DELIMITACIÓN Y ALCANCE DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SOLIDARIDAD: LA TEORÍA DEL CALEIDOSCOPIO^[1]

1. Origen y evolución del concepto de solidaridad[Subir]

Como bien señala Rey Martínez (‍2021: 47-‍8) respecto de la noción de fraternidad, no podemos confundir los orígenes de la solidaridad, como idea de raíz moral o religiosa, con el surgimiento del concepto jurídico-político de esta, como secularización de la primera a partir de dos factores que, pese a ser distintos, en la práctica han desembocado en un mismo cauce: por un lado, las necesidades sociales que surgieron tras la superación del individualismo exacerbado propio del liberalismo, y, por otro, el pluralismo político, acentuado en los últimos siglos por los procesos de descentralización territorial^[2].

La interdependencia sociedad-Estado propia de la adjetivación social del último (‍García Pelayo, 1996: 23) dio lugar a un ordenamiento jurídico con caracteres singulares. Tal y como apunta De Cabo Martín (‍2005: 382), en dicho ordenamiento encontramos tres elementos que son característicos de la solidaridad: en primer lugar, se ha generalizado la desigualdad de iure para tratar la desigualdad de facto; en segundo lugar, se ha producido una erosión de la individualidad; y, en tercer y último lugar, se ha introducido el constructivismo en la función del derecho.

Respecto de los procesos de descentralización, su escasa implantación en Europa durante los albores de la Edad Contemporánea trajo causa del miedo que provocaba la heterogeneidad, en este caso territorial, porque era identificada con la dispersión del poder inherente al Antiguo Régimen (‍Biglino Campos, 2007: 106). Pero, una vez fue superado, y ante la exigencia de corresponder a los clamores de una división territorial del poder, surgió la necesidad de crear un concepto que articulase los intereses del Estado central y de los entes territoriales, alcanzando la compatibilidad entre la unidad y la diversidad^[3]. Sirve como punto de equilibrio y permite la convivencia armónica entre sendos factores el principio de solidaridad, por lo que entendemos que es característico de los contextos estructuralmente desiguales^[4], tanto por la presencia de diferencias sociales como por la coexistencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos en el seno de un mismo Estado.

2. Dimensiones y vertientes de la solidaridad[Subir]

Una aproximación que tome como punto de referencia su finalidad obtendrá como resultado dos dimensiones de la solidaridad: compensatoria, en aquellos sistemas que se centran en neutralizar las externalidades de las diferencias estructurales que la justifican, pero no en eliminarlas, y transformadora, cuando el objetivo último de la solidaridad es, precisamente, la erradicación de estas diferencias. Dicho de otra manera, la solidaridad no podrá ser transformadora si se centra únicamente en los productos de la desigualdad, sino únicamente cuando tenga por objeto actuar sobre las causas inmediatas de esta (‍De Cabo Martín, 2006: 101-‍105).

Si elegimos su comportamiento, obtendremos las dimensiones estática y dinámica de la solidaridad. La primera se corresponde con una concepción de las diferencias como elemento inmutable, sin tener en cuenta la posibilidad de que las circunstancias varíen; mientras que la segunda sí tomaría en consideración el «talante evolutivo» del derecho^[5], de modo que los instrumentos para alcanzar la solidaridad deberían contener elementos adaptativos para afrontar el cambio de las circunstancias que motivaron su implantación. El hecho de que actualmente existan procesos más o menos generalizados de evolución de la descentralización territorial del poder político (‍Soriano Moreno, 2020: 29) nos hace ser conscientes de que, en la práctica, solo tiene sentido el entendimiento de la solidaridad como un concepto dinámico^[6].

En relación con su objeto, esto es, con respecto a qué pretende actuar la solidaridad, esta puede ser personal o territorial, así como —desde un prisma instrumental— temporal. Aunque resulta habitual encontrar la distinción entre las dos primeras, entendemos que el lugar en el que las personas se encuentren es determinante respecto de aspectos esenciales como la carga tributaria de la persona, y, por tanto, el territorio actuaría como un «medio» o «punto de conexión» entre ambas dimensiones^[7].

Decimos que el factor temporal tiene naturaleza instrumental porque este no puede ser objeto de la solidaridad, pero sí que puede ser utilizado para su concreción. Podemos distinguir entre las vertientes sincrónica y diacrónica de la dimensión temporal: mientras que la primera trataría de atender las necesidades actuales con medios actuales, la segunda encontraría un desfase temporal entre ambos extremos, pero en este caso el desajuste podría producirse en dos direcciones, en función de si son los medios actuales los que se utilizan para ocuparse de necesidades futuras o si son las necesidades actuales las que justifican que sean comprometidos los medios futuros (‍Vaquer Caballería, 2017). Pero el desfase temporal entre medios y necesidades de la vertiente diacrónica no solo es posible con carácter «progresivo», como ocurre con la protección del medio ambiente, cuyo objetivo es alcanzar un «desarrollo sostenible, equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras»^[8], sino que también puede tener una naturaleza «regresiva», cuando se utilizan los medios pasados para sufragar necesidades actuales, como muestra el funcionamiento de nuestro sistema de pensiones^[9].

Por último, la doctrina ha utilizado el tipo de comportamientos que pueden ser legitimados por la solidaridad para diferenciar sus dimensiones negativa y positiva^[10]. Tratan de distinguir sus manifestaciones en función de si se configuran como un límite, es decir, sustrayendo la capacidad de decisión de los sujetos sobre un ámbito determinado, o si se identifica con un mandato, como un comportamiento que les puede ser exigido. Aunque algunos consideran que la solidaridad solo se ajusta una de estas dimensiones^[11], más adelante constataremos que este principio actúa en ambos sentidos.

Antes de pasar a elaborar nuestra «teoría del caleidoscopio» hemos de distinguir las vertientes de la dimensión territorial de la solidaridad, pues los conceptos resultantes nos serán de extrema utilidad cuando analicemos en el marco del Estado autonómico español cuáles son los sujetos obligados por el principio constitucional de solidaridad.

En este sentido, encontramos que la solidaridad puede ser territorial stricto sensu, interterritorial e intraterritorial. Para realizar este análisis debemos partir de la perspectiva flexidimensional del espacio geográfico, que presupone la existencia de territorialidades distintas en un mismo espacio relacional (‍Farinós Dasí, 2018: 108-‍109), ya que la distinción entre las tres vertientes variará en función de la demarcación elegida para llevarlo a cabo. La vertiente territorial stricto sensu se daría también en los Estados unitarios, pues las desigualdades también pueden ser originadas por las concretas características geográficas —tanto humanas como naturales— que son independientes de la organización política, como ocurre entre áreas rurales y grandes núcleos urbanos (‍García Jiménez, 2020: 43). La vertiente interterritorial se circunscribiría a las divergencias que se pretendan reducir o suprimir entre las diversas entidades territoriales en que se encuentren fragmentados los Estados descentralizados. Por último, la vertiente intraterritorial sería la relativa a las diferencias que se produzcan en el seno de la unidad territorial que escojamos, que en nuestro caso habitualmente coincidirá con las comunidades autónomas^[12].

Recuperando la perspectiva flexidimensional, vemos que esta terminología podría ser también utilizada para referirse a la solidaridad territorial stricto sensu si usamos como referencia el Estado central, y, como objeto, las diferencias que existan en la totalidad de su extensión territorial. Como consecuencia, entendemos que lo más adecuado será hablar de solidaridad territorial para englobar las tres vertientes que hemos señalado, pero sin olvidar que esta puede ser concretada —inter-, intra- o territorial stricto sensu— atendiendo al ámbito geográfico relacional que escojamos^[13].

3. Teoría del caleidoscopio[Subir]

Según la Real Academia Española, el término «caleidoscopio» tiene dos acepciones. La primera hace referencia al «tubo ennegrecido interiormente, que encierra dos o tres espejos inclinados y en un extremo dos láminas de vidrio, entre las cuales hay varios objetos de forma irregular, cuyas imágenes se ven multiplicadas simétricamente al ir volteando el tubo, a la vez que se mira por el extremo opuesto», y la segunda completa su definición con un sentido más figurado, como el «conjunto diverso y cambiante».

A partir de sendas acepciones obtendremos los elementos fundamentales de nuestra teoría del caleidoscopio. Al igual que sucede con este instrumento óptico, el principio de solidaridad está compuesto por diferentes elementos, pero tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia se han caracterizado por una visión excesivamente focalizada, de modo que la utilización de un objetivo tan estrecho solo permite descubrir una de sus múltiples configuraciones e impide que se adquiera consciencia de la realidad global que encierra^[14]. Lo que pretendemos poner de manifiesto es que habitualmente se analizan aspectos muy concretos de la solidaridad sin tener en cuenta la verdadera extensión del concepto matriz, por lo que deberíamos huir de los «estudios caleidoscópicos» de la solidaridad por sus resultados inevitablemente sesgados. Para ello tendríamos que diseccionar su integridad, extraer todos sus componentes y ponerlos encima de la mesa para adquirir consciencia de su verdadera amplitud y que esto se traduzca en una mayor profundidad y rigor de los análisis sobre el principio de solidaridad. Sin embargo, no podemos olvidar los problemas de operatividad y precisión inherentes a los conceptos demasiado amplios (‍García Roca, 1997: 70), por lo que debemos articular esta comprensión amplia con las manifestaciones concretas del principio de solidaridad, como elementos de análisis complementarios.

Somos plenamente conscientes de la necesidad —a efectos pragmáticos— de la visión «caleidoscópica» en los análisis jurídico-constitucionales, pero, a su vez, debemos conocer los peligros que encierra, pues —en línea con la segunda acepción de la RAE— la propia naturaleza del caleidoscopio produce resultados cambiantes en función de cómo se organicen los elementos que contiene. Si conocemos los peligros de la aproximación «caleidoscópica», podremos realizar estudios mucho más precisos, pues, al entender que las concretas manifestaciones que encontramos en el marco del principio de solidaridad responden a un telos único —la reducción o supresión de las desigualdades que existan en un ámbito de referencia determinado—, podremos profundizar en su entendimiento.

1. Menciones expresas e implícitas en la Constitución[Subir]

Las menciones expresas a la solidaridad en la norma fundamental son fácilmente identificables: el art. 2 conforma la tríada básica de la organización político-territorial —junto con unidad y autonomía—; es el fundamento de la protección del medio ambiente en el art. 45.2; la garantía de su realización efectiva le es encomendada al Estado en el art. 138.1; se configura como límite —junto con coordinación con Hacienda estatal— para la autonomía financiera de las CC. AA. en el art. 156.1, y sirve como fundamento —con el fin de hacerlo efectivo— para la creación de un fondo de compensación con destino a gastos de inversión. Sin embargo, no es tan fácil acotar su contenido implícito, como se desprende de la diversidad de construcciones que encontramos en la doctrina^[15], y, por ello, señalaremos en los siguientes párrafos aquellos preceptos constitucionales que consideramos más directamente relacionados con el principio de solidaridad y que, así, constituyen manifestaciones de este en sus distintas dimensiones y vertientes.

Teniendo en cuenta que los objetivos de redistribución de la renta (131.1 CE) y de solidaridad (138.1 CE) dotan de contenido al Estado social y democrático de derecho^[16], debemos entender que el art. 1.1, donde se constituye como tal la nación española, está íntimamente relacionado con la solidaridad, y, por la misma razón, también el 131.1. En íntima conexión vemos la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1), que, a su vez, es el fundamento para la solidaridad medioambiental^[17], junto con la limitación del contenido de los derechos a la propiedad privada y a la herencia por la función social de ambas (art. 33.2) o los bienes demaniales (art. 132).

Desde una perspectiva normativa, encontramos la reserva de ley orgánica (art. 81.1), que se traduce en aspectos más concretos, como la financiación de las CC. AA. (art. 157.3) o la elaboración de sus estatutos de autonomía (art. 146), pero que actúa también como límite para garantizar la uniformidad del núcleo esencial de los derechos fundamentales. Asimismo, la cláusula de supletoriedad (art. 149.3), cuyo significado ha evolucionado^[18]; la posibilidad de que los presupuestos generales del Estado establezcan asignaciones de nivelación para garantizar un mínimo en la prestación de los servicios fundamentales en todo el territorio (art. 158.1), y las competencias exclusivas del Estado (art. 149.1), que, pese a poder ser divididas en tres bloques —las competencias exclusivas «genéricas», «específicas» y «transversales»—, obedecen a un mismo fin, consistente en la garantía de la uniformidad mínima en determinados ámbitos y/o materias esenciales.

También se traduce en obligaciones de carácter negativo, como las contenidas en el art. 138.2, que veda la existencia de privilegios económicos o sociales como consecuencia de diferencias contenidas en los estatutos de autonomía; junto con el 139.1, que impone como límite la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio español, o el marco de la Constitución y los estatutos como límite para la actualización de los derechos históricos de los territorios forales (DA 1.ª).

En el ámbito de los deberes personales de solidaridad^[19], hallamos los arts. 30, relativo al servicio militar, servicio civil y obligaciones de los ciudadanos en situaciones de riesgo grave, catástrofe o calamidad, y 31.1, sobre la contribución al sostenimiento de los gastos públicos en función de la capacidad económica, que hace nacer el derecho de los ciudadanos a que el legislador configure esta contribución según dicha capacidad en el marco de un sistema tributario basado en los principios de igualdad y progresividad^[20], como manifestación más evidente de la solidaridad personal y, mediatamente, territorial. Así como, respecto de los poderes públicos, los mandatos dirigidos a que aseguren los servicios y prestaciones en materia de Seguridad Social (art. 41), salud pública (art. 43.2) y garantía de las pensiones (art. 50). Pero debemos considerar las limitaciones de su eficacia ex art. 53.3, de modo que requerirán el respectivo desarrollo legislativo para que puedan ser exigidos ante la jurisdicción ordinaria (no así ante la constitucional).

Por último, y con carácter más general, encontraríamos las facultades de coerción autonómica (art. 155.1) y las competencias jurisdiccionales del Tribunal Constitucional, para controlar las normas con rango de ley elaboradas tanto por las CC. AA. (art. 153.1) como por el Estado (art. 161.1).

2. Concreción en el bloque de la constitucionalidad[Subir]

Por la vaguedad con que se formula el reparto de competencias en la Constitución se conformó el «bloque de constitucionalidad», compuesto por el conjunto de normas que son dictadas dentro del marco constitucional para «delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas», según el art. 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Conforme a lo establecido en este precepto, el bloque sirve como parámetro para enjuiciar —junto con los preceptos de la propia Constitución— la constitucionalidad de las normas. Teniendo en cuenta que es mucho más fácil modificar estas leyes —orgánicas u ordinarias, según el caso—, a diferencia de los requisitos previstos para la reforma constitucional, el bloque estaría imbuyendo de un mayor dinamismo al Estado autonómico (‍García Guerrero, 2022: 50), pero, al mismo tiempo, le añade un mayor riesgo de inestabilidad (‍Rodríguez Bereijo, 2015: 95).

En el ámbito de la solidaridad, las normas que ocupen nuestra atención serán los estatutos de autonomía y la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), sin perjuicio de que lo integren otras normas, como las leyes específicas de cesión de los tributos^[21]. También encontramos el régimen económico y fiscal de Canarias y los regímenes forales, cuyos fundamentos se hallan, además de en las respectivas previsiones constitucionales genéricas (138.1 y DA 1.ª CE), concretados en los correspondientes estatutos de autonomía; especificando que ambos pueden ser distinguidos no solo por su concreta configuración, sino por sus orígenes, puesto que el REF canario nace de la necesidad de reconocer una dificultad objetivada y de orden estructural (López Aguilar, 1998: 222), mientras que los regímenes forales son fruto de una decisión política (‍Tudela Aranda, 2018: 435). Por lo tanto, podríamos decir que, a diferencia del primero, cuya existencia misma sirve para garantizar la solidaridad, los segundos están limitados por la solidaridad, para evitar su traducción en privilegios, sin perjuicio de que su reconocimiento fuera necesario para garantizar la Constitución.

En todo caso, las normas del bloque de constitucionalidad encuentran como límite el contenido de la propia Constitución. Los estatutos de autonomía no pueden limitar la libertad del Estado para configurar su política de gasto —en conexión con su papel como garante de la solidaridad^[22]— y, pese a que puedan relacionar las competencias asumidas por la comunidad autónoma para asegurar la coherencia del texto, jamás podrán hacerlo de una forma que impida el despliegue completo de las funciones propias de la competencia estatal ex 149.1 CE^[23]. En cuanto a la LOFCA, vemos que ha sido modificada en doce ocasiones, dando fe de la mutabilidad del sistema de financiación autonómico; prevé la creación del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF); afirma la vertiente intraterritorial de la solidaridad respecto de las CC. AA. (art. 2.2), y contiene instrumentos que pueden servir como instrumento de solidaridad: el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales^[24] (FGSPF) y los fondos de Compensación y Complementario.

3. Encuadre del principio de solidaridad[Subir]

Si bien la Constitución española utiliza el verbo «corregir» en el art. 158.2, determina el «establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo» en el 138.1. Asimismo, el principio de solidaridad está previsto en el art. 2 con carácter general. Como consecuencia, en nuestro marco constitucional sería posible que la solidaridad se manifestara tanto en su dimensión compensatoria como en su dimensión transformadora, si bien esta última se compadecería mejor con la cláusula de Estado social (art. 1.1 CE); pero en la actualidad encontramos un precepto legal que trunca una de las opciones, pues la Ley 22/2009 garantiza en su art. 5 el mantenimiento del statu quo del modelo previo a través de recursos adicionales, y, por tanto, se concreta en la dimensión compensatoria, pues no pretende suprimir las diferencias, sino únicamente mitigarlas. Por este motivo, para virar hacia la dimensión transformadora no sería necesario reformar la Constitución, sino que bastaría con modificar las normas legales que han concretado sus preceptos.

En cuanto a la distinción entre las dimensiones estática y dinámica de la solidaridad, inferimos que nuestro ordenamiento se ha decantado por la última. Podemos sostener esta afirmación por diversos motivos: la aproximación del art. 138.1 CE al «hecho insular», pues no lo considera como un elemento perfectamente invariable, sino que atiende a sus «circunstancias», que pueden variar, de ahí el «carácter evolutivo» del REF canario^[25], y, además, las reglas de suficiencia dinámica y las sucesivas modificaciones del sistema de financiación muestran la necesidad de que las exigencias que se derivan de la solidaridad sean ajustadas en el tiempo en la medida en que disminuyan o aumenten las diferencias.

Respecto de las dimensiones personal y territorial, en conexión con la temporal, encontramos manifestaciones de todas ellas en nuestro sistema constitucional. La primera está reflejada en la prohibición de que las diferencias territoriales se vean traducidas en discriminación para las personas (art. 139.1 CE), así como en los deberes asignados a los ciudadanos (arts. 30, 31.1 o 45.1 CE). La segunda se halla en la previsión de instrumentos destinados a la reducción de diferencias entre las distintas entidades territoriales (CC. AA.). Asimismo, la dimensión temporal —intergeneracional— es confirmada por la protección del medio ambiente (art. 45.2 CE) o el sistema de pensiones (art. 50 CE).

Para finalizar, encontramos manifestaciones de la dimensión negativa (arts. 81.1, 138.2 y 139.2 CE), pero también de la positiva (arts. 81.1, 138.1, 158.2 o 149.1 CE), como veremos con mayor detenimiento en el apartado cuarto.

1. Unidad, autonomía y solidaridad: tres no son multitud[Subir]

Debemos partir de la inclusión del Estado de las autonomías en el marco de los federalismos de devolución^[26]. La principal consecuencia de esta caracterización se va a corresponder con la relación entre unidad y autonomía, como podemos observar en el tenor literal del art. 2 CE, donde, por un lado, se califica la unidad como fundamento, mientras que, por otro, se reconoce y garantiza la autonomía, de modo que esta última se configura como un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad, sino que es «precisamente dentro de este donde alcanza su verdadero sentido»^[27]. Sin embargo, realizar esta afirmación sin matices provocaría la negación de facto de la autonomía, por lo que en determinadas situaciones la unidad también habrá de ser modulada para ser compatible con la debida garantía de la autonomía^[28].

En este contexto, debemos considerar el principio de solidaridad como un elemento que sirve para «modular» la intensidad de los principios de unidad y autonomía, esto es, para hacer compatible la diversidad con la existencia de un mínimo de uniformidad en aquellos ámbitos que sean esenciales, por lo que podría ser comparado con la «bisagra» que decide —en cada caso— hasta dónde la unidad puede «abrirse» hacia la diversidad. Aunque parte de la doctrina entiende la solidaridad como expresión exclusiva de la unidad y en contraposición con la autonomía^[29], entendemos que esta concepción no es adecuada, pues la solidaridad no es unidireccional, sino que actúa en los dos sentidos. Por tanto, el principio de solidaridad no ha de concebirse como un límite externo a la autonomía, sino como una parte integrante de su propia definición constitucional (Pérez Royo, 1997: 12), de modo que la constriñe desde dentro, como consecuencia de la coexistencia de ambos en el seno del Estado de las autonomías.

El principio de solidaridad es inescindible de los principios de unidad y autonomía y tiene una naturaleza instrumental respecto de estos, pues su objetivo es garantizar la compatibilidad de ambos. Sin solidaridad no sería posible la unidad, pero, a su vez, y como resultado, tampoco sería posible mantener sin ella el reconocimiento del derecho a la autonomía, pues la diversidad se haría insostenible en el marco de la unidad sin la existencia de un elemento de modulación.

2. Principios de reciprocidad, corresponsabilidad fiscal y estabilidad presupuestaria[Subir]

Conforme a lo dispuesto en la STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 10, el significado jurídico del principio de reciprocidad consiste en que «un poder público condiciona su actuación a que otro poder público, distinto y ajeno al primero, actúe de la misma manera que él, so pena de que ambos se nieguen recíprocamente lo que a los dos interesa, permaneciendo inactivos o actuando cada uno por su cuenta», pero este «no se cohonesta con los principios de solidaridad, cooperación y coordinación» consustanciales al Estado autonómico. Por esta razón, deberíamos descartar el calificativo «recíproca» y apostar por la utilización del término «solidaridad mutua». Sin embargo, las cristalinas palabras del Tribunal Constitucional no han evitado que algunos autores utilicen este calificativo^[30].

Bien distinto es el concepto de «corresponsabilidad fiscal», que suele ir conectado con el de «esfuerzo fiscal similar». Para que una situación asimétrica pueda persistir es necesario que sea aceptada no solo por aquellos sujetos que se benefician de esta, sino también por aquellos a cuya costa esta se hace posible (‍Tudela Aranda, 2018: 444), por lo que sí sería recomendable —en cierta medida— que a los distintos territorios se les exigiera un esfuerzo fiscal similar, pero el verdadero problema se encontraría en la exacta determinación de esa semejanza (‍Montilla Martos, 2016: 248). Los principales objetivos de la corresponsabilidad fiscal son obstaculizar el dumping fiscal y prevenir que las haciendas autonómicas se tornen «parasitarias», pues haciéndolas partícipes disminuiría la propensión a la «expansión incontenida del gasto público, la mala asignación de los recursos o el despilfarro» propios de las Administraciones que gastan pero no recaudan (‍Rodríguez Bereijo, 2015: 101), así como se evitaría el rational underdevelopment, consistente en la aceptación de la posición de inferioridad por la existencia de un flujo estable de subvenciones (‍Tremosa i Balcells, 2005: 90).

Respecto de la relación entre corresponsabilidad fiscal y principio de solidaridad, entendemos que es de «instrumentalidad eventual», pues el grado de corresponsabilidad puede ser concebido como un cauce para la realización del principio de solidaridad si es articulado con el objetivo de garantizar la sostenibilidad en el tiempo de la solidaridad, pero no tiene por qué responder a este principio en todas sus configuraciones.

Algo parecido sucedería en el caso del principio de estabilidad presupuestaria, ya que este actúa modulando el alcance de la solidaridad y, con carácter más general, del propio Estado social (‍Moreno González, 2019). Si bien es cierto que la racionalización del gasto puede contribuir a la sostenibilidad del sistema al evitar el gasto incontenido^[31], también una excesiva austeridad provocaría la laminación de la solidaridad y de los fines del Estado social. Por tanto, su relación con el principio de solidaridad también será de «instrumentalidad eventual».

3. Igualdad[Subir]

El sentido teleológico de la igualdad resulta muy similar al de nuestro principio, hasta el punto de que algún autor ha señalado que la solidaridad no añade nada al concepto moderno de igualdad (‍De Lucas, 1994: 16). El Tribunal Constitucional califica la garantía constitucional del art. 139.1 CE como una manifestación concreta del principio de igualdad del art. 14 CE^[32], pero mucho antes había señalado que no todos los preceptos constitucionales relativos a la igualdad tienen el mismo alcance ni la misma eficacia^[33]. Aunque consideremos el 139.1 CE —expresión de la solidaridad— un instrumento para alcanzar la igualdad, no deberíamos confundir ambas categorías jurídicas.

Respecto de las diferencias entre los arts. 14 y 139.1 CE, la principal se halla en sus destinatarios, pues, mientras que el primero hace referencia a los ciudadanos y sirve para constitucionalizar un derecho subjetivo, el segundo se dirige a los poderes públicos, como un mandato u obligación en el marco del modelo de descentralización territorial (‍De la Quadra-Salcedo Janini, 2008: 40). Como ha señalado el Tribunal Constitucional, «no toda proclamación constitucional del principio de igualdad es reconducible, sin más, a la efectuada por el art. 14 CE»^[34], y esto es manifiesto, «en particular, cuando el ámbito subjetivo de la norma legal se refiere en exclusiva a entes públicos, quienes […] no son titulares del derecho a la igualdad preservado por el […] 14 CE»^[35]; pero, para complicar aún más las cosas, determinó que el art. 139.1 CE sí tiene una relación directa con el ámbito de los derechos de los ciudadanos^[36]. Como consecuencia, parece que ni siquiera el máximo intérprete de nuestra Constitución tiene clara su postura a este respecto.

Por nuestra parte, coincidimos con Villaverde Menéndez (‍2012: 154) al considerar que el art. 139.1 CE es la concreción territorial de la interdicción de la discriminación contenida en el art. 14 CE. En línea con lo dispuesto en la STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 5.b, una «regulación estatal que propicie disparidades de trato entre las Comunidades Autónomas podrá ser relevante, en su caso, bajo la óptica de los mandatos de solidaridad interterritorial […], pero no desde el punto de vista de la afirmación constitucional» del art. 14 CE. Por tanto, resulta evidente que, pese a que estas dos categorías jurídicas comparten su origen, la igualdad como valor supremo (art. 1.1 CE), ambas responden a manifestaciones distintas. Para que la solidaridad sea compatible con la autonomía del art. 2 CE, no puede exigir un «tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio», «sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales»^[37].

4. Principio de ordinalidad[Subir]

Aunque muchos identifican los orígenes del principio de ordinalidad en Alemania (‍Tremosa i Balcells, 2005: 92), nuestro Tribunal Constitucional lo ha considerado —a raíz del análisis del art. 206.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en la STC 31/2010, FJ 134— un elemento implícito en nuestra Constitución y, especialmente, en los criterios de adecuación y justicia que deben seguirse para garantizar el principio de solidaridad, por lo que no sería un límite externo, sino interno. Sin embargo, toda limitación impuesta a la solidaridad debe respetar, en todo caso, el nivel mínimo de servicios fundamentales. La garantía del principio de ordinalidad, como prohibición de la solidaridad in peius (‍Montilla Martos, 2016: 249-‍50), operaría solo cuando la alteración de la posición de una comunidad autónoma trajera causa no de la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino exclusivamente de la aportación que esta realizase como consecuencia de su posible participación en estos^[38].

Por tanto, la relación que existe entre los principios de solidaridad y de ordinalidad es de limitación mutua: ni una excesiva solidaridad puede perjudicar en exceso la posición de una determinada comunidad autónoma ni la ordinalidad puede servir como pretexto para dejar de garantizar la mínima uniformidad de los servicios públicos fundamentales. Asimismo, hemos de tener en cuenta que el principio de ordinalidad se configura como uno de los elementos que anclan el principio de solidaridad a su dimensión compensatoria y obstaculizan que sea considerada en su dimensión transformadora.

5. Principio de lealtad constitucional[Subir]

Pese a que el concepto original es el de «lealtad federal» que nació en Alemania, las diferencias existentes con nuestro modelo de organización territorial —principalmente la inexistencia del pacto de unión característico de los federalismos de integración— hacen que en el marco del ordenamiento jurídico español sea más recomendable que hablemos del principio de «lealtad constitucional» (‍Biglino Campos, 2004: 57-‍59)^[39]. Partiremos del análisis más completo de este principio en nuestra doctrina (‍Álvarez Álvarez, 2008b: 13), que define lealtad constitucional como la «norma o conjunto de normas constitucionales que, a modo de mandato, de permiso o de prohibición, y asumiendo la estructura de principio o regla, ejerce la función normativa consistente en dotar de eficacia al contenido de uno o de varios principios estructurales». Aunque la Constitución no incluya de manera expresa este principio, su existencia ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, subrayando que «resulta esencial en las relaciones entre las diversas instancias del poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico», así como que este «obliga a todos»^[40].

Respecto de la relación entre los principios de solidaridad y lealtad constitucional, distinguimos tres posturas doctrinales: aquella que los distingue^[41], la que considera que el primero deriva del segundo^[42], y, por último, la que entiende que es al revés, esto es, que el segundo es una manifestación del primero^[43]. Pudiéramos pensar que acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional aclararía nuestras dudas, pero nada más lejos de la realidad, puesto que este ámbito es uno de los más confusos en la actividad de dicha institución, como podemos ver en la contradicción en la que incurren las SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 6; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 9, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4. La primera entiende la lealtad como una derivación del principio de solidaridad, mientras que la segunda, haciendo referencia —entre otros— al principio de solidaridad, considera que puede «reconducirse al deber de lealtad constitucional», y, para rematar, determina la última que la «relevancia» del principio de lealtad constitucional es de un «orden diferente» a la que resulta propia de otros principios como el de solidaridad, «pues, al contrario que estos, aquel no aparece recogido en la Constitución de modo expreso».

Por tanto, debemos detenernos a examinar cuáles son las diferencias entre estos dos principios para arrojar algo de luz sobre esta oscuridad. Ya que sus dos principales disimilitudes están íntimamente relacionadas, las analizaremos de manera conjunta: mientras que el principio de solidaridad está vinculado a la obtención de un resultado y, por tanto, es obligatorio, el principio de lealtad constitucional se circunscribe al ámbito de los procedimientos y no al de las decisiones últimas, por lo que tendría un contenido de naturaleza vinculante en el primer ámbito, mientras que sería voluntario en el segundo.

Decimos que el principio de lealtad constitucional tiene naturaleza «procedimental» y —como consecuencia— carece de eficacia vinculante sobre la base de lo establecido por el Tribunal Constitucional cuando ha determinado que este «postula la adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del acuerdo previo»^[44], o, de manera más llamativa, que «lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes»^[45]. Pero esto no quiere decir que la vulneración de la lealtad constitucional no tenga consecuencias, sino que solo se podrá responder a través de esta «frente a conductas que se lleven a cabo al margen de los procedimientos democráticos previstos en ella», ya que «no responde frente a los fines, sino solo ante los medios utilizados» (‍Álvarez Álvarez, 2008b: 73).

Sin embargo, el hecho de que los principios de solidaridad y lealtad constitucional sean diferentes no quiere decir que no exista relación alguna entre ellos. Por el contrario, el principio de lealtad constitucional puede coadyuvar a la realización de la solidaridad, pero solo con carácter eventual, pues dependerá de su concreta articulación normativa.

6. Principios de coordinación y colaboración[Subir]

La confusión doctrinal que existe entre estos dos principios nos obliga a tratarlos de manera conjunta, para poner orden también en sus respectivas delimitaciones.

El objetivo del principio de coordinación es evitar contradicciones y disfunciones en la «integración de la diversidad» en el conjunto unitario, y presupone la coexistencia de competencias de distinta naturaleza sobre un mismo ámbito, como podrían ser respecto de una materia las exclusivas del Estado para la fijación de las bases y las autonómicas de desarrollo y gestión, pero evitando que las primeras lleguen «a tal grado de desarrollo» que vacíen de contenido las segundas^[46]. Por tanto, sirve para «establecer unilateralmente medidas armonizadoras destinadas a la más eficaz concertación de la actuación de todos los entes involucrados»^[47], y, en consonancia, «lleva implícita la idea de jerarquía»^[48] y «constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias»^[49].

Por su parte, la finalidad del principio de colaboración es garantizar el «correcto funcionamiento del sistema autonómico»^[50]. Su ámbito de utilización se circunscribe a las materias en las que «concurran» competencias entre Estado y comunidades autónomas^[51], pues «implica que lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias»^[52]. El establecimiento de las fórmulas de colaboración debe ser determinado por el Estado, para garantizar «la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas»^[53] y la utilización de estas «no puede servir para ampliar las competencias del Estado, ni puede limitar o condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas»^[54], sino que «debe preceder al ejercicio respectivo de competencias compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas»^[55].

Antes de profundizar en las diferencias que presentan sendos principios, debemos realizar una distinción en el marco del primero, ya que dentro del principio «genérico» de coordinación podemos hallar técnicas de «coordinación normativa», que reúnen todas las características que en principio le asignamos, pero también encontramos técnicas de «coordinación orgánica», en las que, si bien permanecen intactos algunos elementos, otros se ven difuminados hacia la colaboración. Ya que las primeras serán analizadas con mayor detenimiento en el apartado IV.3, nos centraremos en las segundas, que pueden ser ejemplificadas a la perfección con el Consejo de Política Fiscal y Financiera (artículo 3 LOFCA), definido por la STC 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4.a, como el «órgano multilateral en el que el Estado desempeña funciones de cooperación y coordinación ex art. 149.1.14 CE». Para apreciar su naturaleza dual veremos sus propiedades: por la parte de la coordinación stricto sensu encontraríamos el principio de jerarquía^[56] y su origen en las competencias exclusivas del Estado, mientras que por la parte de la colaboración tendríamos que sus acuerdos no son jurídicamente vinculantes^[57].

Tras lo expuesto en los párrafos anteriores, puede parecer obvio que los principios de coordinación y de colaboración son elementos independientes, pero ello no ha evitado que una parte de la doctrina los confunda^[58]. Entendemos que ambos son diferenciables: atendiendo a su eficacia, la coordinación es obligatoria y la colaboración es voluntaria^[59]; respecto de la posición de sus participantes apreciamos la jerarquía en la coordinación, mientras que en la colaboración hay paridad entre estos; y, por último, si partimos de su relación con las competencias observamos que la colaboración tiene vedado alterar su reparto y actúa de forma previa a su ejercicio, pero la coordinación sí puede actuar como límite para las competencias autonómicas en el ejercicio de estas.

Como resultado de esta distinción, entendemos que el principio de coordinación puede actuar como instrumento de solidaridad, pero no siempre perseguiría esta finalidad, y el principio de colaboración estaría más ligado a la lealtad constitucional, ya que con esta comparte naturaleza, objeto y efectos^[60].

1. Sujetos obligados por el principio de solidaridad[Subir]

El Estado está sometido a las exigencias del principio de solidaridad, pues, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional, se le encomienda su «salvaguardia»^[62], hasta el punto de que muchos autores entienden que goza de una posición de superioridad en la garantía de este^[63], pero debemos tener en cuenta que el Estado no solo es garante, sino que, además, ve limitado el ejercicio de sus propias competencias por la solidaridad^[64].

Las comunidades autónomas también se encuentran supeditadas a la solidaridad, como establece el Tribunal Constitucional en las SSTC 64/1990, FJ 7, y 247/2007, FJ 4^[65], y, con más contundencia, en la STC 150/1990, FJ 10, donde ha dejado claro que, «si bien las Comunidades Autónomas carecen de una competencia específica para desarrollar, con cualquier alcance, los principios constitucionales de solidaridad e igualdad material, sí pueden, e incluso deben, por mandato constitucional, estatutario y legal, atender a la realización de tales principios en el ejercicio de sus competencias propias».

En definitiva, el principio de solidaridad impone sus limitaciones «a la acción de todos los poderes públicos»^[66], pero nos faltaría por ver su traducción intraterritorial.

Además de lo dispuesto en el art. 2.2 LOFCA, el Tribunal Constitucional admitió, en el marco de las competencias exclusivas de las CC. AA. en materia de servicios sociales, la posibilidad de que tengan una «incisiva potestad autonómica de coordinación» a causa de «los importantes intereses supralocales o comunitarios» que existen en este ámbito^[67]. Pero también el Estado resulta vinculado por esta vertiente del principio de solidaridad, y esto provoca, a su vez,

Así, debemos entender que la realización de la solidaridad intraterritorial —que le corresponde tanto al Estado como a las comunidades autónomas— no se ve traducida en mandatos de carácter excluyente, sino que se trata de obligaciones complementarias.

2. La solidaridad como límite competencial[Subir]

Lo que acabamos de ver con carácter general se concreta en el ámbito competencial, pues el principio de solidaridad constituye un límite para el ejercicio de las competencias tanto autonómicas como estatales, y, por tanto, tiene una naturaleza «bidireccional»^[69]. Como manifestaciones de este encontraríamos, por un lado, la parte «preventiva» del art. 81.1 CE, y, por otro, el contenido del art. 139.1 CE.

Consideramos que la reserva de ley orgánica contenida en el art. 81.1 CE es una garantía «bifásica», ya que actúa de manera distinta en función de que los contenidos a tal fin reservados al legislador orgánico aún no hayan sido normados, ya que en este caso sería únicamente un límite «preventivo» y de tipo genérico, o si se han promulgado ya las normas relativas a estos ámbitos reservados, pues entonces se añadiría también una segunda modalidad de limitación que encajaría mejor con la tipología de la coordinación.

Puede actuar como garantía del principio de solidaridad por las materias a las que se refiere, ya que entre ellas se encuentran la regulación del sistema de financiación y el desarrollo de los derechos fundamentales. Estos dos aspectos son esenciales para asegurar su cumplimiento en el marco de nuestro ordenamiento jurídico, pues impondrán —a través de instrumentos económicos y del contenido esencial de los derechos fundamentales— límites a la actividad legislativa para asegurar un cierto mínimo de uniformidad^[70].

Por su parte, el art. 139.1 CE se configura como un mandato negativo que está dirigido a los poderes públicos, a través del cual se les prohíbe que incorporen elementos que produzcan una discriminación entre los ciudadanos por su conexión con el territorio. Si bien no es un título competencial (‍Soriano Moreno, 2020: 75), este se configura como «presupuesto» para el ejercicio —constitucional— de las competencias propias. Decimos que este precepto sirve a los fines de la solidaridad porque, como señala la STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 5.b, una «regulación estatal que propicie disparidades de trato entre las Comunidades Autónomas podrá ser relevante […] bajo la óptica de los mandatos de solidaridad interterritorial», pero no toda diferencia de trato es inconstitucional per se, sino que habremos de analizar si «responde a un fin constitucionalmente legítimo»^[71].

3. La coordinación normativa como instrumento de solidaridad[Subir]

En el marco de la «coordinación normativa» incluimos la segunda fase de la reserva de ley orgánica (81.1 CE) y las competencias exclusivas del Estado en sus tres variantes: «genéricas» (149.1 CE), «específicas», para fijar el contenido básico de algunas materias (149.1, 8.ª, 13.ª, 16.ª, 17.ª, 18.ª, 22.ª, 23.ª, 27.ª y 30.ª, CE), y «transversales», para regular las «condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (149.1.1.ª CE).

El objetivo de la reserva de ley orgánica es asegurar un mínimo de uniformidad en la regulación de ámbitos que se consideran esenciales, como la financiación autonómica o los derechos fundamentales, y, por tanto, su materialización en la aprobación de esta tipología normativa se corresponde con el fin característico del principio de solidaridad.

Respecto de las competencias exclusivas «genéricas», el Tribunal Constitucional dejó claro que cuando la Constitución las atribuye al Estado «lo hace porque bajo la[s] misma[s] subyace […] un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas»^[72]. De ello podemos inferir que este tipo de competencias también sirve para garantizar un mínimo común normativo en todo el territorio y, por ende, han de ser incluidas en el marco del principio de solidaridad.

Las competencias exclusivas estatales para fijar las bases en determinadas materias surgen por la tensión inherente a aquellas materias «que presupongan en su concepción, e incluso en su gestión, un ámbito supracomunitario», debido a que «el Estado no puede permanecer ajeno»^[73], pero esto «no tiene por qué llevar a negar la competencia de la Comunidad Autónoma para gestionarla dentro de su territorio»^[74]. Por tanto, a partir de la «regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación» que elabore el Estado, cada comunidad autónoma, «en defensa de su propio interés general, podr[ía] establecer peculiaridades»^[75], respetando en todo caso «la legislación básica que a ella se refiere y no solo […] la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia»^[76].

El propio Tribunal Constitucional ha determinado que «el perfil de lo básico ha de construirse sobre los principios de igualdad y solidaridad»^[77], por lo que resulta obvio que este tipo de coordinación normativa debe ser incardinada en el principio de solidaridad. Pero ello no significa que el alcance de esta técnica sea infinito, sino que habrá de respetar una serie de límites: la normativa básica debe superar la valoración formal y material^[78], ha de «ceñirse a aquellos aspectos estrictamente indispensables para conseguir los fines» que en cada caso se persigan^[79], y, por tanto, «no puede amparar una regulación que agote el contenido […] hasta el punto de no permitir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución»^[80].

A través de la doctrina del Tribunal Constitucional hemos confirmado la utilización de la legislación básica como instrumento de coordinación para asegurar un mínimo de uniformidad normativa en varios ámbitos: régimen económico de la Seguridad Social^[81]; sistema sanitario^[82]; agricultura^[83]; protección del medio ambiente^[84], o sistema tributario^[85]. En consecuencia, no solo es innegable la consideración de dicha técnica como instrumento de solidaridad, sino también la utilidad de esta a tal efecto.

Por último, el art. 149.1.1.ª CE se configura como el «límite infranqueable» que encuentra la «diversidad territorial» en la igualdad de todos en la titularidad del estatus de ciudadano (‍Villaverde Menéndez, 2012: 38). Tiene carácter esencialmente finalista (Pérez Royo, 1997: 64-‍65), pero no otorga al Estado competencias para la «regulación» de las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales, sino para que «garanticen la igualdad sustancial de todos los españoles en el ejercicio» de estos^[86]. Por ello, algunos autores consideran que no altera la titularidad de las competencias autonómicas, sino que limita su ejercicio (‍De la Quadra-Salcedo Janini, 2008: 78-‍79), pues lo que reparte no serían los derechos en sí, sino su régimen jurídico (‍Villaverde Menéndez, 2012: 53), de modo que podría ser incardinado en el concepto de «competencias transversales»^[87].

Sin embargo, la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7.b^[88], ha establecido que el art. 149.1.1.ª CE «constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una “regulación”, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico», y que «no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica». En consecuencia, entendemos que las competencias que se derivan de este precepto deben ser distintas del límite contenido en el art. 139.1 CE, por lo que han de ser incluidas en la dimensión positiva del principio de solidaridad.

4. El papel del Tribunal Constitucional[Subir]

Con carácter general, el Tribunal Constitucional ve limitadas sus potestades por elementos como la deferencia al Poder Legislativo o la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, pero estos límites se ven agravados cuando nos hallamos ante conceptos tan amplios como el de la solidaridad, ya que estos solo deben ser utilizados en las situaciones extremas (‍García Roca, 1997: 68-‍69). La traducción de estas dificultades se halla en el tratamiento excesivamente formal que este principio ha recibido por parte del Tribunal Constitucional (‍De Cabo Martín, 2005: 385-‍388), como si prefiriese eludir las posibilidades de pronunciarse materialmente a su respecto.

Los límites generales se ven materializados en una serie de obstáculos específicos: la consideración sistemática que se deriva del principio de unidad de la Constitución^[89], cuya traducción en el ámbito del sistema de financiación autonómica supone que para apreciar la conformidad de las normas con el principio de solidaridad habrá que atender a la globalidad del sistema^[90], y el rechazo de las «argumentaciones abstractas», de modo que —por la presunción de constitucionalidad de las normas— recae sobre los recurrentes la carga de la prueba de que las normas impugnadas vulneran el principio de solidaridad^[91], hasta el punto de que el Tribunal Constitucional ha negado un «examen exhaustivo» como consecuencia de la «escasez» del «esfuerzo alegatorio desplegado por el recurrente»^[92]. Asimismo, nos encontraríamos en uno de los supuestos en los que el tradicional juicio de proporcionalidad —juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu^[93]— no sujetaría ex constitutione al legislador, sino que se vería sustituido por un «canon de justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido»^[94]. Aunque estos límites alejan la posibilidad de que el principio de solidaridad sea utilizado como ratio decidendi por el Tribunal Constitucional, sí que es posible encontrar alguna resolución en la que la declaración de inconstitucionalidad ha sido fundamentada en un «conducta insolidaria» sobre la base del deber de tributar conforme a la propia capacidad económica contenido en el art. 31.1 CE^[95].

Finalmente, en el ámbito de las técnicas de «coordinación normativa» derivadas de las competencias estatales para dictar normas básicas, como instrumento de solidaridad, debemos analizar el concepto de «inconstitucionalidad mediata», que hace referencia a los supuestos en los que se deriva, «no de una contradicción formal con la Constitución, sino de la colisión con un precepto [legal] pretendidamente básico»^[96]. Para constatar la inconstitucionalidad mediata es necesario que se cumplan dos requisitos: en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea básica formal y materialmente, por lo que deberá haber sido dictada «legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado», y, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas «sea efectiva e insalvable por vía interpretativa»^[97].