«EL MUNDO NECESITA OTRO GROCIO»: EL DESENCUENTRO ENTRE DERECHO Y POLÍTICA EN EL INTERCAMBIO DE PROYECTOS PARA LA CONSTITUCIÓN DE UNA SOCIEDAD DE NACIONES^[1]

I. DE LA SIMPLIFICACIÓN TELEOLÓGICA DE UN FENÓMENO COMPLEJO[Subir]

En 1916, Fannie Fern Andrews presentó la Central Organization for a Durable Peace en un texto para el anuario de la American Academy for Political and Social Science. Esta lobista, experta en la promoción de cuestiones educativas en el ámbito internacional, trazaba en su artículo un paralelismo entre el efecto que causado por Del derecho de la guerra y de la paz de Hugo Grocio, escrito durante la guerra de los Treinta Años, y el revulsivo que a su juicio necesitaba, en pleno desarrollo de la Primera Guerra Mundial, el mundo del derecho: «hoy, mientras somos testigos de las intolerables consecuencias de la violación de los estándares, centramos nuestra única esperanza en la expectativa de un nuevo despegue en el desarrollo del derecho y en la sujeción de las naciones a su imperio. El mundo, de hecho, necesita otro Grocio» (​Andrews, F. F. (1916). The Central Organization for a Durable Peace. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 66, 16-‍21. Disponible en: .Andrews, 1916: 16-‍21)^[2]. El mismo número del anuario contenía otro artículo, firmado esta vez por el hombre de negocios Edward A. Filene (​Filene, E. A. (1916). The Road to a Durable Peace. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 66, 44-‍49. Disponible en: https://doi.org/10.1177/000271621606600109.1916: 44-‍49), que enfocaba el asunto desde un prisma distinto: «el problema de nuestra generación es idear la maquinaria de la paz con eficacia». Aunque en apariencia ambos planteamientos parecerían no excluirse entre sí, lo cierto es que reflejaban dos posturas difícilmente reconciliables: una que abogaba por impulsar el rule of law en el contexto internacional y otra que se orientaba al desarrollo de una «maquinaria» institucional fundamentada en un ethos eminentemente antiformalista.

En cualquiera de los dos casos, lo cierto es que las expectativas eran muy altas, no en vano William Howard Taft había avisado de la complejidad de la empresa unos meses antes en un discurso ante el World Court Congress, en el que recordaba que «los avances institucionales en el progreso del mundo rara vez se han llevado a cabo de forma abrupta, no son como Minerva brotando completamente armada del cerebro de Júpiter» (Taft, en ​Marburg, T. et al. (eds.) (1920). Taft papers on League of Nations. New York: Macmillan.Marburg et al., 1920: 28). Tales tensiones entre expectativas y complejidades se reflejan en los distintos planteamientos puestos de manifiesto por los partidarios de la creación de una institución supranacional de posguerra, que activaron una circulación de proyectos de constitución para la misma más fructífera de lo que la literatura al respecto parece sugerir. El propósito de esta investigación es poner en relación estas fuentes con un proceso cultural más profundo que evidencia la progresiva desvinculación entre los campos «jurídico» y «político», en línea con las visiones contrapuestas que Andrews y Filene ejemplifican. Stephen Wertheim (​Wertheim, S. (2012). The League of Nations: a retreat from international law? Journal of Global History, 7, 210-‍232. Disponible en: http://doi.org/10.1017/S1740022812000046.2012: 210-‍232) ha reivindicado recientemente la necesidad de rastrear en esos términos la competencia entre distintos modelos de internacionalismo, en lugar de aceptar sin reservas el paradigma historiográfico que presenta el desarrollo de la sociedad internacional como un avance progresivo. Así, se pregunta, ¿cómo es posible que la teleología, desacreditada en las narrativas nacionales, subsista en las internacionales siguiendo al pie de la letra la presentación de la Sociedad de Naciones de sí misma como un crucial primer paso desde la anarquía al orden y desde la política al derecho?

En términos similares, Martti Koskenniemi incluye en la ecuación la noción de progreso, muy ligada a esta teleología disciplinar: si todos los planes de acción articulados en torno a conceptos «progresivos» (como las grandes ideologías o nociones como «industrialización» o «desarrollo») han demostrado ser fenómenos muy parciales, cuando no trágicamente destructivos, ¿por qué el derecho internacional no ha erradicado la retórica teleológica y progresiva? (​Koskenniemi, M. (2012). Law, Teleology and International Relations: An Essay in Counterdisciplinarity. International Relations, 26, 3-‍34. Disponible en: http://doi.org/10.1177/0047117811433080.Koskenniemi, 2012: 6-‍7). Por su propia naturaleza «pionera», el caso de la construcción de la Sociedad de Naciones se presta a lecturas aventuradas en línea de lo que Herbert Butterfield denominó la interpretación whig de la historia, la tendencia del historiador de creer que los sucesos del pasado convergen armoniosamente en nuestro presente. Más bien al contrario, diría Butterfield (​Butterfield, H. (1931). The Whig interpretation of history. London: G. Bell.1931), su tarea debe consistir en destruir las analogías que se presuponen existentes entre otras generaciones y la nuestra^[3].

Sin entrar en mayores disquisiciones metodológicas, podemos partir de la premisa de que nuestro objeto de estudio ha sido analizado por lo general de una manera acrítica y sin la suficiente profundidad, por el hecho de haber sido considerado como mero eslabón de un fenómeno gradual que surgiría como mínimo en la Escuela de Salamanca y que llegaría hasta nuestros días. En este sentido, el presente texto se propone discutir la persistencia de una tesis ampliamente difundida que entiende la Sociedad de Naciones en términos de progreso y continuidad de una línea evolutiva del derecho internacional, planteando la necesidad de valorar, como ha hecho el propio Wertheim, si por el contrario podemos hablar de un «retroceso» del momentum del derecho internacional durante la Primera Guerra Mundial.

II. «THE ALTERNATIVE TO LAW IS WAR»: UNA REEVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS LEGALISTAS, DEL BRYCE GROUP A LA LEAGUE TO ENFORCE PEACE[Subir]

Entre otros extremos cruciales, durante la Primera Guerra Mundial se discutía si el propósito de una nueva organización internacional era «evitar la guerra» o «imponer la paz»; si el arbitraje resultaba suficiente para tales cometidos o si era necesario un tribunal ad hoc; y si esos mecanismos de resolución de conflictos tendrían que ir acompañados de un legislativo o no. Para analizar estas disyuntivas es imprescindible partir de la premisa de que cualquier interpretación legal de estos procesos de construcción institucional deben tener en cuenta el trasfondo intelectual de sus promotores, en la medida en que los publicistas a menudo emplean conceptos similares cuyos significados, sin embargo, tienden a variar en función de sus diferentes puntos de partida teóricos^[14]. El problema reside en que, durante este período, las tradiciones políticas se encontraban bastante difuminadas, y más en particular en lo que respecta a sus posturas sobre la política exterior: el conocido como Bryce Group, la élite de notables que se reunió en torno al mencionado jurista para establecer el primer proyecto con cierto impacto en Gran Bretaña, aunaba a liberales y socialistas que compartían su rechazo a la política exterior de Edward Grey. Los fabianos apostaron por crear su propio grupo de investigación al respecto y presentar una propuesta a través de un extenso programa redactado por Leonard Sidney Woolf, pero no se salvaron de incurrir en planteamientos aparentemente contraintuitivos desde el punto de vista ideológico^[15]. Del otro lado del Atlántico, y entre otros muchos personajes prominentes, Roosevelt y Taft, rivales políticos, conformaban la League to Enforce Peace estadounidense^[16].

En este contexto de «magma ideológico» se desarrolló un enfoque legalista dentro del cual Gorman distingue dos grandes tendencias. Por una parte, todos pretendían, en términos generales, crear un sistema mundial pacífico basado en el derecho internacional, que atenuara las tensiones nacionalistas y militaristas que habían causado la guerra en 1914. No obstante, a un concepto de internacionalismo legalista circunscrito a la acción de los Estados que, desde el punto de vista fáctico, dejara intactas las desigualdades internacionales inherentes al imperialismo, se contraponía otro cuyo objetivo era superar las causas de la desigualdad internacional a través del establecimiento de lazos transfronterizos, tanto estatales como personales (​Gorman, D. (2010). Ecumenical internationalism: Willoughby Dickinson, the League of Nations and the World Alliance for Promoting International Friendship through the Churches. Journal of Contemporary History, 45, 51-‍73. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0022009409348020.Gorman, 2010: 55). Esto explica la defensa del internacionalismo por buena parte de los public intellectuals que apoyaban o habían apoyado el proyecto imperial: estaba bien asentada la creencia por la cual no se concebían como lógicas necesariamente excluyentes entre sí, más bien al contrario, la Sociedad de Naciones serviría para garantizar una paz positiva que ayudara a reeditar una hipotética nueva pax britannica ^[17]. Sin embargo, también hay personajes con relevancia social como Herbert George Wells que entienden una aspiración internacionalista como algo inherentemente contradictorio con el sujeto «Imperio». Escribía Wells (​Wells, H. G. (2009). Experimento en autobiografía. Córdoba: Berenice.2009: 648-‍649) en 1918:

La disyuntiva enfrentaba por lo tanto a quienes entendían simplemente la necesidad de una organización internacional como garantía para mantener la paz, y a los que reclamaban la imposibilidad de conseguir ese objetivo sin renunciar a dinámicas intra-estatales, como el imperialismo. En cualquier caso, sí que puede considerarse como opinión prevalente entre los ius internacionalistas del período de la Primera Guerra Mundial la idea de que el derecho internacional debía configurarse de forma análoga al derecho nacional, admitiendo la idea de coerción, de tal forma que se entendía la idea de una Sociedad de Naciones como un equivalente internacional al clásico mito del contrato social liberal (​Egerton, G. E. (1983). Collective security as political myth: Liberal internationalism and the League of Nations in politics and history. International History Review, 5, 496-‍524. Disponible en: https://doi.org/10.1080/07075332.1983.9640326.Egerton, 1983: 502). En este sentido es muy interesante la literatura de la «analogía doméstica», desde la que se ha señalado que las Conferencias de La Haya simbolizaron la llegada de una nueva era en la que, también desde una perspectiva internacional, el rule of law avanzaría gradual pero constantemente (​Suganami, H. (1989). The domestic analogy and world order proposals. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511598807.Suganami, 1989: 81-‍201). Siguiendo esta línea, buena parte de los proyectos que comienzan a conformarse en Gran Bretaña y Estados Unidos se proponen construir sobre los fundamentos que venían marcando las Conferencias de La Haya.

El Bryce Group fue el primer gran ejemplo de este tipo de proyectos. Formado alrededor de personajes «pacifistas» que abogaban por la neutralidad de Gran Bretaña, planteaban la necesidad de repensar la versión oficial británica que sostenía que la guerra se había desencadenado a consecuencia del militarismo alemán como fenómeno coyuntural^[18]. El propio James Bryce señalaba en el prefacio a la edición londinense de la cuarta versión del plan que redactó el grupo al que dio nombre que «[…] hay algunas ventajas en entregar (y centrar la atención en) un plan particular, especialmente si las medidas prácticas que indica son la extensión y el desarrollo de una institución (el Tribunal de La Haya) que hasta ahora ha funcionado bien» (​Bryce, J. et al. (1917). The prevention of future wars. London: George Allen and Unwin.Bryce et al., 1917: 7). Esta declaración de intenciones era clara: una futura organización internacional tendría que construir su «maquinaria» sobre las mimbres jurídicas (y tangibles) de las instituciones de arbitraje preexistentes. No obstante, la heterogeneidad de los miembros del Bryce Group hacía necesario plantear el proyecto hacia un mínimo común denominador, dado que nos encontramos ante un grupo de discusión que incluía a fuertes críticos del imperialismo de inspiración socialdemócrata —como John A. Hobson—, con otro tipo de perfiles, véase parlamentarios liberales —como Willoughby H. Dickinson y Arthur Ponsonby—, o personajes del mundo de la religión —como Richard Cross.

Siendo Bryce y G. L. Dickinson los dos personajes más importantes del grupo^[19], la visión moderada de Bryce contrastaba con la expectativa de Dickinson de repensar un sistema de relaciones internacionales que él mismo tachaba de anárquico:

Con este eclecticismo se conforma la primera respuesta articulada en forma de borrador de tratado constitucional de una entidad supranacional desde el comienzo de la Primera Guerra Mundial. Aunque cronológicamente en ocasiones se sitúa por detrás de International Organization, el proyecto de los fabianos, esto responde a que la primera publicación de sus resultados —tanto en libro como en el Manchester Guardian— data de 1917, mientras que el libro de Leonard S. Woolf fue publicado en Nueva York en 1916^[20]. Sin embargo, Proposals for the Prevention of Future Wars era nada menos que la cuarta versión de su proyecto, dado que los dos primeros solamente circularon internamente entre noviembre de 1914 y enero de 1915, mientras que el tercero, Proposals for the Avoidance of War, fue entregado a personajes notables del panorama político y académico de Inglaterra en febrero de 1915^[21].

El Bryce Group partía de un enfoque cuyo principal sustento era la taxonomía de «justiciabilidad», que distinguía entre disputas procesables y disputas no procesables. Mientras que las primeras incluirían aquellas capaces de ser objeto de un acuerdo judicial (la interpretación de un tratado o cualquier otro hecho en disputa que, de probarse, constituyera una infracción del deber nacional), las segundas abarcarían las que más probablemente pudieran conducir a una guerra (las que emergen de rivalidad económica o política entre distintos Estados o del descontento de nacionalidades dentro de uno de ellos) (​Bryce, J. et al. (1915). Proposals for the avoidance of war. Bryce et al., 1915: 15-‍18; ​Bryce, J. et al. (1917). The prevention of future wars. London: George Allen and Unwin.Bryce et al., 1917: 31-‍34; ​Dubin, M. D. (1970). Toward the concept of collective security: The Bryce Group’s «Proposals for the Avoidance of War», 1914-‍1917. International Organization, 24, 288-‍318. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818300025911.Dubin, 1970: 302)^[22]. El objetivo era remitir las disputas procesables a la Corte Permanente de Arbitraje y constituir un Consejo de Conciliación para las disputas no procesables. Además del Consejo, una de las nuevas propuestas que incluye es la previsión de moratorias en caso de conflicto, de tal forma que todo Estado firmante acuerda no comenzar las hostilidades contra cualquier otro Estado firmante hasta que no haya transcurrido un año desde la presentación de la disputa a un tribunal de arbitraje o ante el Consejo; o una vez resuelta la disputa por fallo del tribunal o presentado el informe del Consejo dentro de ese año de plazo, no comenzar las hostilidades hasta pasados seis meses desde la publicación de uno u otro^[23]. En una de sus conferencias, William Howard Taft recordaba que la distinción entre cuestiones procesables y no procesables viene de unos tratados de arbitraje planteados entre Estados Unidos y Francia e Inglaterra cuando él era presidente en 1911 (​Marburg, T. et al. (eds.) (1920). Taft papers on League of Nations. New York: Macmillan.Marburg et al., 1920: 39-‍46)^[24]. No es casualidad que justo en ese período el embajador británico en Washington fuera Bryce, y que esos tratados también incluyesen una remisión a la idea de moratoria.Tampoco había sido baladí el diseño de estos tratados, que no fueron finalmente ratificados: los mismos se basaban en el procedimiento estadounidense de resolución de conflictos entre los propios Estados de la Nación^[25].

La publicación de las Proposals for the Prevention of Future Wars coincidió con la entrada de Estados Unidos en la guerra, y el prefacio de la edición no deja escapar la oportunidad de interpelar a sus colegas del otro lado del Atlántico. En un post scriptum no firmado se emplaza a la League to Enforce Peace a seguir trabajando en la elaboración de este tipo de documentos, así como se remarca el parecido de sus propias Proposals con la versión del Bryce Group (​Bryce, J. et al. (1917). The prevention of future wars. London: George Allen and Unwin.Bryce et al., 1917: 8). Y es que en Estados Unidos se había desarrollado una importante comunidad de personajes de relieve que apoyaban la idea de crear una liga de naciones, muchos pertenecientes al círculo de Bryce: el propioTaft y Theodore Roosevelt, así como personajes importantes dentro de las élites económicas, jurídicas o académicas de la talla de Andrew Carnegie, Theodore Marburg o Charles W. Eliot. Dubin señala que no se articuló la League to Enforce Peace hasta el momento en que el sucesor de Eliot en el rectorado de Harvard, Abbott Lawrence Lowell, que había sido discípulo de Bryce durante su período como embajador, insistió en adaptar las Proposals en junio de 1915 (​Dubin, M. D. (1970). Toward the concept of collective security: The Bryce Group’s «Proposals for the Avoidance of War», 1914-‍1917. International Organization, 24, 288-‍318. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818300025911.Dubin, 1970: 300-‍301). El grupo se puso a trabajar sobre un escueto borrador presentado por el propio Taft, que incluye poco más que las tres ideas fundamentales del Bryce Group: la distinción entre disputas procesables y no procesables, el Consejo de Conciliación y la previsión de moratorias. Por la evolución cronológica en el desarrollo de los borradores da la impresión de que la apertura a un mayor rango de actores implicados en la institución (ej., permitir la incorporación de países no europeos, permitir la incorporación de países cuyo estándar de civilización puede estar difuso, etc.) fue quizá la principal aportación de las versiones estadounidenses, puesto que a vuelta de las Proposals estadounidenses, la siguiente versión del Bryce Group, la que finalmente se editó en libro en 1917, era menos restrictiva^[26].

De este breve repaso podemos extraer dos conclusiones. En primer lugar que, atendiendo al contenido material de las Proposals, quizá sería necesario cuestionar la extendida creencia de que James Bryce no aportó mucho más que su nombre al grupo. Por supuesto, Lowes Dickinson fue un personaje clave en todo este período, apuntalando un marco discursivo extremadamente valioso. Y no es menos cierto que este último promovió mucho más que el autor de The American Commonwealth la visibilidad social del proyecto. Sin embargo, atendiendo a criterios legal-formales, es necesario reivindicar la figura de Bryce dentro de este proceso en tanto que las Proposals se construyen sobre nociones extraídas de tratados en cuya negociación estuvo implicado. La segunda conclusión remite a la intensa sinergia que se produce entre el ambiente británico y el estadounidense, que será una constante a lo largo de todo este proceso y puede apreciarse, sin ir más lejos, contrastando las Proposals del Bryce Group y las de la League to Enforce Peace.

Solamente un mes antes de la puesta en marcha de la League to Enforce Peace en Estados Unidos se había formado la League of Nations Society, organización que vino finalmente a cumplir el papel de articulación «oficial» del internacionalismo en Gran Bretaña, aunque lo cierto es que durante la Primera Guerra Mundial tampoco se abrió particularmente a la opinión pública y, de igual manera, también mantuvo un perfil bajo limitándose a determinados círculos de la élite. El propio Willoughby Dickinson, miembro del Bryce Group, era chairman de la Sociedad, mientras que otros personajes importantes, como lord Shaw of Dunfermline o Gilbert Murray, también formaron parte de la misma (​Raffo, P. (1977). The founding of the League of Nations Union. Canadian Journal of History, 12, 193-‍207. Disponible en: https://doi.org/10.3138/cjh.12.2.193.Raffo, 1977: 193). Sus Basis se distinguían de las Proposals solamente en algunos puntos concretos, si bien importantes. En primer lugar, el documento de la League of Nations Society aceptaba que cualquier Estado pudiera solicitar la pertenencia, mientras que en las Proposals se abría solamente a las potencias europeas, Estados Unidos y Japón. El único requisito al respecto en las Basis, tremendamente significativo a nuestros efectos, era la condición de ser un Estado «civilizado» (civilised). El uso de esta categoría, utilizada precisamente en el proceso de expansión europea como lógica de inclusión-exclusión (​Koskenniemi, M. (2001). The gentle civilizer of nations: The rise and fall of international law, 1870-‍1960. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511494222.Koskenniemi, 2001: 127)^[27], es muy claro respecto de la impronta que se quiere dar a la organización, no muy alejada en términos prácticos de las teóricamente más restrictivas Proposals. En segundo lugar, las Basis también insistían en la necesidad de crear un tribunal judicial en lugar del sometimiento a la Corte Permanente de Arbitraje.

Mientras tanto los fabianos habían formulado su propio planteamiento, que llegó a publicarse en Nueva York en 1916. Sydney y Beatrice Webb habían contactado con Leonard Woolf para que se encargara de un informe sobre un «gobierno internacional» para el Partido Laborista en 1914, un año después le encomendaron una investigación más exhaustiva para intentar publicarla como libro (​Manson, J. M. (2007). Leonard Woolf as an architect of the League of Nations. The South Carolina Review, 1-13.Manson, 2007). De este proyecto surge el tratado International Government, con prólogo de Bernard Shaw, en el que Woolf enfatizó la importancia de la idea de cooperación dentro de la comunidad internacional para prevenir la guerra^[28]. Woolf trata de poner en perspectiva histórica la cooperación dentro de la comunidad internacional en cuestiones como el comercio o las finanzas, para concluir que esta tradición no puede ser preservada a menos que los Estados- nación adopten una organización internacional para tratar con Estados deshonestos que utilicen la fuerza a modo de amenaza y como instrumentos de política exterior (​Manson, J. M. (2007). Leonard Woolf as an architect of the League of Nations. The South Carolina Review, 1-13.Manson, 2007: 3)^[29]. En International Government, Woolf (​Woolf, L. S. (1916). International Government. Two reports prepared for the Fabian Research Department with an Introduction by Bernard Shaw. New York: Brentano’s.1916: 68-‍69) profundiza en el análisis de las diferencias entre el Tribunal de La Haya y un nuevo tribunal de justicia de las que se pueden extraer reflexiones muy interesantes en relación con nuestro objeto de estudio:

Esta cita es muy elocuente: entiende Woolf que el derecho, como sistema, se va apropiando indefectiblemente y de manera progresiva de las cuestiones «no legales» relativas a los conflictos sociales. Esto guarda mucha relación con esa visión de la analogía doméstica («las diferencias entre individuos dentro de los estados que solían arreglarse por luchas privadas ahora son resueltas por decisiones judiciales»), pero en todo caso nos muestra un factor más importante: los proyectos legalistas, a través de la distinción entre las disputas procesables y disputas no procesables, están reconociendo la inconmensurabilidad de derecho y política, a la vez que tratan de abarcar ambas lógicas desde un punto de vista legal-formal. Esto es, en relación con la resolución de conflictos y el mantenimiento de la paz el derecho es la única alternativa. No es casualidad entonces que la reflexión acerca del Home Rule entrara en escena: un apoyo básico de la vertiente británica del movimiento internacionalista es la reproducción de planteamientos propios del debate sobre el encaje de los dominios y colonias —y fundamentalmente de Irlanda— en el Imperio, alrededor de la literatura del «federalismo imperial» (nótese que en 1888 Bryce había presentado el modelo federal estadounidense al público británico precisamente para poder buscar alternativas «jurídicas» al Home Rule, y que ahora justamente el modelo de resolución de conflictos que se proponía, el de los tratados Taft-Knox, se había basado a su vez en el modelo de los Estados de la Nación).

Señala Woolf (​Woolf, L. S. (1916). International Government. Two reports prepared for the Fabian Research Department with an Introduction by Bernard Shaw. New York: Brentano’s.1916: 70) que «ningún hombre cuerdo sugeriría que la cuestión del Home Rule podría encontrar una solución satisfactoria en una corte de arbitraje». Por el contrario, «el pasado ha mostrado que las naciones pueden, y quieren, aceptar las decisiones judiciales en cuestiones que afecten al honor y los intereses vitales siempre y cuando (1) exista un procedimiento judicial adecuado y razonable y (2) la cuestión pueda ser expuesta al tribunal en forma legal». De esta forma, los legalistas entienden que la separación práctica entre las questions juridiques y las questions politiques ha de diluirse en un planteamiento que pueda garantizar, a la larga, el rule of law. Esta afirmación es indistinta para el Bryce Group, aunque su plan partiese de una continuidad con el legado de las Conferencias de La Haya, y por tanto pretendiese someter las cuestiones políticas a procedimientos de arbitraje: ambos partían de la base de que el único instrumento para garantizar la paz pasaba por el derecho, y por tanto los firmantes de las Proposals claramente también suscribirían aquello de que «la alternativa a la guerra es el derecho».

Incluso en los proyectos legalistas hay, por lo tanto, una conciencia de la separación entre los ámbitos del derecho y de la política, por no decir la conciencia de la necesidad de someter el primero a la segunda. «El derecho», señalaba el mismo Bryce décadas atrás en The American Commonwealth (​Bryce, J. (1888). The American Commonwealth. London: Macmillan.1888: 410), «está predestinado a ser sirviente de la política». El rule of law es la herramienta necesaria tanto para el Bryce Group como para los fabianos. En las Proposals, el rule of law es el fin de la institución (del consejo y de las instituciones de arbitraje), institución que a su vez es herramienta necesaria para conseguir la paz (y subsiguientes consecuencias en función de la orientación de los distintos miembros a favor o en contra del imperialismo). Los fabianos hablan de collective action —que no collective security— y de police como medio imprescindible sin el que no se puede hablar del fin último, la cooperación, en sí mismo un concepto con connotaciones políticas. El objetivo en última instancia sería, para Woolf, crear una Autoridad Internacional que tuviera competencias legislativas con jurisdicción sobre cuestiones económicas, sociales y coloniales —siempre desde el ámbito internacional—. En definitiva, los puntos de conexión entre International Government, las Proposals y las Basis (división entre asuntos procesables y asuntos no procesables, las moratorias se plantean de una forma similar con variaciones mínimas en los plazos…) entienden el derecho como un medio necesario para conseguir cualquier clase de objetivos políticos, condición de necesidad que no fue tal para buena parte de los actores políticos, con Wilson a la cabeza.

A propósito de la tendencia a enmarcar la Sociedad de Naciones como un producto del debate sobre el concepto «seguridad colectiva», los planes «coercitivos» de estos borradores y sus debates no van aparejados al concepto de «seguridad»: las previsiones son más genéricas en el borrador del Bryce Group, que prevé medidas económicas o forzosas (forcible) en su artículo 19 sin especificar exactamente cuáles debido a que el siguiente artículo emplaza a los miembros a celebrar un Congreso ad hoc para decidir los términos de la acción colectiva —pero el desarrollo no gira alrededor de la idea de «seguridad» (​Bryce, J. et al. (1917). The prevention of future wars. London: George Allen and Unwin.Bryce et al., 1917: 35-‍36)—. Lo mismo ocurre en International Government, que es más explícito enumerando un abanico de acciones de bloqueo económico y de comunicaciones, pero que han de ser ejecutados por los Estados en sí (​Woolf, L. S. (1916). International Government. Two reports prepared for the Fabian Research Department with an Introduction by Bernard Shaw. New York: Brentano’s.Woolf, 1916: 406-‍410). En las Basis de la Sociedad se habla en términos más similares con la idea de «mutual defence», pero el planteamiento fáctico es prácticamente igual de genérico que en el Bryce Group: «medidas diplomáticas, económicas o militares» (​Raffo, P. (1977). The founding of the League of Nations Union. Canadian Journal of History, 12, 193-‍207. Disponible en: https://doi.org/10.3138/cjh.12.2.193.Raffo, 1977: 195).

III. EL GIRO POLÍTICO DEL «MOMENTO WILSONIANO»[Subir]

Independientemente de las demandas de ligas e internacionalistas para la formación de una entidad basada en el sometimiento a una autoridad judicial (o al menos de arbitraje), «la llamada de los poderes políticos nunca llegó» (​Wertheim, S. (2012). The League of Nations: a retreat from international law? Journal of Global History, 7, 210-‍232. Disponible en: http://doi.org/10.1017/S1740022812000046.Wertheim, 2012: 228)^[31]. Así como los tratados de arbitraje Taft-Knox fueron rechazados por el Senado debido a «la incapacidad de la noción de justiciabilidad y los tratados para hacer excepciones en cuestiones políticamente sensibles» (​Noyes, J. E. (2011). William Howard Taft and the Taft Arbitration Treaties. Villanova Law Review, 56, 534-‍541.Noyes, 2011: 535)^[32], los actores políticos anglo-americanos implicados en la creación de la Sociedad de Naciones no estaban dispuestos a aceptar la premisa fundamental del derecho internacional enunciada por el propio Taft en 1911: la necesidad de que las grandes potencias tomaran conciencia de que «el sometimiento a una autoridad judicial entrañaba la posibilidad de perder algunos casos, y dentro de estos, algunos casos importantes» (ibid.: 545).

El único documento oficial que puso en marcha el Gobierno británico se gestó entre enero y marzo de 1918 tras plantearlo Asquith y Edward Grey, así como por la intervención inmediata de Robert Cecil (​Howard-Ellis, C. (2003). The origin, structure and working of the League of Nations. New Jersey: The Lawbook Exchange.Howard-Ellis, 2003: 75). El Phillimore Report se discutió fundamentalmente por parte de un grupo de historiadores y diplomáticos encabezados por el jurista lord Phillimore, cuyo borrador adjunto al informe solamente menciona una institución en particular, la Conference of the League, que debía resolver actuar frente a los incumplimientos de los Estados por unanimidad (excluyendo a las partes), y en base a esa unanimidad actuar sin remisión a moratorias. La referencia de un Congreso con representantes de los Estados, por lo tanto, consagraba este plan como la orientación hacia un giro político limitado a garantizar la paz, en lugar de un planteamiento legalista conformado alrededor de un verdadero proyecto de justice-making. Este giro hacia la necesidad de unanimidad para el uso de la fuerza en un conflicto diluye la capacidad de un derecho internacional, demasiado frágil como para poder tener un carácter sancionable.

A diferencia de los proyectos conformados por organizaciones procedentes de la sociedad civil, el Phillimore Report sí que fue capaz de marcar su impronta en las negociaciones. En palabras de Howard-Ellis (​Howard-Ellis, C. (2003). The origin, structure and working of the League of Nations. New Jersey: The Lawbook Exchange.2003: 77): «es evidente para cualquiera que compare estas provisiones [las del Phillimore Report] con aquellas del Covenant que las líneas fundamentales de la Sociedad de Naciones son poco más que una clarificación y elaboración de los principios que guían el informe y el borrador de Phillimore». Y es que a pesar de lo que se deduce en la adenda a las Proposals del Bryce Group, Woodrow Wilson había sido cuidadoso en no suscribir ningún borrador o plan que pudiera despertar celos o provocar diferencias de opinión (​Walworth, A. (1978). Woodrow Wilson. New York: W. W. Norton.Walworth, 1978: 150)^[33]: de hecho, en privado se refería a los miembros de organizaciones como la League to Enforce Peace con el calificativo de «soñadores» (woolgatherers) (​Armstrong, D. (1982). The rise of the international organisation. London: Macmillan. Armstrong, 1982: 7).

Apenas unos meses después de la entrada en la guerra de Estados Unidos en 1917, el propio lord Cecil había escrito al coronel House para pedirle que hombres competentes en Gran Bretaña y América empezasen a considerar una maquinaria para la paz orientada al período de posguerra. House dirige la carta a Wilson, quien remite a este a The Inquiry, el numeroso grupo de académicos que se forma en aquel momento para comenzar a trabajar en el proceso de paz liderado por Walter Lippmann. Después de consultarlo con consejeros extranjeros y americanos y miembros de ambos partidos, House revisa los borradores oficiales de Francia (presentados por un comité liderado por Leon Bourgeois) y el Phillimore Report, decidiendo adoptar parte de este último en conveniencia con Wilson. Entretanto, el general sudafricano Jan Smuts publicó un manuscrito en el que insertaba algunas modificaciones al Phillimore Report: además de introducir en el debate la posibilidad de llevar a cabo un sistema de mandatos, valiéndose de la distinción entre disputas procesables y no procesables propone que las primeras se sometan a arbitraje obligatorio. Es el propio Smuts, asimismo, quien plantea la idea de crear una Conferencia General —que más tarde se convertiría en Asamblea—, un Consejo y cortes de conciliación y arbitraje. Estos serían los últimos cambios verdaderamente significativos, aunque todavía harían falta otros dos borradores más por parte de Wilson y una puesta en común con borradores de la delegación inglesa antes de los tratados de paz que, para sorpresa del propio Howard-Ellis (​Howard-Ellis, C. (2003). The origin, structure and working of the League of Nations. New Jersey: The Lawbook Exchange.2003: 81), rescatan fragmentos en materia de cooperación directamente traspuestos del International Government de Woolf.

Arthur Walworth (​Walworth, A. (1978). Woodrow Wilson. New York: W. W. Norton.1978: 178-‍179) abordó la actitud de Wilson ante la construcción de la Sociedad de Naciones en relación con sus premisas investigadoras como constitucionalista: «El Presidente no olvidaba lo que había enseñado a sus estudiantes, que la constitución política que mejor había resistido las sacudidas de la fortuna había sido una desarrollada desde la costumbre: la inglesa». En esta línea se dirigía a House en marzo de 1918:

Esto es, Wilson distingue de la cesión de autoridad ejecutiva la construcción de un sistema de «compromisos mutuos» que hipotéticamente vaya evolucionando, en línea con esas «leyes de la biología política», por decirlo en términos bryceanos, de las que Estados Unidos era vanguardia. Esto además pone de manifiesto el carácter central del papel que se reserva no solamente para la creación, sino también para la ejecución de las normas, como principales fundamentos del contraste entre los mundos del derecho y la política. En este sentido puede resultar muy interesante contrastar sus textos doctrinales con el proceso de construcción de la Sociedad de Naciones. La gran crítica de su temprano Congressional Government (1885) era que los constituyentes estadounidenses no habían creado un «gobierno por debate» [government by discussion], «la única suerte de gobierno tolerable para el autogobierno de un pueblo», sino una «legislación por debate» [legislation by discussion], que no era para Wilson más que una pequeña parte del gobierno por debate centrada en la producción normativa. Vemos que reflexionando en términos domésticos, Wilson ya relativizaba la importancia de la producción normativa, no en vano también sostenía que «incluso más importante que la legislación es el adiestramiento y guía en asuntos políticos que el pueblo pueda recibir de un órgano […]» (​Wilson, W. (2006). Congressional Government: A study in American Politics. New York: Dover Publications.Wilson, 2006: 195). Postulados como este solamente se entienden desde la perspectiva eminentemente evolutiva del debate anglo-americano de la época: nótese la centralidad del término «discussion», sobre la que Walter Bagehot (​Bagehot, W. (1873). Physics and politics. New York: D. Appleton.1873: 175-‍204) había construido una década antes su teoría de la «era de la discusión» («the age of discussion») para definir el último estadio histórico de los procesos políticos.

En Wilson (​Wilson, W. (1908). Constitutional Government in the United States. New York: Columbia University Press.1908: 20-‍21) la noción de «autoridad» va ligada indefectiblemente a la noción de individuo y su hipotética cohesión social, en cierto modo el marcador de «constitucionalidad» de un sistema («las fronteras de la autoridad se extienden hasta donde se encuentran los límites de la voluntad de los sujetos para obedecerlas»), de tal modo que la diferencia entre un sistema constitucional y uno no constitucional es que bajo un sistema constitucional los «requisitos de opinión» propios de un government by discussion son claramente formulados y entendidos, mientras que en un sistema no constitucional son vagos y coyunturales.

Deviene imposible, entonces, tratar de aplicar la analogía doméstica al terreno internacional: ¿cómo conjugar los intereses tan heterogéneos de los individuos propios de este contexto, en este caso Estados, en el que hay actores «avanzados» y «atrasados» (advanced/backward)? No hay respuesta ante esa pregunta: precisamente su promoción del «sistema de mandatos» es el reconocimiento de la desigualdad de los actores, y por lo tanto es en sí misma contradictoria con un hipotético sometimiento a algún tipo de autoridad de carácter legal: no había espacio para el rule of law en el sistema internacional en el corto plazo, ni siquiera como instrumento sobre el que pivotase la operatividad de la política, puesto que en sí misma esta debería imponer sus propias lógicas en el sistema internacional. Y precisamente desde esta lógica, por motivos obvios, las alusiones a una idea que pudiéramos asimilar vagamente a nuestra noción de «seguridad colectiva» eran mucho más laxas que en los proyectos legalistas. En el último de los catorce puntos de Wilson se alude a la formación de una asociación de naciones que «se forme bajo acuerdos específicos con el propósito de alcanzar garantías mutuas de independencia política e integridad territorial tanto para grandes como para pequeños Estados». En similares e indeterminados términos se plantean los artículos10 y 11 del mismo Covenant de la Sociedad de Naciones, con el compromiso de respetar la integridad territorial y la independencia política de los miembros del Consejo en caso de agresión externa, situación ante la que el mismo debe aconsejar sobre los medios de asegurar la ejecución de esta obligación.

Delahunty y Yoo (​Delahunty, R. J. y Yoo, J. C. (2007). Peace through law. The failure of a noble experiment. Michigan Law Review, 106, 923-‍939. 2007: 923-‍939) han abordado, de forma muy sugerente, el papel de los catorce puntos y del propio Covenant como «documentos seminales» que sirvieron para construir y desarrollar la noción de seguridad colectiva ya durante el período de entreguerras, y no durante el proceso de construcción de la Sociedad de Naciones. Ya entonces Wilson llegó a utilizar el término, e incluso rechazó explícitamente la retórica del «balance de poder», pero pronto se demostró el carácter ilusorio de esta noción, cuya retórica no solamente resonó para dar coherencia y dirección al internacionalismo liberal de entreguerras, sino que también fue agitada para afianzar el liderazgo de Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial, a lo largo de la Guerra Fría (​Egerton, G. E. (1983). Collective security as political myth: Liberal internationalism and the League of Nations in politics and history. International History Review, 5, 496-‍524. Disponible en: https://doi.org/10.1080/07075332.1983.9640326.Egerton, 1983: 517-‍518). Conviene a este respecto cuestionar la historia canónica de la Sociedad de Naciones escrita por Walters que, siguiendo al propio Egerton (ibid.: 519), resulta en «un cuento de villanos y héroes donde, en lo que uno puede llamar “la interpretación internacional whig de la historia” los agentes del progreso que lucharon por la seguridad colectiva [Wilson, Cecil, Briand…] se alineaban contra las fuerzas de la reacción [no solamente Mussolini o Hitler, también Lloyd George, Chamberlain…]».

IV. CONCLUSIONES[Subir]

Por desgracia para Andrews y sus correligionarios, nadie fue capaz de articular un armazón teórico que fuera lo suficientemente convincente como para conseguir llevar a la práctica el rule of law. No hubo, en definitiva, otro Grocio. Por supuesto conocíamos el final de antemano, y pudimos leer a Winston Churchill afirmar desde la Conferencia de París que «las decisiones se tomaron no como resultado de un estudio y discusión sistematizados, sino solamente cuando algunos temas particulares alcanzaban una condición de crisis. A lo largo del proceso no había un orden de prioridades, ni un plan bien construido por el que se descendiera de lo general a lo particular» (​Armstrong, D. (1982). The rise of the international organisation. London: Macmillan. Armstrong, 1982: 2), de tal forma que podemos convenir con Mazower (​Mazower, M. (2008). No enchanted palace: The end of empire and the ideological origins of the United Nations. Princeton: Princeton University Press.2008: 194) en que «la Sociedad de Naciones hablaba de derecho internacional pero deliberadamente evitaba convertir la retórica en sustancia». Es ya bien sabido, por lo tanto, que el intento de establecer un centro internacional visible encargado de mantener la paz no fue acompañado por las transferencias de poder necesarias para hacer efectivo un organismo con autoridad jurídica efectiva (​Falk, R. A. (1970). The status of law in international society. Princeton: Princeton University Press. Falk, 1970: 20-‍21).

Pero más allá de reafirmar esta lectura, y por tanto de tomar parte del debate que hoy en día cuestiona el papel de la Sociedad de Naciones como un paso adelante en el desarrollo del derecho internacional, a lo largo del trabajo se ha tratado de presentar algunas de las sinergias que pueden encontrarse entre los distintos planteamientos de los partidarios británicos y estadounidenses de una sociedad de naciones, y cómo y en qué momento estas van evolucionando o cambiando. En un tiempo en el que se empieza a hablar de «anglo-wilsonianismo» (​Wertheim, S. (2012). The League of Nations: a retreat from international law? Journal of Global History, 7, 210-‍232. Disponible en: http://doi.org/10.1017/S1740022812000046.Wertheim, 2012: 223), del «condominio anglo-americano del derecho internacional» (​Grewe, W. G. (2000). The epochs of international law. Berlin: De Gruyter. Disponible en: https://doi.org/10.1515/9783110902907.Grewe, 2000: 575-‍588), o de «atlanticismo» (​Yearwood, P. J. (2009). Guarantee of peace: The League of Nations in British policy 1914-‍1925. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199226733.001.0001Yearwood, 2009: 3), cabe reflexionar acerca del papel que jugaron no solamente las negociaciones de sus actores a la hora de apuntalar o no esos procesos, sino también sobre sus objetos de discusión comunes, dentro de los cuales se ha pretendido resaltar la contraposición entre derecho y política en los debates que marcaron el que quizá sea el período de mayor efervescencia de formulaciones para construir una entidad supranacional que se ha dado nunca, así como la importancia entre las conexiones entre los contextos británico y americano en este fenómeno.

Por lo que respecta a la trasposición de instituciones legales, algunos puntos de conexión son bastante claros (taxonomía en torno a la justiciabilidad, Consejo de Conciliación, debate sobre si prever moratorias o no, apertura del rango de Estados admitidos como miembros…). Hemos visto en particular cómo las Proposals del Bryce Group tienen impacto en el sentido de que marcan los términos sobre los que se va a debatir en el contexto de las ligas a ambos lados del Atlántico, fijando determinados aspectos —que proceden de anteriores negociaciones entre Gran Bretaña y Estados Unidos que se remiten, a su vez, al sistema de resolución de conflictos entre los Estados de este último país— fundamentales para el diseño institucional. También se intuye la necesidad de reconsiderar el papel que el propio James Bryce jugó en este proceso, tradicionalmente considerado como residual. El giro político encabezado por Wilson se entiende asimismo en un sentido anglo-americano, en tanto que la circulación de los borradores se produce entre uno y otro contexto, siendo la base del Covenant el Phillimore Report. Por último, se exploran las propias lógicas del Wilson académico para descubrir algunas de las claves propias del debate intelectual anglo-americano —de la separación entre derecho y política en particular— en tiempos de «analogía doméstica».

De forma paralela, mediante el análisis de los actores involucrados en este proceso y sus distintos planteamientos se ha pretendido cuestionar el carácter central de la distinción entre realismo y utopía como taxonomía básica desde la que abordar el proceso de construcción de la Sociedad de Naciones o los debates sobre derecho internacional durante la Primera Guerra Mundial, partiendo del vicio fundacional de Carr de presuponerlo como un concepto correlativo a la ideología y también abordando casos que desdibujan la taxonomía, así como el protagonismo de la noción de «seguridad colectiva» y la perspectiva acrítica desde la que suele interpretarse.