¿CÓMO SE DEFINE EL LIDERAZGO EN LA DEFENSA EUROPEA?
UN ANÁLISIS fsQCA

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

¿Qué necesita un Estado para liderar la configuración de la defensa europea? ¿Por qué algunos países parecen más dispuestos a contribuir al desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) que otros? ¿Existen elementos objetivos que expliquen las contribuciones nacionales a la PCSD? Las respuestas a estas preguntas abarcan desde consideraciones políticas como los antecedentes históricos, situación geopolítica, preferencias estratégicas o intereses militares, cuestiones objetivas como los gastos en defensa, la entidad, orientación y medios materiales de los ejércitos o las capacidades industriales nacionales hasta otros elementos subjetivos vinculados con la percepción de los riesgos o las experiencias pasadas que determinan las contribuciones nacionales en el avance de la defensa europea.

Precisamente, este artículo pretende resolver estas cuestiones y conocer el peso relativo que poseen distintos factores —presupuesto de defensa, tamaño y catálogo de capacidades de los ejércitos, cultura estratégica, medios industriales, colaboración en proyectos armamentísticos conjuntos o participación en iniciativas militares— en el ejercicio del liderazgo europeo en defensa y determinar las razones por las cuales unos países parecen más dispuestos que otros a contribuir al desarrollo de la PCSD.

Para lograr este objetivo, se realizará un Análisis Cualitativo Comparado (Qualitative Comparative Analysis —QCA—) en su vertiente fuzzy sets (fsQCA) para identificar las condiciones necesarias determinantes para explicar el liderazgo en defensa entre los países de la Unión Europea (UE). Además, esta metodología permite capturar una cierta variabilidad o equifinalidad en la configuración de condiciones suficientes que pueden motivar que un país sea considerado líder en esta materia. Igualmente, se estudian las condiciones necesarias y suficientes de los países que no lideran la PCSD dado que el análisis de los dos escenarios de ocurrencia del outcome —presencia y ausencia— enriquece nuestro análisis.

Para ello, el artículo propone una clasificación de países de acuerdo a su contribución a varios aspectos que la literatura identifica como relevantes para explicar el liderazgo militar. Nos encontramos con la necesidad de proponer una definición amplia, pues se tiende a clasificar los países dependiendo de su liderazgo político, cultura estratégica, entidad de sus ejércitos, capacidad de despliegue y sostenimiento de sus fuerzas o la contribución a proyectos multinacionales. Nuestra propuesta pretende establecer un liderazgo transversal a partir de la suma de cada uno de estos índices. El ranking resultante, que será calibrado para reflejar variación entre propensión o ausencia de liderazgo, será el outcome de nuestro análisis.

Teniendo en cuenta estos elementos, el artículo comienza repasando la evolución de la dimensión europea de seguridad y defensa. Seguidamente, se discuten las principales aportaciones de los enfoques realista y constructivista sobre cómo entender el ejercicio y la definición del liderazgo en defensa en la UE. El epígrafe cuarto pretende identificar los factores que caracterizan esta dimensión y que servirán como punto de referencia para construir las condiciones del análisis, detalladas en el epígrafe quinto. Finalmente se analiza el liderazgo en la construcción de la defensa europea, examinando de forma separada las condiciones necesarias y las condiciones suficientes para los países líderes y para los países que no muestran tal liderazgo.

II. LIDERAZGO Y SEGUIDISMO EN LA PCSD[Subir]

Desde el origen de las Comunidades Europeas en la década de los años cincuenta se han intentado combinar los procesos de integración económica y defensiva. Sin embargo, la realidad estratégica de la Guerra Fría y la inviabilidad práctica de las iniciativas defensivas europeas —como la Unión Occidental (1948), la Comunidad Europea de Defensa (1954) y la congelación de la Unión Europea Occidental (UEO)^[1]— motivaron que la seguridad europea se delegara en la OTAN, Washington se convirtiera en el garante de su defensa y las cuestiones estratégicas se excluyeran de la integración europea (​Fatjó, P. y Colom, G. (2005). La defensa de la Unión Europea: voluntades políticas y capacidades militares básicas. Barcelona: CIDOB.Fatjó y Colom, 2005). Aunque coincidiendo con la distensión entre los dos bloques los seis emprendieron la Cooperación Política Europea para incrementar la visibilidad y coherencia de su acción exterior, fue necesario esperar hasta el fin de la Guerra Fría y la aprobación del Tratado de Maastricht para que Bruselas articulara mecanismos de acción exterior y seguridad. Las guerras de los Balcanes revelaron la incapacidad europea para gestionar crisis de forma autónoma, la brecha militar existente entre los aliados y la dependencia estratégica de Washington. Ello medió para que Bruselas tomara consciencia de la insostenibilidad de sus planteamientos y comprendiera que si pretendía intervenir sin recurrir a la OTAN en crisis que afectaran sus intereses debía desarrollar capacidades civiles y militares propias.

Desde entonces, el desarrollo de la PESD (1999-2007) y la PCSD (2007-) ha estado condicionado por factores políticos, estratégicos y militares. Nacida como resultado de la crisis de Kosovo como un compromiso entre las dos potencias militares europeas —la atlantista Gran Bretaña y la europeísta Francia— la PESD permitió desarrollar estructuras, capacidades, doctrinas y estrategias para la prevención de conflictos y gestión de crisis (Grevi et al., 2009). A pesar de las expectativas iniciales y los desarrollos institucionales, la PESD estuvo condicionada por la falta de una visión común sobre su naturaleza, contenido y alcance, su subordinación práctica a la OTAN, la carencia crónica de las capacidades o la escasa voluntad de emplear estas herramientas en operaciones (​Witney, N. (2008). Re-energising Europe’s security and defence policy. London: ECFR.Witney, 2008; ​Toje, A. (2008). The consensus-expectations gap: explaining Europe’s ineffective foreign policy. Security Dialogue, 39 (1), 121-141. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0967010607086826.Toje, 2008; ​Fatjó, P. y Colom, G. (2005). La defensa de la Unión Europea: voluntades políticas y capacidades militares básicas. Barcelona: CIDOB.Fatjó y Colom, 2005).

La PCSD también ha heredado algunos de estos problemas estructurales. Codificada en el Tratado de Lisboa, esta se fundamenta en el acervo de la PESD para continuar con «[...] la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Esta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad» (art. 42.2 TUE). Además, el Tratado codifica un catálogo de operaciones que combina las Misiones Petersberg —misiones humanitarias y de rescate, prevención de conflictos, mantenimiento de la paz y gestión de crisis, incluyendo la imposición de la paz y las operaciones conjuntas de desarme— con las contempladas en la Estrategia Europea de Seguridad de apoyo antiterrorista a terceros países y de reforma del sector de seguridad. En 2008, este catálogo de misiones se tradujo en un nivel de ambición consistente en la conducción simultánea de dos operaciones de estabilización y reconstrucción durante dos años y 10 000 efectivos cada una, junto con dos operaciones de respuesta rápida empleando los Grupos de Combate y una operación de evacuación de no combatientes. Además, el Tratado introduce dos cláusulas previstas por el fallido Tratado Constitucional: una de solidaridad, por la que la UE podrá prestar asistencia a cualquier país miembro víctima de ataque terrorista o catástrofe; y otra de defensa mutua por la que se podrá responder colectivamente en caso de agresión armada contra un Estado miembro. De obligado cumplimiento para los países neutrales, esta no reemplaza los compromisos adquiridos por los aliados europeos en el marco de la OTAN.

Igualmente, el Tratado institucionaliza la Agencia Europea de Defensa (EDA) y desarrolla sus competencias para incrementar las contribuciones nacionales y mejorar las capacidades militares europeas mediante el establecimiento de objetivos comunes, el desarrollo de programas multinacionales, la armonización de requisitos, la racionalización en la obtención de material, la gestión de la I+D militar o el refuerzo de la base industrial y tecnológica de la defensa europea (arts. 42.3 y 45 TUE). Sin embargo, su valor para convertirse en el motor de la cooperación armamentística europea continúa comprometido por su limitado presupuesto, reducidas competencias y falta de voluntad política para dotarle de contenido (​Fu-Chang, Ch. (2011). European Defence Agency. Motor of Strengthening the EU’s Military Capabilities? European Foreign Affairs Review, 16 (1), 59-87.Fu-Chang, 2011). En consecuencia, la EDA no ha resuelto ningún problema crónico de la cooperación militar europea y no parece que los acuerdos alcanzados en el Consejo Europeo de diciembre de 2013 resuelvan esta situación (​Biscop, S. (2014). The Summit of Our Ambition? European Defence between Brussels and Wales. Security Policy Brief, 55, 1-6. Disponible en: http://egmontinstitute.be/wp-content/uploads/2014/03/SPB55-Summit-of-our-Ambition.pdf.Biscop, 2014).

Finalmente, para flexibilizar la cooperación práctica en defensa, el Tratado amplía la Cooperación Reforzada (art. 20 TUE) para intensificar la colaboración entre aquellos países que lo deseen y la Cooperación Estructurada Permanente que permita a aquellos países «[…] que cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito entre sí compromisos más vinculantes al respecto» (art. 42.6 TUE). Esta puede comprender el establecimiento de acuerdos específicos para reforzar las capacidades nacionales, armonizarlas con sus socios, colaborar en proyectos militares conjuntos, integrarse en fuerzas multinacionales o participar en operaciones lideradas por la UE. Participada libremente por los países que dispongan de los medios y la voluntad necesaria para colaborar —aunque se precisa el voto unánime del Consejo y la participación de un tercio de los países— y sin ningún límite práctico más allá del cumplimiento de los compromisos, la Cooperación Estructurada Permanente es vista como un compromiso para solventar la carencia crónica de capacidades europeas, pero también para reforzar el pilar europeo de la OTAN o la base para construir un ejército europeo futuro (​Grevi, G., Helly, D. y Keohane, D. (eds.) (2009). European Security and Defence: the first 10 years. Paris: ISS-EU.Grevi, Helly y Keohane, 2009; ​Eilstrup, M. (2014). Europe’s Defence Dilemma. The International Spectator, 49 (2), 83-116. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03932729.2014.910728.Eilstrup, 2014).

Además, los países también pueden colaborar ad hoc o participar unilateralmente en toda la gama de operaciones de mantenimiento de la paz y gestión de crisis si poseen los medios necesarios —plasmados en la capacidad para desplegar y sostener una fuerza capaz de operar autónomamente o como parte de un componente multinacional— y obtienen el voto unánime del Consejo o valerse de la EDA para reforzar su cooperación práctica en la armonización de capacidades militares o poner en común recursos para la investigación, financiación, obtención y sostenimiento del material.

En otras palabras, el Tratado de Lisboa no solo institucionaliza la PCSD y flexibiliza la cooperación estratégica abriendo la puerta a una defensa a dos velocidades (con un núcleo integracionista interesado en profundizar en estos aspectos y con las capacidades militares necesarias para ello y otro grupo reticente o sin medios suficientes); sino que también establece los pilares necesarios para construir una defensa común si los países así lo desean. No obstante, ninguna de estas disposiciones ha sido implementada, lo que parece indicar nuevamente la falta de una visión común y la limitada voluntad política para desarrollar una defensa europea creíble y autónoma.

El inicial entusiasmo manifestado tras la firma del Tratado se convirtió en desánimo tras su entrada en vigor. La negativa irlandesa a refrendarlo y la marginación de los asuntos de defensa para facilitar el acuerdo con este país neutralista, la imposibilidad de pactar la elaboración de una nueva Estrategia Europea de Seguridad que actualizara el texto de 2003, o el nombramiento de una alta representante sin un perfil apropiado para liderar la acción exterior europea relegaron los asuntos de defensa a un segundo plano (​Helwig, N. (2014). The High Representative 3.0. Helsinki: FIIA.Helwig, 2014). No obstante, sería la falta de voluntad política para implementar las provisiones del Tratado y la crisis económica que asola Europa los factores que determinaron la desaparición de los asuntos de defensa de la agenda europea y la congelación práctica de la PCSD, sumiendo a la UE en una importante crisis de identidad, considerada por algunos como la más profunda desde el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa en 1954 (Servicio Internacional de Información de Seguridad, 2013).

Para minimizar el impacto de los recortes en defensa sobre las capacidades militares europeas y aplacar las súplicas de Washington para que Europa asuma los costes de su seguridad, Bruselas aprobó en 2010 la Iniciativa de Gante. Más conocida como Pooling and Sharing, esta pretende reforzar la cooperación en el desarrollo, obtención, mantenimiento y empleo de las capacidades militares para minimizar los efectos de la crisis sobre la defensa europea y garantizar que esta posee los medios necesarios para satisfacer sus compromisos de seguridad. Fundamentada en los principios de eficacia operativa, eficiencia económica y sostenibilidad material, esta iniciativa pretende integrar las labores de identificación de necesidades y los procesos de adquisición de armamento, la puesta en común de medios y estructuras o la especialización nacional en materia de capacidades militares. Aunque varios países temen que incrementará el gasto en defensa, producirá materiales que no satisfarán sus especificidades, motivará la pérdida de capacidades nacionales y erosionará su tejido industrial, la Iniciativa de Gante parece la única opción viable para conservar un mínimo de capacidades europeas en este contexto de crisis económica y persistente dividendo de la paz (​Directorate-General for External Policies (2011). The impact of the financial crisis on European defence. Bruxelles: Parlamento Europeo.Directorate-General for External Policies, 2011; ​Biscop, S. (2014). The Summit of Our Ambition? European Defence between Brussels and Wales. Security Policy Brief, 55, 1-6. Disponible en: http://egmontinstitute.be/wp-content/uploads/2014/03/SPB55-Summit-of-our-Ambition.pdf.Biscop, 2014).

Igualmente, para relanzar la defensa europea tras la paralización práctica de la PCSD y las cambios estratégicos que han tenido lugar desde su lanzamiento —la conclusión de la Guerra contra el Terror, el giro estadounidense hacia Asia-Pacífico o la crisis económica que ha obligado a replantear las políticas de defensa nacionales— se propuso celebrar en diciembre de 2013 un Consejo Europeo dedicado exclusivamente a la defensa. Planeado para impulsar la PCSD en tres áreas —capacidades militares, operatividad de la fuerza y cooperación en defensa— este encuentro despertó enormes expectativas que se fueron templando al observarse divergencias entre los socios europeos e incluir otros asuntos en la agenda de la reunión. Aunque finalmente se aplazaron las decisiones más importantes para futuros encuentros, se lograron varios acuerdos susceptibles de reactivar una política estancada tras la firma del Tratado de Lisboa.

Reconociendo el valor intrínseco de la defensa y su papel en la construcción europea, se acordó desarrollar la PCSD en tres dimensiones: política (avanzando en colaboración con los socios globales, transatlánticos o regionales y en complementariedad con la OTAN), capacidades (mejorando la colaboración, integrando recursos nacionales o desarrollando medios de reabastecimiento en vuelo, drones, satélites o ciberfuerzas) e industria (reestructurando el mercado y la industria, redefiniendo las responsabilidades de la EDA y estableciendo estándares armamentísticos comunes). Aunque estas decisiones no resuelven los problemas de fondo que comprometen la viabilidad de la PCSD —desde la falta de voluntad política, las culturas estratégicas opuestas, la limitada inversión en defensa, el ilusorio liderazgo de las instituciones europeas, las carencias industriales o la reducida competitividad del mercado de defensa europeo— sí pueden reducir la parálisis que está afectando la defensa europea (​Helwig, N. (2014). The High Representative 3.0. Helsinki: FIIA.Helwig, 2014).

III. REALISMO Y CONSTRUCTIVISMO: DIFERENTES FORMAS DE ENTENDER EL LIDERAZGO[Subir]

La configuración de la PESC, la PESD y la actual PCSD ha recibido una gran atención por parte de la comunidad académica europea. Aunque su desarrollo se ha estudiado desde múltiples enfoques, destacan los (neo)realistas y los constructivistas (​Breuer, F. (2010). Between Intergovernmentalism and socialisation: the Brusselization of ESDP. Firenze: European University Institute.Breuer, 2010; ​Pohl, B. (2013). Neither Bandwagoning nor Balancing: Explaining Europe’s Security Policy. Contemporary Security Policy, 34 (2), 353-373. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13523260.2013.805932.Pohl, 2013). Los primeros relativizan el valor de la PCSD al entender que ningún Estado resolverá su dilema de seguridad delegando la defensa nacional en manos de una organización supranacional como la UE^[2]. En consecuencia, no creen que pueda producirse ninguna convergencia en materia defensiva ni tampoco la puesta en común de los medios militares nacionales. Además, al existir más de una solución al dilema de seguridad específico de cada país (la suficiencia nacional, los convenios bilaterales, la UE o la OTAN), distintas percepciones de la amenaza y múltiples culturas estratégicas (neutralistas, europeístas o atlantistas), estos entienden que los gobiernos europeos difícilmente cooperarán en defensa, y si lo hacen será de forma bilateral o multilateral pero sin delegar la defensa a Bruselas para no comprometer su autonomía estratégica (​Rynning, S. (2011). Realism and the Common European Security and Defence Policy. Journal of Common Market Studies, 49 (1), 23-42. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1468- 5965.2010.02127.x.Rynning, 2011; ​Dyson, T. (2013). Balancing Threat, Not Capabilities: European Defence Cooperation as Reformed Bandwagoning. Contemporary Security Policy, 34 (2), 387-391. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13523260.2013.808073.Dyson, 2013; ​Eilstrup, M. (2014). Europe’s Defence Dilemma. The International Spectator, 49 (2), 83-116. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03932729.2014.910728.Eilstrup, 2014).

Sin embargo, no descartan la colaboración militar (​Glaser, Ch. (1995). Realists as optimists: Cooperation as self-help. International Security, 19 (3), 50-90. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2539079.Glaser, 1995), puesto que todos los europeos —especialmente aquellos que forman parte de la OTAN— se hallan en un dilema similar, ya que deben mantener capacidades suficientes para satisfacer sus compromisos de seguridad, minimizar el impacto de los recortes en defensa y conservar la interoperabilidad con Estados Unidos. En consecuencia, para resolver este problema la opción más racional y asequible es la cooperación, aunque esta tenderá a realizarse en el marco aliado debido a la naturaleza de esta organización, su orientación hacia la defensa colectiva de sus miembros, el liderazgo estadounidense y la disuasión que este proporciona con su arsenal nuclear y la presencia de fuerzas del país en suelo europeo (​Posen, B. (2006). European Union Security and Defense Policy: Response to Unipolarity? Security Studies, 15 (2), 149-186. Disponible en: https://doi.org/10.1080/0963641 0600829356.Posen, 2006; ​Rynning, S. (2011). Realism and the Common European Security and Defence Policy. Journal of Common Market Studies, 49 (1), 23-42. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1468- 5965.2010.02127.x.Rynning, 2011; ​Dyson, T. (2013). Balancing Threat, Not Capabilities: European Defence Cooperation as Reformed Bandwagoning. Contemporary Security Policy, 34 (2), 387-391. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13523260.2013.808073.Dyson, 2013)^[3].

No obstante, el paradigma dominante en el análisis de la PCSD es el constructivismo, que asume que la construcción europea genera un proceso de socialización que está motivando la consolidación de una cultura estratégica típicamente europea y la convergencia de las políticas de defensa nacionales hacia una defensa común que reducirá las tendencias anárquicas del sistema internacional y cubrirá las necesidades de seguridad europeas (​Meyer, Ch. (2005). Convergence Towards a European Strategic Culture? A Constructivist Framework for Explaining Changing Norms. European Journal of International Relations, 11 (4), 523-549. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354066105057899.Meyer, 2005). Así, la construcción del liderazgo nacional en el desarrollo de la PCSD estaría más vinculada con una voluntad política forjada por un proceso de socialización que en la posesión de capacidades militares nacionales^[4], ya que estas podrán generarse conjuntamente siguiendo los objetivos de fuerzas (Force Objectives) y capacidades (Headline Goals) delineados por Bruselas desde 1999.

Asumiendo estos elementos, seguidamente se observará la configuración del liderazgo en la defensa europea. Aunque la literatura se interesa principalmente por los factores normativos o los desarrollos institucionales de la PCSD, también pueden hallarse otros trabajos que observan indirectamente el liderazgo militar en la UE. Ejemplos de ello son los que analizan los mecanismos de cooperación armamentística como herramienta para avanzar en la construcción europea (​Fu-Chang, Ch. (2011). European Defence Agency. Motor of Strengthening the EU’s Military Capabilities? European Foreign Affairs Review, 16 (1), 59-87.Fu-Chang, 2011); los que estudian las razones del atlantismo o europeísmo de los países observando su cultura estratégica o decisiones políticas (​Cornish, P. y Edwards, G. (2001). Beyond the EU/NATO Dichotomy. International Affairs, 77 (3), 587-603. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1468-2346.00208.Cornish y Edwards, 2001; ​Toje, A. (2008). The consensus-expectations gap: explaining Europe’s ineffective foreign policy. Security Dialogue, 39 (1), 121-141. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0967010607086826.Toje, 2008; ​Pohl, B. (2013). Neither Bandwagoning nor Balancing: Explaining Europe’s Security Policy. Contemporary Security Policy, 34 (2), 353-373. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13523260.2013.805932.Pohl, 2013); o los que emplean enfoques constructivistas para explicar la bruselización de la PCSD y cómo las interacciones que allí se realizan contribuyen a la construcción de una defensa común (​Breuer, F. (2010). Between Intergovernmentalism and socialisation: the Brusselization of ESDP. Firenze: European University Institute.Breuer, 2010) y la definición de una concepción estratégica europea (​Rogers, J. (2009). From ‘Civilian Power’ to ‘Global Power’: Explicating the European Union’s ‘Grand Strategy’ though the Articulation of Discourse Theory. Journal of Common Market Studies, 47 (4), 831-862. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1468-5965. 2009.02007.x.Rogers, 2009). Es decir, estos estudios analizan los motivos que inducen a la colaboración europea en defensa, las razones que explican la predilección nacional por la UE o la OTAN o el liderazgo y seguidismo (bandwagoning) en la seguridad europea, priorizando los aspectos estratégicos pero obviando los factores que explican que unos países sean proclives a cooperar, liderar o ser liderados. Precisamente, este artículo pretende analizar estos aspectos y descubrir por qué unos países actúan como líderes y otros prefieren —bien sea por su vocación atlantista, pacifista o por su carencia de capacidades— adoptar una postura pasiva en el desarrollo de la PCSD.

Así, el trabajo se basará en las siguientes hipótesis configuracionales: partiendo de la idea de que el liderazgo europeo en defensa requiere tanto la posesión de capacidades militares como la voluntad política para contribuir a su desarrollo, la primera hipótesis (H1) plantea que la posesión de una estrategia nacional de seguridad bien articulada constituye una condición necesaria para que un Estado pueda asumir rasgos de líder. La segunda hipótesis (H2) asume que si bien la voluntad política (de tener una estrategia ambiciosa) es una condición necesaria para que un país pueda liderar el desarrollo de la PCSD, si este carece de capacidades que la sustenten nunca podrá erigirse como líder en esta materia. De esta forma, la voluntad política es una condición necesaria pero no suficiente para la ocurrencia del resultado.

IV. LOS FACTORES QUE IMPULSAN EL DESARROLLO DE LA PCSD[Subir]

Tras haber expuesto el desarrollo de la PCSD, ahora es momento de preguntarse cuáles son los factores que impulsan esta política, cuáles son sus condicionantes o qué países pueden liderar el proceso. Así, puede argumentarse que cualquier avance en la defensa europea requiere valores para desarrollarla, voluntad política para impulsarla, capacidades militares para apoyarla y una cultura estratégica específica para priorizarla frente a otras opciones como la Alianza Atlántica, la cooperación multilateral ad hoc o la autarquía.

Formalmente, la PCSD es de naturaleza intergubernamental, por lo que cualquier desarrollo requiere el voto unánime de los miembros. No obstante, ante las dificultades para avanzar en este proceso, el Tratado de Lisboa adopta un enfoque más flexible que permite a los países que así lo deseen incrementar su colaboración mediante la firma de Cooperaciones Reforzadas en tres áreas —capacidades, operaciones e industria— y así acelerar su integración en materia defensiva. Sin embargo, mientras las Cooperaciones Reforzadas están abiertas a los países que lo deseen (voluntad política); si pretenden participar en la Cooperación Estructurada Permanente deben poseer un mínimo de capacidades militares (codificadas por el cuarto protocolo del Tratado de Lisboa y basadas en la participación en un Grupo de Combate y en un proyecto militar multinacional) y en la determinación (voluntad, capacidad y cultura estratégica) de utilizarlas en operaciones en el exterior. Aunque no han sido utilizadas, estas disposiciones pueden contribuir a resolver la carencia crónica de medios militares europeos y avanzar en el desarrollo de la PCSD.

En consecuencia, para entender las contribuciones nacionales a la defensa europea se deben observar tanto los factores objetivos como los elementos subjetivos. Los primeros muestran la naturaleza, entidad y volumen de la participación nacional en términos de fuerzas, medios o capacidades y son fundamentales tanto para elaborar los catálogos de fuerzas y los objetivos de capacidades que vienen elaborándose desde el Helsinki Headline Goal como para determinar la capacidad de un país para participar en Cooperaciones Reforzadas. Por su parte, los segundos condicionan la voluntad nacional por contribuir a la defensa europea, la propensión en adoptar una postura pasiva o activa en su desarrollo, el interés por participar en programas conjuntos o la determinación por ahondar en la colaboración mediante la Cooperación Estructurada Permanente.

Además, mientras los factores objetivos son fácilmente cuantificables, las voluntades políticas no lo son. Hasta la fecha, la noción de voluntad política ha sido determinante para explicar el relativo fracaso de la defensa europea (Whitney, 2008). Aunque el Tratado de Lisboa flexibiliza su desarrollo posibilitando tanto la conducción de operaciones europeas empleando el principio de nación líder (donde un país se responsabiliza de la operación y proporciona los medios necesarios) o introduciendo la Cooperación Estructurada Permanente para posibilitar una defensa a dos velocidades, la situación actual muestra cómo la integración en esta materia es menos satisfactoria de lo deseado. La escasa voluntad política y la crisis económica que azota el continente no solo han impedido implementar las disposiciones del Tratado y paralizado cualquier desarrollo en esta materia, sino que también están motivando las cooperaciones ad hoc para limitar el impacto de la crisis sobre las defensas nacionales^[5]. Precisamente, para reconducir esta situación, tanto la OTAN con su Smart Defence como la UE con su Pooling and Sharing han implementado iniciativas de colaboración en materia de medios, fuerzas y capacidades.

No obstante, aunque la cooperación armamentística es considerada como una efectiva estrategia para crear un mercado europeo de defensa, estandarizar los medios militares europeos e impulsar la PCSD, las especificidades de este sector entorpecen la colaboración. A diferencia de otros sectores sujetos a las normas comunitarias y del reglamento de 2011 sobre los mercados públicos de defensa (que pretende incrementar la competencia industrial, reducir duplicidades y abaratar los costes del armamento), los países continúan adoptando políticas proteccionistas de su industria nacional aplicando excepciones al mercado común por motivos de seguridad nacional en materia de producción, adquisición y venta de armamento (art. 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE) (​Trybus, M. (2014). Buying Defence and Security in Europe. New York: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511751462.Trybus, 2014).

En consecuencia, en este contexto marcado por factores objetivos, consideraciones estratégicas e intereses políticos, los países deben decidir acerca de sus contribuciones, agendas y roles: deben elegir su marco de seguridad (OTAN, UE o neutralidad), determinar su compromiso (alto, medio o bajo) y resolver sus carencias nacionales manteniendo la autonomía, participando en proyectos bilaterales o multilaterales ad hoc o colaborando en el marco aliado o europeo. Por lo tanto, los países deben decidir si prefieren apoyar el desarrollo de la PCSD tomando una posición secundaria, optar por las Cooperaciones Reforzadas para liderar la integración militar europea, confiar en la OTAN —y por lo tanto en el paraguas estadounidense— y asumiendo una posición pasiva o adoptar una posición neutralista o aislacionista.

Además de la voluntad política, la cultura estratégica también puede explicar el compromiso nacional con la defensa europea. Entendida como el conjunto de factores objetivos (geografía, demografía, economía o historia) y subjetivos (ideas, valores, creencias o tradiciones militares derivadas tanto de la cultura como de las experiencias pasadas) que explican la percepción que tienen los Estados acerca del empleo de la fuerza armada o su predilección por un estilo militar concreto, la cultura estratégica condiciona la configuración de las políticas de defensa nacionales (Longhurst, 2000: 301-303). Con independencia de las tesis que asumen que Europa está desarrollando una cultura estratégica común (​Meyer, Ch. (2005). Convergence Towards a European Strategic Culture? A Constructivist Framework for Explaining Changing Norms. European Journal of International Relations, 11 (4), 523-549. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354066105057899.Meyer, 2005), esta idea también puede explicar la propensión de algunos países para priorizar el desarrollo de la PCSD en detrimento de otras iniciativas (​Biehl, H., Giegerich, B. y Jonas, A. (2013). Strategic Cultures in Europe: Security and Defence Policies Across the Continent. Berlin: Springer. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-3-658-01168-0.Biehl et al., 2013).

De hecho, la voluntad política y la cultura estratégica pueden explicar el tradicional dualismo entre las dos potencias militares europeas, el Reino Unido y Francia. Mientras el primero es un ferviente atlantista y tibio defensor —cuando no opositor— de la defensa europea por su temor a que esta erosione el vínculo trasatlántico y comprometa su «relación especial» con Washington, Francia ha sido la principal promotora y máxima valedora de la PCSD para reforzar su posición europea mientras erosiona —al menos hasta su retorno a la estructura militar integrada en 2009— el liderazgo aliado y estadounidense. Enfoques similares también pueden hallarse entre una vieja Europa más proclive a participar en la PCSD y una nueva Europa que tiende a confiar en la OTAN —y más específicamente en Washington— para garantizar su seguridad frente a una amenaza latente de Moscú que, tras las crisis de Crimea y Ucrania, parece cada vez más patente (​Larsen, H. (2014). NATO, EU and Russia after 2014: Great Power Politics and the Ukrainian crisis. Copenhagen: DIIS.Larsen, 2014).

Finalmente, la pertenencia a organizaciones internacionales también puede contribuir a explicar la participación nacional en la PCSD. De hecho, la integración de un país en el sistema de seguridad colectiva dificulta el recurso a la guerra y hace que sus líderes políticos, opinión pública y fuerzas armadas sean más proclives a participar junto con otros países en operaciones de paz, mejorando la interoperabilidad con otros ejércitos y socializando a las élites políticas y militares.

V. METODOLOGÍA, CONSTRUCCIÓN DEL OUTCOME Y SELECCIÓN DE CONDICIONES[Subir]

VI. RESULTADOS[Subir]

VII. CONCLUSIONES[Subir]

Desde el lanzamiento de la PESD hasta la configuración de la PCSD, la UE ha realizado enormes progresos en defensa. Aunque estos no han logrado dotar a Bruselas de «una capacidad autónoma basada en fuerzas militares creíbles» como pretendían Londres y París en Saint Malo, dichos avances parecían impensables en 1999.

En dieciséis años Bruselas se ha dotado de una estrategia de seguridad, definido un catálogo de misiones y desarrollado capacidades para satisfacerlas, creado los órganos necesarios para conducir las operaciones, concretado mecanismos de cooperación en defensa, fijado estándares comunes en armamento, desarrollado fuerzas multinacionales para la gestión de crisis, realizado varias intervenciones exteriores y sentado las bases para crear una defensa común. No obstante, estos logros formales no se han traducido en estrategias coherentes, capacidades creíbles, estructuras operativas o intervenciones relevantes; y tampoco parece probable que esta situación varíe en el corto plazo.

Precisamente, este desfase entre las expectativas generadas por los líderes europeos y la realidad observada en el día a día ha sido un rasgo distintivo de la defensa europea desde sus inicios. La PESD culminó sin haber alcanzado los objetivos de capacidades previstos, desplegado sus fuerzas de vanguardia ni conducido ninguna misión relevante; y la PCSD se halla paralizada a pesar de los ambiciosos planteamientos contenidos en el Tratado de Lisboa para avanzar hacia una defensa común. No obstante, cualquier desarrollo en esta materia quedará condicionado a la superación de numerosas contradicciones de difícil solución, como la supeditación práctica a la OTAN, la presencia de culturas estratégicas incompatibles, la inexistencia de un mínimo común denominador sobre el significado de la PCSD, el mantenimiento de intereses estratégicos e industriales opuestos, la carencia crónica de capacidades militares, la mejorable gestión de los recursos de defensa o, tal y como ha intentado mostrar el artículo, la ausencia de un liderazgo claro en esta materia.

De hecho, podríamos plantear que existen dos grandes modos de liderar el desarrollo de la PCSD: uno de tipo identitario que recoge los postulados constructivistas (países de Europa Occidental que lideran algún Grupo de Combate y disponen de una estrategia de seguridad consolidada como Francia, Reino Unido, Suecia, España o Alemania) y otro más militarista que adopta los principios realistas (países de Europa Occidental con un ejército bien dotado, un sólido presupuesto de defensa, capacidad para proyectar su poder e integrados en las redes de cooperación europeas como Francia, Reino Unido, España, Alemania o Italia). No obstante, la falta de liderazgo se explica precisamente por la carencia de capacidades militares, puesto que sus factores determinantes son el reducido gasto en defensa, la posesión de ejércitos pequeños y poco operativos y la no participación —posiblemente debido a los condicionantes anteriores— en iniciativas de cooperación militar europeas. En cualquier caso, un país escasamente proclive a asumir el liderazgo puede ser explicado de cuatro formas diferentes, todas ellas determinadas por la falta de capacidades:

Y es que la voluntad política sin las capacidades militares que la sustenten difuminan su liderazgo, comprometen su desarrollo y restan credibilidad a los compromisos adquiridos, tal y como hemos observado desde 1999 con la construcción de una compleja arquitectura de defensa europea hueca de capacidades e incapaz de satisfacer los retos de seguridad que han surgido desde entonces. Igualmente, la posesión de medios materiales sin la determinación política para ponerlos al servicio de la PCSD también compromete la viabilidad de la defensa europea, tal y como revela la carencia crónica de capacidades a pesar de los objetivos militares trazados por Bruselas y los compromisos adquiridos por los gobiernos; o la inexistencia de ninguna Cooperación Estructurada Permanente —con unas laxas exigencias de colaboración— susceptibles de avanzar en la defensa europea a dos velocidades. Ello nos lleva a reflexionar sobre el latente bandwagoning que existe en esta materia, puesto que muchos países europeos promueven el desarrollo de la PCSD —bien de forma autónoma en su doble vertiente civil-militar como en complementariedad con la OTAN— pero ni le dotan de contenido ni tampoco contribuyen con capacidades.

No obstante, una reflexión similar también puede aplicarse al caso de la Alianza Atlántica, puesto que varios países —especialmente los menos dotados militarmente, con una latente percepción de inseguridad provocada por la asertividad rusa y con un complejo dilema de seguridad— tienen una gran voluntad política en el mantenimiento de esta organización pero carecen de las capacidades para apoyar su transformación militar, adoptando así una postura de bandwagoning en relación al liderazgo norteamericano.

En otras palabras, no se debería caer en el error constructivista y asumir que la bruselización de la seguridad europea motivará la consolidación de una política de defensa susceptible de culminar en una defensa común. No solo debe desarrollarse una voluntad política y una cultura estratégica común que podrían consolidarse por socialización —aunque no podemos descartar que la voluntad esté motivada por el interés nacional y la solución más racional al dilema de seguridad de cada país— sino que también es necesario disponer de capacidades militares. Solo de esta forma los países europeos podrán observar los beneficios que la defensa común tiene tanto para su propia seguridad como para su específico interés nacional, resolviendo así su dilema de seguridad a favor de la UE en detrimento de otras opciones estratégicas.

Una de las razones tradicionalmente esgrimidas para impulsar la defensa europea es que los Estados ya no pueden resolver su dilema de seguridad individualmente y hoy se argumenta que la crisis económica requiere poner en común los recursos de defensa nacionales para minimizar la pérdida de capacidades militares. Sin embargo, entre la bruselización de las políticas de defensa nacionales, como sostienen los constructivistas, o la imposible cooperación militar, como creen los (neo)realistas, se halla una realidad que nos muestra que todavía queda mucho tiempo para que la UE pueda desarrollar una defensa común y realizar estas funciones con mayor eficacia que los Estados y mayor disuasión que la Alianza Atlántica.