LOS EMBATES DE LA GLOBALIZACIÓN A LA DEMOCRACIA^[1]

1. La primera etapa de la globalización: los diferentes tipos de integraciones supraestatales[Subir]

Ahora bien, es conveniente precisar que no todas las integraciones económicas supraestatales son iguales^[6], al diferenciarse claramente por su intensidad. Según la opinión más extendida hay cuatro, aunque tras las últimas investigaciones^[7] se mantiene una duda razonable sobre la conveniencia de diferenciar dentro del cuarto tipo un quinto.

El primer tipo son los acuerdos de libre comercio, que encuentran un contexto favorable en el fin de la Guerra Fría y en el fracaso de la liberalización multilateral, que encontró una favorable alternativa en los acuerdos de integración regional. Su triunfo viene marcado por el reconocimiento de que los modelos de sustitución de importaciones, que implicaban el cierre de fronteras, no estaban generando las altas tasas de crecimiento económico de las últimas décadas; y por las grandes ventajas que se obtienen de la especialización en ciertas industrias y bienes e, incluso, en sectores de dichas industrias, lo que incrementa las economías de escala con la posibilidad de empleos mejor remunerados, al aumentar el volumen de producción y reducirse el precio de los productos.

Los acuerdos de este tipo se caracterizan por la reducción, cuando no eliminación, de las barreras arancelarias a los productos comerciales. Se persigue la libre circulación de mercancías y, en la medida de lo posible, de servicios.

En este primer tipo de integración resultan afectadas ciertas potestades de los Ejecutivos y, en menor medida, legislativas y judiciales. La unidad de mercado abandona su marco estatal en el ámbito de las mercancías y de los servicios afectados y pasa a corresponderse con el ámbito territorial de la integración. Empiezan a surgir los primeros problemas para que el Parlamento pueda controlar al Ejecutivo en estos ámbitos materiales.

El tipo siguiente son las conocidas uniones aduaneras, que se caracterizan por una mayor profundización de la integración, por reducirse o, más bien, eliminarse los aranceles entre los Estados contratantes y por fijar unos comunes frente al exterior; se busca una política comercial común, que al final queda en manos de las autoridades surgidas de los acuerdos supraestatales.

En la unión aduanera las consecuencias constitucionales anteriores se intensifican; la política comercial queda en manos de los acuerdos supraestatales, sustrayéndose este ámbito del campo de juego político, con la consecuente reducción del pluralismo político. Cuando se decide dirigir la unión aduanera hacia un mercado común, que es lo más usual, el acuerdo de integración económica supraestatal se convierte en derecho primario, del que surgirá un derecho derivado. Se ceden competencias soberanas de naturaleza legislativa, ejecutiva y judicial a órganos supraestatales creados por el acuerdo internacional. Aparecen poderes ejecutivos, legislativos y judiciales propios de la organización supraestatal; la diferenciación entre poder constituyente y constituido, la soberanía popular, el pluralismo político, el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política comienzan a resultar afectados, con mayor intensidad a medida que la integración se aproxima a la fase de mercado común.

El tercer tipo es el mercado común, que implica una política comercial común y una completa liberalización de los factores de producción, es decir, la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y mano de obra; se requiere, además, libre competencia e igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. También es necesario crear una cierta infraestructura monetaria, para evitar devaluaciones competitivas no deseadas por el resto de los socios de la integración. Se crea un nuevo ordenamiento supraestatal que debería relacionarse con los ordenamientos de los Estados miembros principalmente a través del principio de competencia^[8]. El mercado común tiene órganos ejecutivos, legislativos y judiciales propios.

Las consecuencias constitucionales de la fase de mercado común son las mismas que cuando la unión aduanera se dirige a constituirse en un mercado común, aunque en su máxima intensidad. Por último, aunque no por ello menos importante, se reduce sustancialmente el régimen de discrecionalidad estatal en las políticas monetarias.

El cuarto tipo de integración, que cabría denominar como unidad económica supraestatal, conlleva las mismas exigencias que el mercado común, pero este se transforma en mercado único, esto es, el principio de unidad económica nacional y su correlato, la unidad de mercado, ven ampliado su ámbito territorial, que pasa del estatal al que se corresponde con el ámbito territorial de la unidad económica supraestatal. Se profundiza en la infraestructura monetaria y se exige una armonización de las políticas macroeconómicas y fiscales, al tiempo que se requieren determinadas políticas regulatorias. Las afecciones a la democracia son difícilmente sostenibles. Esta fase de la integración solo se ha alcanzado en la Unión Europea.

No obstante, la Unión Europea había decidido profundizar en el mercado único, sustituyendo la infraestructura monetaria creada por sus propias divisas por una moneda propia y un Banco Central. Una parte de los países de la Unión, con Gran Bretaña al frente, renunció a esta fase (lo que obliga a tener presente el derecho de la Unión y los acuerdos intergubernamentales de los Estados de la eurozona), en parte por las consecuencias constitucionales referidas. El paso supone transferir desde los Estados a los órganos de la integración la práctica totalidad de sus competencias en política monetaria, y eliminar el pluralismo político y la discrecionalidad en las políticas macroeconómicas y fiscales estatales, que vienen determinadas por los órganos de gobierno de la integración^[9]. El incumplimiento por cualquier Estado de estas políticas macroeconómicas y fiscales origina que estas pasen a ser codecididas entre los órganos de la integración y las autoridades estatales, teniendo, en caso de discrepancia, la última palabra los primeros que dictarían las pertinentes políticas regulatorias^[10]. La trascendencia de estas transformaciones constitucionales es lo que parece aconsejar la creación de un quinto tipo de integración, que podría denominarse unidad económica y monetaria supraestatal. Las dudas para consolidar este tipo surgen porque solo se ha alcanzado esta fase, al igual que en la anterior, en la integración europea y, en consecuencia, la teoría resulta excesivamente dependiente del método fenomenológico.

2. La segunda etapa de la globalización: los acuerdos entre bloques económicos[Subir]

En la primera aproximación a esta materia en 2005^[11] se pensaba que hasta aquí llegaba la globalización, es decir, que la tendencia de las empresas y los mercados en superar el marco estatal iba a quedar satisfecha con integraciones económicas supraestatales cada vez más intensas. No obstante, en 2013^[12] ya se pudo afirmar que esta era la primera etapa de la globalización; se encuentra en plena evolución y encuentra un fuerte aliento en los nuevos e inmensos mercados que se abren especialmente en China y en menor medida en Vietnam y, de forma incipiente, en Cuba (han adoptado junto a la constitución económica marxista, la liberal). La globalización presenta una segunda etapa que se caracteriza principalmente por el cambio de sus actores, los Estados, como regla general, ya no son protagonistas, con las relevantes excepciones de Estados Unidos y dos emergentes: Rusia y China, el resto de actores, al menos en una de las partes, son los ejecutivos de las integraciones económicas supraestatales.

La segunda etapa de la globalización se singulariza por la firma de acuerdos, tratados y convenios internacionales económicos entre estos actores. Hasta ahora, estos se han limitado a acuerdos de libre comercio, esto es, a la primera fase de la integración. No obstante, habrá que estudiar con detenimiento estos nuevos acuerdos de libre comercio, pues hay elementos que hacen sospechar que son diferentes a los de la primera etapa de la globalización. En general, parece que la integración es bastante más profunda, así parece manifestarse en la creación de un órgano más o menos ejecutivo, en la intensa implementación legislativa que exigen y en la creación de órganos arbitrales o judiciales. Cuestión esta última que se está dirimiendo en la actual fase de negociación del Acuerdo Transatlántico de comercio e inversiones entre la Unión Europea y Estados Unidos (TTIP)^[13].

Es razonable pensar que estas integraciones de la segunda etapa de la globalización se intensifiquen en el futuro y pasen a las siguientes fases: unión aduanera, mercado común, unidad económica supraestatal y unidad económica y monetaria supraestatal. El límite que pueda alcanzar la globalización y sus acuerdos de integración no puede vislumbrarse hoy con seguridad, pero no cabe descartar que, en el largo plazo, se pretenda alcanzar la unidad económica mundial. Ahora bien, debe advertirse que pasar de unión aduanera a Mercado Común no es tarea fácil, ni siquiera en la primera etapa de la globalización, fundamentalmente porque exige una cierta infraestructura monetaria, lo que explica que este objetivo solo se haya alcanzado en Europa, fracasara en su día en el Pacto Andino y no se haya conseguido todavía en Mercosur.

1. Algunas precisiones previas[Subir]

Las dos etapas de la globalización suponen el último embate al concepto racional normativo de Constitución. No es aquí el lugar de afrontar esta cuestión, por lo que se dejan fuera importantes cuestiones como la desconstitucionalización de las Constituciones económicas^[14], el ataque al Estado social^[15], a los derechos constitucionales de prestación o a los derechos sociales de los trabajadores^[16], entre otras. Este trabajo se circunscribe, predominantemente, a las consecuencias que las dos etapas de la globalización tienen sobre la democracia, especialmente en gobiernos parlamentarios. Al analizar la primera etapa y al hilo de las diferentes fases de integración se ha dicho algo ya; es ahora el momento de recapitular y precisar estas consecuencias. Ahora bien, para poder realizar esta tarea se deben recordar previamente dos extremos.

En primer lugar, que el Pacto Andino^[17], en su momento, y actualmente Mercosur se han aproximado a la fase de Mercado Común lo suficiente, sin alcanzarla, para permitir sintetizar una teoría de las tres primeras fases de integración, pero la cuarta y la quinta solo se han conseguido en la Unión Europea, por lo que esta debe tomarse como referencia.

En segundo lugar, se debe recordar que hay diversas formas de democracia, por lo que es necesario precisar de qué presupuestos se parte en este trabajo y qué postulados defiende su autor.

El concepto racional normativo de Constitución^[18] pronto descartó que el principio democrático se pudiera realizar a través de la democracia directa. No solo por la imposibilidad de reunir a millones de personas, que deliberen y voten, sino, fundamentalmente, porque este tipo de Norma Fundamental reconoce el conflicto^[19] y es una Constitución de integración^[20] y esta no es posible con la democracia directa. Por esta razón, desde sus inicios se adoptó la democracia representativa^[21], que conoce de dos formas: la democracia representativa liberal y la de partidos. En la primera el principio democrático se realiza políticamente y en la segunda jurídicamente^[22].

Algunas constituciones iberoamericanas han querido introducir una tercera, la democracia participativa, que en el mejor de los casos es una desafortunada reelaboración de la democracia representativa de partidos; y en el peor de los casos supone una deriva a posiciones autoritarias, poco conciliables con el valor libertad, enmascaradas en el principio asambleario y la revocatoria; y a veces, incluso, negando a los propios partidos políticos como instrumento imprescindible de la democracia.

Todas las constituciones occidentales reconocen una de las dos formas de democracia representativa posibles y adoptan, expresa o implícitamente (especialmente las liberales), el derecho fundamental a la participación política que incluye entre su contenido el derecho al sufragio activo y pasivo. Además, estas constituciones, ante la imposibilidad de realizar la democracia directa, contienen diferentes institutos de democracia directa (iniciativa legislativa popular y diferentes tipos de referéndum).

La democracia representativa, cuando adopta la forma de gobierno parlamentario, exige que los Parlamentos ostenten la función legislativa, entendida en sentido amplio, y el control del Ejecutivo.

También es necesario recordar que la soberanía^[23] se ejerce en un marco estatal, ya sea este unitario, regional, autonómico o federal, y que desde una concepción dogmáticamente rigurosa la soberanía no es divisible y resulta difícil admitir categorías como la soberanía compartida^[24].

La naturaleza jurídica del tipo de norma empleado para la integración, tratado internacional, impide mantener la distinción entre poder constituyente y constituido. Esta naturaleza lleva a normas cerradas que buscan la seguridad jurídica, frente a las normas constitucionales que son abiertas y permiten así mantener un margen de pluralismo político, otorgando la suficiente discrecionalidad al legislador para que pueda actuar el principio democrático a través de la regla de la mayoría y la minoría^[25], haciendo efectivo el derecho fundamental a la participación política.

Si se parte de la Constitución española, a modo de ejemplo, puede concluirse que el legislador optó, dentro de la discrecionalidad que le confirió el constituyente, por la democracia representativa de partidos^[26]. En esta forma el principio democrático se realiza dominantemente a través de estas organizaciones políticas que tienen como función principal sintetizar en el plano estatal las múltiples voluntades populares (pluralismo político) en una sola (la voluntad estatal). Esta Norma de normas constitucionalizó el pluralismo político, el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política. Este derecho puede ejercitarse directa o indirectamente. La democracia indirecta engloba el derecho al sufragio activo y pasivo, esto es, a través de representantes. La democracia directa incluye la iniciativa legislativa popular y diferentes tipos de referéndum que se basan en el sufragio activo, a decir de la mayor parte de la doctrina.

No obstante, en anteriores publicaciones^[27] se estima haber demostrado que en una democracia representativa de partidos, como la española, la democracia directa no se agota en sus principales institutos, sino que debido a la conexión sistemática entre los artículos 6 («Los partidos políticos […] son instrumento fundamental para la participación política…») y 23 («Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas…»), la representación directa se extiende a toda la actividad que un militante puede desarrollar en el interior del partido^[28], buena parte de ella configurada legislativamente como contenido del artículo 23 (se trata de un derecho fundamental de configuración legal ^[29]), y entre la que destaca la relativa a su participación directa en la elaboración del programa y en la elección de los candidatos que el partido presentará en las elecciones.

En definitiva, el derecho fundamental a la participación política en España englobaría el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, autonómicas, nacionales y europeas, así como el activo en los distintos tipos de referéndum que puedan convocarse. Finalmente, este derecho abarcaría la iniciativa legislativa popular y la importantísima participación que puede desarrollarse en el interior del partido político, utilizado instrumentalmente por aquellos individuos que tienen una mayor propensión a participar en los asuntos públicos^[30].

2. Poca afección en el acuerdo de libre comercio[Subir]

Cuando se firma un acuerdo de libre comercio de la primera etapa de la globalización, en las formas de gobierno parlamentario, el poder legislativo es sustituido por el ejecutivo en la regulación relativa a las mercancías y a los servicios afectados que se contienen en un tipo de norma: el tratado internacional. El Parlamento no legisla sobre estas materias, lo hace el Ejecutivo; el legislador, al igual que en un decreto ley^[31], se ve obligado a aceptar o rechazar el todo. Además, el legislativo pierde estas competencias pro futuro, al menos, hasta la denuncia del tratado. Por su parte, el Ejecutivo no es soberano en la regulación, sino que esta depende del acuerdo entre los gobiernos de diferentes Estados. El Ejecutivo en el futuro estará limitado en su potestad reglamentaria por el tratado mientras este no sea denunciado. Estas limitaciones al Gobierno restringen la capacidad que tiene el Parlamento para controlarlo. El resultado es que sobre este ámbito material los ciudadanos del Estado pasan a compartir su soberanía con los demás países de la integración, lo que es difícilmente conciliable con la dogmática de la soberanía; la naturaleza jurídica de las normas sobre tratados internacionales impide mantener la distinción entre poder constituyente y constituido y habilitar un margen de pluralismo político que permita actuar al principio democrático y ejercer el derecho fundamental a la participación política.

3. En la unión aduanera y en el camino al mercado común[Subir]

La afección a la democracia se extiende a toda la política comercial cuando se profundiza en la integración y se alcanza la fase de unión aduanera. Es habitual que una vez conseguida la fase de unión aduanera se inicie el proceso con objeto de alcanzar un mercado común. Por tanto, aquí se van a describir las consecuencias constitucionales que comienzan cuando la unión aduanera se encamina a mercado común y que solo se producen en su plenitud cuando se consigue esta última fase de la integración.

Los ámbitos materiales que afectan a la democracia se amplifican extraordinariamente; a las mercancías, a algunos servicios y a la política comercial se añaden la totalidad de los servicios y todas las materias necesarias para garantizar la libre circulación de trabajadores, capitales, así como para asegurar la competitividad y la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. La extensión del ámbito material transferido a los órganos de la integración es mucho mayor que el reseñado literalmente, dada la conexión con otras muchas materias que se reclama para lograr la efectividad de las competencias transferidas. Por esta razón se crea ex novo un ordenamiento jurídico en el que se integran los estatales que, además, contribuyen al mismo implementado el derecho de la integración. Lo que lleva a establecer órganos ejecutivos, legislativos y judiciales de la integración. La necesaria creación de una infraestructura monetaria en esta fase implica la transferencia a la integración de parte de las políticas monetarias de los Estados.

El ataque a la democracia en esta fase es de considerable importancia. El tipo de norma que encabeza el ordenamiento jurídico de la integración es un tratado internacional y no una norma constitucional. El amplio ámbito material que literalmente se transfiere, más el que resulta ampliado de sus conexiones, el establecimiento del sistema de fuentes jurídicas y la creación de órganos legislativos, ejecutivos y judiciales exigen normas materialmente constitucionales; sin embargo, en vez de estas se emplea un tratado internacional. El resultado es que en lugar de operar el poder constituyente constituido lo hacen los Ejecutivos de los Estados miembros, mientras los Parlamentos estatales se encuentran en la disyuntiva de aceptar o rechazar un todo; poco hay que decir sobre la falta de legitimidad democrática de origen. Además, las normas constitucionales son abiertas, con una discrecionalidad, mayor o menor, según el margen de pluralismo político que ha conferido al legislador el constituyente^[32]; frente a esto el tratado internacional es una norma cerrada, como las del resto del ordenamiento jurídico, que persigue el principio de seguridad jurídica. La segunda consecuencia importante, por tanto, es una relevante pérdida de pluralismo político que dificulta, cuando no impide, la realización del principio democrático y el ejercicio de la participación política.

Un ataque a la democracia de este calibre tenía que ser contrarrestado de alguna manera, aunque lo fuera de forma insuficiente. Tres medidas parecen haberse adoptado. En concreto, la integración reconoce el derecho a abandonar la misma, mediante la denuncia de los tratados internaciones. Se mantiene la regla de la unanimidad en la toma de decisiones, lo que permite, junto a la anterior medida, salvaguardar en parte la soberanía (para evitar esta merma se debería haber traslado la soberanía de los pueblos de los Estados al resultante de la integración), concretamente mediante una soberanía compartida. Finalmente, la integración crea órganos como el ejecutivo, legislativo y judicial de la integración. El problema viene en el campo del legislativo y del judicial. El Parlamento lo es nominal pero no materialmente, ni controla al gobierno, ni legisla ni elabora el presupuesto, al menos con la intensidad que requiere una constitución racional normativa con forma de gobierno parlamentario. La consecuencia es un desplazamiento de los poderes del legislativo al ejecutivo. En el campo judicial se consagra un tribunal como máxima instancia del ordenamiento jurídico de la integración, órgano que tiene la última palabra. Se estima que una decisión de este calibre requiere de una norma constitucional, como sucede en los Estados federales en que la última instancia jurisdiccional se integra entre los órganos de la federación. Como vemos, las medidas no logran solventar en nada la distinción entre poder constituyente y constituido, ni el pluralismo político necesario para ejercitar el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política.

4. En la unidad económica y/o monetaria supraestatal[Subir]

Ya sean cuatro o cinco las fases de la integración, sus consecuencias constitucionales sobre la democracia van a afrontarse tomando como referencia a la Unión Europea. En la fase de unidad económica se transfieren a la integración más materias, consecuencia del mayor estrechamiento de la infraestructura monetaria, relativas a las políticas macroeconómicas, monetarias y fiscales, lo que implica que la integración dicta políticas regulatorias concretas. En la Unión, el paso a la unidad económica y monetaria supraestatal no ha sido simétrico, como ya se reseñó; el Reino Unido encabeza una serie de Estados que quedaron al margen. Esta decisión origina un cambio en el sistema de fuentes jurídicas, ahora se debe tener presente no solo el ordenamiento jurídico de la Unión, sino los acuerdos intergubernamentales en forma de tratados internacionales suscritos por los Estados de la eurozona, que se dotan también de una cierta estructura institucional en forma de órganos ejecutivos y legislativos^[33]. La afección que esto tiene sobre la democracia ha sido ya reseñada a propósito de la fase de mercado común y se agrava en consecuencia.

En la unidad económica y monetaria supraestatal se transfieren la totalidad de las políticas monetarias, también las macroeconómicas y las fiscales porque aunque estas dos últimas pertenecen formalmente a los Estados integrantes, materialmente, como se han reseñado, son decididas en última instancia por las autoridades de la integración^[34]. Una vez alcanzado este punto, se ha producido una completa desconstitucionalización de las constituciones económicas de los Estados miembros en favor de la integración. Como se ha reseñado anteriormente no se trata solo de la transferencia de la totalidad del ámbito material económico en favor de la Unión Europea, sino que para hacer efectiva esta transferencia se produce un vaciamiento de la mayor parte de las competencias en favor de la integración; esta detenta la inmensa mayoría, ya sea mediante regulación directa o a través de la obligación de implementar su derecho. Esta realidad se puede comprobar comparando, por ejemplo, las competencias que ejercita la Unión y las que corresponden al Estado español. Una simple lectura de la legislación española emanada de los ámbitos competenciales contenidos en los artículos 148 y 149 de la Constitución permite comprobar cómo la mayor parte de los mismos refleja la legislación de la Unión y cómo esta deja escasa discrecionalidad al legislador español cuando debe implementar el derecho de la Unión y, lógicamente, ninguna cuando la regulación europea es directa.

El ataque a la democracia que supuso la consecución del mercado común por la Unión Europea originó una reacción de esta para tratar de disminuirlo, al tiempo que se iniciaba el tránsito de mercado común, primero a unidad económica y después a monetaria. La Unión, consciente de las críticas del ataque que la integración suponía para la democracia, inició una serie de reformas destinadas a contrarrestarlo. Las principales trataron de transformar un Parlamento nominal en material, convirtiéndolo en colegislador en amplios ámbitos materiales y dotándolo de facultades de control frente al Ejecutivo comunitario^[35]. En segundo lugar, se introdujeron reformas para hacer posible la creación de partidos políticos de ámbito europeo^[36], que permitieran incrementar la participación de los ciudadanos europeos utilizándolos instrumentalmente. Finalmente, el Tratado de Lisboa incorporó la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión^[37].

Sin embargo, al tiempo, y fruto de la fase de unidad económica y monetaria supraestatal, la Unión cambió la unanimidad de sus decisiones por mayorías cualificadas e, incluso, «minorías cualificadas». En ese mismo momento se culmina la desconstitucionalización de las constituciones económicas de los Estados y surge un marco económico de la Unión (el equivalente a la constitución económica de la Unión, término que no se emplea para evitar el efecto legitimador de las normas constitucionales) completamente cerrado. Este abandona, definitivamente, si es que previamente lo tuvo, el modelo de constitución económica intervencionista, propio de las constituciones de sus Estados miembros, y adopta el de la constitución económica de economía social de mercado en su versión ordoliberal, lo que se apuntala con la regla de oro de la estabilidad presupuestaria^[38], difícilmente comprensible en Estados cuyas constituciones se definen como sociales. Se recogen los principios del ordoliberalismo y se resaltan las notas de economía abierta y competitiva, abrazando de esta forma el libre comercio, esto es, la globalización en sus dos etapas^[39].

El resultado de esta forma de realizar una unidad económica y monetaria supraestatal es que una serie de tratados internacionales crean un ordenamiento jurídico, se dotan de una declaración de derechos y libertades fundamentales, instituyen órganos ejecutivos, legislativos y judiciales, asumen la totalidad de las competencias económicas y, a su través, para hacerlas efectivas, reciben también la mayor parte de las competencias de los Estados. La sustitución de la unanimidad por distintos tipos de mayorías convierte prácticamente en soberano a la reunión de los jefes de Gobierno, que conocen de escasos límites provenientes del escueto control que pueden ejercer los Parlamentos nacionales y el europeo. Su único límite real sería la política monetaria y el control sobre las instituciones financieras, que queda en manos del Banco Central Europeo, que, dada su conformación jurídica, se sustrae del juego político y queda como un espacio inmune al principio democrático^[40]. La única pervivencia de la soberanía popular de cada estado reside en la posibilidad de abandonar la Unión.

En esta fase, los tratados de la Unión contienen todas las normas materiales que son propias de una Constitución; el problema de emplear normas internaciones en lugar de constitucionales, que se ha relatado a propósito de la fase de mercado común, adquiere su máxima intensidad, afectando al poder constituyente y al constituido (las normas no son elaboradas por el primero sino por el Consejo, esto es, por los jefes de Gobierno de los Estados miembros). Se desvanece en buena parte de los ámbitos competenciales (los transferidos más los necesarios para hacerlos efectivos) el pluralismo político, de forma completa en el ámbito económico, y, consecuentemente, el margen de discrecionalidad con que debe contar el legislador, con lo que en estos campos solo cabe un disminuido ejercicio del principio democrático y de su concreción, el derecho fundamental a la participación política; específicamente la que se ejerce en un Parlamento Europeo que solo parcialmente legisla y controla al Ejecutivo.

5. En la segunda etapa de la globalización, en los acuerdos entre bloques económicos[Subir]

Con estos problemas constitucionales para la democracia encima de la mesa y sin que se vislumbre solución se inicia la segunda etapa de la globalización, esto es, el tercer ataque al principio democrático en Europa: la ausencia de democracia interna en los partidos políticos^[41] y los dos generados por la globalización. Aunque todavía requiere de mayor estudio, es muy posible que los nuevos acuerdos de libre comercio tengan más consecuencias para la democracia que los de la primera etapa de la globalización. Así parece indicarlo la creación de un órgano ejecutivo, la implementación legislativa que conllevan y la previsión de órganos arbitrales o jurisdiccionales para la resolución de conflictos. Si así fuera resultarían más afectados alguno de los actores, como potencias, Estados Unidos, expotencias, Rusia, o emergentes, China. Y qué decir cuando el actor es una integración de máxima intensidad como la Unión Europea. A los problemas no resueltos habría que añadir que este tipo de acuerdos es negociado por el Ejecutivo de la Unión, bajo orden e instrucciones del Consejo, y su aprobación corresponde a la reunión de los Ejecutivos de los Estados miembros, esto es, al Consejo y al Parlamento Europeo^[42], su forma jurídica es la de tratado internacional de la Unión Europea. Es pronto para pronunciarse sobre sus consecuencias constitucionales, aunque, si son tan distintos como se piensa respecto a los de la primera etapa de la globalización, sus consecuencias constitucionales pueden ser mutatis mutandis similares a las que se presentan en la evolución de unión aduanera a mercado común, con el agravante de que el ciudadano de un Estado solo participará muy indirectamente a través de su Parlamento nacional y del europeo.

6. El ataque a la democracia no afecta por igual a todos los estados[Subir]

En Estados Unidos el ataque a la democracia es de baja intensidad, solo se producen aquellas afecciones que se han descrito a propósito de la primera etapa de la globalización, cuando un Estado firma un acuerdo de libre comercio. Más intensas pueden ser las consecuencias si es cierta la tesis que aquí se presume de que existe una clara diferencia entre los acuerdos de libre comercio de la primera y de la segunda etapa de la globalización.

El Reino Unido se quedó en la fase de unidad económica estatal y renunció a la integración monetaria, encabezando un reducido número de Estados de la Unión. Es significativo resaltar que el mantenimiento de las competencias monetarias le permitió no solo ejercitarlas sino mantener, a su través, buena parte de su independencia en las políticas macroeconómicas y fiscales, lo que disminuyó gran parte del ataque a la democracia que implicaba el paso de la fase de mercado común a unidad económica supraestatal. El resto del embate trató de evitarlo mediante el acuerdo alcanzado con la Unión en febrero de 2016^[43], que, sometido a referéndum el pasado 23 de junio, desembocó en el conocido brexit. En definitiva, el Reino Unido ha decidido poner fin a los ataques al principio democrático abandonando la Unión Europea^[44], aunque, cuando se escriben estas líneas, todavía no ha ejercitado el procedimiento previsto en los tratados^[45].

Todos los países de la eurozona sufren el ataque a la democracia que supone un nivel de integración de unidad económica y monetaria supraestatal. No obstante, son discernibles, entre ellos, tres niveles. Alemania logra contener parte del embate a la democracia en cuanto líder de la integración^[46] y ha llegado a retrasar decisiones de los órganos de la Unión, a la espera de que se pronunciara su Parlamento^[47] o su tribunal constitucional^[48]. En el extremo opuesto, mayor intensidad en el ataque a la democracia, se sitúan los países periféricos de Europa, como Italia, Irlanda o España, que han incurrido en desequilibrios macroeconómicos y en déficit excesivo, lo que ha llevado a una completa pérdida de las competencias macroeconómicas y fiscales y a que los órganos ejecutivos de la Unión le impongan políticas concretas regulatorias; la situación ha sido todavía peor en dos de los rescatados, caso portugués y, con mayor intensidad si cabe, Grecia^[49]. En una situación intermedia se sitúa la mayor parte de los Estados de la eurozona, como Francia u Holanda, que ven menos limitadas sus políticas macroeconómicas y fiscales y a los que no se imponen políticas regulatorias concretas.

Hay también alguna diferencia reseñable entre los Estados de la eurozona por el nivel de control que tienen los Parlamentos estatales sobre sus Ejecutivos y sobre la negociación que estos hayan realizado ante el gobierno de la Unión^[50]. El que mayor control ejerce de facto, como se ha visto, es el alemán^[51]. Finalmente, el ataque a la democracia viene también intensificado porque la Unión estableció la libertad de circulación de capitales no solo en el interior de la integración sino frente al exterior. El capital internacional se convierte en un instrumento de control de la ortodoxia económica de los Estados (en clave liberal), con más intensidad en aquellos que presentan un mayor endeudamiento exterior, y dentro de ellos resulta, por ejemplo, muy diferente la situación de España y de Italia; en el primero la mayor parte de la deuda pública está en manos extranjeras, mientras que en el segundo la titularizan mayoritariamente sus nacionales.

7. Algunas reglas o conclusiones sobre cómo la globalización ataca a la democracia[Subir]

La constitución racional normativa ha sobrevivido a los numerosos embates teóricos y empíricos que ha sufrido desde su creación hace algo más de dos siglos^[52]. No se cree que esto ha sido por sus valores, esto es, los derechos y libertades fundamentales, incluido el principio democrático, ni por los límites al poder, incluido el más importante, el Estado constitucional de derecho, que hacen posible dichos valores; estos permiten su legitimidad y son un magnífico banderín de enganche de esta posición ideológica, pero no explican su supervivencia. Como se ha defendido en anteriores trabajos y bajo la estela de Weber y García Pelayo^[53], la constitución racional normativa sobrevive no solo por la defensa de estos valores sino porque contiene en su genoma el capitalismo, porque es la forma de organizar la comunidad que mejor garantiza el funcionamiento de este sistema económico^[54]. Ahora bien, aunque es cierto que la constitución racional normativa está al servicio del capitalismo, no hay duda de que en la misma el poder económico se encuentra sometido al poder político.

Lo relevante hoy, en el nuevo orden mundial, es que por obra de la globalización se supera el marco estatal en el que opera el concepto liberal de constitución, técnicamente denominada «racional normativa», y en este nuevo marco caracterizado dominantemente por la globalización no se ha logrado que opere plenamente la constitución liberal. El ataque a la democracia está servido, esto es, a la soberanía popular, a la distinción entre poder constituyente y constituido, al pluralismo político, al principio democrático, a la regla de la mayoría y la minoría y, en consecuencia, al derecho fundamental a la participación política. Por esta razón no es descartable que sea cierto lo que se escucha cada vez con más frecuencia en los foros y en la calle: el poder económico está dominando al poder político.

Si fuera cierto este dominio del poder económico sobre el político, esto no sería igual en todo el mundo. La influencia del poder económico vendría modulada, en primer lugar, por el músculo del Estado afectado, no es igual Estados Unidos que un pequeño país con un PIB muy disminuido. Y principalmente por las dos reglas que se han extraído en anteriores escritos de la primera etapa de la globalización, más por el conocido trilema de Rodrik. No obstante, antes de exponerlas es necesario previamente llamar la atención sobre los diferentes tipos de constitución económica que se aplican en la actualidad.

La doctrina viene distinguiendo tres tipos de constitución económica: la liberal^[55], la marxista y la intervencionista. La constitución liberal es la primera que apareció y se basa en la libre iniciativa privada y en el axioma de que el mercado realiza la más eficiente asignación de recursos a través de las reglas de la oferta y la demanda; Estados Unidos sigue siendo el paradigma de este modelo. La constitución marxista, surgida en la URSS y que subsiste en China, Vietnam, Cuba y Corea del Norte, se fundamenta en la propiedad pública de los medios de producción y en la planificación, este modelo niega la libertad de empresa y la propiedad privada^[56]. La constitución intervencionista, propia de Europa occidental, aparece tras la Segunda Guerra Mundial, introduce en la economía la fórmula del Estado social y desconfía de que el mercado realice la más eficiente asignación de recursos, por lo que procede a regularlo e intervenirlo. No obstante, había un modelo de constitución económica que no se había aplicado hasta ahora, concretamente la economía social de mercado. El marco económico de la Unión ha acogido este tipo de constitución en clave ordoliberal; no obstante, aquí se emplea la expresión marco económico en lugar de constitución económica porque la legitimación no puede provenir de un tipo de norma como el tratado internacional, sino que requiere de normas constitucionales. Una vez diferenciados los diversos tipos de Constitución económica se pueden comprender mejor las dos reglas extraídas de la primera etapa de la globalización y aproximarse al trilema de Rodrik.

La primera regla: cuanto mayor es la sintonía ideológica de las constituciones económicas que se integran menos sufre la democracia.

La segunda regla es que a medida que se profundiza en la integración más sufre la democracia, aunque los efectos se atenúan o incrementan en virtud de la primera regla, esto es, dependiendo de la mayor o menor sintonía ideológica entre las constituciones económicas de los Estados integrados.

Por su parte, el profesor Rubio Llorente, en su discurso de investidura como doctor honoris causa por la Universidad de Valladolid^[57], incluyó a la globalización entre los tres grandes problemas del Derecho Constitucional actual y llamó la atención sobre la preocupación que la doctrina estadounidense mostraba a propósito de las integraciones económicas supraestatales; concretamente, sobre la obra de Rodrik y su conocido trilema, que podríamos traducir con alguna licencia como la soberanía, la democracia y las integraciones y su interdependencia, lo que le lleva a considerar inviable un incremento de las tres; así entre las varias opciones ve en una disminución de la integración la posibilidad de incrementar el contenido del principio democrático^[58] (precisamente, lo que hasta el brexit había intentado la democracia más antigua del mundo: el Reino Unido).

En este libro, el catedrático de Harvard estima que la integración euro quizá pueda combatir los mayores inconvenientes de la globalización, aunque el profesor Rubio se muestra más bien pesimista respecto de esta última afirmación^[59]. Aquí se podría sostener una posición intermedia; los Estados, con la excepción quizá de Estados Unidos, no tienen músculo para imponerse a ese poder económico. La Unión Europea podría hacerlo, aunque actualmente su política va en sentido contrario, como se puede observar en este trabajo, lo que explica, quizá, las cuatro posiciones que se van adoptando. Una primera de raíz nacionalista, paradigmáticamente representada por el Frente Nacional en Francia, que abandonaría la integración para recuperar la soberanía. Una segunda británica de inspiración conservadora, que busca menos integración para preservar el ataque a la democracia, pero manteniendo el libre comercio; tras el brexit esta posición desaparece. Una tercera, en vías de creación, representada por Syriza en Grecia, Podemos en España y, a lo mejor, el Partido Laborista británico, que acaba de reclutar a Varoufakis como asesor económico^[60], que se centra en plantar cara al poder económico y variar la política económica de la Unión de forma, en opinión de muchos, radical. Frente a estas opciones, cabría una cuarta que pretende una reforma de la gobernanza de la Unión para superar el ataque al principio democrático o, en su defecto, de no ser posible (por el acierto del trilema de Rodrik), abrazar el Estado federal europeo, lo que terminaría de raíz con el ataque a la democracia.

El trilema de Rodrik y, especialmente, las dos reglas que se acaban de reseñar, muestran toda su virtualidad si se atiende a la Unión Europea, que es el único lugar del mundo donde se han alcanzado las dos últimas fases de integración: la unidad económica supraestatal y la unidad económica y monetaria supraestatal. Estas dos últimas fases se han alcanzado en clave liberal, es más, el marco económico de la Unión (el equivalente a la constitución económica) es un nuevo tipo de constitución económica: la economía social de mercado^[61], nunca antes aplicada, construida en clave ordoliberal^[62]. Este marco económico entra en contradicción con las constituciones económicas intervencionistas propias de los países de la eurozona^[63]. Además, este marco resalta los principios de competitividad y apertura, que se cree no operan solo internamente sino externamente, esto es, en el contexto de la globalización. Finalmente, hay que añadir que la libre circulación de capitales ad intra y ad extra de la eurozona refuerzan el mantenimiento de una ortodoxia liberal^[64], como ya se ha señalado, al tiempo que fortalecen el dominio del poder económico sobre el político.

Ahora bien, si fuera cierto que el poder económico está dominando al poder político, cabría preguntarse: ¿qué ideología tiene aquel? Si uno analiza el marco económico de la eurozona, es decir, la economía social de mercado, y los principios de apertura y competitividad, así como la libre circulación de capitales, puede presumir que está ante un sistema económico ordoliberal. Los principios reguladores del ordoliberalismo, en clave de Estado social^[65], y la ausencia de igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica por los empresarios (con mayor intensidad fuera de la Unión pero también dentro), marcan distancias con la constitución económica liberal.

Hay razones para pensar que el ordoliberalismo no solo inspira a la Unión Europea sino también a la globalización. Adopción de la economía de mercado basada en la libre competencia (China, Vietnam, Cuba incipientemente), estabilidad de las divisas (objetivo de los bancos centrales desde el inicio de la globalización), mercados abiertos, es decir, libre comercio, garantías a la propiedad privada, libertad contractual, responsabilidad de los actores económicos (incumplida por los rescates bancarios) y, por último, continuidad de la política económica^[66]. Aparentemente ese poder económico respondería al ordoliberalismo.

No obstante, si se repara en el ideario económico de Silicon Valley, es difícil saber cuál es la ideología del poder económico que preside la globalización. Tres ideas base inspiran su concepción de la globalización: el incumplimiento de la ley, el ataque a la competencia y, como consecuencia, la búsqueda de los monopolios; lo que le sitúa claramente en contra de postulados básicos del ordoliberalismo.

Así Kalacnick, fundador de Uber, se dirige a la conquista planetaria incluso incumpliendo la ley, como Google, Facebook, Apple y Airbnb. Hablan de «una revolución comparable con la industrialización del siglo xix». Su objetivo no es el dinero sino un futuro mejor para la humanidad, «aborrecen la política y consideran que la regulación no es solo un obstáculo sino un anacronismo». Thrun, el ingeniero más importante del laboratorio Google y hombre de confianza de Larry Page, presidente de esta compañía, dice que la política es el gran enemigo, «las reglas se dictan para consolidar las estructuras existentes. Nosotros intentamos eludirlas». Peter Thiel, el ideólogo de Silicon Valley, fundador de Paypal, que financió a Mark Zuckerberg en Facebook, en su libro Cómo inventar el futuro, mantiene como tesis fundamental que los monopolios son buenos, incluso deseables: «los monopolios creativos hacen posible que aparezcan nuevos productos beneficiosos para todos. La competencia supone que no […] habrá beneficios para nadie […]». Su consejo más importante para aquellos que quieren crear una empresa es que busquen un mercado que puedan dominar, construyendo un monopolio, e intenten conservarlo tanto tiempo como sea posible^[67].