera a ello. En ese caso, lo lógico sería que se debatiese en Pleno y que tan solo pudiera ser rechazada mediante una mayoría cualificada. Además, para evitar la proliferación de comisiones, cada grupo parlamentario debería tener limitada las propuestas de constitución de comisiones en cada legislatura. Para evitar que las comisiones queden en nada mediante el control de su actividad, la propuesta de constitución de una comisión de investigación debe incluir el objeto de la misma, el número de miembros, entre los que debe haber representación de todos los grupos parlamentarios, y el plazo temporal para desarrollar sus trabajos. Además, una vez constituida, se debe aprobar un plan de trabajo que, al menos, debe elegir su Mesa, en la que cada uno de sus miembros deberían ser de grupos distintos; el orden del día de sus sesiones, que solo podrá ser alterado por unanimidad a petición de la Mesa o dos grupos parlamentarios y el listado de comparecientes y de documentos que se han de reclamar, que, nuevamente, en caso de necesidad de alteración, debe ser en los términos antes señalados. Finalmente, deben adoptar sus acuerdos mediante voto ponderado.

1. Los órganos parlamentarios y las claves de su funcionamiento[Subir]

Para poder realizar todas las funciones institucionales que la Constitución confiere a las Cámaras, es necesario organizar un complejo entramado de órganos parlamentarios internos. De acuerdo con la teoría general del órgano que ha desarrollado la doctrina iuspublicista, debemos entender por órgano parlamentario todo aquel que es capaz de imputar su actividad a la Cámara, atribuyéndole los efectos jurídicos a aquella ^[57].

A partir de estas ideas, estaríamos en disposición de hacer una ordenación de los órganos parlamentarios en dos grandes grupos: los de dirección política o producción normativa, también llamados por la doctrina órganos funcionales^[58] (Pleno, Comisiones, Subcomisiones y Diputación Permanente) y los de gobierno y administración (Presidente y Mesa). Un caso aparte sería la Junta de Portavoces, que aunque desarrolla funciones claramente políticas despliega su actividad en el ámbito de los actos de gobierno y organización parlamentaria.

Todos estos órganos constituyen y desarrollan su actividad bajo el paraguas de las normas parlamentarias que determinan los criterios para su aprobación, conformación y reglas de funcionamiento. Desde nuestro punto de vista, a lo largo de estos años se han sucedido múltiples cambios que han puesto en marcha formas de actuar y de desarrollar los procedimientos que han ido mucho más allá de las previsiones normativas^[59] y los principios que deberían guiar el actuar de órganos con objetivos tan diversos. Si los órganos de funcionamiento y los de gobierno y administración tienen encomendados cometidos parlamentarios distintos, los principios sobre los que han de sustentar su actividad también deben ser diferentes: en los primeros sus componentes actúan según criterios de oportunidad política y los acuerdos se toman conforme al principio de las mayorías; en los segundos se actúa de acuerdo a derecho, garantizando el debate, la igualdad de armas entre los sujetos parlamentarios y las decisiones se adoptan sin menoscabar los derechos de participación de las minorías^[60]. El problema, en muchos casos, es cuando actos preparatorios para el desarrollo de las actividades funcionales se toman por pura oportunidad política y de acuerdo al principio de las mayorías, de esta forma lo que realmente se hace es anular el debate y, mucho más, el derecho de las minorías a presentar sus propuestas políticas o su acción de control parlamentario. Veamos cómo se concreta lo que acabamos de señalar en términos abstractos y generales.

2. La oscuridad del marco normativo para la constitución de subcomisiones y los fines perseguidos con ellas[Subir]

Las subcomisiones sustituyen una práctica parlamentaria consistente en crear ponencias de trabajo o estudio sobre temas variados, y que tiene como precedente el artículo 65 del RS que establece la posibilidad de que las Comisiones designen ponencias para elaborar informes sobre los temas que la misma comisión le determine^[61].

Hasta la aprobación de la Resolución de Presidencia de 26 de junio de 1996, que regula dichas subcomisiones en el Congreso, había sido una práctica habitual que se crease este tipo de órganos parlamentarios^[62] mediante Acuerdos del Pleno de la Cámara e, incluso, de las Comisiones. Es más, incluso el preámbulo de la resolución hace mención a la «irregularidad» que se comete al constituir estos órganos por un acto de Comisión o Pleno de la Cámara. Es decir, lo que hace la Presidencia es detectar una supuesta laguna reglamentaria, y en aplicación del artículo 32.2, dictar una Resolución de carácter general que cubra esa deficiencia.

La situación es sin duda anómala. Por supuesto que más anómala era la situación antes de 1996, pero con la aprobación de la Resolución tan solo se ha resuelto parte del problema. No debemos olvidar que estamos ante la constitución de un órgano parlamentario y por lo tanto se está afectando a la estructura misma de la Cámara. Además, ese nuevo órgano debe tener unas reglas de funcionamiento que solo en parte cubre la Resolución de 1996, dado que presenta aún graves deficiencias.

Es decir, estamos ante el surgimiento de una nueva pieza de la estructura orgánica parlamentaria que ha quedado fuera de la norma básica de la Cámara —el Reglamento^[63]—. Si además tenemos en cuenta que las condiciones en las que se aprueban las ponencias de estudio y las subcomisiones son de una clara intencionalidad política por parte de la mayoría, es fácil concluir que estamos ante un órgano que nace con la vocación de cubrir una «necesidad política» de la mayoría parlamentaria para paralizar un tema del que no se quiere hablar o legislar durante un tiempo. Es decir, que la constitución de un órgano parlamentario queda a disposición no de la racionalidad y la eficacia parlamentaria sino de la oportunidad política.

Lo lógico sería que el nuevo Reglamento reconociese las subcomisiones así como los criterios para su constitución, funcionamiento y competencias. Sin ánimo de entrar en los detalles, sí nos atrevemos a señalar que dicha regulación debería recoger los fines que han de perseguir —v. gr. elaboración de informes de interés público o apoyar la labor legislativa en el marco de una Comisión, incluso con la posibilidad de redactar proposiciones de ley en materias de su competencia—; los términos de su constitución —v. gr. por el Pleno a instancia de la Comisión correspondiente—; su composición; sus reglas de organización y funcionamiento y el plazo para la rendición de su Informe a la Comisión.

3. La imperiosa necesidad de objetivar los criterios para la elaboración y aprobación del orden del día[Subir]

La aprobación del orden del día es uno de los actos preparatorios que más problemas plantea, puesto que incide de forma sustancial en el trabajo político del Pleno y las Comisiones. La actual regulación concede, en la práctica, al grupo mayoritario capacidad de veto sobre los temas que se van a incluir. Modelo que, desde el planteamiento que en este trabajo estamos haciendo, requiere de una pronta modificación. No existe más reserva que la conferida al Gobierno para introducir un tema con carácter urgente si está reglamentariamente en condiciones para ello (art. 67.2 RCD); y la atribuida a la Junta de Portavoces que, por unanimidad, puede acordar introducir un asunto como urgente aun sin cumplir los requisitos reglamentarios para ello a instancia de un grupo parlamentario o el Gobierno (67.3 RCD).

Por su parte, el artículo 68 del RCD establece las condiciones para la alteración del orden del día. Lo puede llevar a cabo el Pleno de la Cámara, a instancia de dos grupos parlamentarios, del presidente o de un quinto de los diputados. Con la condición de que si la alteración conlleva la incorporación de un nuevo asunto, este debe estar en condiciones reglamentarias para poder ser incorporado.

Hasta aquí la norma reglamentaria. Hasta aquí el derecho parlamentario escrito para regular una cuestión de tanta importancia no solo organizativa sino también con efectos políticos. Como quedan muchas cuestiones pendientes se ha desarrollado un importante número de prácticas, usos y costumbres parlamentarias que han completado la regulación de los artículos 67 y 68 del RCD. Lo normal es que la propia Junta de Portavoces disponga de unas reglas o criterios para organizar la inclusión de asuntos en el orden del día y que, al inicio de cada periodo de sesiones, se ratifiquen. Según estas normas, desde febrero de 2009 (IX Legislatura) se utiliza un sistema de cupos para identificar a los grupos que tienen derecho a incluir iniciativas en el orden del día (proposiciones de ley, proposiciones no de ley, mociones consecuencia de interpelaciones, preguntas e interpelaciones)^[64]. Pese a estos criterios más o menos objetivos, lo cierto es que, en última instancia, tanto para la fijación del orden del día como para su modificación, se requiere mayoría en la Junta de Portavoces, que adopta sus decisiones en función del criterio de voto ponderado, con lo que, en última instancia, el grupo mayoritario siempre tiene capacidad de bloqueo. Es lo que sucedió en la X Legislatura, en la que era frecuente que muchas iniciativas de la oposición fueran bloqueadas por el grupo mayoritario de la Cámara, impidiendo que llevasen al Pleno asuntos políticos cuyo debate interesaba a los grupos de la oposición^[65]. Ante esta situación, lo más lógico sería que las normas para hacer la distribución de asuntos que se incluyen en el orden del día se aprueben al inicio de cada legislatura en las Normas de Funcionamiento —de las que nos ocuparemos más adelante— y que en ningún caso se pueda rechazar la inclusión de una iniciativa en el orden del día con la negativa de un solo grupo parlamentario aunque este disponga de la mayoría absoluta de la Cámara. De igual forma, para la alteración del orden del día por el Pleno (art. 68 RCD), la mayoría requerida se debería conformar con la participación, al menos, de dos grupos parlamentarios. En definitiva, aquí nuevamente el criterio que ha de primar es el respeto a los derechos de las minorías para incorporar al orden del día aquellos temas que consideren y que la mayoría, que también puede incorporar los temas que considere oportunos, no adelante su criterio político al momento del órgano preparatorio.

4. La necesidad de establecer normas más claras para la ordenación de los debates[Subir]

La ordenación de los debates, al igual que su dirección, es una competencia que el reglamento reconoce a los presidentes (de la Cámara o de la comisión correspondiente), que se regula según unos criterios generales previstos en los artículos 69 a 77 del RCD, con las especificidades que para cada procedimiento se pueda prever en los correspondientes preceptos reglamentarios (v. gr., debates de proyectos de ley, toma en consideración de proposiciones de ley, debate del proyecto de ley de presupuestos, propuestas de resolución, debate de investidura, moción de censura, etc.), y que se cierra con una cláusula que habilita al presidente para reducir o ampliar los tiempos cuando las circunstancias y la cuestión lo requieran (arts. 73.2, presidente de la Cámara y 115.1, presidente de Comisión).

Lo que está claro es que si no hay precepto específico se entiende que el debate ordinario debe transcurrir con un turno a favor y otro en contra, y que la duración de las intervenciones sobre cualquier cuestión, salvo precepto en contrario, no excederá de diez minutos (art. 74. 1 RCD)^[66]. A dicho debate se han de añadir los calificados como debates de totalidad, en los que los turnos serán de quince minutos y, tras ellos, los demás grupos parlamentarios podrán fijar posición en intervenciones que no excederán de diez minutos (art. 74.2 RCD).

Hasta aquí la regla general. Después tenemos que estar a criterios que para procedimientos específicos establezca el reglamento: por ejemplo, en el debate de investidura, el candidato interviene sin límite de tiempo y, tras una interrupción, los representantes de cada grupo lo hacen con un tiempo máximo de treinta minutos y podrán replicar a la respuesta por diez minutos (art. 171 RCD)^[67]; el debate de las interpelaciones ante el Pleno se hace con turno de exposición y réplica, la primera por diez minutos y la segunda por cinco, etc.

Además, como ya hemos señalado, los artículos 73.2 y 115.1 del RCD establecen para el presidente de la Cámara y el de cualquiera de las comisiones la facultad de ordenar el debate y las votaciones, oída la Junta de Portavoces, y valorando la importancia, mediante la ampliación o reducción del número y el tiempo de las intervenciones o la acumulación de intervenciones que se refieran a diputados de un mismo grupo. Es decir, el reglamento está reconociendo al presidente una capacidad de ajuste en el número de oradores y en los tiempos a utilizar de acuerdo con la importancia que el debate estime pueda tener.

Pues bien, también en este punto la aplicación de acuerdos y usos parlamentarios ha producido a lo largo de estos años importantes cambios. Por ejemplo, el presidente Marín, en uso de sus facultades de ordenación de los debates ante la comparecencia del presidente del Gobierno ante el Pleno de la Cámara para informar sobre el Consejo Europeo celebrado los días 17 y 18 de junio de 2004 en Bruselas, modificó los criterios establecidos en el artículo 203 del RC para introducir un turno de réplica para los portavoces de los distintos grupos parlamentarios que distribuía el tiempo, de acuerdo a criterios de representación y proporcionalidad (GS y GP, 8 minutos; GCiU, GERC y GVPNV, 5 minutos y GIU-IC-V y GCC, 3 minutos), además de introducir un turno más de dúplica de 2 minutos por grupo parlamentario^[68]. Nuevamente la previsión normativa se modificó para la comparecencia del ministro de Defensa ante el Pleno para informar sobre las investigaciones que se estaban llevando a cabo en relación con el accidente aéreo del Yak-42. Aquí la decisión presidencial consistió en la apertura de un turno de réplica para los portavoces que lo solicitasen. En este mismo sentido, en relación con los debates en Pleno de los Proyectos de reforma de los Estatutos de Autonomía que se tramitaron en el Congreso de los Diputados en la VIII Legislatura, aunque había una Resolución de Presidencia de 1993 que establecía el debate de totalidad con un tiempo de 10 minutos por grupo parlamentario, la Junta de Portavoces y Mesa llevaron los turnos de intervención a 40 minutos por Grupo con réplica de 10 minutos e, incluso, duplica de 5 minutos más. De igual forma, otros procedimientos han visto por la vía de los acuerdos y los usos parlamentarios variar los tiempos previstos para la formulación de los debates (por ejemplo, la toma en consideración de proposiciones de ley, el debate de las propuestas de resolución o el debate de las mociones consecuencias de interpelaciones).

En definitiva, como se puede comprobar también aquí la situación es de cierta incertidumbre que, en muchos casos, puede llevar a que los grupos parlamentarios expresen su disconformidad con ese tipo de acuerdos. Por ejemplo, la ordenación del debate para informar sobre el Consejo de Europa del 17 y 18 de junio de 2004 antes mencionado dio lugar a que el grupo de IU-IC manifestara su discrepancia, sin duda muy atinada puesto que en ningún lugar del reglamento se hace una distribución de tiempos en función de la representatividad de los grupos. Muy al contrario, el criterio es que todos los grupos cuentan con el mismo tiempo para sus intervenciones.

El problema, como ya hemos dicho en otras ocasiones, es que la organización de los debates, pese a lo que se puede pensar a primera vista, no es un asunto de simple economía procedimental. Es una cuestión de certeza sobre el tiempo para la toma de las decisiones parlamentarias; ha de servir para racionalizar las materias a debatir; y debe garantizar la intervención de las minorías sin que ello impida la toma de las decisiones por parte de la mayoría. Por ello, aunque un grado de disposición para la ordenación de los debates en manos del presidente es más que aconsejable, en las circunstancias en las que nos encontramos, en las que los usos y prácticas han llevado a cambiar incluso los criterios establecidos en el Reglamento de la Cámara, incluso los criterios de carácter general previstos en los artículos 74 y 75 del RCD, parece más que conveniente que se logre una cierta seguridad y fijeza en esta materia. Primero, adaptando los preceptos reglamentarios a las nuevas prácticas en aquellos artículos que se han visto afectados; y segundo, aprobando unas normas de funcionamiento que den seguridad desde la flexibilidad de ese tipo de normas para producir la adaptación que no pueda requerir el tiempo. Además, dicha reforma se podría aprovechar para introducir mejoras ampliamente reclamadas durante estos años, v. gr. que en los debates de totalidad se establezca un listado en el que los diputados se puedan apuntar para intervenir a título individual, que los turnos generales de intervención de los grupos parlamentarios sean iniciados por el grupo de la oposición que cuente con mayor número de diputados y se cierre con el mayor de los grupos que presten apoyo al Gobierno, o que en las intervenciones de los miembros del Gobierno estos se tengan que ajustar a los tiempos programados.

5. La disciplina parlamentaria y los actos de dirección de los debates[Subir]

Las cuestiones sobre disciplina parlamentaria no cuentan con una regulación clara en el Reglamento del Congreso de los Diputados. Por ello, puestos a hacer una reforma en profundidad del reglamento sería conveniente ponerlas al día^[69].

Para ordenar esta materia lo primero que hemos de hacer es comprobar que bajo el paraguas de la disciplina parlamentaria se incluye toda intervención de un órgano parlamentario con fines de mantenimiento del orden, tanto de las sesiones como de la consecución de la seguridad de los recintos parlamentarios^[70]. Además, por otro lado, no queda suficientemente perfilada la diferencia que existe entre las medidas disciplinarias aplicadas a los parlamentarios cuando su actuación puede alterar las condiciones en las que se han de desarrollar los debates y aquellas actuaciones que perturben el orden en el recinto parlamentario y las actuaciones del resto de los asistentes a las sesiones de la Cámara. A dicha confusión se ha de añadir que el Tribunal Constitucional acogió en la Sentencia 136/1989, de 19 de julio, la jurisprudencia sobre la necesaria aplicación de los principios de legalidad y garantías procesales del derecho sancionador general también en el ámbito parlamentario^[71]. Dicha sentencia expone que es ineludible la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, ya que, en nuestro sistema, el artículo 25 de la CE está estableciendo una «[…] garantía de orden material y de alcance absoluto […]», que hace que dicha exigencia de tipicidad se convierta en una exigencia extensible a la disciplina parlamentaria.

Con la apuntada regulación reglamentaria y la anterior jurisprudencia tenemos sentadas las condiciones para confundir dos tipos bien diferentes de actos con fines correctores: los estrictamente disciplinarios, frente a la que no cabrá más solución que la aplicación de los principios de legalidad material y formal y aquellos que desarrolla el presidente de la Cámara en ejercicio de sus funciones de dirección de las sesiones, frente a los que aun siendo necesaria la regulación en el reglamento resulta materialmente imposible el cumplimiento de los requerimientos de apertura de expediente disciplinario y los requisitos que ellos conllevan.

Por lo tanto, la posición que se ha de acoger ante este tipo de actos parlamentarios es la que distingue entre aquellos que son resultado de la intervención del presidente en tanto que director de los debates y mediante los cuales se le reserva la potestad de reaccionar frente a actuaciones puntuales que alteren el normal funcionamiento de las sesiones o el orden en el recinto parlamentario y aquellos hechos que, siendo de mayor gravedad y/o no requiriendo de una actuación inmediata, dan lugar a medidas disciplinarias que normalmente están atribuidas a órganos parlamentarios colegiados (Mesa o Pleno) que han de cumplir los requisitos que se derivan del principio de legalidad. Para los primeros de estos actos la habilitación reglamentaria del presidente está en el artículo 32.1 del RCD, que reconoce que es el encargado de mantener el orden en los debates y en los artículos 100 a 107 que regulan hechos reprochables. Para los segundos, los hechos reprochables y las sanciones correspondientes quedan atribuidos a la Mesa (art. 99 RCD) o al Pleno (art. 101 RCD).

1. Las materias que requieren de regulación reglamentaria[Subir]

No es una exageración decir que durante estos treinta y cuatro años se ha producido una «huida» del derecho parlamentario del Reglamento del Congreso. Como todo el mundo conoce, la constitución de órganos parlamentarios se ha hecho con completa normalidad mediante leyes —v. gr. Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea o la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, por la que se crea la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales—. En otros casos, puesto que no existía regulación reglamentaria y el órgano se había creado por una ley se recurre a Normas y Resoluciones de las Mesas —v. gr. Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 27 de febrero de 2007 para la adaptación de la Disposición final Quinta del Reglamento a la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de titularidad pública—. Finalmente, como ya hemos apuntado a lo largo del trabajo, en muchos casos cuestiones que afectan al derecho de ejercicio de cargo público quedan al albur de usos, costumbres o prácticas parlamentarias —v. gr. normas para adoptar acuerdos en la reunión de la Mesa y la Junta de Portavoces para la aprobación del orden del día—. En definitiva, tanto «por arriba», con la regulación de cuestiones estrictamente parlamentarias por la Ley, como «por abajo», con la regulación de cuestiones que no tienen como finalidad interpretar un precepto o cubrir una laguna, mediante resoluciones presidenciales o acuerdo de Mesa se ha desbordado la reserva reglamentaria.

El nuevo reglamento debería poner orden en este asunto. Lo más lógico sería establecer un marco limitado de las materias que, bien por formar parte del contenido de configuración legal de los derechos de los diputados, o bien porque establezcan la estructura organizativa y de funcionamiento de la Cámara, deberían estar en el Reglamento. La cuestión es: ¿cuáles son esas materias?

En nuestro sistema, la norma constitutiva de la autonomía parlamentaria es el art. 72 de la CE, que en su apartado primero prescribe que «las Cámaras establecen sus propios Reglamentos». Dicha norma establece el ámbito formal de la reserva reglamentaria, según la cual las materias prescritas se han de regular conforme a un procedimiento y unos órganos específicos. El problema se plantea cuando nos debemos ocupar del contenido material de dichas normas. El texto constitucional se limita a señalar que las Cámaras han de aprobar sus propios Reglamentos, sin apuntar en ningún caso cuál debe ser el contenido de dichos Reglamentos. Esto supone que tengamos que indagar en otras normas —constitucionales, o no— para poder colegir el contenido material de los Reglamentos. Estamos de acuerdo con el profesor Punset cuando apunta al art. 66.2 de la CE como la primera norma que contribuye a aclarar el valor normativo de los Reglamentos de las Asambleas. Con ella nos encontramos ante una norma de carácter institucional en cuanto que enumera las funciones parlamentarias (potestad legislativa, aprobación de los Presupuestos Generales y control de la acción del Gobierno), que cuenta con su desarrollo inicial en el mismo texto constitucional (arts. 72 y 75.1 en materia de organización interna; arts. 67.3, 79 y 73 en materia de funcionamiento interno; arts. 75.2 y 75.3, 70 y 71, 134 y 150 en materia de procedimiento legislativo; arts. 76, 77.2 y 108-114 en materia de control del Gobierno)^[73]. Dicha variedad de materias ha llevado a la doctrina española ha señalar que los reglamentos parlamentarios están conformados por normas de distinta naturaleza: normas constitucionales «reglamentarias», disposiciones legales «reglamentarias» y normas del Reglamento que reiteran, desarrollan o, en ocasiones, innovan aspectos constitucionales, o de determinadas leyes^[74].

Por lo tanto, del estudio de nuestros reglamentos parlamentarios parece que se pueden deducir los siguientes tipos de normas.

Existen normas reglamentarias que repiten disposiciones que están recogidas en la Constitución; los diputados gozan de inviolabilidad e inmunidad (arts. 10 y 11 del RC y 71 de la CE), las comisiones de investigación podrán requerir la presencia de cualquier persona para ser oída (arts. 52.2 RC y 76.2 CE).

Existen normas constitucionales que disciplinan algunas materias, pero que necesitan de un cierto desarrollo por parte de los reglamentos parlamentarios. El art. 79 de la Constitución establece que las Cámaras para adoptar acuerdos deberán estar reunidas con asistencia de la mayoría de sus miembros y los acuerdos se toman por mayoría de los presentes. En este caso, el problema consiste en saber qué se entiende por mayoría de los componentes y por mayoría de los votos presentes (v. gr. ¿las abstenciones deberán ser consideradas presentes o no?).

También nos encontramos en los reglamentos con normas «nuevas». Aquellas que regulan materias que no tienen referencia alguna en la Constitución, y que son recogidas por los reglamentos en reconocimiento de la autonomía organizativa de las Cámaras (el art. 39 del RC reconoce la constitución y composición de la Junta de Portavoces como órgano de coordinación de los intereses de los distintos grupos parlamentarios en la organización de la actividad de la Cámara).

En resumen, el Reglamento del Congreso debería estar reservado para tres tipos de normas:

2. Las materias que podrían regularse en las normas de organización y funcionamiento[Subir]

Somos conscientes de los inconvenientes que plantea la aprobación de un conjunto normativo totalmente nuevo en la práctica parlamentaria. Pero parece claro que es necesario ofrecer soluciones a situaciones concretas que se presentan en la vida parlamentaria y que no encuentran ubicación en las normas generales más allá de las situadas en el mundo de los usos que solo quedan al conocimiento de los técnicos de la Cámara. Dos buenos ejemplos de lo que estamos diciendo son las normas que rigen en la Junta de Portavoces para su intervención en la conformación del orden del día del Pleno, y los acuerdos que la Mesa de la Cámara toma para la delegación al presidente de la posibilidad de calificar ciertas iniciativas legislativas. Ambas cuestiones han dado lugar a controversias durante la X Legislatura. En el primer caso, pese a que las reglas vigentes establecen un sistema de cupo para la inclusión de asuntos en el orden del día, la mayoría parlamentaria ha vetado iniciativas de la oposición; en el segundo, la intervención del presidente en la calificación de ciertas iniciativas legislativas^[76].

En todo caso, su formulación debería sortear algunos problemas: en primer lugar, se tendría que determinar qué órgano parlamentario se encarga de su aprobación. En segundo lugar, las materias de las que se puede ocupar. Y en tercer término, establecer la vigencia temporal de dichas normas.

Todas estas cuestiones creemos que tienen fácil solución en el marco de la renovación del reglamento. Y, lo que es más importante, dichas normas pueden ser de mucha utilidad para poner al día el derecho de la Cámara sin tener que introducirnos en los complejos acuerdos que conlleva la reforma reglamentaria. El órgano encargado para su aprobación y reforma sería la Mesa de la Cámara que, tras su constitución al inicio de cada Legislatura, debería adoptar el acuerdo de renovación de las normas de funcionamiento o ratificación de las vigentes en la legislatura anterior. Es decir, que la vigencia temporal de dichas normas es de una legislatura. Aunque las materias de las que se deben ocupar son un asunto más complejo, no obstante nos atrevemos a señalar que debería recoger un buen número de usos, precedentes y el Acuerdo de Mesa y de la Junta de Portavoces,que sirven para regular aspectos del funcionamiento de la Cámara, como, por ejemplo, los criterios generales para la programación parlamentaria, las normas por las que se delega al presidente de la Cámara la facultad de calificación y admisión a trámite de ciertas iniciativas parlamentarias, normas para la configuración del orden del día del Pleno, la convocatoria de las sesiones plenarias o la ordenación de los debates de las sesiones^[77].