LAS ATRIBUCIONES DEL GOBIERNO EN FUNCIONES

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

A los casi cuarenta años de vigencia de la Constitución española (CE), el sistema institucional creado por el constituyente de 1978 ha experimentado una situación insólita hasta ahora: un Gobierno disminuido en sus funciones constitucionales durante un largo lapso de tiempo. Desde el 21 de diciembre de 2015 hasta el 29 de noviembre de 2016, es decir, durante casi un año, el Gobierno ha permanecido en funciones (art. 101.2 de la CE) tras la celebración de dos elecciones generales, dada la imposibilidad de que en ambas ocasiones un candidato a la Presidencia del Gobierno obtuviese la investidura del Congreso de los Diputados en las condiciones fijadas por el art. 99 de la CE.

En efecto, por tres veces, la investidura solicitada por el candidato propuesto por el rey no obtuvo la confianza de la Cámara Baja: esta circunstancia se produjo en la XI Legislatura dos ocasiones con la candidatura del diputado Pedro Sánchez del Partido Socialista Obrero Español (PSOE); y, tras agotarse el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura que prescribe el citado art. 99, en la XII Legislatura la situación volvería a repetirse en la primera votación de la candidatura del candidato Mariano Rajoy del Partido Popular (PP) quien, finalmente, obtendría la investidura por mayoría relativa en la segunda votación, pocos días antes de que se agotase el plazo constitucional de dos meses, una circunstancia que, de haberse producido, hubiese obligado a la convocatoria automática de nuevas elecciones.

La sucesión de los hechos que ha generado esta prolongada situación de interinidad institucional fue la siguiente. Por el Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, de Disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de Convocatoria de Nuevas Elecciones, quedó concluida la XI Legislatura, un frustrado mandato parlamentario surgido de las elecciones del 20 de diciembre de 2015. Esta temprana disolución de las Cortes Generales se produjo, por vez primera, tras la entrada en vigor de la CE, en aplicación de las previsiones del art. 99.5 de la CE.

En efecto y de acuerdo con este precepto, transcurrido el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso —como así fue tras el único y fracasado intento del candidato propuesto—, el jefe del Estado, con el refrendo del presidente del Congreso, procedió a disolver ambas Cámaras. Certificada la imposibilidad de conformar una mayoría política acorde con el resultado de las elecciones de diciembre que otorgase la confianza parlamentaria a un nuevo Gobierno, la salida institucional a la crisis era la convocatoria de nuevas elecciones, que se serían fijadas para el 26 de junio de 2016. El resultado de esta no supuso una variación política substancial respecto de las precedentes de diciembre de 2015 para las posibilidades de constituir un Gobierno con mayoría sólida. Dado que las dificultades para conformar un Gobierno con capacidad efectiva de obtener la investidura seguían estando presentes, se fue retrasando la formulación de una propuesta de candidato por parte del rey y la convocatoria por la Presidencia del Congreso de la primera sesión de investidura a partir de la cual comenzase al contar el plazo de los dos meses. Desde la perspectiva constitucional, la conclusión era evidente: la prolongación del Gobierno cesante que continuaba en funciones.

Además de las consecuencias políticas de la larga situación de interinidad, que en el contexto de los Estados miembros de la Unión Europa (UE) solo encuentra parangón en el caso todavía reciente y más dilatado de Bélgica^[1], desde el plano institucional en un modelo de forma de Gobierno parlamentario como el que fue diseñado por la Constitución, las cuestiones de orden constitucional que se plantean son, desde luego, muy relevantes. En relación con la posición del Gobierno, sin duda, destacan dos: las atribuciones y el control parlamentario de las mismas en una situación de interinidad, que el Derecho Constitucional español identifica como Gobierno en funciones (limitado, esencialmente, al despacho ordinario de los asuntos públicos, art. 21. 3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno [LG]) y que en otros ordenamientos se denomina como el Gobierno d’affaires courantes en Bélgica y Francia, sobre todo durante el período de la inestable IV República (​Waline, M. (1952). Notes de Jurisprudence. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger, 63, 757-792.WALINE, 1952: 1028), o d’affari correnti o también d’amministrazione ordinaria en Italia (​Mortati, C. (1975). Istituzioni di Diritto Pubblico. Padova: CEDAM.MORTATI, 1975: 572).

En las líneas que siguen, la atención se centrará en el alcance de los poderes del Gobierno en estas circunstancias de prorrogatio, su previsión constitucional y su regulación legal. Para ello se examinará, en primer lugar, la relevancia constitucional del Gobierno en funciones en la forma de Gobierno parlamentario; seguidamente se expondrá una aproximación a la regulación y la experiencia constitucional que ofrecen otros ordenamientos jurídicos y, finamente, se analizarán sus atribuciones y la eventual reconsideración del actual marco legal al respecto, sobre todo teniendo en cuenta la condición de España como Estado miembro de la UE y su participación en los procesos de codecisión en las instituciones comunitarias.

II. LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO EN FUNCIONES[Subir]

Los interrogantes constitucionales que se plantean sobre el alcance y los límites de la actuación de un Gobierno en funciones están en directa relación con la naturaleza de la forma parlamentaria de Gobierno. Y, sin duda, es en esta modalidad de la organización de la división de poderes del Estado democrático donde la cuestión se plantea en toda su extensión. En cambio, no es el caso de los sistemas presidencialistas, donde la legitimidad democrática del jefe del Ejecutivo, obtenida a través del sufragio directo, lo acompaña sin solución de continuidad hasta que cede el poder al nuevo presidente electo. Mientras tanto, sus atribuciones formalmente quedan intactas y no conocen un período de interinidad.

III. LA EXPERIENCIA DEL DERECHO COMPARADO[Subir]

1. En las formas de Gobierno presidencialista como es el caso paradigmático de los Estados Unidos, la cuestión de los poderes del presidente y de su Gobierno en el período de interinidad que dista entre la elección presidencial por los electores y la toma de posesión de la nueva Administración no se plantea. La institución del Gobierno en funciones o del Gobierno para los asuntos corrientes como se conoce en algunos ordenamientos europeos es extraña al sistema norteamericano^[5]. La razón no es otra que la siguiente: el presidente ha sido elegido por sufragio universal indirecto por los electores o compromisarios de los Estados, pero es depositario de una legitimidad democrática de origen que proviene del conjunto de los ciudadanos. Sus poderes constitucionales permanecen intactos hasta la toma de posesión del nuevo presidente o de él mismo si ha resultado relegido para un segundo y definitivo mandato (art. II, sección 1)^[6].

2. El mismo caso es el que ofrece actualmente Francia con la Constitución de la V República de 1958, con un poder ejecutivo de carácter dualista, integrado por el presidente de la República (arts. 5-19) y el primer ministro (arts. 20-23), pero bajo la dirección del primero, que es elegido por sufragio universal directo. Los poderes del presidente no quedan atenuados por la convocatoria de una elección presidencial cada cinco años. Así, el inquilino del Palais de Matignon, el primer ministro, que es depositario de la doble confianza del presidente de la República y de la Asamblea Nacional, ejerce siempre un poder ejecutivo subordinado al inquilino que habita el Palais de l’Elysée, el presidente. El hecho de que, como ha ocurrido en algunas ocasiones, se produzca una situación de cohabitación entre un presidente y un primer ministro, perteneciendo ambos a fuerzas políticas distintas (así ocurrió bajo las presidencias de Mitterrand y, después, de Chirac), no constituye obstáculo formal alguno para que el jefe del Estado y su Gobierno conserven sus atribuciones constitucionales hasta la toma de posesión del presidente electo^[7].

Sin abandonar el caso francés, la cuestión de las atribuciones del Gobierno sobre los llamados asuntos corrientes sí que se planteó durante la IV República (1946-1958) por parte del Consejo de Estado, la alta jurisdicción administrativa francesa. Y lo fue con ocasión de un Ârret de 4 de abril de 1952, relativo al Sindicato Regional de Diarios de Argelia, sobre la aplicación del Decreto de 17 de junio de 1946. El Consejo de Estado, invocando los principios generales de derecho público, juzgó que el citado Decreto no podía ser considerado como un affaire courante (asunto corriente) y, en consecuencia, esta disposición reglamentaria no podía ser emitida por el Gobierno que había dimitido días antes y, por tanto, era nula^[8].

En un contexto de forma de Gobierno similar a la francesa, la Constitución de Portugal de 1976 sí se ocupa del tema. Y, así, no remite al legislador ordinario como la española la regulación de las atribuciones del Gobierno en funciones, sino que es más precisa. En el art. 186, relativo al inicio y funciones del Gobierno, establece en su apartado 4 que «En el caso de dimisión del Gobierno, el primer ministro en funciones es cesado en la fecha de nombramiento y toma de posesión del nuevo primer ministro». Y en su apartado 5 precisa el alcance del Gobierno en dos supuestos: cuando espera la confianza del Parlamento y cuando ha presentado la dimisión. Los términos que establece la Constitución son los siguientes: «Antes del conocimiento de su programa por la Asamblea de la República o después de su dimisión, el Gobierno se limitará a la práctica de los actos estrictamente necesarios para asegurar la gestión de los asuntos públicos».

3. Procede ahora examinar los datos que el ordenamiento comparado ofrece respecto de algunos Estados con formas parlamentarias de Gobierno. La República Federal de Alemania es uno de ellos y de entre todos es el que ofrece, junto al caso español, un sistema de alto grado de parlamentarismo racionalizado que, a través de la modalidad de la moción de censura constructiva y la dificultad que como tal entraña para que prospere el derrocamiento del canciller por el Bundestag, ha permitido la configuración de Ejecutivos fuertes y estables. Así lo demuestra la experiencia que se inició con la Ley Fundamental de Bonn (1949) y de la que no consta que se hayan registrado largos períodos de Gobierno en funciones^[9].

En principio, la regulación constitucional alemana tampoco rechaza la institución de la gestión por el Gobierno federal de los asuntos públicos de carácter ordinario, durante los períodos de interinidad que se puedan registrar entre la finalización del mandato del canciller federal y el acceso al cargo de su sustituto. Así, el apartado segundo del art. 69 GG prescribe que «El mandato del canciller federal o de un ministro federal finaliza en todo caso al reunirse el nuevo Bundestag; el mandato de un ministro federal concluye igualmente ante cualquier forma de terminación del mandato del canciller». Y el apartado tercero establece que «A requerimiento del presidente federal, el canciller federal está obligado a seguir dirigiendo los asuntos de trámite hasta el nombramiento del sucesor, y a requerimiento del canciller o del presidente federal, la misma obligación recae sobre un ministro federal».

Si bien el requerimiento no es formulado de forma preceptiva, cabe entender que, desde que el mandato del canciller federal y el de los ministros del Gobierno ha finalizado, la formalidad del requerimiento conduciría a que durante el período de interinidad hasta el nombramiento del sucesor y de sus ministros, el Gobierno federal se ha de ocupar solo de los asuntos de trámite. No obstante, existe una amplia unidad de criterio entre la doctrina germánica en el sentido de sostener que el Gobierno en funciones, más allá de ocuparse de los asuntos de trámite, dispone de las mismas competencias que un Gobierno ordinario, esto es, de plenos poderes. Solo quedaría excluido el planteamiento de una cuestión de confianza, dado que no existe una relación de confianza del Parlamento surgido de las últimas elecciones. Obviamente, tampoco podría ser sometido a una moción de censura.

A este respecto, el sentido que subyace a la regulación contenida en el apartado 3 del art. 29 GG es evitar la vacante del Gobierno federal. Por esta razón, el presidente federal tiene el derecho y también el deber de encomendar al canciller federal tras la constitución del nuevo Parlamento (momento en el que cesa el Gobierno y comienza el período del Gobierno en funciones) la continuación en el ejercicio de las funciones de Gobierno hasta el nombramiento y toma de posesión del nuevo canciller (​Hermes, G. (2006). Artikel 69. En H. Dreier (herausg.). Grundgesetz Kommentar (Bd II, Artikel 20-82). Tübingen: Mohr Siebeck.Hermes, 2006: 1543)^[10].

4. Siguiendo con los sistemas de Gobierno parlamentario, conviene ahora centrar la atención en el caso de Italia y su Constitución de 1948^[11](CI). La razón de incluir el caso italiano parece obvia: la inestabilidad gubernamental mostrada por el régimen republicano italiano desde su fundación ha conllevado que los períodos de interinidad entre los múltiples Gobiernos (63 Gobiernos en sesenta y nueve años de régimen republicano) que se han constituido hayan sido igual de numerosos. Sin embargo, la duración de dichos períodos no ha dado lugar a las crisis institucionales suscitadas por esta razón en Bélgica y España.

En Italia, el Gobierno es un órgano constitucional necesario. No se puede dar una situación de ausencia de este. Por tanto, el nuevo Gobierno sucede al anterior sin solución de continuidad. Antes de asumir sus funciones, el presidente del Consejo de ministros y los ministros prestan juramento ante el presidente de la República (art. 93 de la CI). Para ejercer sus funciones constitucionales, el Gobierno debe disponer de la confianza de las Cámara de Diputados y del Senado (art. 94 de la CI), que deberá obtener en plazo de diez días. Puede ocurrir, y así ha sido en cuatro ocasiones, que el Gobierno, habiendo jurado el cargo ante el jefe del Estado, después no haya obtenido la confianza de las Cámaras. En tal caso, deberá presentar la dimisión.

Las hipótesis de pérdida de la confianza parlamentaria pueden producirse porque el Gobierno dimite o porque el apoyo parlamentario de las Cámaras ha decaído y el nuevo Gobierno no se ha constituido o no ha jurado el cargo (​Cimenti, C. (1974). Il controllo parlamentario n’ell ordinamento italiano. Milano: Giuffré.Cimenti, 1974: 110). También puede darse el supuesto de que el Gobierno se haya constituido y haya jurado el cargo, pero, por las circunstancias políticas que fueren, no haya obtenido o requerido la confianza de las Cámaras. En todas estas ocasiones, la experiencia demuestra que todo o casi todo depende de las condiciones fácticas del consenso entre los partidos políticos sobre los supuestos de coaliciones de Gobierno (​Carducci, M. (2006). Articolo 94. En R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (eds.). Commentario alla Costituzione (pp. 1810-1835). Milano: Utet.Carducci, 2006: 824-1826). Puesto que, como pone de manifiesto la historia política italiana desde la proclamación de la República, puede darse el caso de que un Gobierno constituido e, incluso, habiendo jurado el cargo, no llegue a obtener la confianza de las Cámaras.

Todas estas circunstancias institucionales generan situaciones de interinidad en las que es preciso distinguir entre los supuestos en los que el Gobierno goza de plenos poderes de aquellos otros en los que sus poderes se han de ver disminuidos, como es el caso de los Gobiernos que están a la espera de obtener la confianza parlamentaria, o que se encuentran en una situación de dudas objetivas acerca de la confianza eventual o futura que puedan llegar a obtener. En todos estos casos, los poderes del Gobierno se ven circunstancialmente reducidos, y mientras tanto este será invitado por el jefe del Estado a mantenerse en el cargo y deberá limitarse a la gestión de «la administración ordinaria de los asuntos públicos» (​Pizzorusso, A. (1984). Lezioni di Diritto Costituzionale. Roma: Foro Italiano.Pizzorusso, 1984: 294; y ​Zagrebelsky, G. (1968). La formazione del governo nelle prime quatro legislatura reppublicane. Rivista Trimestrale de Diritto Pubblico, 18, 805-891.Zagrebelsky, 1968: 805 y ss.). A este respecto, la doctrina italiana subraya que sería absurdo que un Gobierno cuyo programa político se encuentra sub iudice por falta de la confianza parlamentaria pueda llevar a cabo actos que apliquen dicho programa. En este caso, se debe limitar a asegurar el Gobierno de la administración ordinaria de los asuntos corrientes, es decir, d’affari correnti o de governo amministrativo (​Mortati, C. (1975). Istituzioni di Diritto Pubblico. Padova: CEDAM.Mortati, 1975: 570-573).

En el terreno de la jurisdicción administrativa, el Consejo de Estado italiano sostiene también que el Gobierno que no ha obtenido la confianza del Parlamento tiene el deber de llevar a cabo los actos necesarios para el normal desarrollo de la vida administrativa del Estado. Y en estas circunstancias debe actuar con una especial cautela y reserva en el ejercicio de sus propias facultades, sin perjuicio de que esa limitación no sea definida por la Constitución (​Di Ciolo, V. (1980). Il diritto parlamentario nella teoría en ella pratica (aspetti generali e profili strutturali. Milano: Giuffré.Di Ciolo, 1980: 119).

Desde otro plano institucional, se subraya que la ruptura de una relación fiduciaria del Gobierno dimisionario con el Parlamento le impedirá actuar conforme al sentido fijado por el programa político que pretendía llevar a cabo. Ahora bien, ello no será obstáculo para que siga siendo responsable de sus actos de gestión ordinaria ante el Parlamento, aunque como es lógico dicha responsabilidad no puede identificarse con la posibilidad de responder a una moción de confianza.

Por su parte, y en un sentido similar, para la Corte de Casación el ejercicio limitado de los poderes de un Gabinete dimisionario y que, por esta causa, carece de la confianza de las Cámaras, depende mucho más de la sensibilidad política de los ministros que de las previsiones específicas de las normas. Y, en fin, para la Corte Constitucional resulta en todo caso evidente que entre las atribuciones no excluidas del Gobierno dimisionario se encuentra la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre la validez de una ley (​Di Ciolo, V. (1980). Il diritto parlamentario nella teoría en ella pratica (aspetti generali e profili strutturali. Milano: Giuffré.Di Ciolo, 1980: 119). Por el contrario, es más problemático que la Corte Constitucional pueda pronunciarse sobre el ejercicio que el Gobierno dimisionario esté realizando en el período de interinidad, de sus atribuciones sobre la gestión ordinaria de los asuntos públicos. En este caso concreto, la doctrina señala que el control sobre los posibles excesos que pueda cometer el Gobierno corresponde al control expectante que debe realizar el propio jefe del Estado (​Salerno, G. M. (2008). Sui poteri del Governo dimissionario e delle camere in regime di prorrogatio. Federalismi.it. Rivista di Diritto Pubblico Italiano, Comunitario e Comparato, 5, 1-7.Salerno, 2008: 4).

Sobre qué pueda entenderse por un «Gobierno administrativo» limitado a la gestión ordinaria de los asuntos públicos, la doctrina italiana precisa que la actividad que puede consentirse al Gobierno es aquella que aparezca como necesaria, en la medida en que esté estrechamente vinculada a la garantía a los intereses generales de la comunidad y, por el contrario, no a aquella otra que esté destinada a la consecución de intereses contingentes definidos en el programa político del Gobierno y de la mayoría política sobre la que se sostenía y que ha decaído al perder la confianza de las Cámaras (​Salerno, G. M. (2008). Sui poteri del Governo dimissionario e delle camere in regime di prorrogatio. Federalismi.it. Rivista di Diritto Pubblico Italiano, Comunitario e Comparato, 5, 1-7.Salerno, 2008: 3). Pero esta regla no debe excluir la posibilidad de la aparición de situaciones imprevistas.

Porque, en efecto, en estos casos la respuesta institucional no puede ser aplazada porque el Gobierno se encuentre en régimen de prorrogatio. En el terreno de la experiencia práctica y de la incidencia que puedan tener hechos sobrevenidos de gran relevancia nacional o internacional, como fue en el caso de Italia, las situaciones de emergencia a las que el Gobierno debía hacer frente en la región de Campania, o el en el caso del reconocimiento internacional de Kosovo, la doctrina propone que la actividad que pueda llevar a cabo el Gobierno venga precedida de la oportuna consulta al conjunto de las fuerzas políticas representadas en el todo el espectro parlamentario, a fin de reforzar la cohesión social y el consenso político, que son una norma indispensable para la mejor garantía del interés público (​Salerno, G. M. (2008). Sui poteri del Governo dimissionario e delle camere in regime di prorrogatio. Federalismi.it. Rivista di Diritto Pubblico Italiano, Comunitario e Comparato, 5, 1-7.Salerno. 2008: 4).

En todo caso, la doctrina reconoce que la delimitación del alcance del concepto de administración ordinaria representa más un problema de concreción de su significado que no una solución. Y que, seguramente, se trata de una cuestión que debería resolverse a través de la costumbre constitucional o, cuando menos, de una convención en el mismo sentido (​Di Ciolo, V. (1980). Il diritto parlamentario nella teoría en ella pratica (aspetti generali e profili strutturali. Milano: Giuffré.Di Ciolo, 1980: 120).

5. Finalmente, el caso de Bélgica^[12] , un Estado federal con un Gobierno parlamentario, es el que por el prolongado período de interinidad al que dio lugar la última crisis política en 2010^[13] resulta más próximo a los problemas que suscita el alcance de las atribuciones del Gobierno en funciones en España.

De acuerdo con la Constitución de 1994 (art. 46) y la práctica política, los supuestos en los que el Gobierno se puede encontrar en situación de Gobierno dimisionario son tres: el primero se produce cuando el Gobierno dimite porque ha perdido la confianza de la Cámara de Representantes (Cámara Baja) o, de manera más difusa, cuando la opinión pública le da la espalda; en el segundo caso, cuando el Gobierno disuelve de forma anticipada las Cámaras, a fin de evitar al país la prolongación de la situación de impasse político en el que se encuentra; y el tercer escenario, es el que se produce cuando el Gobierno provoca la disolución de las Cámaras y con anterioridad ya ha presentado su dimisión. Es lo que en la jerga política belga se suele denominar la reacción del ácido nítrico, para definir las relaciones entre el Gobierno y las Cámaras legislativas: «Tu me derrocas, yo te disuelvo» (​Delperée, F. (2012). Gouverner sans gouvernement. Bulletin de la Classe des Lettres et de Sciences Morales et Politiques, 6 (23).Delperée, 2012).

Los supuestos institucionales que generan una situación de gestión de los llamados asuntos corrientes o de Gobierno en funciones pueden ser los siguientes:

En los dos últimos casos hay coincidencia con la previsión establecida por el art. 101 de la CE.

La respuesta del derecho público belga a la pregunta de qué hacer en caso de dimisión del Gobierno, de disolución de la Cámaras o, incluso, cuando coincidan ambos supuestos es clara: en estas circunstancias, el Gobierno debe gestionar les affaires courantes, lo que significa que sigue estando habilitado para gobernar, pero ya no puede detentar las atribuciones de un Gobierno en pleno ejercicio de estas.

Siguiendo el planteamiento que propone el profesor Delperée, similar a otros casos de forma de Gobierno parlamentario, el régimen jurídico de los llamados asuntos corrientes responde a dos principios básicos de derecho constitucional: la responsabilidad y la continuidad.

El principio de responsabilidad se concreta en la responsabilidad política de los ministros que establece el art. 101, párrafo primero de la Constitución belga: «los ministros son responsables ante la Cámara de Representantes». La responsabilidad política puede traducirse en una sanción política que entraña la pérdida del cargo ministerial si prospera una moción de censura en la asamblea legislativa. Y, desde la perspectiva parlamentaria, el control político sobre los ministros permite que puedan ser interpelados, interrogados y, excepcionalmente, puedan ser objeto de control por una comisión de investigación. Esta es la lógica del sistema del sistema parlamentario.

¿Pero qué ocurre cuando se produce una situación de crisis institucional como la que apareció en 2010 con el Gobierno Leterne? La Constitución de 1994 no establece una previsión específica sobre el alcance y los límites de les affaires courantes. Pero es en estas circunstancias cuando es necesario hacer frente al despacho ordinario de los asuntos públicos, a fin de garantizar el mantenimiento del principio de continuidad, propio del derecho público belga y al que se refiere el profesor Delperée. Un principio que, es obvio, actúa de forma excepcional y en el que, por supuesto, el Gobierno dimisionario no está autorizado ejercer todas sus competencias y a tomar cualquier decisión.

Acerca de lo que puede entenderse por los contornos que delimitan la atención gubernamental sobre la gestión de los asuntos corrientes y al objeto de concretar su significado, la doctrina evocada suele diferenciar entre los asuntos banales, los asuntos urgentes y aquellos otros que, no siendo una cosa ni la otra, exigen una abstención del Gobierno. A modo de ejemplo, entre los primeros se encuentran todos aquellos que forman parte de la gestión pública diaria: la distribución del correo, la garantía de las libertades y la seguridad pública, la organización de los concursos de acceso a la función pública, el pago de las pensiones, etc. Es decir, todos aquellos que constituyen el substrato de la vida del Estado y que, lógicamente, deben proseguir al margen de las incidencias o avatares que depare la vida política. Por su parte, los asuntos urgentes son aquellos de los que el Estado debe hacerse cargo de forma inmediata, porque todo retraso en la toma de la decisión es un riesgo que puede poner en grave peligro los intereses generales. Y, finalmente, el tercer grupo lo forman aquella pléyade de asuntos, actos administrativos singulares, aprobación de reglamentos o incluso decisiones no formalizadas jurídicamente, que por su naturaleza exigen el self restraint del Gobierno y, en consecuencia, su abstención.

Las crisis institucionales de Gobierno en Bélgica no se han reducido a la referida del Gobierno Leterne, sino que, con anterioridad, ya se habían producido otras; especialmente en el período 1977-1982, además de la de 2007 y la ya citada de 2010. La experiencia de todas ellas obliga a tener en cuenta otros factores para delimitar el alcance de los asuntos corrientes. Así, por ejemplo, como recuerda Delperée, la urgencia en materia económica y financiera puede ser un motivo para que el Gobierno actúe con todas sus atribuciones, aun cuando se encuentre en funciones: así, en la crisis del Gobierno Leterne que se inició en abril de 2010 no había urgencia alguna en esta materia pero, por el contrario, sí que la hubo en noviembre de 2011, un mes antes de que finalmente se constituyese un nuevo Gobierno, cuando las urgencias económico-financieras ya no admitían demora alguna. En este mismo terreno, se subraya que puede haber razones de oportunidad política que exijan una intervención excepcional del Gobierno, como así ocurrió en 2010 con motivo de la preparación —que no la aprobación del proyecto— del presupuesto para 2011.

Otro aspecto nada despreciable son las obligaciones de Bélgica con relación a las organizaciones internacionales de las que forma parte, especialmente la UE^[14], puesto que entre abril de 2010 y diciembre de 2011 ni la UE ni el mundo se detuvieron por el hecho de que Bélgica tuviese un Gobierno limitado a gestionar los asuntos corrientes.

Por último, y además del imprescindible control parlamentario, en lo que concierne al control de los actos del Gobierno por otros poderes del Estado durante la gestión de los asuntos corrientes, se señala que, además del autocontrol interno que lleve a cabo el propio Ejecutivo, también corresponde a la jurisdicción administrativa del Consejo de Estado realizar un doble control, tanto a priori como a posteriori, sobre los actos y disposiciones gubernamentales aprobadas en período de la prorrogatio. Y tampoco se excluye la posibilidad de un control por la Corte Constitucional, como así ocurrió con ocasión de Arrêt 6/2009, de 15 de enero de 2009^[15] (​Delperée, F. (2012). Gouverner sans gouvernement. Bulletin de la Classe des Lettres et de Sciences Morales et Politiques, 6 (23).Delperée, 2012).

IV. LAS ATRIBUCIONES DEL GOBIERNO EN FUNCIONES: UNA RECONSIDERACIÓN SOBRE SU REGULACIÓN LEGAL[Subir]

V. EL GOBIERNO EN FUNCIONES Y LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO, EN ESPECIAL CON LA UNIÓN EUROPEA[Subir]

El Estado es sujeto de derecho internacional y el hecho de que el Gobierno, fruto de crisis políticas más o menos prolongadas, se encuentre en funciones no afecta a las instituciones internacionales de las que forma parte. En especial, respecto de la UE, cuyos órganos de decisión, como es lógico, no pueden vivir al albur de los avatares y la diversidad de episodios de crisis institucionales que puedan sucederse en la vida política e institucional de a cualquiera de los actuales veintiocho Estados miembros. Valga la expresión coloquial, la vida sigue tanto en las organizaciones internacionales como en la UE. La gran diferencia, sin embargo, entre las primeras y esta última es que el proceso de integración del derecho europeo en los ordenamientos de los Estados miembros, hace que su ejecución en cada Estado no pueda ni deba padecer muchas alteraciones por causa de eventuales crisis políticas de sus miembros integrantes.

La internacionalización del sistema económico y la potestad de codecisión que en el ámbito de las instituciones comunitarias dispone España como cualquier otro Estado miembro, hacen que la posición constitucional del Gobierno en funciones deba ser matizada respecto a la cláusula que la LG introdujo en su art. 21.3, concretada en un concepto indeterminado como es el «despacho ordinario de los asuntos públicos […]». Una cláusula, por cierto, que no resulta precisamente extraña a las soluciones que ofrece el derecho comparado en las formas de Gobierno parlamentario de Estados que también forman parte de la UE, como se ha tenido oportunidad de examinar supra. Y que, como tal, no puede ser desnaturalizada por el hecho de la pertenencia a una organización internacional. Pero sí resituada. En este sentido, y a fin de adaptarse a esta realidad supraestatal, se trataría de prever para los casos de urgencia o de concurrencia de razones de interés general, una cláusula aplicable a aquellos supuestos que derivan de la capacidad de codecisión de España en el seno de las instituciones de la UE y que, por su propia naturaleza, la respuesta no pueda ser demorada.

En su condición de Estado miembro, España ha atribuido poderes soberanos a la UE con un fundamento constitucional en el art. 93 de la CE. En su Declaración 1/1992, el Tribunal Constitucional interpretó este precepto constitucional y vinculó expresamente las competencias derivadas del texto constitucional, con las atribución de poderes soberanos (​Sarmiento, D. (2016). El derecho de la Unión Europea. Madrid: Marcial Pons.Sarmiento, 2016: 105) que comportan «[…] una limitación o constricción, a ciertos efectos, de atribuciones y competencias de los poderes públicos españoles (limitación de «derechos soberanos, en expresión del Tribunal de Justicia de las Comunidades, caso Costa/Enel, Sentencia de 15 de julio de 1964)».

De acuerdo con ello, España ejerce toda una serie de competencias compartidas con la UE (art. 4.2 del TFUE) en los ámbitos materiales más diversos. El Consejo —en el que se encuentra siempre una representación del Gobierno español con rango ministerial (art. 16.2 del TUE)— como órgano colegiado de la UE ejerce —entre otros— poderes legislativos y presupuestarios^[21]. Y, en ese contexto institucional europeo, el hecho de que el representante del Gobierno español lo sea de un Ejecutivo que está en funciones no altera la posición del Gobierno como representante del Estado español en aquella institución.

Por tanto, una vía para que la crisis política que genera un Gobierno en funciones durante un prolongado espacio de tiempo no neutralice la participación del Gobierno en las instituciones de la UE habría de permitir la inclusión de la aplicación del Derecho europeo, a la excepción al deber del Gobierno de «[…] limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos […]» consistentes en actuar más allá de este límite en los «[…] casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique […]». Esto es, en asuntos de codecisión con la UE, en los que por su propia naturaleza la demora tenga efectos contrastadamente contraproducentes para los intereses generales en España, que el Gobierno en prorrogatio pueda actuar con los poderes que le atribuye el art. 97 de la CE. Ahora bien, siempre y cuando que el Ejecutivo no actúe unilateralmente. En este sentido, y reteniendo la experiencia de otros países del entorno, la actividad gubernamental ante las instituciones de la UE en esas circunstancias excepcionales ha de venir siempre precedida de la oportuna consulta al conjunto de fuerzas políticas representadas en el arco parlamentario, a fin de reforzar el consenso político y la cohesión social, que es una norma de comportamiento indispensable para la garantía de los intereses generales (​Salerno, G. M. (2008). Sui poteri del Governo dimissionario e delle camere in regime di prorrogatio. Federalismi.it. Rivista di Diritto Pubblico Italiano, Comunitario e Comparato, 5, 1-7.Salerno, 2008: 4) a los que se refiere el art. 21.2 de la LG. Por tanto, y como no podía ser de forma distinta, el control parlamentario del Gobierno en funciones es ineludible. Gobierno y Cortes Generales no pueden ser dos compartimentos estancos.