EL AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 177/2022, DE 19 DE DICIEMBRE (Y SUS VOTOS PARTICULARES), A LA LUZ DE LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMÁN DE 5 DE JULIO DE 2023^[1]

1. Los hechos que dan lugar a la demanda y las circunstancias que los rodearon[Subir]

En nuestro país, los hechos que dan lugar a la demanda de amparo se desarrollan en el procedimiento de aprobación de una (de por sí polémica) Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso, presentada el 11 de noviembre de 2022 por los grupos parlamentarios que sostenían por aquel entonces al Gobierno, a saber, los grupos socialista y confederal de Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común.

Con el fin de desbloquear la renovación del TC por la tardanza del CGPJ a la que antes hacíamos referencia y estando en marcha el procedimiento legislativo —por vía de urgencia— para la aprobación de la citada ley orgánica, los grupos parlamentarios que habían planteado la proposición de ley decidieron presentar el 12 de diciembre dos enmiendas a esta, el último día del plazo y justo antes de que cerrara el registro. En concreto y muy resumidamente, la enmienda 61, que modificaba el art. 599.1.1.ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial y añadía a esta ley una nueva disposición transitoria cuadragésima cuarta, establecía un procedimiento para agilizar la elección de los dos candidatos a magistrados del TC por parte del CGPJ, lo que incluía —entre otras cosas— la posibilidad de que su elección se verificase —a partir de la renovación en curso— por mayoría simple en una segunda votación.

Por su parte, la enmienda 62 modificaba la LOTC, permitiendo la toma de posesión por separado de los dos magistrados designados por el Gobierno si no se verificaba la designación de los dos correspondientes al Consejo, y a la inversa. Se suprimía, asimismo, el trámite de verificación de la idoneidad de los candidatos por parte del Pleno del TC previsto en los arts. 2.1.g y 10.1.i LOTC, que se derogaban. Y todo ello, siendo aplicable a los magistrados que ya habían sido propuestos por el Gobierno, que podrían entonces acceder al cargo sin necesidad de esperar a que el Consejo realizara su propuesta y sin necesidad de recibir el plácet del Pleno del Tribunal^[11].

El mismo día en que se presentaron las enmiendas (12 de diciembre) fueron admitidas a trámite por acuerdo de la mesa de la Comisión de Justicia, pese al informe en contra de los letrados del Congreso, quienes argumentaban que carecían de la necesaria «conexión de homogeneidad» exigida por la reiterada jurisprudencia constitucional. La admisión fue objeto de una solicitud de reconsideración por parte de los diputados del grupo popular. El presidente de la Comisión declaró que no iba a convocar a la mesa para resolver dicha solicitud, por lo que no fue objeto de respuesta motivada. El 14 de diciembre, los citados diputados interpusieron recurso de amparo ante el TC.

De todo lo dicho se trasluce que la decisión adoptada en el Auto 177/2022 recae sobre un asunto controvertido desde el punto de vista material, pues las reformas que se intentaron acometer mediante las enmiendas impugnadas afectaban significativamente a dos órganos constitucionales del Estado (Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial). Y también desde el punto de vista procedimental, pues, como hemos esbozado aquí y desarrollaremos cuando veamos las alegaciones de los demandantes, sus quejas se enmarcan en la crítica que con carácter general hacía el líder de la oposición al Gobierno y a la mayoría que lo sostiene, de acuerdo con la cual se estaría asentando una cierta costumbre de legislar de forma poco meditada y sin el asesoramiento y el sosegado debate que requiere el ejercicio de la función legislativa.

2. Las alegaciones de los demandantes[Subir]

Los recurrentes en amparo comienzan realizando una exposición de lo que consideran el contexto en el que se presentan las enmiendas. Entienden que los grupos parlamentarios que las propusieron han cometido un fraude de ley, recurriendo a la proposición de ley con el fin de eludir las garantías necesarias que el ordenamiento jurídico establece para los proyectos de ley, ignorando las solicitudes de informes de la oposición y acordando sin motivo la tramitación por el procedimiento de urgencia. Todo ello lo enmarcan dentro de la «deriva actual en la calidad de nuestro ordenamiento democrático».

En lo que se refiere a la vulneración de sus derechos y, con ello, a la pertinencia de adoptar la medida cautelarísima de suspensión de la tramitación legislativa de las enmiendas 61 y 62, afirman que se ha producido una clara vulneración del derecho fundamental al ejercicio del cargo representativo de conformidad con lo establecido en la ley (art. 23.2 CE), así como indirectamente del derecho de los ciudadanos a la representación (art. 23. l CE). Dichas vulneraciones serían directamente imputables al acuerdo de la mesa de la Comisión de Justicia que admitió las enmiendas, pese a no guardar homogeneidad alguna con la proposición de ley que se estaba tramitando, en contravención de la Constitución y de la jurisprudencia dictada en su interpretación por el Tribunal Constitucional, así como del informe de los letrados de la Cámara que advertía de ello. Con ello se habría producido una alteración manifiesta del objeto de la iniciativa legislativa que ya había sido objeto del trámite de toma en consideración y de enmiendas a la totalidad, alteración que suponía —además— la modificación de elementos orgánicos de carácter institucional de dos leyes que forman parte del denominado bloque de constitucionalidad: la LOPJ y la LOTC. Con el rechazo inmotivado de la mesa de la Comisión de Justicia a resolver la reconsideración y convocando para la mañana del siguiente día, 13 de diciembre, la sesión de debate y votación del texto de la proposición de ley orgánica con las enmiendas ya incorporadas a su texto, se pasó a su debate, que concluyó con su aprobación en ese misma sesión, sin posibilidad alguna de presentar enmiendas de contrario ni debatir con el debido sosiego su contenido, pues el debate se realizó en apenas una hora y veinte minutos. La proposición de ley con las enmiendas en ella integradas fue finalmente aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del 15 de diciembre de 2022, un día después de la interposición del recurso de amparo.

En cuanto al agotamiento de la vía de recursos parlamentarios, entienden que, dadas las circunstancias, los acuerdos recurridos son firmes, pues la reconsideración no puede ser entendida como un mecanismo para imposibilitar la tutela ante el Tribunal Constitucional antes de que la vulneración de los derechos de los diputados recurrentes sea irreparable.

Por todo ello, concluyen solicitando que se otorgue el amparo y que «se declare la nulidad de esos acuerdos, así como la de todos aquellos actos y normas que deriven en su caso de la tramitación legislativa en cuestión».

Por medio de otrosí solicitan la adopción de la medida cautelar inaudita parte de suspensión de la tramitación de las enmiendas objeto del recurso de amparo, de conformidad con el art. 56.6 LOTC. Porque el daño que produciría no acceder a la suspensión interesada sería irreparable, pues la continuación del procedimiento legislativo supondría la consumación de la lesión de derechos fundamentales alegada, de tal forma que una posible restitutio in integrum en caso de otorgamiento del amparo no tendría ya cabida.

3. La fundamentación del Tribunal[Subir]

No resulta sencillo resumir la decisión —algo errática— de nuestro Alto Tribunal, pero, en cualquier caso, debemos advertir de inicio que, por motivos de espacio, dejaremos al margen la fundamentación acerca de la inadmisión a trámite de la recusación del por entonces presidente, Pedro José González-Trevijano, y de Antonio Narváez Rodríguez, así como sobre la falta de legitimación de los coadyuvantes para instar el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea^[12]. A este respecto y en lo que se refiere a los problemas que plantea la admisión del recurso, nos remitimos a los trabajos de García de Enterría Ramos (‍2023: 4020 y ss.) y Requejo Rodríguez (‍2023: 36 y ss.)^[13].

Fuera de ello y de forma necesariamente muy resumida, el TC comienza por afirmar la especial trascendencia constitucional del recurso —lo que justificaría su admisión a trámite— y recordar el sometimiento de las Cortes a la Constitución, así como su propia función como garante de la Constitución, que no ha de verse impedida por la doble vinculación del Tribunal a la Constitución y a su ley orgánica (FJ 5).

Tras referirse en varias ocasiones a la importancia material de las enmiendas cuya suspensión se solicita, dada su afectación a las reglas de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y al sistema mismo de renovación establecido en el art. 159.3 CE^[14], afirma que la vulneración de derechos alegada por los diputados recurrentes no carece de verosimilitud, «a la vista de la doctrina constitucional acerca del ejercicio del derecho de enmienda y la inequívoca relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (SSTC 119/2011 y 136/2011, cuya doctrina recuerda la STC 172/2020)».

Sentado esto, señala el Tribunal (FJ 7) que la suspensión cautelarísima es una medida excepcional y de aplicación restrictiva que sirve «para impedir que el amparo pierda su finalidad en caso de que el acto impugnado haya consumado ya sus efectos cuando el Tribunal Constitucional dicte sentencia otorgando el amparo, en su caso (periculum in mora)». Por ello, su aplicación exige que concurran los requisitos necesarios para ello (art. 56 LOTC), atendiendo a las circunstancias concretas. En cuanto a su alcance, advierte que la LOTC no limita el alcance de las medidas que se pueden adoptar para garantizar la efectividad de un derecho fundamental cuando concurren dichos requisitos, que seguidamente se examinan (FJ 8).

Aunque con una línea argumentativa no del todo clara, el TC trata de justificar en primer lugar la irreversibilidad del perjuicio, con argumentos que parecen más bien dirigidos a justificar la admisión —o, incluso, la estimación— del recurso de amparo, recordando los hechos que ponen de manifiesto la extraordinaria celeridad con la que se sucedieron los trámites parlamentarios, que impidieron un verdadero debate en torno a las enmiendas controvertidas, tanto en la Comisión de Justicia como en el Pleno del Congreso. Particular importancia concede el Tribunal a este respecto al hecho de que el informe de los letrados de las Cortes Generales era contrario a la incorporación de las enmiendas 61 y 62, por resultar contraria a la doctrina constitucional constante sobre la homogeneidad de las enmiendas. Asimismo, destaca como especialmente relevante a efectos de valorar el perjuicio irreversible alegado que el mismo día de la admisión a trámite de las enmiendas por la mesa de la Comisión de Justicia los recurrentes solicitaron la reconsideración de esa decisión, sin que llegaran a recibir nunca una respuesta motivada a su petición, incorporándose las enmiendas al texto en tramitación. Por ello, se afirma que solo el recurso de amparo les podía «proporcionar la oportunidad de invocar, sin merma irreversible de su ius in officium, la efectividad de su derecho fundamental, en virtud de los arts. 53.2, 161.1 b) y 162.1 a) CE, y del art. 42 LOTC».

En este contexto, el TC no puede evitar adelantar un juicio sobre el fondo, que se desliza de forma meridianamente clara al señalar que, en el caso analizado,

Por ello, no podemos sino coincidir con lo que se señala en el magistrado Xiol en su opinión disidente, cuando advierte:

En cuanto a la urgencia excepcional de la medida, se argumenta que «la continuación de la tramitación legislativa de la proposición de ley orgánica en el Senado con el texto que tiene su origen en las referidas enmiendas culminaría la vulneración de derechos alegada por los recurrentes, que ya no podría ser reparada de forma real y efectiva por una eventual estimación del recurso de amparo, por lo que este perdería su finalidad, que es el presupuesto necesario para que se pueda acordar la medida cautelar solicitada (art. 56.2 LOTC)», teniendo el eventual otorgamiento del amparo, entonces, «una eficacia meramente declarativa, ya no reparadora».

Seguidamente (FJ 9), el TC procede a realizar la ponderación entre la irreparabilidad de los perjuicios que para los derechos del recurrente se derivarían de la no adopción de la medida solicitada y la perturbación que la medida pueda causar para otros bienes jurídicos protegidos, concretamente, los principios de autonomía parlamentaria e inviolabilidad de las Cortes Generales. Y para ello lleva a cabo el juicio de proporcionalidad de la medida cautelar en su triple vertiente de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, no sin antes volver a recordar que también el legislador está sometido a la Constitución. Se concluye a este respecto:

En consecuencia (FJ 10), el Pleno del Tribunal Constitucional «aprecia la urgencia excepcional a que se refiere el art. 56.6 LOTC».

4. Los votos particulares[Subir]

Tres son los votos particulares que se presentan frente al auto. Los magistrados Xiol y Balaguer firman individualmente su voto respectivo, en tanto que los magistrados Conde Pumpido, Montalván Huertas y Sáez Valcárcel lo firman conjuntamente.

Como viene siendo habitual últimamente, los votos frente a la decisión de la mayoría se extienden de manera proporcional a esta. Los autores no se conforman con exponer de forma sucinta las razones de su desacuerdo, sino que despliegan su argumentación como si de una resolución alternativa se tratase, alcanzando a todos y cada uno de los razonamientos de la decisión de la mayoría, que se rebaten con una sobredosis argumentativa.

Tampoco resulta fácil, por tanto, tratar de resumir las cuestiones principales a las que se refieren, ni tendríamos espacio para ello en estas líneas. Por ello, nos referiremos a los razonamientos que, estando presentes de una manera u otra en todos ellos, nos parecen más relevantes en lo que se refiere a la pertinencia de adoptar la medida cautelar y otras cuestiones que puedan afectar a esta. No cabe duda de que una de esas cuestiones controvertidas es el hecho de que la suspensión, siendo el acto recurrido la admisión de las enmiendas por la mesa de la Comisión, se extienda a su aprobación por el Pleno del Congreso y afecte, por ello, a la deliberación en el Senado. Pero, dado que esa problemática ha sido ya abordada por Ortega Santiago (‍2023: 53 y ss.), y, en aras de economizar el espacio del que aquí disponemos, nos remitimos a lo señalado en el trabajo del citado autor.

Para una mayor claridad de la exposición, agruparemos las cuestiones para analizar de la siguiente manera: a) el problema de la anticipación del fallo; b) la posible prematuridad del recurso de amparo; c) la suspensión del procedimiento legislativo como una decisión inédita y ajena a las competencias del TC, y d) la suspensión como una invasión de la competencia legislativa de las cámaras y, por tanto, de la autonomía parlamentaria.

a) El problema de la anticipación del fallo

Todos los votos particulares, en un modo u otro, destacan una cuestión que, en mi opinión, no es menor: la medida acordada supone un otorgamiento anticipado del amparo, lo que resulta contrario a la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia. Y, ciertamente, la decisión de la mayoría repasa todos los requisitos exigidos en el art. 56.6 LOTC para acordar la suspensión cautelarísima, pero olvida mencionar que, de acuerdo con su propia doctrina (entre otros muchos, ATC 17/2008, de 21 de enero, FJ 3), la anticipación del fallo «hace inviable su adopción, so pena de desnaturalizar la medida cautelar y de anticipar una decisión sobre el fondo del recurso sin el procedimiento y las garantías legales previstas para ello», por lo que «se convierte en causa para denegarla» (ATC 23/2017, de 13 de febrero, FJ 1), al exceder «con mucho de la finalidad perseguida por el art. 56.1 LOTC» (ATC 172/2022, de 29 de noviembre, FJ 4).

El Tribunal, sin duda, podría haber corregido dicha doctrina en atención a las circunstancias del caso, con la única carga de expresar las razones de la corrección o cambio, es decir, con la única carga de motivar. Pero lo que no se corresponde con su condición de Tribunal es excepcionarla sin explicación alguna, por la vía de los hechos. Este modo de proceder resulta, además, innecesario, pues, como demuestra la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional Federal alemán que se vuelve a confirmar en la resolución que luego comentaremos, su justificación en un supuesto como este resulta bastante sencilla. Al razonamiento ofrecido por este último nos referiremos más adelante.

b) La posible prematuridad del recurso

Otro de los argumentos compartidos contra la decisión de la mayoría es la posible prematuridad del recurso al no haber concluido el procedimiento legislativo^[15]. Particularmente claro es, a este respecto, el voto particular del magistrado Xiol:

Dejemos al margen que dicha posición pone de manifiesto una vez más la fuerte tendencia existente dentro del Tribunal a abordar los amparos parlamentarios como si de amparos de los art. 43 y 44 LOTC se tratara, como ya advirtió en su momento Caamaño (‍2018: 15-‍54). Dejemos al margen también que el propio magistrado se contradice unas líneas después, cerrando todas las posibilidades de control por la vía de amparo de los actos de trámite del procedimiento legislativo, no solo con anterioridad a la aprobación de la ley —pues «no debe condicionarse anticipadamente la suerte de ningún debate» so pena de «someter al Parlamento a tutelas inaceptables»—, sino también una vez aprobada, pues a partir de ese momento solo podrán impugnarse «por aquellos que tienen legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad o cuando un órgano judicial plantee una cuestión de inconstitucionalidad». Porque —afirma—, «salvo en el caso previsto en el art. 79 LOTC (recurso previo de inconstitucionalidad contra los proyectos de estatuto de autonomía y sus reformas), es en este momento cuando corresponde ejercer un control de constitucionalidad sobre el legislador». Dejemos —finalmente— al margen que esta última afirmación no se corresponde con la jurisprudencia del TC que está plagada de ejemplos de recursos de amparo frente a actos de trámite del procedimiento legislativo que se admiten o resuelven una vez que la ley se ha aprobado, lo que a nuestro modo de ver presenta una problemática compleja que requiere de un estudio específico. Y vayamos, en definitiva, a la búsqueda de las razones que demanda el magistrado disidente.

Veamos, para ello, lo señalado en el ATC 141/2017, de 23 de octubre. El origen de esta resolución se halla en el recurso de amparo presentado por varios diputados del grupo parlamentario popular en el Parlamento de Cataluña contra el Acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017 por el que se aprueba la modificación del apartado segundo del art. 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña.

El recurso se presenta cuando la modificación de dicha norma parlamentaria con valor de ley había sido ya aprobada, razón por la cual en este caso —de forma excepcional, pues esta no es normalmente causa de inadmisión de los recursos de amparo frente a actos legislativos de trámite— se inadmite el recurso, con arreglo a lo previsto en el art. 50.1.a LOTC, en relación con su art. 42, «por dirigirse contra un acto con valor de Ley no susceptible de ser impugnado por esta vía del recurso de amparo». Aunque ello hubiera bastado para justificar la inadmisión del recurso de amparo, la providencia añade algo más: «[…] toda vez que respecto de los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo a que alude la demanda, el recurso habría sido presentado fuera de plazo». Ese añadido provoca que el Ministerio Fiscal, mediante escrito de 28 de septiembre de 2017, interponga recurso de súplica frente a la citada providencia en relación precisamente con este particular. Señala el fiscal que en el recurso de amparo los recurrentes denuncian que ha sido lesionado su derecho de representación política (art. 23 CE) durante todo el procedimiento parlamentario que se inició en fecha 27 de febrero de 2017 y concluyó con el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017, llegando a afirmar en su demanda lo siguiente:

Esto implicaría, a su juicio, que, a la hora de apreciar si la demanda de amparo ha sido o no formulada en tiempo hábil, han de ser tomados en consideración los últimos actos parlamentarios previos al acuerdo aprobatorio del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017. Dado que la demanda de amparo fue registrada en fecha de 31 de julio de 2017, no podría considerarse que ha sido deducida fuera del plazo establecido en el art. 42 LOTC respecto de esos últimos actos, por lo que suplica que se deje parcialmente sin efecto la providencia de inadmisión dictada.

El Tribunal Constitucional, tras reconocer que la doble causa de inadmisión del recurso podía haber causado confusión en el fiscal, señala dos cosas. De un lado, que el recurso se dirige contra una reforma del Reglamento de la Cámara ya aprobada alegando los recurrentes tanto vicios de procedimiento como de fondo, lo que no puede hacerse valer en el seno de un recurso de amparo, sino en un procedimiento de control de constitucionalidad de normas con rango de ley. Y, de otro, afirma el Tribunal que los actos de trámite del procedimiento de aprobación del Reglamento que podrían considerarse eventualmente impugnados serían ya irrecurribles en amparo por el transcurso del plazo de tres meses establecido en el art. 42 LOTC, pues dicho plazo ha de contarse desde que esos actos devinieron individualmente firmes en la vía parlamentaria (con la resolución de la reconsideración por la mesa) y no desde la terminación del procedimiento legislativo, con la aprobación del Reglamento de la Cámara.

Del perfectible razonamiento del Tribunal podrían destacarse muchas cosas que habrán de abordarse en otra ocasión. Baste señalar ahora que en él, con mayor o menor acierto, se ofrece la respuesta a la cuestión planteada por Xiol en su voto particular, a saber: que en un caso como este no se podría dejar transcurrir el procedimiento hasta la aprobación de la ley antes de presentar el recurso de amparo frente a sus actos de trámite. Porque, bien se entenderá (las menos veces, pues, como hemos señalado ya, esto no es lo habitual) que esos actos de trámite no se pueden impugnar al haber sido aprobada ya la norma legal y que solo podrán hacerse valer las quejas frente a ellos en un procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de esta, bien se correrá el riesgo de que el recurso de amparo se considere presentado fuera de plazo, pues este, de acuerdo con el razonamiento desplegado por el TC, ha de contarse desde que el acto es firme individualmente considerado y no desde la terminación del procedimiento legislativo, con la aprobación de la ley.

c) La suspensión del procedimiento legislativo como una decisión inédita y ajena a las competencias del TC

También es parecer común a todos los magistrados disidentes que la decisión de suspender la tramitación de las enmiendas controvertidas resulta «inédita en la historia de la jurisdicción constitucional española»^[16] y supondría una suerte de control preventivo, por fases o estadios del iter legislativo, ajeno a nuestro modelo de justicia constitucional, al margen de la posibilidad prevista en el art. 161.2 CE para las impugnaciones por parte del Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, incluyendo sus asambleas legislativas. Tratemos de responder ordenadamente a todo ello.

En primer lugar, en cuanto al carácter inédito de la decisión, si bien el TC nunca había suspendido antes la tramitación de enmiendas en el seno de un recurso de amparo, lo cierto es que sí había ido, incluso, más allá: en concreto, llegó en ocasiones a anular todos los actos de trámite dirigidos a la aprobación de leyes, que nunca pudieron llegar a aprobarse. Fue lo ocurrido en las SSTC 224 y 225/2016, de 19 de diciembre.

En la primera de ellas, los recurrentes, miembros del grupo parlamentario socialista del Parlamento de Cataluña, dirigían su recurso de amparo contra varios acuerdos de la mesa del Parlament mediante los que se admitió a trámite la solicitud de los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent de creación de tres ponencias parlamentarias conjuntas (con representación de todos los grupos parlamentarios) de acuerdo con lo previsto en el art. 126 del Reglamento de la Cámara (RPC) para la tramitación de tres proposiciones de ley. El Tribunal concluye que la mesa infringió dicho precepto reglamentario y, con ello, el derecho de los recurrentes de iniciativa legislativa como parte nuclear de la función representativa parlamentaria protegida por el art. 23.2 CE, toda vez que se vieron obligados, en contra de su voluntad, a formar parte de una iniciativa legislativa que no comparten y, en definitiva, a formar parte de un procedimiento legislativo sustancialmente distinto al que se sigue en el trámite legislativo ordinario. Por ello, la Sala Segunda, a fin de restablecer a los recurrentes en su derecho, declara la nulidad de los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña impugnados, «así como toda la tramitación parlamentaria derivada de tales acuerdos», que no llegó a concluir con la aprobación de ley alguna.

La misma decisión —con idéntico fallo— se repite en la STC 225/2016, que resuelve un recurso de amparo prácticamente idéntico presentado frente a los mismos acuerdos, en esta ocasión, por el grupo parlamentario de Ciudadanos^[17].

Ello bastaría para entender, en nuestra opinión, que si el Tribunal puede lo más (anular la tramitación parlamentaria de una ley antes de que esta sea aprobada), también podrá lo menos (suspender su tramitación total o parcialmente, como es aquí el caso).

Pero sigamos, no obstante, porque en el voto particular firmado por Conde Pumpido, Montalván Huertas y Sáez Valcárcel se ofrecen datos concretos, al señalar que en coherencia con la supuesta imposibilidad de suspender actos de trámite del procedimiento legislativo «el Tribunal no ha suspendido nunca la tramitación de un procedimiento legislativo a pesar de que se nos ha solicitado en diversos recursos de amparo en los que se invocaba por los recurrentes la vulneración de sus derechos contenidos en el art. 23 CE (AATC 59/2017 y 146/2017, entre otros)».

Pues bien, a nuestro modo de ver, los ejemplos ofrecidos no son válidos y no deberían por ello haber sido traídos a colación en el voto, ya que en ellos concurre una circunstancia que los distingue esencialmente del caso enjuiciado: que en ambos el TC deniega la solicitud de suspensión de los acuerdos parlamentarios impugnados porque en el momento en que resuelve sobre dicha solicitud de suspensión la ley ya había sido aprobada y publicada. Resulta interesante ver, a este respecto, la argumentación que se despliega en los citados autos, pues desmonta en gran parte las objeciones que se plantean por los firmantes de los votos particulares.

En el primero de ellos, ATC 59/2017, de 24 de abril, la argumentación para denegar la suspensión en el seno de un recurso de amparo parlamentario se desarrolla sin hacer mención alguna a la imposibilidad de suspender actos de trámite que formen parte del procedimiento legislativo, afirmándose, en cambio:

Desde esas premisas, aborda la petición de los recurrentes, señalando que, dado que el procedimiento legislativo del que traía causa la demanda de amparo concluyó en el momento en que la proposición de ley, a la que se presentaron las enmiendas rechazadas, fue aprobada y que esta, además, había entrado en vigor, la solicitud de suspensión «no puede ser estimada, por pura imposibilidad material, en la medida en que dicha entrada en vigor ya se ha producido» (las cursivas son nuestras).

Es decir, el TC no niega la posibilidad de suspender actos de trámite del procedimiento legislativo, simplemente señala —como es lógico— que ello no es posible en este caso al estar la ley ya aprobada, publicada y habiendo incluso entrado en vigor.

El ATC 146/2017, de 13 de noviembre, es todavía más claro si cabe, al denegar en otro recurso de amparo parlamentario la solicitud de suspensión solicitada «por pérdida de su objeto»^[19]. La suspensión de actos parlamentarios de trámite dictados en el seno de un procedimiento legislativo se acepta como algo absolutamente normal en aplicación de lo dispuesto en el art. 56 LOTC. Lo que se niega nuevamente es que se pueda proceder a la suspensión en este caso por haberse aprobado ya la ley, pues la facultad suspensiva se sustenta en la «necesidad de asegurar la efectividad de la futura sentencia, esto es, de preservar la integridad del derecho fundamental cuya vulneración se denuncia» (ATC 190/2015, de 5 de noviembre, FJ 2.a).

Si, como señalan los votos particulares de la resolución que es objeto de este trabajo, no le fuera posible al TC ordenar la suspensión de actos que formen parte del procedimiento legislativo por ser una potestad ajena a su jurisdicción, el modo más fácil de haber denegado las solicitudes de suspensión en los casos que acabamos de ver hubiera sido, simplemente, ponerlo de manifiesto. Es decir, resultaría totalmente innecesario el recorrido lógico que se realiza en las resoluciones citadas, concluyendo que, al estar ya aprobadas las leyes, no se puede proceder a la suspensión de los actos de trámite dictados durante su tramitación. De dicha argumentación se desprende además —sensu contrario— que de no estar ya aprobada la ley es posible acordar la suspensión, para evitar el daño al derecho invocado, «que es el objetivo que debiera procurar la adopción de la medida cautelar de suspensión».

En cualquier caso, que dichos autos sean elegidos como prueba de la imposibilidad de suspender actos de trámite de un procedimiento legislativo en el citado voto particular pone de manifiesto una preocupante confusión —consciente o inconsciente— entre la suspensión de un procedimiento legislativo no concluso y la de una ley ya publicada (art. 161.2 CE y título V LOTC)^[20]. A ello ha de añadirse otra preocupación por el inadecuado apoyo argumental utilizado: aunque los votos no tengan la fuerza de obligar de la resolución judicial y expresen únicamente la opinión de los magistrados que los firman, ello no justifica la utilización en ellos de cualquier tipo de argumento de convicción, pues nos parece que la alta función jurisdiccional del órgano al que sirven exige que también las opiniones disidentes se emitan de acuerdo con criterios de veracidad y rigor técnico-jurídico.

d) La suspensión como una invasión de la autonomía parlamentaria

Con carácter general también se hace alusión en todos los votos particulares a la suspensión como una intromisión inadmisible en la autonomía parlamentaria. Pero sorprende que tal denuncia no venga acompañada ni de una reflexión acerca de los límites constitucionales de esa autonomía ni de ponderación alguna con el derecho al ejercicio del cargo, que desaparece absolutamente de la ecuación, lo que en el seno de un recurso de amparo resulta realmente insólito, si tenemos en cuenta que el TC ha recordado hasta la saciedad que los interna corporis dejan de serlo cuando se ven afectados los derechos fundamentales o, más sencillamente, que la protección de los derechos es precisamente la finalidad del recurso de amparo.

Sí se refieren los votos, en cambio, a los derechos como parlamentarios de los diputados que propusieron las enmiendas, pero parecen olvidarse, primero, de que el ejercicio del derecho de enmienda, de acuerdo con la doctrina del TC, está limitado por la exigencia de homogeneidad, que aquí no se cumple. De otro lado, no atienden al hecho de que dichos diputados forman parte de la mayoría parlamentaria y que, por tanto, pueden utilizar abusivamente su derecho de enmienda sin cumplir con las exigencias de homogeneidad que se derivan de la doctrina del TC. Por último, obvian el no pequeño detalle de que nada impide a los grupos de la mayoría —aunque finalmente decidieran no hacerlo— que, frustrada su posibilidad de enmienda y dado que esta suponía, en realidad, una nueva iniciativa, procedan a formularla en un nuevo procedimiento legislativo, respetando así la correcta deliberación que exige la aprobación de las leyes^[21].

1. Los hechos que dan lugar a la demanda y las circunstancias que los rodearon[Subir]

Como hemos anunciado anteriormente, en este caso, el procedimiento suspendido fue el de la tramitación del proyecto de la conocida popularmente como «ley de la calefacción», que, enmarcado dentro de las medidas destinadas al cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030, vino también acompañado de su propia polémica. Desde el punto de vista de su contenido, el proyecto había sido muy controvertido ya en el propio seno de la coalición de Gobierno, dentro de la cual fueron los Verdes los principales valedores de este. Pero también provocó una importante contestación social y política por los altos costes de mantenimiento que implicaría la aprobación de la ley para los propietarios de los edificios, por sus problemas de financiación y por las dudas que planteaban las asociaciones ecologistas.

Las discrepancias gubernamentales tuvieron su reflejo en la manera en que se condujo el procedimiento parlamentario. Así, el gabinete aprobó inicialmente —el 19 de abril de 2023— el proyecto de ley, que se presentó en el Bundestag como Proyecto de modificación de la Ley sobre energía de los edificios el 17 de mayo de 2023. Pero, incluso antes de que se sometiera a la primera lectura (el 13 de junio de 2023), los grupos parlamentarios de la coalición gubernamental acordaron nuevas enmiendas de calado, a veces vagamente redactadas, que se registraron en un documento titulado Barreras de seguridad para un estudio más extenso de la Ley sobre la energía de los edificios, de forma que cuando se llevó a cabo la primera audiencia de expertos sobre el proyecto de ley original este había quedado ya desfasado^[22].

El proyecto de ley fue discutido en la sesión plenaria del Bundestag alemán el 15 de junio de 2023 y remitido a la Comisión de Protección del Clima y Energía. Al comienzo de dicha sesión, los grupos parlamentarios de la coalición de gobierno rechazaron las propuestas de la oposición de prorrogar el orden del día, dado que el documento con las modificaciones se les había hecho llegar tan solo dos días antes.

El parlamentario Vogel (FDP) señaló que el documento sobre las barreras de seguridad «realmente da la vuelta a la ley», por lo que el proyecto había cambiado radicalmente. A continuación se realizó el debate en la Cámara en primera lectura, en el cual varios diputados protestaron porque no habían tenido tiempo para analizar detenidamente las modificaciones introducidas por la coalición gubernamental, señalando que el documento que habían trabajado se había transformado totalmente y la discusión, por tanto, no tenía ya sentido.

La Comisión realizó una audiencia de expertos sobre el proyecto de ley original el 21 de junio de 2023, pero teniendo en cuenta las modificaciones propuestas. Algunos expertos pusieron de relieve la falta de información sobre las novedades que incluía el proyecto, aparte del documento sobre las barreras de seguridad. A solicitud de los grupos parlamentarios de la coalición gubernamental, se llevó a cabo una reunión especial de la Comisión el 27 de junio de 2023. En el transcurso de esta, la fecha para una segunda audiencia se fijó en inicio para el 3 de julio de 2023, con la condición de que las modificaciones se recibieran antes del viernes 30 de junio de 2023. Las propuestas de los grupos de la oposición para que las enmiendas se presentaran antes de los días 28 y 29 de junio como requisito previo para la realización de la audiencia fueron rechazadas por la mayoría.

El 27 de junio de 2023, representantes de los grupos de la coalición gubernamental presentaron los resultados de sus negociaciones sobre determinados puntos de la ley. El 30 de junio de 2023, presentaron ante la Comisión de Protección del Clima y Energía un documento del Ministerio Federal de Economía y Protección del Clima para fundamentar una enmienda. Tal documento contenía una sinopsis de 94 páginas del proyecto de ley del Gobierno federal y las modificaciones propuestas, así como una sección explicativa de 14 páginas^[23].

La segunda audiencia pública de la Comisión de Protección del Clima y Energía tuvo lugar el lunes 3 de julio de 2023. En la tarde del 4 de julio de 2023, los propios grupos parlamentarios de la coalición gubernamental presentaron una enmienda al borrador de la Ley de Energía para la Construcción. En la mañana del 5 de julio de 2023, la Comisión deliberó nuevamente. Según señala el representante del Bundestag en el procedimiento constitucional que aquí comentaremos, la segunda y tercera lecturas con la votación final en el Bundestag alemán se deberían haber llevado a cabo el 7 de julio de 2023, lo que no tuvo lugar debido a la suspensión del procedimiento ordenada por el Tribunal Constitucional Federal.

En ese contexto, Heilmann, el diputado de la CDU después demandante ante el TCF, argumentó que el proceso legislativo había violado gravemente sus derechos como miembro del Parlamento, al haberse preparado por la coalición un paquete legislativo de última hora mediante un procedimiento inconstitucional, que acortó la deliberación de las enmiendas, lo que hizo imposible identificar y rectificar las debilidades que este presentaba. Asimismo, hizo referencia a una cierta precipitación en los procedimientos legislativos denunciada —como en el caso español— por la oposición y algunos medios. En concreto, se criticaba en este caso que, durante su mandato en el Gobierno, la coalición presentaba a menudo amplias enmiendas legislativas que ponía a disposición de los parlamentarios con muy poca antelación respecto a las reuniones de la Comisión en las que iban a ser discutidas.

2. Las alegaciones del demandante[Subir]

Como se ha hecho notar anteriormente, en el caso alemán el procedimiento utilizado por el demandante para obtener la reparación de sus derechos fue el del conflicto entre órganos constitucionales que, como diputado del Bundestag y de acuerdo con el art. 64.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal alemán (BVerfGG), puede plantearse por un diputado cuando «a través de una actuación u omisión [de la Cámara] ha visto lesionados o puestos en peligro los derechos y deberes que la Constitución le confiere». Por su parte, la solicitud de suspensión se basó en lo dispuesto en el art. art. 32.1 BVerfGG, que prevé la posibilidad de adoptar una medida cautelar en el seno de un proceso, cuando sea necesario para evitar perjuicios graves e inminentes o por cualquier otra razón de interés general, dando audiencia a las partes.

El demandante considera vulnerados sus derechos de participación en el procedimiento legislativo como diputado. En concreto, se queja de la celeridad con la que se estaba conduciendo, lo que impedía a los parlamentarios estudiar los cambios introducidos por el Gobierno con el detenimiento necesario.

En apoyo de su solicitud de suspensión, alega, en esencia, lo siguiente:

Todo ello desaparecería si, como en el presente caso, se presenta un proyecto de ley que solo sirve para marcar posición, modificándose después en partes esenciales, pues los diputados han de enfrentarse entonces a un proyecto de ley que está esencialmente desactualizado sin tiempo suficiente para analizarlo. Las deliberaciones se convertirían, así, en meramente formales, pues los diputados no podrían abordar adecuadamente el complejo proyecto legislativo que realmente se pretende aprobar, al no contar con el plazo «razonable» para ello que viene exigido en el último inciso del art. 76.3 LF.

Como medida cautelar en defensa de sus derechos solicita la suspensión del procedimiento legislativo en curso hasta que todos los miembros del Parlamento recibieran la documentación esencial sobre este, con al menos catorce días de anticipación al comienzo de la segunda lectura del texto por el Bundestag. Entiende que resulta coherente con la jurisprudencia del Tribunal que una posible anticipación del fallo no excluya la solicitud de protección judicial cautelar si la eventual decisión sobre la cuestión principal llegase demasiado tarde para proteger los derechos alegados. Considera, asimismo, que la no suspensión tendría peores consecuencias que la suspensión. De un lado, si el Tribunal no suspendiera la tramitación del proyecto, la vulneración de los derechos de los diputados se vería consumada, pues la ley sería aprobada en breve sin que aquellos hubieran contado con el tiempo necesario para analizar información relevante para emitir sus votos, lo que, además, privaría a la ley de su legitimidad. No menos importante para el demandante resulta el análisis práctico de la situación, pues, de ser aprobada así la ley, habría que temer importantes déficits y deficiencias técnicas, lo que podría dar lugar a largas reformas legislativas y a nuevos controles por parte del Tribunal Constitucional Federal. En cuanto a la afectación a la autonomía parlamentaria, la considera mínima, pues la medida cautelar que se solicita implica solo un mínimo período de consulta de catorce días, lo que permitiría que la ley pudiera aprobarse en plazos iguales o muy cercanos a los previstos.

3. La fundamentación del Tribunal[Subir]

A diferencia del caso español, no es el Pleno, sino una Sala —la Segunda— del Tribunal, la que adopta la decisión, por cinco votos contra dos, sin votos particulares. Veamos cuál es su razonamiento para adoptar la medida cautelar de conformidad con el § 32 BVerfGG.

Lo primero que aclara el TCF, frente a las alegaciones del Bundestag, es que la demanda planteada en el conflicto entre órganos no resulta inadmisible a limine, ni evidentemente infundada, al menos en relación con el derecho de los demandantes a la igualdad de participación en el proceso de toma de decisiones parlamentarias en virtud del art. 38.1, segundo inciso, de la Ley Fundamental. Porque los diputados no solo tienen derecho a votar en el Bundestag, sino también el derecho a deliberar. Esto requiere que cuenten previamente con suficiente información sobre el objeto del procedimiento. No solo deben obtener información, sino también tener tiempo para procesarla. Incluso suponiendo un amplio margen de decisión, la autonomía parlamentaria no impide que la mayoría observe lo establecido en el art. 38.1, inciso 2, LF. Y de ignorarse —total o parcialmente— este sin una razón objetiva se vulnera el derecho de los parlamentarios a la participación en el procedimiento legislativo.

Pero deja igualmente claro que la adopción de la medida cautelar en ningún caso puede significar resolver el asunto principal ni determina la existencia de ninguna violación de los derechos antes de entrar en el fondo. Por ello, tampoco cabe hacer depender la emisión de una medida cautelar de una evaluación sumaria de las posibilidades de éxito de la demanda principal.

No obstante, el Tribunal es consciente de que con la adopción de la medida solicitada se produce una cierta anticipación del fallo, como le apunta el representante del Bundestag. A este respecto aclara que, de acuerdo con su propia doctrina —que cita profusamente—, tal anticipación no se opone a la admisibilidad de la medida provisional de suspensión en aquellos casos excepcionales en los que la decisión sobre la cuestión principal esté destinada a llegar irremediablemente tarde, dejando al recurrente sin posibilidad alguna de una protección jurídica adecuada. En definitiva, para el TCF la suspensión puede admitirse excepcionalmente si es necesaria para evitar la frustración definitiva del derecho invocado.

La ponderación de las consecuencias que debe llevar a cabo el Tribunal Constitucional Federal le lleva a concluir que prevalecen las razones a favor de emitir una medida cautelar de suspensión. Para el Tribunal no puede olvidarse que aquí se trata de asegurar los derechos de participación de los miembros individuales del Parlamento durante un proceso legislativo que aún está en curso. Al respecto, realiza estas consideraciones:

El Tribunal rechaza frontalmente la posición del Parlamento que considera suficiente un pronunciamiento declarativo posterior que contenga una reparación exclusivamente ideal y no real del derecho de participación vulnerado. Porque ello significaría descartar de inicio la utilización de la medida cautelar incluso en el caso de que, de no ordenarse, se produzcan consecuencias irreparables. Como resultado, el Tribunal Constitucional Federal se vería privado de realizar su función de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.

En resumen, dadas las especiales circunstancias del caso individual que se le presenta, estima el TCF que el interés de evitar una violación irreversible de los derechos de participación del solicitante ex art. 38.1, frase 2, de la Ley Fundamental supera los inconvenientes de la intromisión en la autonomía procesal del Parlamento. Por ello concede al demandante lo solicitado y ordena la suspensión del procedimiento legislativo durante catorce días, de modo que todos los diputados tengan tiempo para preparar debidamente la deliberación.