LA TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN EN JAMES BUCHANAN: HACIA UN MODELO DE ECONOMÍA CONSTITUCIONAL

1. El nuevo paradigma contractualista[Subir]

En el contexto descrito no es de extrañar que los economistas incardinados de alguna u otra forma en el amplio y diverso campo neoliberal hagan incursiones en la teoría política, puesto que la renovada preocupación por el Estado no puede ser solo analizada desde el prisma económico. La economía y sus instrumentos analíticos no pueden agotar, ni mucho menos, el ya de por sí proceloso ámbito de estudio del Estado y su naturaleza. De hecho, en teóricos como Hayek, tan relevantes para el desarrollo de la doctrina neoliberal, los criterios analíticos que más abundan son los propios de la filosofía y teoría políticas, y hasta de la filosofía de la historia (​Hayek, F. A. (2014). Los fundamentos de la libertad. Madrid: Unión Editorial.cfr. Hayek, 2014).

En este sentido, el neoliberalismo no es ajeno a la reaparición del contractualismo a principios de los años setenta (​Vallespín Oña, F. (1985). Nuevas teorías del contrato social: John Rawls, Robert Nozick y James Buchanan. Madrid: Alianza Editorial.Vallespín, 1985). Si el Estado ocupa un lugar preeminente en cualquier doctrina política, la explicación de su aparición y la propia justificación de su existencia han de cobrar especial relevancia, de ahí el resurgimiento del contractualismo a principios de la década mentada al calor de nuevos modelos holísticos explicativos de la realidad (​Porras Nadales, A. J. (1984). Contractualismo y neocontractualismo. Revista de Estudios Políticos, 41, 15-‍41.cfr. Porras Nadales, 1984). La publicación en 1971 de A theory of justice, de John Rawls (​Rawls, J. (1979). Teoría de la justicia. Madrid: Fondo de Cultura Económica de España.1979), inauguró un debate en el seno de la academia que recuperó el interés por las teorías de lo social fundadas en el convencionalismo. Estas, que tienen como referentes modernos a Thomas Hobbes, John Locke o Inmmanuel Kant, siempre han partido de la introducción, como estadio previo a la existencia del Kratos, de un supuesto «estado de naturaleza» que es abandonado en aras de una mayor seguridad, felicidad o bienestar por el conjunto de los individuos, quienes, de mutuo acuerdo, establecen unas reglas mínimas de convivencia y una unidad política bajo la cual aquellas han de regirse, instaurando, a través de un contrato social consensuado, el fundamento del nuevo poder (​Pastore, M. (2012). Neocontractualismo y liberalismo político: el acuerdo racional y sus críticas, Colección, 17 (22).Pastore, 2012). En el caso de Rawls, el contractualismo le sirve de marco teórico en el que asentar su pretendida reconciliación de los principios de igualdad y de libertad a partir de una idílica situación de elección previa (posición original). En ella, los individuos tomarían las decisiones fundantes del orden político atendiendo al desconocimiento que tienen sobre su propio futuro (velo de la ignorancia) y cediendo cooperativamente para establecer un sistema justo que incorpore mecanismos de redistribución de la riqueza y, al mismo tiempo, respete las libertades individuales. Por tanto, el momento constituyente rawlsiano aleja la posibilidad de retornar a un inseguro «estado de naturaleza» mediante la decisión consensuada y enraizada en la ignorancia del futuro (y por ende, en el miedo) que justifica, axiológicamente, la intervención del Estado en la garantía redistributiva de una igualdad de partida (​Martínez García, J. I. (1985). La teoría de la justicia de Justicia en John Rawls. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.Martínez García, 1985).

Los planteamientos de Rawls, vertidos en un contexto de renovado interés por el anarquismo en Estados Unidos (​Hogarty, T. (1972). Cases in anarchy. En G. Tullock (ed.). Explorations in the theory of anarchy (pp. 51-‍64). Virginia: Center for Study of Public Choice.Hogarty, 1972), provocarán la defensa de elaboradas teorías contrarias a la socialdemocracia y al Estado social que el autor norteamericano pretendía legitimar. Así, apenas tres años después de la publicación de la obra magna de Rawls, Robert Nozick presentará como contestación su propio modelo neocontractualista en la ya célebre obra Anarquía, Estado y Utopía, donde defiende un nuevo contrato social que funde un Estado mínimo lockeano respetuoso con los derechos propios del liberalismo y donde no haya lugar para la redistribución (​Nozick, R. (1988). Anarquía, Estado y utopía. México: Fondo de Cultura Económica.Nozick, 1988). Frente a los anarcocapitalistas como David Friedman o Rothbard (​Rothbard, M. (1973). For a new liberty. New York: Macmillan.1973), Nozick sí defiende la existencia del Estado, pero limitado hasta el extremo de solo deberse a la garantía de los derechos individuales.

Por su parte, Buchanan se incorporará al debate neocontractualista en 1975 con una visión propia diferente tanto de la socialdemócrata de Rawls como de la minarquista de Nozick. Quien posteriormente recibiría el Premio Nobel de Economía se situará, desde una compleja elaboración teórica, en la perspectiva neoliberal iniciada en el Coloquio Lippmann^[1]. Si aquí los referentes neoliberales comenzaron el giro analítico hacia el Estado, impulsado también en la praxis por los ordoliberales alemanes, en Buchanan esta renovada toma en consideración de la realidad estatal se completará gracias a su formulación contractualista que, aun asemejándose en algunos aspectos a las contribuciones de Rawls y Nozick, cobrará autonomía y relevancia hasta llegar a conformar la rica escuela de pensamiento de la public choice y la economía constitucional.

1. De Hobbes a Nozick[Subir]

Como ha puesto de manifiesto Casas Pardo, en su concepción filosófica y del estado de naturaleza Buchanan bebe directamente de Hume, Smith y sobre todo Hobbes, el autor más citado en sus obras, para negar la supuesta existencia de derechos individuales previos al contrato social (​Casas Pardo, J. (2011). La filosofía económica de James M. Buchanan. Anuario filosófico, 44 (2), 233.Casas Pardo, 2011: 236-‍238 y 247). A diferencia de Locke y de Nozick, en la «selva hobbesiana» de Buchanan reina la más pura anarquía y la guerra de todos contra todos, sin respeto alguno por esferas pretendidamente iusnaturales. Acciones productoras, depredatorias y defensivas se alternan en la actividad de los individuos precontractuales, en medio de un contexto de inseguridad general que deriva en una manifiesta insatisfacción que solo puede ser superada a través del convencionalismo. No obstante, a diferencia de Hobbes, en Buchanan el contrato no crea la sociedad civil, preexistente a cualquier acuerdo, sino la organización jurídico-política a través de la cual esa sociedad ya viviente se dota de unas reglas vinculantes para superar la lucha cruenta y poder así, con ello, centrarse en los esfuerzos cooperativos y en el intercambio de los excedentes (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 84 y ss.). La distinción no es baladí: en Hobbes no existe traspaso de la concepción previa al poder político instaurado, en Buchanan, sí. El clásico inglés crea el poder político ex nihilo para asegurar a la sociedad de la destrucción que vivía en la selva de la naturaleza (cuando no era ni sociedad), mientras que en Buchanan la perspectiva constitucionalista intenta rebajar las actitudes no cooperativas derivadas de la inseguridad anárquica, pero no superar por completo las tendencias cooperativas de mutuo intercambio pacífico que sí se dan en la sociedad precontractual. Ambos comparten una visión pesimista de un estado de naturaleza (homo homini lupus) que les sirve de hipótesis en la que fundar sus pretensiones normativas posteriores, pero el cierre del modelo es cualitativamente diferente: para Hobbes, el absolutismo del poder que anula la anarquía; para Buchanan, el poder constitucionalmente limitado que potencia las tensiones anárquicas de cooperación ínsitas en el individuo y que diluye y atenúa su predisposición también connatural a la depredación (​Pérez Bermejo, J. M. (2000). Diferencias internas en la teoría moral de la justicia como acuerdo: Hobbes y Buchanan a propósito de la igualdad. Revista de Filosofía, 24, 217-‍245.Pérez Bermejo, 2000). No por nada Buchanan siempre se consideró a sí mismo, en el fondo y desde el prisma ideal de la pura pretensión filosófica, como un melancólico anarquista, consciente, empero, de las limitaciones de dicha teoría y de la irrealidad de su utopía (​Buchanan, J. M. (1974). The machinery of freedom: guide to a radical capitalism, de David Friedman. Journal of Economic Literature, 12, 914-‍915.Buchanan, 1974: 915).

En la exégesis del contractualismo buchaniano también podemos encontrar otra notable diferencia con Hobbes que lo acerca a Rawls. Aunque comparte con el autor del Leviatán un intenso y decidido individualismo metodológico, como veremos más adelante, Buchanan no se deja arrastrar por el formalismo positivista de la sumisión a un poder indómito. En él pervive la búsqueda en la formulación del contrato social de un ideal de justicia no exógeno a la propia decisión consensual, tal y como se da en la obra rawlsiana (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 253-‍254). Los individuos, reunidos en el ágora pre-contractual, desean una solución y una salida constituyentes que se adecuen a una pretensión de justicia decidida en conjunto, no derivada de abstracciones valorativas ajenas al marco decisorio. Siguiendo a Hayek, Buchanan recela de los ideales-tipo que sirven de guía a las sociedades desde la altura de sus esencialismos ahistóricos, pues su aterrizaje en la praxis siempre devendría en imposiciones contrarias a la libertad de los individuos que los comparten.

Al mismo tiempo, Buchanan se acerca a Nozick en su temor, constante, a la extralimitación del Estado. Como su compatriota, cree que el poder político tiende siempre a la expansión y que ello puede anular las libertades individuales protegidas en el contrato, por lo que la lupa de su análisis contractualista se fijará denodadamente en la limitación del poder estatal (​Buchanan, J. M. (1987). La razón de las normas. Madrid: Unión Editorial.cfr. Buchanan, 1987, y ​Vanberg, V. J. (2014). James M. Buchanan’s contractarianism and modern liberalism. Constitutional Political Economy, 25 (1), 18-‍38. Disponible en: https://doi.org/10.1007/s10602-014-9152-4.Vanberg, 2014: 18-‍38). No obstante, para Buchanan este no ha de circunscribirse únicamente a una esfera iusnatural y previa de derechos, como en Nozick, sino a los mandatos que en el momento constituyente la sociedad, unánimemente, le dicte y obligue, los cuales pueden y deben ser, como veremos, más amplios que el minarquismo de Anarquía, Estado y Utopía, y permitir, al tiempo, tímidos mecanismos de redistribución.

2. El abandono de la selva[Subir]

Para Buchanan, en la anarquía hobbesiana los esfuerzos depredatorios y defensivos de los individuos conllevan un coste difícil de asumir y acaban afectando a la producción. La guerra de todos contra todos es el peor de los contextos donde los intercambios cooperativos pueden darse, estando siempre los excedentes al albur de la inseguridad y de las injusticias. Por ello, es comprensible que los individuos abandonen ese estado mediante un pacto de desarme, de mutuo acuerdo, que permita centrar sus esfuerzos en aumentar la producción y el rendimiento excedentario a ella aneja. No obstante, y a diferencia de múltiples contractualistas (Hobbes o Rawls), para Buchanan ese contrato no se firma entre iguales, sino entre desiguales. Cada cual, dependiendo de sus aptitudes naturales, es capaz de desarrollar su personalidad y de producir bienes de forma distinta, y de esta cruda pero realista verdad parte el pacto buchaniano. No se llega a él desde la abstracción de la igualdad, puesto que esta solo puede ser establecida (impuesta, en palabras del filósofo) por el acuerdo constituyente. En el estado de naturaleza y, por tanto, en el momento previo al pacto y conformador del mismo (precontractual), los individuos mantienen las diferencias connaturales a sus potencialidades, vertiéndolas al objeto del consenso. Como dice el propio Buchanan: «Vivimos en una sociedad de individuos, no de iguales» (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.2009: 30). De hecho, el acuerdo nunca podrá tener por misión el igualitarismo en la medida en que las partes «firmantes» desearán mantener sus peculiaridades caso de ser beneficiosas. Para el talentoso, el inteligente, el hábil o el ya rico, el interés que pudiera pesar sobre la instauración de mecanismos redistributivos sería nimio. Por el contrario, para quienes resultan perjudicados por la «distribución natural» de las capacidades (​Bush, W. y Mayer, L. (1973). Some implications of anarchy for the distribution of property. Virginia: Center for Study of Pulic Choice.Bush y Mayer, 1973) o, simplemente, por el libre juego de las luchas depredatorias en la selva hobbesiana, el abandono de esta a través de una convención que les beneficie o atenúe al menos su situación se puede convertir en el epicentro de sus demandas (​Buchanan, J. M. (1975). Utopia, the Mininal State, and entitlement. Public Choice, 23 (1), 121-‍126. Disponible en: https://doi.org/10.1007/BF01718099.Buchanan, 1975: 121-‍126). Si la polaridad descrita se mantuviera sine die, dice Buchanan, el pacto de desarme nunca se alcanzaría y todas las partes se seguirían viendo perjudicadas dada la inseguridad reinante y la desviación de no pocos esfuerzos a la defensa o a la depredación. El acuerdo mutuo «facilita el intercambio mutuo entre personas» (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 38). Es por ello que, en una situación de decisión originaria, todos los miembros del grupo son proclives a un acuerdo que satisfaga a la totalidad y que implique el desarme absoluto. Para evitar situaciones como las descritas en el dilema del prisionero (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 107) y que haya individuos que perseveren en su actitud combativa y destructiva al margen del acuerdo social, este ha de ser lo más inclusivo posible y basarse en la unanimidad. El pacto, el contrato, ha de contar con el consentimiento de todos los que conforman la sociedad, incluso de aquellos con posturas completamente polarizadas.

Además, Buchanan parte en todo momento de la existencia constatable de bienes públicos que han de ser producidos y gestionados por el Estado, el cual no ha de limitarse única y exclusivamente a sus funciones de protección y salvaguarda de los términos del pacto (como en Nozick). De hecho, la seguridad, causa por la que el contrato se celebra, no deja de ser en sí misma un bien público más que hay que desplegar y administrar. A fortiori, se constatan más bienes que por su propia naturaleza revisten el carácter de públicos, como los monopolios naturales o aquellos que son necesarios para el afianzamiento del consenso. En efecto, en aras de conseguir un estable pacto de desarme, los más beneficiados por sus capacidades naturales en la posición natural han de ceder en parte de sus pretensiones, pudiendo llegar a consentir tímidos mecanismos de redistribución no predatorios, los cuales no solo coadyuvarían a integrar al pacto a los elementos más disconformes, sino también a aumentar el bienestar general y aun la riqueza de esos mismos privilegiados que ceden en sus intereses más directos. La posición relativa de todos los individuos puede verse beneficiada y reforzada, conservando la desigualdad inicial, pero sobre el eje de magnitudes más elevadas, sin que los citados privilegiados tengan que ver dinamitada su posición.

Así las cosas, la distribución inicial que se da en el estadio anárquico previo al momento constituyente es la que determina en buena medida el resultado de este, el contrato social, mediante la traslación del equilibrio de fuerzas de la anomia al conjunto normativo resultante del pacto. Traslación que, sin embargo, no es literal, puesto que la existencia de bienes públicos implica la necesidad de vertebrar mecanismos de decisión sobre la producción y administración de los mismos con la posibilidad, consabida, de que puedan a posteriori alterar el equilibrio inicial con su expansión. De ahí la preocupación de Buchanan en el diseño de los mecanismos postconstitucionales ^[2] desde el propio momento constituyente, en tanto en cuanto pueden ser medios a través de los cuales se beneficien a costa de los privilegiados aquellos que, por sus aptitudes, no deberían hacerlo (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 114 y ss.).

3. La unanimidad frente a la tiranía de las mayorías[Subir]

Como hemos visto, Buchanan elabora su modelo neocontractualista con base en el consenso de los individuos que, cediendo mutuamente (bienes públicos determinados), pero sin abandonar sus respectivas situaciones originarias, alejan la incertidumbre de la selva hobbesiana y los costos (depredatorios y defensivos) que esta llevaba aparejada. Ahora, con el establecimiento de una sociedad también política y de un poder limitado que haga cumplir el pacto sinalagmático, los individuos pueden centrarse en sus esfuerzos productivos personales en los marcos de cooperación e intercambio de bienes y servicios. No obstante, la creación del aparato estatal como árbitro-tercero que haga cumplir el pacto y provea de bienes públicos a la sociedad conlleva per se una serie de riesgos que hay que afrontar desde apriorismos, riesgos que han constituido ininterrumpidamente la preocupación mayor en el seno del liberalismo. Porque, adelantándonos en el desarrollo argumentativo, si la existencia del Estado es para Buchanan consustancial a las garantías del libre mercado tal y como se entiende desde el parteaguas neo-ordoliberal, su diseño ha de atender a la salvaguarda de dichas garantías. Pero, mientras que los ordoliberales llevarán a cabo su construcción desde la altura de sus mismos modelos teóricos valorativos, Buchanan lo intentará hacer desde el interior del proceso decisional propio del momento constituyente y atendiendo a la Constitución como norma fundante.

En este sentido, para el autor de El cálculo del consenso (​Tullock, G. y Buchanan, J. M. (2015). El cálculo del consenso. Madrid: Aranzadi.Tullock y Buchanan, 2015) la esencia de la democracia no residiría en el triunfo de las decisiones de la mayoría frente a las minorías, sino en el respeto ad sumum de la voluntad de todos y cada uno de los miembros de la colectividad. Su individualismo metodológico le lleva a rechazar de plano que los mecanismos de decisión puedan servir para coartar la libertad y los derechos del individuo, aunque solo sea uno el perjudicado por la decisión del conjunto del grupo. De lo contario, dice Buchanan, las mayorías utilizarían continuamente tales mecanismos para llevar a cabo las prácticas depredatorias propias de la selva hobbesiana, consiguiendo ilícitamente aquello que no les corresponde y arrebatándoselo a quien, con justo título, sí le pertenece. Como afirma el propio premio Nobel: «[las mayorías] le quitan bienes al individuo en contra de su deseo expreso. Se ejerce aparentemente sobre él una coacción similar a la que ejerce el matón que se lleva su billetera en Central Park» (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 74). La situación de equilibrio natural que describíamos antes no se trasladaría así, ni con matices, a través del pacto político originario. De suerte tal que el proceso constituyente, que el momento precontractual donde se establece el escenario jurídico postcontractual, ha de ser protagonizado por la unanimidad de los miembros de la sociedad si se quiere preservar la soberanía del individuo en el proceso democrático. Con la garantía de la unanimidad en la decisión constituyente, cuya relevancia Buchanan se la debe al economista Knut Wiksell (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.Brennan y Buchanan, 1987: 29; ​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 68 y ​Elósegui Itxaso, M. (1993). El contractualismo constitucionalista de James Buchanan. Anuario de Filosofía del Derecho, 10, 33-‍58.Elósegui, 1993: 37), se está legitimando hasta el extremo el texto constitucional fundante del orden político y evitándose, con ello, la incorporación de medios o técnicas de «rapiña» redistributiva alejados del mínimum necesario para alcanzar el consenso. El diseño de los mecanismos postconstitucionales de decisión, en la medida en que vertebra las futuras decisiones de las mayorías, cobra así especial relevancia para el planteamiento individualista de Buchanan.

Siguiendo a Elster, podemos afirmar que la constitución buchaniana son las cuerdas en las que Ulises se ata antes del canto de las sirenas (​Elster, J. (2009). Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones. Barcelona: Gedisa.Elster, 2009). El momento constituyente ha de reflejar el precompromiso unánime de todos los elementos del grupo de no vulnerar siquiera ni el más nimio de los derechos de un individuo aislado, desde el apriorismo consensual de un estadio precontractual que desea el abandono de la anomia natural. Como dicen Buchanan y Brennan: «La condición necesaria para garantizar al individuo que el Estado nunca le originará perjuicios o daños, a la vez que esta garantía incluye a todos los ciudadanos en igual manera, es el requisito de que todas las decisiones del Estado se tomen mediante la regla de la unanimidad» (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.1987: 29). Cuando Ulises, por continuar la metáfora de Elster, ordena al resto de los miembros de su tripulación que lo aten al mástil, está previendo el incumplimiento futuro del deseo actual de no sucumbir a las sirenas. Cuando la unanimidad del grupo decide dotarse de una norma, de unas cuerdas que la aten, está anticipando los más que probables incumplimientos por parte de subgrupos aislados o coordinados del pacto fundante del orden, con el peligro que ello conlleva de regresión al estado de naturaleza hobbesiano y a la guerra de todos contra todos que se pretende evitar. En la construcción de Buchanan hacen falta sólidas y férreas cuerdas que fijen el acuerdo unánime para que la agregación de preferencias que cristalice no salte por la borda al primer intento de rotura, y esas cuerdas las proporciona el texto constitucional gracias a la especial estabilidad de su andamiaje. Siguiendo al propio Buchanan bajo el epígrafe de «La democracia desencadenada»: «La democracia puede convertirse en su propio Leviatán a menos que se impongan límites constitucionales y se los haga cumplir» (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 235). Y es que la Constitución, al ser una norma superior al devenir de la política diaria y ser para esta indisponible, tiene por su propia naturaleza una tendencia connatural a la permanencia que le dota de una contundencia sin igual. No obstante, en el contexto de la economía constitucional ello ha sido visto por algunos autores (​Musgrave, R. A. (1993). Comentario a Brennan. Hacienda Pública Española, 124, 201-‍205.Musgrave, 1993: 201-‍205) como una muestra del carácter conservador del pensamiento de Buchanan por defender, a ultranza, la estabilidad de la norma normarum.

1. El homo economicus como modelo explicativo en el que fundar la Constitución[Subir]

En efecto, todo planteamiento holístico que se pretenda sobre la realidad social, ya sea desde el derecho o la economía (y más, como en este caso, desde la economía constitucional), necesita una subteoría pretendidamente descriptiva del comportamiento humano. Huelga decir que las normas han de aplicarse al conjunto de los individuos que son, al fin y al cabo, sus destinatarios, por lo que desde una teoría jurídico-económica con pretensión de globalidad la consideración sobre tales individuos tiene que cobrar especial relevancia. Y más cuando para esa teoría uno de los ejes vertebradores esenciales es el diseño a priori del ordenamiento jurídico atendiendo a la compleja realidad social sobre la que se proyecta, con singular incidencia en la virtualidad de la norma constitucional.

Así, Buchanan y el programa de la economía constitucional defenderán la traslación del modelo de homo economicus de la escuela neoclásica al análisis jurídico-constitucional, en uno de los planteamientos más controvertidos de la public choice (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 37 y ss., y ​Mitcher, W. C. (1987). The Calculus of Consent: Notes in retrospection. En C. K. Rowley (comp.). Democracy and Public Choice. Oxford: Basil Blackwell.Mitcher, 1987: 42). Si, como decimos, para Buchanan el individualismo metodológico es el parámetro analítico por excelencia, la idea de que el individuo se guía únicamente por la maximización en todo momento de sus beneficios aparece como uno de los ejes conceptuales básicos de su doctrina. En este sentido, se defiende por parte del autor de Virginia la idea propia de las escuelas económicas del xix, de que cada individuo es en sí mismo considerado un ente autónomo que decide siempre atendiendo a su propio interés, elaborando desde su capacidad ontológica previa una «función de preferencias» donde modula estas en función del contexto (público y privado) de circunstancias que rodean al intercambio. Ello presupone además la imputación automática de racionalidad a todos los individuos y a todas las decisiones que lo acompañan, prejuicio que comparte con otros individualistas como Rawls, a lo que hay que sumar la defensa de la «concepción subjetiva del valor» (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 141 y ss.). En efecto, no solo la sociedad es para Buchanan un conjunto de individuos que cooperan dentro de un contexto normativo dado e intercambian bienes con base en la maximización constante de sus intereses particulares, sino que ese mismo intercambio está presidido también por la valoración individual que se hace de sus bienes, los cuales dejan de tener valor objetivo alguno (valor de uso, en la escuela marxista), para tener única y exclusivamente un valor relativo que depende de la satisfacción subjetiva de los intereses individuales (valor de cambio). La multiplicidad de estos, en el seno de sociedades cada vez más complejas y numerosas, aleja en consecuencia la posibilidad de planificación alguna por parte del Estado o de agentes cualificados, en la medida en que nunca podrán administrar la información suficiente (la plenitud de valoraciones individuales sobre los conjuntos alternativos de bienes) para poder dirigir, conscientemente, la economía y los mecanismos de cooperación voluntaria que en ella se desenvuelven (​Hayek, F. A. (2011). Camino de servidumbre. Madrid: Alianza Editorial.Hayek, 2011).

No obstante, al igual que hace con su modelo contractual y la «existencia» del previo estado de naturaleza, para Buchanan este parámetro del homo economicus es una hipótesis, una abstracción, que pretende aproximarse a lo que el individuo-tipo realiza en cada ocasión, y no una evidencia empírica constatable sujeto a sujeto (​Brennan, G. (1981). Tax limits and the logic of constitutional restrictions. En H. Ladd y A. Brennetot (2015). The geopraphical and ethical origins of neoliberalism: The Walter Lippmann Colloquium and the foundations of a new geopolitical order. Political Geography, 49, 30-‍39. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2015.06.007.Brenan, 1981; ​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 43). Aun admitiendo esta realidad, la teoría del homo economicus racional y maximizador de beneficios será la base para conformar los elementos de su modelo óptimo de Constitución, pues no solo se proyecta metodológicamente sobre la teoría positiva del Estado, sino que este es explicado en su misma existencia a partir del reconocimiento apriorístico del valor del individuo (​Vallespín Oña, F. (1985). Nuevas teorías del contrato social: John Rawls, Robert Nozick y James Buchanan. Madrid: Alianza Editorial.Vallespín, 1985: 207 y ss.). Para Buchanan la libertad es, en este sentido, la garantía del intercambio voluntario entre sujetos, el único que permite a estos dotar del valor que ellos desean a los bienes. Cualquier mecanismo de intercambio obligatorio o dirigido coarta la libertad en tanto anula la posibilidad al individuo de dotar valor de cambio, relativo, al objeto de las transacciones, distorsionando el mercado y los instrumentos a él inherentes. De ahí que el diseño institucional necesite hacerse desde y por la Constitución y con el objetivo de garantizar la cooperación voluntaria entre individuos maximizadores.

Así, Buchanan, acercándose a los austroamericanos de Mises y Hayek, entiende el mercado como catalaxia, es decir, como un orden espontáneo donde el conjunto alternativo de intercambios determina, sin necesidad de planificación o dirección alguna, los resultados económicos (​Hayek, F. A. (2014). Los fundamentos de la libertad. Madrid: Unión Editorial.Hayek, 2014: 85-‍90). De este modo, tremolar la bandera de la catalaxia como orden espontáneo del mercado que garantiza la libertad humana le sirve a Buchanan para, siguiendo al mismo Hayek, demonizar cualquier intervención del Estado en la economía. Ningún agente, ni siquiera un «déspota bondadoso» (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 121-‍125), podrá tener nunca toda la información de cada una de las valoraciones individuales de los bienes intercambiados ni de los propios procesos de intercambio que pueden operar en el mercado. Como quiera que existe esta incapacidad por parte del Estado de administrar los mecanismos de cooperación voluntaria, este ha de permitir que sean solo los agentes privados quienes, de acuerdo con la praxeología expuesta, potencien su libertad en el seno de los procesos de mercado, propiciando el contexto más funcional a la mayor expansión posible de las capacidades individuales. Y es que, huelga decirlo a estas alturas, el contexto normativo es esencial en tanto condiciona unos u otros intercambios voluntarios; de ahí que, de entre el conjunto alternativo de contextos, Buchanan elija aquel que sea menos invasivo y que mejor incorpore incentivos para la maximización (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 170), aquel, en definitiva, que establezca un Estado limitado en lo económico desde lo jurídico, diferente, no obstante, del Estado mínimo. En la obra buchaniana, como estamos viendo, se reconoce la importancia del Estado y de su norma fundante y correlato, la Constitución, en la garantía de las condiciones de desenvolvimiento del libre mercado y de los derechos establecidos en el acuerdo originario, bases de la seguridad del intercambio, de ahí el especial cuidado que se presta en el diseño jurídico-estatal y en la toma en consideración de la relevancia de lo jurídico como elemento esencial de vertebración social. Pero, consciente de esta realidad que aleja cualquier postulación minarquista (como la de Nozick)^[3], Buchanan y la Escuela de Virginia se acercan a los postulados clásicos del liberalismo para centrar sus esfuerzos en la limitación jurídica del poder político. Al contrario de lo que permitía la «ilusión naturalista» del mercado en el xix, tan bien denunciada en los albores del neoliberalismo, ahora se parte del giro ordoliberal para introducir desde el diseño constitucional límites expresos al Estado en su posible intervención expansiva en la economía. Se intentaría así, de este modo, alejar jurídicamente la posibilidad de que el reformismo social que integra las externalidades de un libre mercado «naturalizado» vuelva a anidar en el interior de los Estados contemporáneos, encontrando esta juridificación su mejor virtualidad en la Constitución fundada en el consenso unánime del momento constituyente. La norma fundamental se convierte en las «reglas del juego» que permiten la cooperación voluntaria de los individuos dentro de una estructura de incentivos asegurada por la existencia del Estado y por el cumplimiento de los derechos individuales asignados en el acuerdo preconstitucional (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.Brennan y Buchanan, 1987: 25).

2. El leviatán administrativo[Subir]

La aplicación del homo economicus en la obra de Buchanan no es solo predicable del individuo aislado, sino también de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado. Para Buchanan, las mismas reglas catalácticas de decisión en el ámbito de los intercambios comerciales privados han de darse respecto de los bienes públicos, en tanto que dicha traslación sería la única que garantizaría la expansión del individualismo metodológico al análisis del Estado (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.Brennan y Buchanan, 1987: 14; ​Casas Pardo, J. (2011). La filosofía económica de James M. Buchanan. Anuario filosófico, 44 (2), 233.Casas Pardo, 2011: 239). La constatación por parte de la Escuela de Virginia del aumento inconmensurable de la esfera estatal en el siglo xx (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 57-‍60), con el auge del Estado social de posguerra y de la expansión de la burocracia, los introduce en una tendencia ya consolidada de análisis de la Administración (​Tullock, G. (1965). The politics of bureaucracy. Washington: Public Affairs Press.Tullock, 1965), desde lo que podríamos llamar inmanentismo administrativo. Para Buchanan, la extensión del parámetro económico del individualismo anteriormente descrito a la burocracia hace de esta un monstruo tendente a la expansión continua de sus límites (​Elósegui Itxaso, M. (1993). El contractualismo constitucionalista de James Buchanan. Anuario de Filosofía del Derecho, 10, 33-‍58.Elósegui, 1993: 39-‍40). La Administración, dicen desde Virginia, no deja de estar compuesta por individuos maximizadores y racionales que buscan siempre el mayor beneficio personal, en su caso, la extensión de su capacidad de influencia. El burócrata es así descrito como un ser racional que busca la ampliación continua de los recursos que dispone en la medida en que estos son los que garantizan el afianzamiento de sus intereses personales. Cuanto más presupuesto y más medios personales, el burócrata más poder ostenta y más posibilidad tiene de satisfacer sus objetivos individuales, ya sean económicos, ideológicos o simbólicos (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 102-‍104).

La Administración se convierte de esta forma en un Leviatán indómito sediento de presupuesto con el que poder aumentar los márgenes de su discrecionalidad (​Atkinson, A. B. (1987). James M. Buchanan’s contributions to economics. Scandinavian Journal of Economics, 89 (1), 5-‍15. Disponible en: https://doi.org/10.2307/3440481.Atkinson, 1987: 13, y ​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.Puy Fraga, 1996: 273 y ss.). Además, al no recaer en los propios burócratas, dice Buchanan, la carga fiscal que engrosa los presupuestos de las administraciones, sino en el conjunto de los contribuyentes, la tendencia a la expansión se vuelve prácticamente irrefrenable. A la influencia que tienen las propias estructuras burocráticas en los legisladores (​Niskanen, W. (2007). Bureaucracy and representative government. Chicago: Aldine Transaction.cfr. Niskanen, 2007) en procesos de bottom-up que se benefician del desconocimiento de estos últimos, hay que sumar la propensión de los representantes públicos a aumentar el gasto para satisfacer las demandas de los electores, cada vez más perfeccionadas, aumentando con ello el tamaño de la administración pública (top-down). Esta no deja de ser la materialización de los deseos de los gobernantes y de los electores, por lo que estaría expuesta a las mayorías que se turnaran en el poder y a sus volubles y cambiantes intereses.

Buchanan rechaza de plano que los mecanismos de restricción electorales (las elecciones periódicas) sean suficientes por sí mismos para constreñir las inclinaciones expansionistas de la Administración a manos de sus burócratas y de sus directores políticos (​Downs, A. (1967). Inside bureaucracy. Boston: Little Brown.Downs, 1967). Primero, porque las secuencias temporales son diferentes, y al estar circunscritos los periodos electorales a un límite concreto (generalmente, cuatro o cinco años), los gobernantes triunfantes en los mismos no velarán por los resultados macroeconómicos a largo plazo, sino por la efectividad de las demandas electorales en el corto para poder asegurar, de este modo, la reelección (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 119). En segundo lugar, la propia naturaleza política de las mayorías sociales que se alternan en el poder pueden utilizar este y, por ende, la expansión de la Administración, para implementar radicales programas de redistribución que les beneficien, y ello a costa de las minorías y de las élites económicas. El valor del individuo, protegido en el momento constituyente gracias a la regla de la unanimidad, quedaría así expuesto a la «rapiña» de los tentáculos de una Administración al servicio de las mayorías sociales.

Buchanan seguiría de este modo a lo formulado desde el corazón del liberalismo político por John Stuart Mill: «El interés del Estado está en una elevada presión fiscal; el de la comunidad, en pagar tan pocos impuestos como permita la cobertura de los gastos que necesita un buen gobierno» (​Mill, J. Stuart (2007). Del gobierno representativo. Madrid: Tecnos.2007: 215). Esta realidad, empíricamente demostrada para Buchanan, se ve insoslayable en la medida en que la existencia de bienes públicos que deben ser administrados por el poder político se vuelve necesaria. Recordemos que aquellos no solo existirían por ser monopolios naturales, sino también por estar vinculados a la salida, cohesionada y unánime, del estado de naturaleza. Tras el velo de incertidumbre que provoca el momento preconstitucional y la necesidad de compaginar la desigualdad de origen con la libertad individual proporcionada por la unanimidad, se presenta la exigencia de seguridad económica en torno a un mínimum de cohesión social articulada en bienes públicos que, como la misma seguridad, necesitan ser gestionados en la etapa postconstitucional. Pero, como vemos, para la public choice esa misma gestión devendrá en una continua expansión de sus propios medios, ampliando el margen de existencia de los bienes públicos y la proyección de estos sobre la economía y los criterios de distribución originarios. De suerte tal que su ampliación puede conllevar la tan temida coerción económica en los individuos a través de la introducción de instrumentos redistributivos y distorsionadores en el juego cataláctico, espontáneo, del libre mercado y sus medios de cooperación voluntaria.

La paradoja se presenta de este modo con intensidad. El conflicto se cristaliza en el choque entre la necesidad de que el Estado no intervenga expansivamente en la economía para no distorsionar las potencialidades de la libertad individual en el mercado, por un lado, y la necesidad de articular la gestión y distribución de bienes públicos con el consiguiente peligro de su expansión mediante la hipertrofia de la administración burocratizada, por otro. La contradicción, inherente desde el mismo momento preconstitucional en el que se conforma unánimemente el modelo de convivencia, solo puede ser salvada, en Buchanan, a través del diseño constitucional de los mecanismos que administran esos bienes públicos. Solo la Constitución, con su virtualidad jurídica y su vinculatoriedad, puede neutralizar el conflicto preservando el contrato inicial fundado en la libertad de la desigualdad.

1. Worst case situations: hipótesis Leviatán[Subir]

Siguiendo a parte de la tradición liberal, desde Hume a Madison o Stuart Mill^[5], Buchanan establecerá el criterio de que las limitaciones que se impongan al poder político desde el momento constituyente han de ser pensadas, en todo momento, para la «peor de las situaciones posibles». El temor liberal a la expansión del Estado se ve aquí cristalizado en el diseño de las normas atendiendo a la peor parte del abanico de posibilidades que se abren con la constitución del orden social. Así se evitarían en un futuro, dice Buchanan, pérdidas en las funciones de preferencias individuales desproporcionadas. Anticipándose a las posibles extralimitaciones políticas, la Constitución prevé de antemano las peores y activa los mecanismos precautorios o sancionadores que correspondan. El miedo a la potencialidad del Estado se deriva en Buchanan de su consideración pragmática de la realidad. Al ser filosóficamente y ad intra un libertario «inacabado» o ridens, como él mismo siempre reconoció, considera al Estado como un mal necesario, pero un mal de todos modos, que ha de ser constreñido lo máximo posible para que puedan operar en libertad los mecanismos de cooperación voluntaria que se dan en el libre mercado (lo más cercano, en este sentido, a su ideal personal libertario). Entre la anarquía y el Leviatán, siguiendo la formulación de su famosa obra, caben los límites a la libertad dentro de un marco mismo de libertad. Pero este marco está diseñado y pensado ex ante sobre el temor a que el Estado se convierta en un Leviatán al utilizar los medios postconstitucionales, de ahí que el modelo actúe con contundencia en la articulación jurídica de las limitaciones. Atar desde la Constitución a un Leviatán dormido que en cualquier momento puede despertarse y vulnerar el pacto unánime que le da legitimidad: ese es el objetivo.

En este sentido, al tener la Constitución una tendencia a la estabilidad temporal, la incorporación a priori de limitaciones a la expansión del poder que ella misma instituye, desde la aversión al riesgo que se le presupone a los individuos que abandonan el estado de naturaleza, encaja perfectamente con la imputación de racionalismo que a estos se realiza. Además, la necesidad ya vista de que existan bienes públicos y de que el Estado tenga que producirlos y administrarlos no conlleva, necesariamente, que las decisiones postconstitucionales de ese Estado se adecúen a la función de preferencias individuales, pudiendo, como decimos, convertirse en un Leviatán indómito (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 109).

Evidentemente, el establecimiento de restricciones basadas en situaciones worst case conlleva unos costos políticos y económicos enormes^[6]. En efecto, si el modelo (la Constitución y el Estado de ella resultante) se diseñan partiendo de un optimismo antropológico, sin proyectar limitaciones al poder de Estado, este puede devenir en una potenciación de las tendencias cooperativas de la sociedad y en un aumento generalizado del bienestar de los individuos que la componen, puesto que no tiene enfrente diques que contengan y constriñan su acción. No obstante, y aquí reside uno de los ejes centrales en el pensamiento de Buchanan, los costes que se producirían como consecuencia de una desviación o distorsión de ese comportamiento idílico serían más que proporcionales a los costes que se derivan del establecimiento de restricciones constitucionales ex ante. La posibilidad de que unos pocos individuos no participen del altruismo y de que, con su voluntad, obliguen al resto a abandonar las posiciones cooperativas, le hace a Buchanan alejarse de todo optimismo antropológico y seguir aquí, una vez más, el referente de Hobbes. Si la Constitución lato sensu no incorpora mecanismos de restricción al poder político, aun cuando este pueda ser la extensión de las más benéficas virtudes del ser humano, las consecuencias de una perversión del Estado pueden ser, simplemente, catastróficas y anunciar la instauración de un Leviatán sin límites, con lo que ello supondría para la garantía de la libertad individual. Como resume Puy Fraga: «Las eventuales pérdidas de eficacia por un control riguroso de la autoridad pública se compensan con creces ante la eventualidad de que la propia autoridad explote su posición en contra de los deseos y preferencias del conjunto de los ciudadanos» (​Puy Fraga, P. (1996). Economía política del Estado constitucional. Fundamentos de la Economía constitucional. Barcelona: Cedecs Editorial.1996: 181-‍182).

2. Los límites al poder fiscal del Estado[Subir]

Para Buchanan, el conjunto de restricciones constitucionales impuestas en el marco institucional condiciona el nivel de libertad que disfrutan los individuos en la etapa postconstitucional. Y como quiera que, en su ideario individualista, el valor de la libertad de aquellos reside en el pleno disfrute de su propiedad (la propierty de Adam Smith) y en el intercambio de los bienes inherentes a ella mediante mecanismos de cooperación voluntaria, la defensa y protección de esa esfera constituye un objetivo de primer orden en el paradigma contractualista del autor norteamericano. La libertad vinculada a la garantía de la desigualdad originaria ya expresada en el equilibrio de poder preconstituyente y traslucida en el pacto societatis, bien primario por excelencia del liberalismo político, es aquí protegida al más alto nivel jurídico mediante la restricción de aquel poder que podría distorsionarla: el fiscal (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 82 y ss.).

En efecto, la vertiente intervencionista del Estado en la economía es reducida, en el contractualismo buchaniano, a la administración de un conjunto limitado de bienes públicos, pero que deben ser financiados con mínimos instrumentos fiscales de recaudación e, incluso, de redistribución. En la medida en que estos pueden extralimitarse en el momento postconstitucional y romper con el unánime precompromiso contractual, deben establecerse desde este contundentes mecanismos de restricción fiscal y, por ende, presupuestaria, que garanticen la vigencia de la cooperación voluntaria y el alejamiento del intervencionismo distorsionador en esta. El verdadero «peligro» del expansionismo del Estado y de la Administración reside, en consecuencia, en los instrumentos fiscales y presupuestarios que dan cobertura financiera a la gestión de los bienes públicos. Y sobre ellos deberán recaer, por tanto, la aplicación de la hipótesis hobbesiana y la consiguiente imposición de límites constitucionales diseñados desde el apriorismo constituyente.

En este sentido, si al inmanentismo de la expansión administrativa en el Estado contemporáneo analizado por Tullock y Buchanan tenemos que sumarle la aplicación de la hipótesis hobbessiana, se entenderá la intensidad de los límites diseñados y su naturaleza vinculante y supralegal. El poder fiscal se entiende como su correlato administrativo, es decir, como un potencial Leviatán que tiende a la expansión y al aumento constante de la carga impositiva para saciar sus necesidades presupuestarias y perpetuar su influencia; a costa, por añadidura, de los bienes y las propiedades de los individuos y, preferentemente, de aquellos que gozan de mejor posición económica.

Para neutralizar jurídicamente en la Constitución económica el conflicto anteriormente descrito, esta se yergue en puente de conexión entre los deseos precontractuales de los individuos y la aplicación política de aquellos a través de la Administración. La reducción de la incertidumbre y de la posibilidad de reactivación del Leviatán durmiente, deseada en el pacto fundante, se vertebra a través de este con la constitucionalización de mecanismos institucionales ad hoc que frenan la expansión del poder fiscal. Así, en la obra de Buchanan, la parte económica de la Constitución reviste una notoria extensión y sus tentáculos llegan a todos los rincones de la fiscalidad y del control presupuestario. Buchanan se convierte de este modo en un ferviente admirador de la efectividad constitucional y de su carácter invasivo, a pesar de que precisamente esta incidencia y rigidez en la esfera de lo decidible políticamente en economía puede restringir per se la propia esfera de libertad que él mismo intenta potenciar. Sea como fuere, dentro del programa de la economía constitucional se defiende una amplitud considerable de mecanismos constitucionales de control del poder político en su vertiente fiscal y presupuestaria (​Brennan, G. (1981). Tax limits and the logic of constitutional restrictions. En H. Ladd y A. Brennetot (2015). The geopraphical and ethical origins of neoliberalism: The Walter Lippmann Colloquium and the foundations of a new geopolitical order. Political Geography, 49, 30-‍39. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2015.06.007.Brennan, 1981: 466 y ss.).

En primer lugar, Buchanan encuentra en la configuración clásica del Estado de derecho algunos de los expedientes jurídicos que son funcionales a la limitación del poder fiscal, como el principio de generalidad impositiva, el de igualdad o el de legalidad. En efecto, se es consciente de la estrecha vinculación que siempre ha existido entre el desarrollo de los principios generales del Estado constitucional y el deseo de someter al poder fiscal desde la garantía del orden económico liberal. No es de extrañar que al origen mismo de los Estados Unidos esté tan ligado a la reivindicación fiscal («No Tax without Representation»), trasunto de la defensa de la propiedad privada frente a un pretendido expolio del poder político (​Blanco Valdés, R. (2006). El valor de la Constitución: separación de poderes, supremacía de la ley y control de constitucionalidad en los orígenes del Estado liberal. Madrid: Alianza Editorial.cfr. Blanco Valdés, 2006, y ​Brinton, C. (1965). The Anatomy of Revolution. New York: Vintage Books.Brinton, 1965: 28-‍39). Uno de los artefactos propios del Estado constitucional, como la celebración de elecciones periódicas y la alternancia en la representación, también puede servir para limitar los excesos fiscales del Estado, pero, como vimos, la propia naturaleza de las elecciones, su carácter servil para con los intereses momentáneos de las mayorías sociales y su poca previsibilidad respecto a periodos posteriores (largo plazo), impiden su consideración como mecanismo principal de limitación.

De aquí que Buchanan y la Economía constitucional busquen mecanismos más incisivos y explícitos de control del poder fiscal que puedan proyectarse desde la Constitución como pacto unánime que legitima y reconoce la existencia de un catálogo de bienes públicos que ha de ser administrado. Aplicada la hipótesis hobbesiana del worst case, el fundador de la Escuela de Virginia aboga por la limitación explícita del déficit y el endeudamiento públicos en la Constitución, el freno al poder recaudatorio mediante la instauración de un fuerte federalismo fiscal descentralizador y la incorporación de mecanismos de democracia semidirecta para la elección de las bases impositivas (​Buchanan, J. M. y Wagner, R. E. (1977). Democracy in Deficit. New York: Academic Press.cfr. Buchanan y Wagner, 1977).

En cuanto a estos dos últimos instrumentos, no nos debe extrañar en el planteamiento holístico de Buchanan su incardinación y defensa. La democracia semidirecta, implementada a través de los referendos, no es extraña al corpus de Virginia, ya que encuentra su fundamento en el individualismo metodológico y la defensa a ultranza de la neutralidad de los procedimientos de decisión pública en los que participen todos los individuos. Buchanan pone como ejemplo paradigmático la «rebelión del contribuyente» que se produjo en California con la aprobación de la famosa Proposición 13 (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.Brennan y Buchanan, 1987: 51 y ss.). En 1978, y aprovechándose de la tradición de democracia semidirecta que siempre ha tenido California, el cuerpo electoral de este Estado aprobó la iniciativa de limitar constitucionalmente las subidas de impuestos a un tanto por ciento del valor del hecho imponible y de incorporar en la Constitución estatal la exigencia de mayorías cualificadas para la modulación de impuestos (​Cain, B. y Noll, R. (2010). Institutional causes of California’s Budget Problem. Stanford Institute for Economic Policy Research, 2 (3).cfr. Cain y Noll, 2010). En este sentido, Buchanan también es un firme partidario de acercar lo más posible los procedimientos de decisión pública en materia impositiva al consenso preconstitucional, aun siendo consciente de que ello se hace dentro del margen representativo del statu quo postconstitucional y que la unanimidad, aquí, conllevaría un costo inasumible. Intentar elevar al más alto rango de protección política mediante la juridificación de la exigencia de mayorías cualificadas y el reconocimiento de mecanismos de democracia semidirecta en la aprobación o modificación de los impuestos, se ve así como una mayor garantía de la seguridad frente al vaivén cambiante de las mayorías (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 134 y ss.).

Por su parte, la potenciación del federalismo supondría la fragmentación del poder fiscal y su descentralización. Buchanan parte de la concepción liberal de que una de las mejores salvaguardas frente a la tiranía del poder y su posible extralimitación reside en la propia división interna de este, alejando la posibilidad de que su concentración (jacobinismo) devenga en rupturas o cambios bruscos que dañen la seguridad jurídica de la libertad (y la propiedad) de los individuos. En sus propias palabras: «las pérdidas de oportunidad individuales aumentan a medida que se incrementa la centralización en el sector público» (​Buchanan, J. M. (2009). Los límites de la libertad. Entre la anarquía y el Leviatán. Madrid: Katz Editores.Buchanan, 2009: 155). La defensa que hace la Escuela de Virginia del federalismo fiscal se mueve en este parámetro de limitación del poder, en un país, recordemos, donde la tradición federal está muy arraigada en el andamiaje constitucional. A fortiori, Buchanan encuentra un argumento aún más contundente para la defensa del federalismo. Este no solo acerca las decisiones en materia fiscal al conjunto de los individuos, no solo supone una división del poder tributario y su consiguiente debilitamiento frente a posibles tentativas expansionistas desde el centro, sino que también puede crear un marco institucional propio para la competencia fiscal entre territorios. Al dividir la potestad tributaria entre Estados, en un contexto, como el norteamericano, de libertad de establecimiento y de capitales, los respectivos gobiernos tenderán inevitablemente a competir para atraer mayores cuotas de capital, desterrando cada vez con más intensidad la posibilidad de incurrir en excesos tributarios. El dumping fiscal se convierte de este modo en una garantía de la libertad y de su consustancial correlato, la propiedad privada como expresión de la función de preferencias individuales, en el pensamiento de Buchanan (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.Brennan y Buchanan, 1987: 231).

Respecto a la incorporación en la Constitución de límites expresos de déficit y endeudamiento públicos, el teórico de la economía constitucional sigue la misma lógica precedente, a la que añade, no obstante, una crítica basada en un puro criterio de democraticidad. Por su evidencia, no solo un límite concreto a la expansión de la Administración pública y del Estado debe centrarse en su capacidad presupuestaria (déficit y deuda), sino que la restricción de la capacidad de endeudamiento del poder político supone una garantía democrática de primer orden por cuanto intenta ajustar el periodo electoral a la previsión a largo plazo. En efecto, niveles excesivos de deuda pública coartan la libertad individual en la medida en que financian el expansionismo de la intervención del Estado en la economía (potenciación de los bienes públicos) y, con ello, introducen elementos distorsionadores en el orden de libertad cataláctico. Pero es que, además, un endeudamiento excesivo ata a las futuras generaciones al pago de un expansionismo sobre el que ellas no han participado, perjudicando no solo al conjunto de individuos del periodo electoral donde se ha tomado la decisión, sino también a aquellos de periodos subsiguientes (​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.Buchanan, 1993: 191-‍197 y ​Buchanan, J. M. (1991). La ética del cumplimiento del pago de la deuda. Hacienda Pública Española, 3 (119), 199-‍206.1991: 199-‍206). En palabras de Brennan y Buchanan, «el poder de endeudamiento implica que el gobierno maximizador de los ingresos, con el poder en sus manos pero sin la previsión de su continuidad en él, puede, a través del endeudamiento, apropiarse del valor total de los ingresos impositivos de todos los periodos futuros, incluidos aquellos en los que tal Leviatán no gobierne» (​Brennan, G. y Buchanan, J. M. (1987). El poder fiscal. Fundamentos analíticos de una constitución fiscal. Madrid: Unión Editorial.1987: 141). La falta de previsión como consecuencia del cortoplacismo de las necesidades electorales de los gobernantes tiene su mayor cristalización, siguiendo de nuevo el argumento buchaniano, en el sobreendeudamiento que ahoga la capacidad presupuestaria del Estado y alienta la ficción de su expansión continua. La constitucionalización de contundentes límites al déficit y a la deuda pública («que han de ser particularmente severos», según Buchanan) introduce por tanto un elemento corrector desde lo jurídico-constitucional a los excesos políticos, y de nuevo proyecta los intereses de la totalidad unánime de la individualidad desde el momento constituyente a las decisiones postcontractuales.

No obstante la coherencia que guarda esta última elaboración con los fundamentos teóricos de Buchanan, su concreción se debe a la tradición ya existente de constitucionalización de la estabilidad presupuestaria en el marco de los Estados federados norteamericanos, tradición de la que el de Virginia bebe directamente (​Poterba, J. M. (2006). Balanced Budget Rules and Fiscal Policy: Evidence From the States. National Tax Journal, 48 (3), 329-‍336.Poterba, 2006). Aunque desde los inicios de la joven república estadounidense se planteó la posible necesidad de limitar constitucionalmente el déficit y la deuda pública, tal exigencia solo consiguió plasmarse, a lo largo del siglo xix y al calor de las continuas crisis presupuestarias de los Estados (sobre todo, la de 1837), a nivel estatal y no federal (​Seto, T. (1997). Drafting a Federal Balanced Budget Amendment That Does What It Is Supposed To Do (And No more). The Yale Law Journal, 106, 1449. Disponible en: https://doi.org/10.2307/797187.Seto, 1997: 1467 y ss.). La poca entidad de la Administración central decimonónica en los Estados Unidos, la propia concepción que se tenía de la misma desde la famosa polémica entre republicanos y federalistas, así como la práctica ausencia de déficits excesivos a nivel nacional exceptuando los periodos de guerra, habían creado el contexto propicio para que la preocupación por la capacidad presupuestaria y financiera de la Federación quedara relegada a un segundo plano (​Krishnakumar, A. (2005). In defense of the debt limit statute. Harvard Journal on Legislation, 42, 135.Krishnakumar, 2005: 140-‍145). Los Estados, en cambio, intentando recuperar la confianza de los inversores tras los sucesivos defaults que se produjeron en la primera mitad del xix (​Davis, L. y Cull, R. (1993). International Capital Movements and American Economic Growth 1820-‍1914. En S. Engerman y R. Gallman (eds.). The Cambridge Economic History of the United States. New York: Cambridge University Press.Davis y Cull, 1993), habían ido recogiendo en sus respectivas Constituciones la previsión que ya esbozara sucintamente Jefferson durante los primeros años de existencia del país, y estableciendo en consecuencia límites constitucionales al endeudamiento y la expansión del déficit (​Hou, Y. y Smith, D. (2006). Framework for understanding State balanced budget requirement systems: Reexamining distintive features and an operational definition. Public Budgeting and Finance Review, 26 (3), 22-‍45. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-5850.2006.00853.x.Hou y Smith, 2006: 32-‍43). Hasta el New Deal y el surgimiento del sui generis welfare state norteamericano, el grueso del gasto público descansaba en los brazos de los Estados, pero con el nuevo escenario que se inaugura en la posguerra, la preocupación por la expansión de la Administración federal y los consiguientes déficits excesivos que trae aparejados se revitaliza desde el prisma de las limitaciones constitucionales que ya estaban establecidas en casi todos los Estados. De ahí que desde entonces, desde que el senador Knutson presentara en 1936 un proyecto de enmienda a la Constitución federal, las iniciativas para reformar esta e incorporar una restricción jurídico-constitucional al endeudamiento y al déficit excesivo se sucedieran (​Savage, J. D. (1988). Balanced Budgets and American Politics. New York: Cornell University Press.cfr. Savage, 1988). Pero no será hasta la década de los años setenta, con el clima creciente de desafección política que recorrería Estados Unidos (guerra de Vietnam incluida) y con la irrupción de la crisis del petróleo, cuando dicha preocupación cobrará especial relevancia. Los intentos de reforma constitucional vía artículo V se incrementaron, e incluso se estuvo a punto de convocar la primera convención constitucional de la historia estadounidense desde la aprobación de la Constitución, al requerir numerosos Estados su convocatoria (​Morgan, I. (1988). Unconventional politics: the campaign for a balanced budget amendment. Constitutional Convention in the 1970s. Journal of American Studies, Cambridge University Press, 32 (3), 421-‍445.Morgan, 1988: 422 y ss.). El contexto de la «rebelión del contribuyente» y su triunfo en California con la Proposición 13 coadyuvó en la articulación de un verdadero movimiento social y político, con presencia de destacados políticos, tanto republicanos como demócratas, en torno a la necesidad de trasladar las previsiones estatales ya indicadas a la Constitución federal y poner freno así a la expansión de Washington (​Kyvig, D. (1998). Refining or Resisting Modern Government? The Balanced Budget Amendment to the US Constitution. Akron Law Review, 28, 97.Kyvig, 1998: 104). En este movimiento, en el que cobraría especial importancia la National Taxpayers Union, Buchanan haría aportaciones destacadas desde su teoría y, con esta, ampararía académicamente la pretensión (​Buchanan, J. M. y Wagner, R. E. (1977). Democracy in Deficit. New York: Academic Press.Buchanan y Wagner, 1977). No obstante, a pesar de todos los esfuerzos, ni la convención constitucional llegó a reunir los requerimientos estatales necesarios en su día ni el Congreso ha llegado nunca a aprobar una enmienda a la Constitución para incorporar la restricción al déficit y a la deuda pública, a pesar de que ha habido ocasiones en que tal enmienda ha estado a punto de conseguir el consenso suficiente, sobre todo en 1995 (​Buchanan, J. M. (1995). Clarifying confusion about the Balanced Budget Amendment. National Tax Journal, 48 (3), 347-‍355.Buchanan, 1995; ​Buchanan, J. M. (1993). Economía constitucional. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.1993: 52-‍53).

Buchanan y la economía constitucional, por tanto, no solo tuvieron esta vez un asidero fáctico al que poder agarrarse, como el que constituían los límites constitucionales que ya se daban previamente en las experiencias estatales desde el siglo xix, sino que pudieron verter sus proposiciones normativas, fundadas tanto en la visión neocontractualista como en las perspectivas societales ya analizadas, en el intenso debate que en los años setenta y principios de los ochenta se dio a nivel federal. Y aunque finalmente tales pretensiones nunca consiguieron vencer los celos del establishment de Washington y quedaron en meros intentos, estos no dejan de constituir precedentes indispensables en los que cualquier aproximación a la problemática constitucional de la limitación del poder fiscal del Estado puede sumergirse. La teoría de Buchanan se ve así enriquecida por la praxis más inmediata, que a su vez se ve nutrida del enorme edificio doctrinal del autor estadounidense, en un proceso dialógico que de nuevo refuerza la complejidad y la pretensión de globalidad del programa de la economía constitucional.