LA GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA UNIÓN DURANTE LA CRISIS: CONSECUENCIAS EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN^[1]

I. LA GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA UNIÓN DURANTE LA CRISIS[Subir]

Originariamente las Comunidades Europeas se plantearon como un área de libre comercio con el objetivo de incentivar el crecimiento económico de sus Estados, considerado requisito sine qua non de la estabilidad política de la zona. La viabilidad de esta nueva integración económica supranacional requería cohesión, y, en consecuencia, precisaba del acercamiento de las economías de los países miembros. Algo que se pone particularmente de relieve con la creación de la Unión Económica Monetaria (UEM), cuyo éxito dependía de la consecución de una convergencia sostenida en materia de estabilidad de precios, finanzas gubernamentales, tipos de cambio y tasas de interés a largo plazo. De esta forma, Maastricht trajo consigo la implantación de la regla de la estabilidad presupuestaria estableciendo unos techos de déficit y deuda públicos.

Recordemos que la discusión en torno a esta regla en sede europea comienza a mediados de los años ochenta del pasado siglo, cuando se proyectaba la moneda única, y que su explicitación se produce en el derecho primario de la Unión a través del artículo 104 C del Tratado de Maastricht (su protocolo anejo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo estableció que el déficit público no podía superar el 3 % del PIB y que el nivel de endeudamiento público no podía superar el 60 % del PIB). Más tarde, con ocasión de la puesta en marcha de la tercera fase de la UEM que debía producirse, a más tardar, el día 1 de enero de 1999 y que se traducía en la creación de la moneda única y de un Banco Central Europeo (BCE), el Tratado de Ámsterdam estableció un código de conducta fiscal común que se concretó en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), cuyo objeto, a través del reforzamiento de las reglas fiscales, consistía en garantizar una Hacienda Pública saneada en la zona euro a través de la prevención de incumplimientos, y de la reacción y corrección en su caso. El Pacto surgió en un momento económico favorable aunque pronto tuvo que pasar la prueba de su observancia cuando varió el ciclo y su aplicación exigió sacrificios presupuestarios a los Estados miembros^[2]. Se arbitraron entonces procedimientos de déficit excesivo contra Irlanda y Portugal en los años 2001 y 2002, respectivamente. Sin embargo, Francia (en 2002) y Alemania (en 2003) incumplieron, sin consecuencias, el Pacto, generando su crisis^[3] y, finalmente, su reformulación en el año 2005 en un sentido flexibilizador (ampliación de los plazos, posible apreciación de circunstancias excepcionales y referencia al déficit a lo largo del ciclo)^[4].

Esta situación, sin embargo, no se prolonga por mucho tiempo. La crisis económica en Europa ha traído consigo, entre otras cosas, una intervención particularmente incisiva de las instituciones europeas que ha condicionado —y sigue condicionando— de forma decisiva las políticas económicas de los Estados miembros, y, en particular, ha traído consigo el reforzamiento de la regla de la estabilidad presupuestaria y una fuerte resistencia —que en ocasiones cede ante la evidencia aunque siempre de forma tímida^[5]— frente a cualquier posibilidad de interpretar o aplicar con flexibilidad el cumplimiento de dicha regla contenida hoy en el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) desarrollado por el Protocolo 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. En efecto, el Six-Pack (2011) y el Two-Pack (2013), que implican una nueva reforma del PEC, y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG, 2013, informalmente Pacto Fiscal Europeo^[6]) han endurecido las exigencias y procedimientos derivados de la regla de la estabilidad presupuestaria^[7]. Asimismo, este tratado obligaba a sus veinticinco Estados firmantes —del mismo se descolgaron Reino Unido y República Checa, y tampoco ha sido firmado por Croacia— a incorporar al más alto nivel normativo la «regla del equilibrio presupuestario» durante un plazo que se prolongaba hasta el 1 de enero de 2014^[8]. De hecho, la recepción de préstamos procedentes del Mecanismo de Estabilidad Europeo (MEDE) quedaba condicionada a que el Estado interesado hubiera introducido en la legislación nacional la regla que exige un presupuesto equilibrado antes del 1 de marzo de 2014.

La Unión Europea, pues, para superar la crisis económica, ha decidido poner el acento, tras la adopción de unas primeras y efímeras medidas de estímulo de la economía que no produjeron el resultado esperado, habida cuenta la magnitud de la crisis, en el desarrollo de una política presupuestaria centrada en el saneamiento, en tiempo récord, de las cuentas públicas y que se concreta, por un lado, en una reducción y control del gasto público que ha recibido el calificativo de austericida por parte de los sectores más críticos^[9], y, por otro, en un incremento de la presión impositiva (en ambos casos, con diferencias sustanciales entre Estados). Y todavía hoy esta, la política presupuestaria vía estabilidad, continúa siendo el elemento que la Unión considera nuclear para superar la crisis y fortalecer la integración económica. Eso sí, se ha complementado —sin abandonarla— con una serie de medidas que han reforzado la integración financiera de la Unión^[10]. En este sentido debe mencionarse la reforma del artículo 136 TFUE que ha conducido al fin de la genérica y estricta prohibición del bailout, sobre la que se había articulado parcialmente la disciplina fiscal de los Estados de la zona euro en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 TFUE y que da cobertura a la creación de ciertos mecanismos de asistencia financiera^[11]. Finalmente, queda pendiente una necesaria armonización fiscal sobre la que poco se ha avanzado en el ámbito de la imposición directa —no en la indirecta, como veremos.

Ahora bien, como pretendemos demostrar en este trabajo, los desarrollos de la gobernanza económica de la Unión durante la crisis, que han puesto el acento en el saneamiento de las cuentas públicas de los Estados miembros, no han traído consigo el fortalecimiento del proceso de integración europea, ni en lo político, ni en lo económico, ni, en consecuencia, en lo social. En primer lugar, porque las novedades en la materia representan un cambio de tendencia que está afectando a la arquitectura institucional de la Unión, y, a su través, a la naturaleza constitucional del proyecto, a su democraticidad y consiguiente legitimidad. Y, en segundo lugar, porque el análisis de las respuestas que han dado los Estados miembros buscando el equilibrio de las cuentas públicas demostrará que estas no han corregido los problemas económicos de la Unión entendida en su conjunto, ni, en particular, han conducido a una mayor cohesión entre los Estados afectados por su aplicación.

II. CONSECUENCIAS POLÍTICAS DE LA REGLA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA[Subir]

Todos sabemos que la denuncia sobre el déficit democrático en la adopción de las decisiones en la Unión Europea es un tema recurrente, presente desde la misma constitución de las Comunidades Europeas. El sesgo intergubernamental fue el protagonista en los momentos iniciales de su funcionamiento, con sus consiguientes implicaciones tanto en lo relativo a las instituciones que en su seno iban a desempeñar el papel decisor como en lo relativo a los procedimientos de adopción de las decisiones y las mayorías requeridas para adoptarlas. Como se ha dicho, la democracia, simplemente, no formó parte de la versión original del proyecto^[12]. Originariamente, las decisiones de las Comunidades Europeas se tomaban en el seno de un Consejo que, en función del tipo de materias, podía decidir por unanimidad —vía intergubernamental—, pero también por mayoría simple o cualificada —vía supranacional—, si bien finalmente se impuso, y por mucho tiempo, la vía intergubernamental^[13]. El Consejo funcionaba de espaldas a principios básicos del sistema democrático como la transparencia y la publicidad, sin posibilidad, pues, de hacer posible la rendición de cuentas (ni en el nivel comunitario ni en el nivel nacional). Las predecesoras del Parlamento Europeo, la Asamblea común de la CECA (1951) y la Asamblea parlamentaria de la CEE y de la CEEA (1957), tenían atribuidas competencias muy limitadas de tipo consultivo y de control político, y esto solo se podía mantener en un contexto de cesión muy limitada de competencias desde los Estados a la organización supraestatal.

Así que el recorrido hacia delante del proceso de integración europea, con la progresiva asunción de ámbitos materiales cada vez de mayor relevancia (al menos hasta Maastricht ^[14]), debía, necesariamente, en la medida en que sus participantes eran Estados constitucionales, venir acompañado por cambios sustanciales institucionales y procedimentales. En este sentido, hemos asistido a sucesivas modificaciones del derecho originario que, al menos hasta la crisis, han venido reforzando el sesgo supranacional de la organización a través de una transformación importante tanto de los participantes como de los procedimientos utilizados para la adopción de sus decisiones. Más precisamente, las sucesivas modificaciones del derecho originario de la Unión trajeron consigo un Parlamento transformado que habría abandonado la posición absolutamente secundaria que le atribuyeron los tratados constitutivos en los años cincuenta del siglo pasado de tal forma que, en la actualidad, y con relación a muchos ámbitos (pero no todos), podemos afirmar que participa de forma decisiva, junto con el Consejo, en la conformación de la voluntad de la Unión, y que lo hace en una relación de igualdad con respecto al mismo en aquellas decisiones que son consecuencia de la utilización del procedimiento legislativo ordinario, caracterizado por su transparencia. Asimismo, se generalizó, a partir de la aprobación del Acta Única Europea, la aplicación de la regla de la mayoría para adoptar decisiones en el Consejo en los supuestos que así lo preveían, diluyendo de esta forma el poder de los Gobiernos de los Estados miembros considerados individualmente que, a partir de ese momento, podían ver cómo una decisión concreta podía salir adelante en la Unión a pesar de su oposición frontal a la misma (si bien, de facto, se ha constatado la pervivencia de la práctica de la cultura del consenso como regla general para la adopción de las decisiones en su seno^[15]).

Ahora bien, el avance general de la dimensión supranacional en la organización y funcionamiento de la Unión con anterioridad al estallido de la crisis nunca condujo a la renuncia de su dimensión intergubernamental entendida en sentido fuerte. Habría que tomar al respecto en consideración, por ejemplo, que el papel del Parlamento Europeo en el proceso decisional de la Unión no se ha equiparado al del Consejo, en particular (aunque no solamente ^[16]) en lo relativo a la política económica; o el hecho de que, en las sucesivas modificaciones del derecho originario de la Unión tras el Acta Única Europea, que trajo consigo la superación del Compromiso de Luxemburgo, haya emergido siempre un debate fundamental, más o menos encubierto, sobre el reparto y la ponderación de votos en el Consejo. El resultado final ha sido un Consejo dominado por los países más poblados (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia)^[17], en especial por Alemania, que va consiguiendo imponer —no sabemos por cuánto tiempo habida cuenta los resultados obtenidos con sus recetas— los elementos de la nueva gobernanza económica, los ritmos para su consecución y la distribución de los costes.

En particular, el ámbito económico es uno de los ámbitos considerados especialmente sensibles por los Estados miembros y estos se resisten sistemáticamente a ceder parcelas de soberanía en la materia a la Unión, aun a pesar del crecimiento de la interdependencia en dicho campo y de la necesidad de encontrar respuestas a retos que solo se pueden afrontar con expectativas de éxito de forma común. Tampoco Lisboa supuso una nueva transferencia formal de competencias decisionales al nivel comunitario en materia económica, aunque lo cierto es que los desarrollos de la gobernanza económica de la Unión de la crisis orientados a garantizar la solidez de la zona euro han debilitado, todavía más (pues la restricción de las facultades de actuación autónoma de los gobiernos nacionales era un hecho con anterioridad a la crisis), las facultades de los Estados de la Unión de desarrollo, ejecución y fiscalización de sus políticas económicas, y, en especial, de sus políticas económicas presupuestarias^[18]. Los desarrollos europeos con relación a la política fiscal no responden a principios de coordinación ni se articulan a través de instrumentos de soft law, como en principio así ocurre en el terreno de la política económica de la Unión. No lo hacían antes (si bien es cierto que la concreción normativa original del PEC y su posterior reforma en 2005 lo revelaron como un conjunto normativo esencialmente simbólico) y lo hacen aún menos con ocasión de la crisis económica, cuyos desarrollos normativos han traído consigo un refuerzo importantísimo del grado de vinculatoriedad de los compromisos sobre el límite del déficit y de la deuda pública que deben respetar los Estados miembros^[19]. La cesión de parcelas de poder estatal en este ámbito de la gobernanza económica de la Unión ha sido subrayada por muchos (sin alternativa, al menos, por lo que hace a los Estados deudores que deben asumir tales compromisos si pretenden contar con el soporte del MEDE). A este respecto, el TECG representa uno solo de los elementos, de momento su cénit, de una cadena más larga de intervenciones europeas durante la crisis, dirigidas a reforzar la regla de la estabilidad presupuestaria. Su artículo 3.2 obliga a incorporar las obligaciones contenidas en su apartado primero al derecho nacional de las partes contratantes mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto o cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales^[20].

En todo caso, se sigue observando una fuerte resistencia por parte de los Estados a perder el control de la materia en el nivel supranacional. Y ello se manifiesta tanto en el fenómeno producido de arrinconamiento del denominado «método comunitario» en favor del «método de la Unión», este último basado en pactos entre diferentes Estados fuera del marco del derecho comunitario, como en una superación, en un determinado sentido, de los elementos institucionales y procedimentales que regularon la dimensión económica de la Unión en Lisboa.

Con relación al primer asunto, y aunque es cierto que la Unión ha hecho uso de los canales jurídicos e institucionales del método comunitario durante la reforma de la gobernanza económica de la Unión (pensemos en el Six-Pack y en el Two-Pack)^[21], también lo es que algunas de las iniciativas supraestatales más importantes sobre el tema se han recogido en instrumentos normativos propios del derecho internacional, por consiguiente, fuera del derecho de la Unión Europea (en este sentido, el TECG o el MEDE, si bien por diferentes motivos en cada caso^[22]), al menos de forma temporal (recordemos que el artículo 16 TECG prevé la futura incorporación de su contenido en el derecho de la Unión^[23]). La Sentencia Pringle, que ha avalado tanto el procedimiento de creación del MEDE como su contenido, ha dado soporte a la creación de este tipo de estructuras jurídico-políticas paralelas a la Unión, potenciando así el intergubernamentalismo^[24]. En efecto, este cambio en los instrumentos legales para afrontar la crisis implica sustraer las decisiones sobre esta materia a las instituciones europeas y atribuirlas a los Estados miembros, más precisamente, a sus Ejecutivos (aunque es cierto que su contenido final repercute en la actuación de las instituciones europeas^[25]). Este recurso al derecho internacional ha suscitado, entre determinados sectores doctrinales, una honda preocupación en la medida en que puede poner en cuestión principios fundamentales del proceso de integración europea^[26].

Y, con relación a la segunda cuestión, el cambio de los elementos institucionales y procedimentales que regularon la dimensión económica de la Unión en Lisboa también se ha traducido en un refuerzo de la dimensión intergubernamental de la política de la Unión relativa a la estabilidad de las cuentas públicas, tanto en el marco decisional como en el relativo a su implementación y su fiscalización.

Las decisiones que la Unión ha ido adoptando al respecto se han canalizado a través de la actuación del Consejo Europeo y del Consejo (Europa de los Veintiocho) y de las Eurocumbres y el Eurogrupo, que se han consolidado como una nueva estructura institucional de la eurozona (Europa de los Diecinueve)^[27]. Las dos últimas instancias han desempeñado un papel preponderante en las decisiones relacionadas con la crisis de deuda soberana, y, en general, en la elaboración de las respuestas europeas a la crisis y han actuado aisladas de cualquier tipo de influencia procedente de las instituciones políticas de la Unión no intergubernamentales. Recordaremos, brevemente, que los Estados de la zona euro, con una coordinación especialmente intensa, se organizan a través del Eurogrupo^[28] y de las Eurocumbres^[29], y que ello permite diferenciar entre dos ámbitos de la gobernanza económica de la Unión: la que afecta a los Estados que forman parte de la zona euro y la que afecta a aquellos otros que se mantienen ajenos a la misma, lo cual plantea un reto en la medida en que a través de dicha distinción existe la posibilidad de debilitar la unidad institucional y legal de la Unión Europea generando inconsistencias en el sistema^[30].

En la Unión de los Veintiocho, el Consejo Europeo, reforzado por el Tratado de Lisboa, que lo contempla como institución de primer orden y le atribuye numerosas e importantes facultades, ha asumido, de facto, un papel político predominante con la crisis de la moneda común en cuanto que órgano que marca el rumbo político y resuelve, en última instancia, las situaciones de crisis o bloqueo institucional (aunque el derecho primario de la Unión confiere al Consejo el papel decisor al respecto). Este órgano ha condicionado intensamente la iniciativa de la Comisión, la adopción de las decisiones en el Consejo y ha reducido las posibilidades de participación del Parlamento Europeo^[31].

Por otra parte, el derecho primario de la Unión confiere al Consejo la facultad para decidir sobre un cambio o desarrollo de la regulación de esta materia (las posiciones se fijan en el seno del ECOFIN, que cuenta con el soporte técnico del Comité Económico y Financiero para el desarrollo de sus trabajos). El artículo 126.14 TFUE le atribuye la competencia para sustituir, en su caso, el protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, por unanimidad y con arreglo a un procedimiento legislativo especial que exige la consulta previa del Parlamento Europeo y del Banco Central Europeo. Asimismo, el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, fijará las normas de desarrollo y definiciones para la aplicación de las disposiciones del protocolo mencionado.

El Consejo, además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 136 TFUE, es el órgano que decide sobre la adopción de las medidas que garanticen el correcto funcionamiento de la UEM siguiendo el procedimiento contemplado en el artículo 126 TFUE (se excluye la aplicación del 126.14 TFUE que, como acabamos de ver, contempla un procedimiento especial para la sustitución o desarrollo del Protocolo aplicable en caso de déficit excesivo). Entre ellas, decide sobre las medidas que sean precisas para reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria. Únicamente participarán en las votaciones para la adopción de alguna de estas medidas los miembros del Consejo que representen a los Estados miembros cuya moneda es el euro. La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 238. Finalmente, también es el Consejo el órgano que determina las posiciones comunes ad extra de la Unión Europea con relación al euro, con propuesta de la Comisión y del BCE (artículo 138 TFUE).

La intervención del Parlamento Europeo y de la Comisión, las instituciones que, en principio, deben representar la pluralidad ideológica de la ciudadanía europea y el interés general de la Unión, es muy limitada en el ámbito decisional de la política económica de la Unión vinculada a la UEM. En particular en lo que hace a la Eurocámara, pues, al fin y al cabo, la Comisión aporta un soporte técnico de relevancia que condiciona —o puede llegar a condicionar— la adopción de las decisiones de las instituciones europeas intergubernamentales (Consejo Europeo, y, sobre todo, Consejo). En efecto, el Parlamento Europeo no ha desempeñado función directora alguna y tampoco su deliberación política al respecto ha sido central. Lo cierto es que se limita a elevar una preceptiva consulta previa al Consejo en los casos en que adopta, por unanimidad, una decisión sobre una eventual sustitución del protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, o en aquellos otros en los que el consejo fija las normas de desarrollo y definiciones para la aplicación de las disposiciones de dicho protocolo. No se prevé, sin embargo, su intervención, en la adopción de medidas para garantizar el correcto funcionamiento de la UEM (medidas para reforzar la coordinación y supervisión de la disciplina presupuestaria), ni en la fijación de las posiciones comunes ad extra de la Unión Europea con relación al euro, decisiones todas ellas que se concretan en el Consejo. Y ello aún a pesar de que haya pasado a desempeñar cierto papel en el procedimiento del Semestre Europeo en la medida en que ha logrado asegurarse el derecho a participar en los diálogos económicos introducidos por el Six-Pack. A su través, se permite al Parlamento Europeo mantener debates con las otras instituciones de la Unión y con representantes nacionales sobre temas económicos y ejercer de alguna forma su función de control político y exigencia de rendición de cuentas^[32]. También puede llegar a ser relevante su papel en el ámbito de la cooperación interparlamentaria (véase el artículo 13 TECG).

Con relación a la tarea de fiscalización de la política fiscal europea, esta compete al Consejo y a la Comisión. Ambos colaboran en la tarea de supervisión del cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados miembros en materia de déficit público. Puede tratarse de un control de tipo preventivo (cuando se detectan riesgos de incumplimiento) o de tipo reactivo con el objeto de corregir los efectos de un incumplimiento ya producido. De cualquier modo, el Consejo tiene la última palabra sobre si existe o no un riesgo de incumplimiento o sobre si se ha producido o no un incumplimiento. La Comisión, tras una labor de fiscalización, elaborará un informe con sus recomendaciones y el Consejo, previo dictamen del Comité Económico y Financiero sobre el informe de la Comisión, decidirá sobre la existencia o no de riesgo de incumplimiento o sobre la existencia o no de incumplimiento. El Consejo es también la institución que adopta las medidas previstas en el TFUE para reaccionar frente a dichas situaciones, de nuevo, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión (véase el artículo 126, apartados 2 a 14, ambos inclusive, TFUE).

Ahora bien, la labor de la Comisión en el ámbito de la fiscalización de la implementación de las decisiones fiscales de la Unión por parte de los Estados miembros no es en absoluto desdeñable, en particular, debido a la radical transformación de la regla de voto en el Consejo —mayoría cualificada inversa— para la adopción de importantes decisiones en el marco del Pacto que introdujo el Six-Pack ^[33]. De hecho, tras unos primeros momentos en los que la doctrina denunció una debilitación del papel de la Comisión en el proceso de la gobernanza económica de la Unión durante la crisis, comienza a ser habitual consultar trabajos en los que tal afirmación se matiza señalando que, aunque, en efecto, la Comisión ha visto muy mermada su actividad de impulso y decisional en la política económica de la UEM, también ha adquirido un peso sin precedentes en lo relativo a las facultades de fiscalización, y sanción en caso de incumplimiento, de los compromisos asumidos por parte de los Estados miembros^[34].

Frente a ello, la participación del Parlamento Europeo es también muy limitada en el procedimiento de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones sobre déficit y deuda pública. Su intervención presenta una naturaleza meramente informativa y se produce en las etapas finales del procedimiento, en determinados supuestos en los que el Consejo adopta medidas contra el Estado miembro incumplidor. El artículo 126.11, in fine, del TECG establece que: «El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de las decisiones tomadas». El papel del Parlamento Europeo queda así muy limitado en esta segunda fase de control de la ejecución de las decisiones políticas presupuestarias de la Unión si lo comparamos con la relevancia de la función que la Comisión realiza al respecto y a la que ya hemos hecho referencia.

Para la doctrina, pues, es posible hablar de una «desparlamentarización» en el ámbito de la Unión^[35]. En general, en materia económica, y en particular, en las políticas presupuestarias de la crisis, el Parlamento Europeo tiene muy poco que decir, ya sea respecto al diseño de los mecanismos ya en cuanto al cumplimiento de los objetivos. Una lectura detenida del derecho de la crisis, y en particular del TECG y del Six-Pack, no deja lugar a dudas sobre la posición marginal del Parlamento Europeo en la gobernanza económica de la Unión Europea, y ello a pesar de sus intentos destinados a conseguir un peso político significativo en esta parcela^[36]. Es preciso advertir, de cualquier modo, que la Eurocámara tampoco desempeñaba un papel relevante en el anterior PEC; aún más, se podía considerar que su papel resultaba menos relevante que el asumido en la actualidad en la medida en que, en el Pacto de 1997, reformado en 2005, el nombre de la institución ni siquiera se mencionaba. Ahora bien, en aquel momento, la débil vinculación del PEC para los Estados miembros no planteaba, al menos no en los preocupantes términos en los que hoy se plantea habida cuenta el contexto de estricta vinculatoriedad de los compromisos derivados del TECG, el problema de la falta de implicación del Parlamento Europeo en la gobernanza económica de la Unión^[37].

III. EL IMPACTO ECONÓMICO DE LA REGLA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA[Subir]

Desde mediados del siglo pasado, las aportaciones teóricas de Mundell^[38] y de Kenen^[39] respecto a las consecuencias de políticas fiscales flexibles en una zona monetaria ya advertían de la necesidad de una disciplina fiscal común como condición para estabilizar la economía en un área monetaria única. En ausencia de esta política fiscal común, el resultado esperado sería el que la crisis de 2008 ha puesto de relieve: déficits públicos y acumulación de deuda. Como predijeron algunos autores sobre el futuro de la moneda única europea^[40], la ausencia de las condiciones necesarias para poder hablar de un área monetaria óptima provocó un shock asimétrico, generando déficit presupuestarios y ajustes severos en empleo y salarios en algunos países de la UEM. Como respuesta a estos desequilibrios económicos, la Unión dispuso recursos adicionales para estos Estados^[41], y en contrapartida por la recepción de estas ayudas se han exigido fuertes recortes del gasto y la reordenación de las finanzas públicas, como muestra la tabla 1, en la que mostramos el impacto de la crisis en el sector público de los Estados miembros de la UEM^[42] y en el de la totalidad de los Estados de la Unión.

El primer elemento significativo que debemos destacar es el reducido incremento del PIB en ambos grupos de Estado, con tasas reducidas durante los años 2011 a 2013 y con un ligero repunte en el ejercicio 2014^[43]. En segundo lugar, la contribución de la zona euro al PIB comunitario es muy significativa (el 72 % del total en el año 2014), lo cual era de esperar ya que este grupo lo integran los Estados con las economías más desarrolladas^[44]. Por sí mismo, este dato muestra la importancia de los aspectos financieros y monetarios en la crisis económica de la Unión, pudiendo afirmar que el impacto ha sido mayor en los Estados que han asumido la moneda única.

Como reacción al reducido incremento del PIB, y ante la imposibilidad de aplicar una política monetaria diferenciada, la mayoría de los Estados integrantes de la Unión acordaron reforzar su coordinación económica y presupuestaria. Los Estados con dificultades financieras que se han implicado en este proceso de refuerzo han podido acceder a financiación adicional procedente de la Unión, pero las ayudas percibidas han exigido la asunción de fuertes recortes del gasto público y la reordenación de las finanzas públicas. Los costes sociales de estas medidas son conocidos^[45], así como los riesgos de desestabilización política en los Estados más afectados por la crisis y el cuestionamiento social del concepto de Europa. Se hace patente que estamos ante consecuencias de la crisis financiera y económica muy relevantes para el mantenimiento de una cierta cohesión que permita el crecimiento económico y la mejora de las condiciones de vida de su población.

Sabemos que la crisis trae causa en problemas de naturaleza financiera, pero también deriva de deficiencias estructurales tanto de las economías nacionales como de la propia integración económica del territorio de la Unión. Dejando al margen los problemas financieros, existe un consenso relativo a que la respuesta a la crisis exige realizar reformas estructurales que permitan una convergencia de las economías de los Estados miembros^[46], pero, por otro lado, se sigue poniendo el acento en la sostenibilidad de las finanzas públicas, cuyos desbalances determinaron el incremento del precio de su financiación externa^[47]. La cuestión es cómo hacer compatibles ambos objetivos: obtener los recursos necesarios para reformar las economías y al tiempo reducir el déficit público y, además, en un contexto de crecimiento escaso, nulo o negativo. La vinculación entre los problemas de competitividad y déficit resulta evidente al identificar a los Estados que peor han soportado la crisis financiera y que, por tanto, han tenido más dificultades en generar recursos. El dilema de los gobernantes de estos Estados estriba en contraer el gasto —y en tal caso, tenderán a reducir el que menor impacto político tenga, esto es, el destinado a inversión— o en incrementar el ingreso para evitar el déficit y financiar las reformas necesarias. Cabe incluso plantearse una cierta prelación entre ambos objetivos de forma que la cuestión es a qué atendemos primero, a la estabilidad de las cuentas públicas o a financiar las reformas necesarias para mejorar la competitividad.

La relevancia de este asunto es crucial en el contexto de una Unión Económica que se sustenta en la convergencia de los territorios. Sin esa aproximación de las economías de los Estados miembros se socava tanto la eficiencia del modelo como su legitimidad. Una aproximación simple al tema podría concluir que el modelo está en equilibrio con áreas —Estados— que producen y otras que compran lo que los primeros hacen, pero si algo ha puesto de relieve la crisis es que una drástica reducción de la renta disponible en los países consumidores implica su sobreendeudamiento, la caída de sus indicadores económicos y el empobrecimiento de su población, así como ajustes consecuentes en los países productores, tanto en la minoración de sus ventas como en su papel de financiadores de deuda.

En este contexto, nos planteamos qué incidencia ha tenido la regla de estabilidad presupuestaria en la corrección de los problemas económicos que pretendían evitarse. ¿Muestran los datos mayor integración económica entre los Estados que se han visto afectados por su aplicación? De ser así, habría que aceptar que la imposibilidad de incurrir en déficit ha sido una medida adecuada, más allá de los importantes costes que ha supuesto su implantación. Debe quedar claro que la intervención que plantea la regla de estabilidad se limita a imponer a los Estados una restricción sobre el resultado final de sus finanzas, sin prescribir el modo en que cada país actúe para asegurar tal resultado. En función de necesidades y preferencias particulares, cada Estado decidirá si hace mayor hincapié en la disciplina del gasto público o si trata de incrementar los recursos impositivos que recauda. No se trata de opciones excluyentes, como es obvio, pero sí marcarán una diferencia sustancial en el proceso de evitar el déficit. Así, cabe suponer que una política de disciplina de gasto tendrá una incidencia directa sobre los ciudadanos de rentas medias y bajas, más dependientes de la provisión de bienes y servicios del sector público, y, por el contrario, un incremento de los impuestos se dirigirá a los contribuyentes de mayor capacidad contributiva, sin despreciar a una clase media más numerosa y con menos posibilidades de eludir la carga fiscal. Es necesario reconocer que las medidas adoptadas por cada Estado para asegurar su observancia tendrán consecuencias no menores sobre el conjunto de los agentes de cada economía e influirán también en las condiciones sociales del país, pero nuestra intención es, ahora, analizar qué decisiones han tomado los Estados miembros de la Unión Monetaria para hacer efectiva esta regla y cuál ha sido su repercusión en la situación económica del país y sobre la cohesión del territorio de la Unión^[48].

IV. CONCLUSIÓN: LA GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA UNIÓN DURANTE LA CRISIS HA DEBILITADO LA INTEGRACIÓN POLÍTICA Y ECONÓMICA DE LA UNIÓN[Subir]

En nuestra opinión, no se equivocan aquellos que apuntan al momento existencial que atraviesa actualmente la Unión. Esta, durante la crisis, ha actuado básicamente para garantizar la solidez de la moneda y ello ha requerido profundizar en el proceso de integración económica. Se han articulado, en particular, iniciativas que se han traducido en un incremento de la presión impositiva y disminución del gasto público (austeridad) con el objetivo de alcanzar los objetivos de déficit y deuda públicos y así garantizar la estabilidad presupuestaria de la zona euro, presentada como condición inexcusable del correcto funcionamiento de la UEM. Sin embargo, el desarrollo de la gobernanza económica de la Unión durante la crisis, que ha pivotado fundamentalmente sobre dicha regla de la estabilidad presupuestaria, no ha conseguido el efecto deseado. El resultado ha sido, antes bien, una afectación, en términos negativos, sobre la naturaleza constitucional del proyecto y su sostenibilidad económica.

Los últimos desarrollos de la gobernanza económica en la Unión han alterado su arquitectura institucional, minimizando el rol de los canales comunitarios y fortaleciendo de forma evidente su sesgo intergubernamental, y esto se ha hecho, en general, sin compensar esta tendencia con un reforzamiento del papel de las instituciones representativas en el nivel nacional como instrumentos de control efectivo de lo que sus Ejecutivos hacen en las instituciones europeas. Por cierto, esta apuesta por el intergubernamentalismo nos recuerda el momento fundacional y la primera etapa de funcionamiento de las Comunidades, si bien con la diferencia fundamental de que la Unión, en aquella primera fase, ejercía competencias muy limitadas, y, además, los Estados miembros considerados individualmente mantenían el control del proceso. En la actualidad, decisiones importantísimas al respecto se han adoptado empleando el «método de la Unión» frente al «método comunitario» (se han concretado, pues, fuera del derecho de la Unión). Se ha fortalecido el papel decisor y supervisor de las instituciones de la Unión que representan el interés particular de los Estados miembros (Consejo Europeo y Consejo), que, asimismo, han visto cómo han emergido serios competidores, instituciones también de sesgo intergubernamental pero cuyas decisiones se refieren únicamente a los países de la zona euro (eurocumbres y Eurogrupo). Especialmente preocupante para los que apostamos por el proyecto político de integración constitucional de la Unión es el hecho de que las decisiones que emanan de estas instituciones continúan siendo dibujadas en términos básicamente intergubernamentales (atendiendo predominantemente a intereses nacionales en un marco donde, además, Alemania ha terminado por imponer su contrato social al resto de Estados provocando una abstracción peligrosa que no ha tomado en consideración los diversos contextos socioeconómicos de cada país^[59]). La Comisión, la institución que debería funcionar articulando el interés general de la Unión, ha perdido mucho poder político durante el proceso, aunque desempeñe importantísimas funciones de supervisión sobre el cumplimiento de los compromisos de estabilidad presupuestaria asumidos por los Estados. Asimismo, no hay que olvidar que, de facto, se ha producido la «nacionalización» de dicha institución en la medida en que los países no han renunciado a la composición «cada Estado un comisario» y copan los puestos de importancia en su seno a través de personas afines a sus Ejecutivos. El Parlamento Europeo, la institución que debería funcionar representando y articulando los intereses plurales de la ciudadanía europea, desempeña un papel absolutamente marginal en este escenario supraestatal de negociación, decisión y supervisión de las políticas económicas que vinculan a los Estados miembros. Y, en definitiva, esta nueva tendencia en el sistema institucional decisional impide satisfacer los principios democráticos de publicidad y transparencia dificultando las posibilidades de fiscalización del poder, y, en su caso, la rendición de cuentas (especialmente preocupante en los casos de aquellos países en los que la asunción de la toma de decisiones por el nivel europeo en dichas instituciones, en la que se encuentran representados los Ejecutivos nacionales, no viene acompañada de un control parlamentario nacional efectivo)^[60].

Los hay que han interpretado este viraje hacia el intergubernamentalismo de la Unión como una solución necesaria para responder de forma ágil a los retos de la crisis. Ahora bien, una solución como esta, que quizá pudiera llegar a justificarse en el corto plazo (aunque siempre, naturalmente, acompañada de un reforzamiento de la participación de las instituciones representativas del Estado), no es una solución neutral pues altera completamente el equilibrio institucional europeo y no se puede perpetuar en el tiempo en el contexto de una Unión que decide cada vez más, en ámbitos cada vez más importantes, y en la que determinados Estados pueden ver cómo salen adelante decisiones a pesar de su oposición frontal a las mismas. En un contexto como este, creemos que un reforzamiento intenso del papel de los Parlamentos nacionales no podría compensar la falta de legitimidad democrática en el nivel europeo, donde decisiones decisivas para la vida cotidiana de los ciudadanos se estarían adoptando de espaldas a los requerimientos básicos del principio democrático.

Desde el constitucionalismo, no podemos aceptar que este empujón en el proceso de integración se pueda producir a cualquier precio, y, en la actualidad, uno de los grandes retos que ha de afrontar la Unión tiene que ver con la tensión existente entre el constitucionalismo normativo y un intergubernamentalismo político que agrega preferencias de los Gobiernos nacionales para llegar a soluciones que pueden producir un perjuicio en los estándares constitucionales de la Unión (o alcanzarse a costa de los mismos)^[61]. La reivindicación sobre una interpretación constitucional de la crisis económica y la imposibilidad de realizar una interpretación funcional de la democracia al servicio de intereses como la eficacia o la eficiencia económica —en todo caso también intereses legítimos— no son discutibles^[62]. Las soluciones a una crisis de tal magnitud pasan por el avance hacia una mayor integración económica, bancaria, fiscal, pero ello debe venir necesariamente acompañado de una profundización en la Unión Política (no podemos continuar ahondando en la profundización de la integración económica de la Unión a costa de su integración política)^[63]. Urge renovar, ahora que el populismo antieuropeo todavía suena con baja intensidad —pero suena, ¡cuidado!—, la utopía europea a través de una necesaria legitimación de la misma. Por el contrario, la perpetuación de los modelos de funcionamiento de la Unión que se han impuesto en estos años de crisis es contraproducente y contraria a la reinvención de la integración basada en la idea de un poder europeo legítimo y limitado. Nos estamos refiriendo al «circuito cerrado» del modelo intergubernamental que domina la actuación de la Unión en dicho ámbito, ajeno a la transparencia y a la rendición de cuentas, pero también al modelo tecnocrático que la presenta como un proyecto vinculado a una cierta idea de despotismo ilustrado (otro asunto problemático al que deberíamos prestar más atención en nuestras investigaciones)^[64].

Es por tanto evidente que la supervivencia del proyecto constitucional europeo no se puede asentar única y exclusivamente en una legitimación por resultados. Sin embargo, tampoco consideramos acertado pensar, ingenuamente, que los mismos son intrascendentes; más bien, constituyen un factor adicional de legitimación de este proyecto de integración europea.

A nuestro juicio, la regla de estabilidad presupuestaria es un trasunto de una programación adecuada de los ingresos y gastos públicos, y, por tanto, no debe cuestionarse tanto su aplicación como su concreta configuración, el momento e intensidad con que se impone al conjunto de la Unión, y, en concreto, a los Estados que presentan un elevado déficit y que no disponen de recursos para poder reestructurar su economía (que se ven abocados a tomar decisiones contrarias a lo que su situación económica demanda con los efectos perversos que hemos puesto de relieve). En estos casos, en particular, un planteamiento estricto de la regla de estabilidad impedirá que actúen los estabilizadores automáticos del presupuesto, que son los instrumentos que permiten adecuar la actuación fiscal de un gobierno al ciclo económico, compensando con el presupuesto los desequilibrios del mercado en un momento dado^[65]; en tal situación, el presupuesto actúa como un freno en la recuperación de la economía, tanto por la incapacidad del sector público para abordar las inversiones necesarias como por la reducción de los recursos disponibles del sector privado, minorados a través de impuestos elevados.

La única opción actualmente a disposición de los Estados para reducir la presión fiscal e incrementar la renta disponible de los agentes económicos privados pasa por una severa restricción del gasto social que permita equilibrar el resultado final del presupuesto. Una decisión de este tipo no puede adoptarse sin asumir el elevado coste social que supondrá, en especial para los Estados con mayores problemas de déficit, sin pasar además por alto los graves problemas de legitimidad que ello comporta.

Como hemos mostrado, la asimetría en la respuesta de cada economía a la crisis tiende a mantenerse en el tiempo, con evoluciones dispares ante la imposibilidad del control de la moneda. La política regional europea, que junto a la disciplina presupuestaria permitieron cierta sincronización del ciclo económico de los Estados de la Unión Monetaria, no es capaz de asegurar la corrección de los desequilibrios que provocó la crisis. En su diseño y formulación actual, los fondos estructurales no pueden responder a las necesidades de financiación que requieren los problemas coyunturales que han aparecido ni, lo que es más relevante, a la corrección de las deficiencias estructurales que impiden la convergencia económica. Así, observamos que el criterio de reparto es el mismo que el previsto con anterioridad a la crisis, sin considerar la situación de Estados que presentan un grave deterioro de sus índices socio-económicos y que, por efecto de la incorporación de Estados de menor renta per cápita, han dejado de percibir financiación comunitaria a través de estos fondos. Además, pese a que el volumen de recursos del presupuesto de la UE que absorben los fondos estructurales es elevado, no ha experimentado un cambio significativo respecto del periodo anterior y ello pese al aumento de las disparidades interestatales que se constatan. Por último, la inclusión de criterios de eficiencia en su reparto y la vinculación del derecho a su percepción al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria suponen un riesgo adicional para aquellos países con mayores problemas de déficit público, a lo que hay que añadir las dificultades que estos mismos Estados tienen para poder disponer de la financiación propia obligatoria que deben aportar a los proyectos de inversión que se financian a través de estos fondos. La Comisión es consciente del problema cuando crea el European Fund for Strategic Investments, pero ni el volumen de recursos que aporta ni los criterios de reparto utilizados garantizan que puedan financiarse las inversiones que algunas economías requieren para retomar el proceso de convergencia.

Pese a estas disfunciones, la Unión Europea sigue siendo un proyecto que se mantiene y cuya importancia es crucial en el entorno europeo. Se avance o no en la integración política (algo que consideramos absolutamente necesario), la ventaja de la agrupación para hacer frente a la competencia de otras áreas —Estados Unidos, el sudeste asiático y, especialmente, China— es casi la única oportunidad de crecer económicamente en un entorno de competencia global. El crecimiento económico del área y el de las regiones de menor nivel de desarrollo ha sido el sostén del proyecto europeo durante mucho tiempo. Pero la regla de estabilidad, tal como se ha configurado en su aplicación en un periodo de crisis económica, ha generado una pérdida de convergencia de las economías y de la cohesión del territorio con el consiguiente riesgo de desintegración. En nuestra opinión, la Unión debe dar mayor relevancia a los criterios de solidaridad interterritorial y cohesión para poder garantizar su propia pervivencia, y como propuesta planteamos no solo la revisión de la temporalidad impuesta por aplicación estricta de la regla de estabilidad sino también la reforma de los criterios de reparto de los fondos estructurales para permitir a los Estados con más déficit la financiación de las reformas que sus economías requieren para volver a ser competitivas.