LOS GOBIERNOS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES DE ESPAÑA: COMPOSICIÓN E IDEOLOGÍA

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Las diputaciones provinciales son fundamentales en el sistema gubernamental español; y en particular en el gobierno local. Pues, aseguran que todos los municipios de una misma provincia reciban una serie de servicios mínimos y fomentan la solidaridad y el equilibrio entre municipios a través de los planes de cooperación intermunicipal (‍Botella, 1992; ‍Bertrana et al. 2011; ‍Harguindéguy y Cole, 2017; ‍Tajadura, 2019). Su principal función según la Ley 27/2013 es coordinar la prestación de servicios municipales, prestar asistencia y cooperación económica, técnica y jurídica a los municipios; así, garantizan la prestación de los servicios de secretaría e intervención en los municipios de menos de 1000 habitantes (‍Harguindéguy y Cole, 2017). Además, las diputaciones provinciales de régimen general prestan otros servicios públicos en el ámbito municipal y comarcal, como tratamiento de residuos y prevención y extinción de incendios; y, dan soporte a los ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión (‍Bertrana et al., 2011). De hecho, las diputaciones poseen considerables recursos. En 2023, por ejemplo, la diputación de Soria tuvo un presupuesto de alrededor de 80 millones de euros, mientras que la de Barcelona alcanzó los 1087 millones de euros en el mismo año, y poseen una gran capacidad de complementar los presupuestarias de los municipios menos poblados. Por eso, esperamos que el tipo de Gobierno que posean y su orientación ideológica impacte en la vida de los ciudadanos.

Desde el punto de vista académico, el gobierno local en España es un tema poco abordado en la ciencia política; si bien, autores como Botella (‍1992), Barberà (2010), Cordero et al. (2021), Márquez (‍2010), Ubasart (‍2012) o Huidobro et al. (‍2019) han abordado la competición electoral y la representación política en el ámbito municipal. El estudio de las diputaciones es aún más escaso. La aproximación a las diputaciones provinciales se ha realizado desde un punto formalista (‍Botella, 1992: 148; ‍Bertrana et al., 2011: 234; ‍Harguindegúy y Cole, 2017), y meramente descriptivo, o desde el derecho (‍Clavero, 1983; ‍Garrido 2000a; ‍Garrido 2000b; ‍Tajadura, 2019; ‍Garrido, 2022). Este vacío en la literatura es aún más notable considerando que las diputaciones provinciales son altamente cuestionadas y muchos han abogado por su reforma o disolución (‍Clavero, 1983; ‍Harguindegúy y Cole, 2017; ‍Tajadura, 2019).

Este estudio busca abrir una línea de investigación en torno a las diputaciones provinciales. Las diputaciones son unas instituciones autónomas, con su propio régimen jurídico y vertebran el territorio provincial (‍Heinelt y Bertrana, 2011). A pesar de que su regulación sea común, cada diputación provincial posee su propia idiosincrasia territorial. Esto posibilita un interesante estudio comparativo entre ellas, ya que las normas institucionales comunes interactúan de manera diferente con el contexto demográfico y político de cada provincia. Para ello, estudiamos la composición e ideología de los Gobiernos provinciales al inicio de cada legislatura desde 1987 hasta 2023. En concreto, este artículo tiene cuatro objetivos. En primer lugar, buscamos explicar el sistema institucional de las diputaciones provinciales, considerando sus peculiaridades al tiempo que las enmarcamos en contexto del sistema político español. En segundo lugar, queremos comprender la formación de los Gobiernos provinciales situándolos en la literatura comparada sobre formación de Gobierno, tanto nacional como regional. En tercer lugar, buscamos ofrecer una descripción detallada de los Gobiernos provinciales españoles durante la mayoría del periodo democrático, tanto en relación con el tipo de Gobierno como a la composición ideológica. Y, en cuarto lugar, buscamos saber qué factores institucionales y políticos están empíricamente relacionados con la formación de un tipo de Gobierno u otro, así como con su orientación ideológica. Nuestros resultados indican la importancia capital del sistema electoral, que tiene un sesgo mayoritario y conservador mucho mayor que el de otros sistemas electorales españoles comparables. Este sistema propicia la formación de Gobiernos de mayoría absoluta y dificulta la formación de Gobiernos de izquierdas.

El artículo se organiza de la siguiente forma. En primer lugar, describimos el sistema institucional bajo el cual operan las diputaciones provinciales y, en concreto, las particularidades de su sistema electoral, que contiene un claro sesgo mayoritario. Luego, abordamos la literatura comparada sobre la formación de Gobiernos en los sistemas parlamentarios y la adaptamos al contexto de las diputaciones provinciales, proporcionando una serie de hipótesis. En tercer lugar, explicamos nuestra base de datos. Seguidamente, abordamos los resultados empíricos incluyendo una parte descriptiva y un análisis multivariante tanto para estudiar los tipos de Gobierno provincial como la composición ideológica de los mismos. La sección final concluye y propone futuras líneas de investigación.

II. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES ESPAÑOLAS[Subir]

Las provincias españolas, como entidad de gobierno, no son simplemente una agrupación de municipios, sino una institución muy arraigada históricamente (‍Clavero, 1983; ‍Tajadura, 2019). Las diputaciones provinciales fomentan la cooperación intermunicipal y garantizan los servicios básicos (‍Márquez, 2010; ‍Bertrana et al., 2011). Además, ayudan financieramente a los municipios, en especial a los más pequeños (‍Botella, 1992). Tradicionalmente, este nivel de gobierno se ha calificado como un autogobierno territorial con una jurisdicción multiusos (‍Bertrana y Heinelt, 2011:1). En esta sección, describimos el sistema institucional de las diputaciones provinciales, poniendo especial énfasis en su sistema electoral y en las normas para la formación de Gobierno. Las diputaciones poseen un sistema parlamentario en el que el Gobierno depende de la confianza de la cámara y, por tanto, de los acuerdos entre las diferentes fuerzas políticas (‍Bertrana et al., 2011; ‍Harguindéguy y Cole, 2017), si bien con algunas especificidades. Adoptando una perspectiva principal-agente (‍Strøm, 2000, ‍2003), la figura 1 ofrece una representación estilizada de la cadena de delegación en una democracia parlamentaria clásica, comparada con la existente en una diputación provincial española. El panel A muestra cómo la cadena de delegación parlamentaria adopta la forma de una cadena larga y singular que empieza con una multitud de principales (los votantes) y termina con un gran número de agentes (los burócratas). Entre medias, los representantes legislativos y ejecutivos son los encargados de hacer funcionar en doble sentido esta cadena de delegación y rendición de cuentas transmitiendo las preferencias de los electorales, tal y como se plasman en la mayoría gubernamental. Por el contrario, el panel B muestra la cadena de delegación en una diputación provincial española, y destaca una de sus características más singulares: la elección indirecta (‍Clavero, 1983; ‍Garrido, 2000a, ‍2000b; ‍Bertrana et al., 2011; ‍Harguindegúy y Cole, 2017; ‍Tajadura, 2019; ‍Garrido, 2022). A partir de la elección del pleno provincial, la cadena de delegación es similar a la de un Gobierno parlamentario, si bien con algunas peculiaridades que comentaremos a continuación.

En las elecciones municipales, los votantes de cada municipio eligen al pleno municipal, que a su vez designa al alcalde (‍Huidobro, 2019, ‍Tajadura, 2019; ‍Garrido, 2022). A raíz de los resultados electorales a nivel municipal, se suman los votos obtenidos por cada partido político o coalición electoral en los municipios que componen un partido judicial y se distribuyen entre las diferentes fuerzas políticas. Los partidos que obtienen representación proponen a sus diputados de entre sus concejales y alcaldes electos en ese partido judicial (‍Garrido, 2000a; ‍Harguindéguy y Cole, 2017). A diferencia de las corporaciones municipales, los Parlamentos autonómicos o el Congreso de los Diputados, la elección de los representantes provinciales es indirecta. De esta forma, la representación provincial se configura a través de los resultados municipales. Igualmente, el sufragio pasivo está restringido a concejales y alcaldes del mismo partido judicial (‍Garrido, 2000a; ‍Garrido, 2000b; ‍Bertrana et al., 2011).

Una de las claves para entender el funcionamiento de las diputaciones provinciales es que el partido judicial actúa como distrito electoral, sumando los votos que los partidos han obtenido en las elecciones municipales (‍Garrido, 2000a; ‍Tajadura, 2019; ‍Garrido, 2022). En primer lugar, el número de diputados totales asignados a cada diputación provincial se basa en el número de residentes inscritos en la provincia, con un mínimo de 25 y un máximo de 51^[1]. Luego, los escaños se reparten proporcionalmente entre los partidos judiciales en las que se divide cada diputación provincial (‍Clavero, 1983; ‍Bertrana et al., 2011; ‍Garrido, 2022). Los partidos judiciales son originalmente la unidad territorial más pequeña para la Administración de justicia, y se utilizaron como distrito electoral para las diputaciones debido a que eran las únicas divisiones territoriales inferiores a la provincia existentes cuando se celebraron las primeras elecciones municipales en 1979 (‍Garrido, 2022). Además, el uso de los partidos judiciales aseguraba la representación de diferentes zonas de la provincia, de tal forma que las diversas demandas sociales se vieran representados (‍Garrido, 2000b). Sin embargo, en las posteriores convocatorias de elecciones municipales se han seguido utilizando los partidos judiciales existentes en 1978 debido a la falta de acuerdo sobre su reforma y sin atender a cambios poblacionales o a cómo la Administración de justicia ha modificado los partidos judiciales desde entonces (‍Bertrana et al., 2011; ‍Harguindéguy y Cole, 2017, ‍Garrido, 2022).

Además, el art. 204 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General establece dos correctivos adicionales a la regla de la proporcionalidad aplicable al reparto de escaños. En primer lugar, cada distrito electoral debe distribuir al menos un escaño, independientemente de su población. Y, en segundo lugar, ningún partido judicial puede tener asignado más de tres quintos del número total de diputados provinciales, que en la práctica restringe el número de diputados provinciales que puede obtener la capital provincial al ser comúnmente el partido judicial más poblado (‍Bertrana et al., 2011). Estas correcciones se generaron para paliar los efectos de la irregular demografía existente en la mayoría de las provincias, buscando un equilibrio entre las diferentes zonas y poder aproximar la institución a las áreas menos pobladas (‍Garrido 2000b: 121). Ambas correcciones, junto con el uso de estos distritos electorales desfasados poblacionalmente, limitan gravemente la proporcionalidad del sistema electoral provincial. En la práctica, la mayoría de los distritos electorales solo eligen entre uno y tres diputados. Esta baja magnitud media en los distritos electorales genera un sesgo mayoritario en el sistema electoral (‍Bertrana et al., 2011; ‍Garrido, 2022), que perjudica a los partidos judiciales que concentran a la mayoría de la población, como suelen ser las capitales provinciales. Además, la distribución de los escaños; y, por ende, el tamaño de los distritos electorales dependerá del número de partidos judiciales que exista en cada provincia, pues esta variable refleja la distribución de la población en 1978.

Una vez repartidos los escaños entre los partidos judiciales, que actúan como distritos electorales, se reparten los escaños entre las diferentes fuerzas políticas que hayan obtenido representación municipal usando la fórmula D’Hondt (‍Garrido, 2000a; ‍Bertrana et al., 2011; ‍Garrido, 2022). Es importante destacar que un partido no puede ceder sus votos a otro y no hay una votación formal, sino que se suman los votos cada partido ha obtenido independientemente en cada municipio. La Junta Electoral Provincial calcula directamente el número de diputados que corresponden a cada partido en cada partido judicial. Los partidos solo presentan a sus candidatos entre los concejales electos por ese partido en los municipios del partido judicial^[2]. Desde el punto de vista intrapartidista, la diputación provincial ofrece muchas oportunidades para el avance de carrera de concejales o alcaldes electos como diputados provinciales, proporcionándoles acceso a recursos, formación y la capacidad de relacionarse con miembros del partido de toda la provincia (‍Harguindéguy y Cole, 2017). Para el partido político, las diputaciones ofrecen la oportunidad de coordinar a los diferentes municipios dentro de la provincia de cara al resto de elecciones. Sin embargo, los detractores de las diputaciones argumentan que la institución provincial tiene un carácter clientelar (‍Tajadura, 2019: 245-‍248).

El sesgo mayoritario de se ve reforzado al combinar la baja magnitud media del distrito electoral con el uso de la fórmula D’Hondt para repartir los escaños entre las distintas listas electorales. Los efectos del uso de la fórmula D’Hondt en distritos electorales con diferentes magnitudes ha sido ampliamente estudiada en España (‍Ocaña y Oñate, 1999; ‍Moreno y Oñate, 2004; ‍Lago y Montero, 2005; ‍Montero y Fernández Esquer, 2018). En distritos pequeños, donde se reparten menos de 5 diputados, esta fórmula posee sesgos mayoritarios (‍Lago y Montero, 2005; ‍Montero y Fernández Esquer, 2018). Este sesgo mayoritario reduce considerable el pluralismo político en la diputación y excluye a los partidos minoritarios, de forma similar al sistema electoral para las elecciones al Congreso de los Diputados (‍Lago y Montero, 2005), si bien de forma aún más pronunciada. Por ejemplo, aplicar el índice de desproporción de Gallagher (‍1991) a las diputaciones provinciales resulta en una media de 23.92 puntos (desviación estándar = 4.52), siendo Ávila la más desproporcional con 30.17 puntos de media y Teruel la más proporcional con 16.63 puntos de media. En comparación, la desproporción media para las elecciones al Congreso de los Diputados desde 1975 es de 6.45 puntos (desviación estándar = 1.66).

Una vez sumados los votos y repartidos los escaños entre los diferentes partidos políticos, el pleno provincial debe elegir a quien encabezara la presidencia de la diputación. Según el art. 207 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la elección del presidente requiere mayoría absoluta en la primera votación y simple en la segunda, y cualquiera de los diputados provinciales de la corporación pueden ser candidato. Si bien no se requiere una mayoría absoluta para tomar posesión de la presidencia, está siempre ayudará a asegurar una gobernabilidad estable a lo largo de la legislatura (‍Bertrana et al., 2011: 229). Una vez elegido a quien ocupe la presidencia, este distribuye delegaciones de competencias entre los diputados provinciales que conforman su mayoría de Gobierno y de los cuales dependerán los servicios administrativos de la diputación (‍Bertrana et al., 2011). Por tanto, el pleno delega en el Gobierno el control de la burocracia y le otorga la iniciativa de la agenda política (‍Strøm et al., 2003). En concreto, a pesar de que el pleno de las diputaciones provinciales tiene funciones de control al Gobierno y aprobación de los presupuestos, el Gobierno provincial posee la gestión administrativa, la actividad financiera, los servicios diarios y, por tanto, la iniciativa política (‍Bertrana et al., 2011: 229). El presidente puede ser destituido mediante moción de censura o pérdida de confianza en la aprobación de presupuestos, reglamentos u obras y servicios municipales, pero las mociones de censura son muy poco comunes^[3]. Sin embargo, al igual que los plenos municipales y a diferencia de la mayoría de las asambleas autonómicas, el presidente no puede convocar elecciones anticipadas, y la diputación provincial solo se renovará en las siguientes elecciones municipales. Por tanto, tiene un calendario electoral fijo.

En definitiva, podemos concluir que el sistema institucional de las diputaciones provinciales refleja mayoritariamente un sistema parlamentario como son el resto de las instituciones de gobierno españolas. Es decir, el origen y la supervivencia de la rama ejecutiva depende la asamblea de representantes, el pleno provincial (‍Bertrana et al., 2011; ‍Samuels y Shugart, 2010: 26-‍27). Al mismo tiempo, presenta una serie de particularidades. En primer lugar, la elección indirecta de sus componentes, que no responden directamente ante los electores, sino que son los partidos quienes les proponen de entre sus concejales electos en un partido judicial concreto de acuerdo con su número de votos. En segundo lugar, su sistema electoral presenta un gran sesgo mayoritario, muy superior al de otros en España. En tercer lugar, las normas de investidura positiva sin el requisito de obtener mayoría absoluta en la cámara. Y, en cuarto lugar, la incapacidad de convocar elecciones anticipadas. En la siguiente sección discutimos las implicaciones teóricas de estas circunstancias y enmarcamos a las diputaciones provinciales dentro de la literatura sobre la formación de Gobiernos en sistemas parlamentarios.

III. LA FORMACIÓN DE GOBIERNO EN LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES ESPAÑOLAS[Subir]

Después de exponer las principales características institucionales de las diputaciones provinciales, queremos entender cómo estas variables, junto con otras ampliamente estudiadas en la literatura especializada, influyen en la conformación de sus Gobiernos en dos dimensiones diferentes. En primer lugar, queremos saber qué tipo de Gobierno es más probable en las diputaciones (mayoría, minoría, o coalición). En segundo lugar, buscamos entender cómo estas variables ayudan a explicar su orientación ideológica hacia la derecha, el centro o la izquierda. En España, apenas se ha explorado la conformación de los Gobiernos locales y los factores que conllevan los pactos para alcanzar la alcaldía, si bien sabemos que se producen pactos de gobierno muy dispares (‍Márquez Cruz, 2010; ‍Huidobro et al., 2019). La mayoría de los estudios del Gobierno local se han focalizado en aportar un marco general (‍Márquez Cruz, 2003), en explicar factores concretos, como el papel de los alcaldes (‍Collado-Campaña y Sáiz, 2022), o la concentración geográfica del voto (‍Falcó-Gimeno, 2020). Las diputaciones provinciales, como parte de la gobernanza local, han quedado olvidadas en esta literatura. A continuación, aplicamos la literatura comparada de formación de Gobiernos a las diputaciones provinciales españolas adaptándola a sus particularidades propias.

En un sistema parlamentario, como lo son las diputaciones provinciales, pese a sus peculiaridades, los partidos compiten para obtener la confianza de la asamblea de representantes. Esto significa decidir quién formará Gobierno y ocupará el poder ejecutivo hasta las próximas elecciones o hasta que la cámara les retire la confianza (‍Lupia y Strøm, 1995; ‍Müller, 2000; ‍Martínez-Cantó y Bergmann, 2020). En concreto, podemos distinguir cuatro tipos de Gobierno en un sistema parlamentario según el número de partidos que lo componen y el número de escaños que controla en la asamblea, tal como muestra la tabla 1. En primer lugar, están los Gobiernos monopartidistas mayoritarios. Es decir, Gobiernos formados por un solo partido que ha logrado una mayoría absoluta en la cámara. Si ningún partido ha obtenido la mayoría por sí solo, los principales partidos pueden formar una coalición con otros partidos hasta alcanzar la mayoría, dando lugar a una coalición mayoritaria (‍Browne y Franklin, 1973; ‍Laver y Shepsle, 1990). Esta colaboración implica compartir las responsabilidades y beneficios del Gobierno, y las fuerzas que lo forman suelen dividir sus competencias proporcionalmente según el número de escaños que aportan a la mayoría gubernamental (‍Gamson, 1961).

A pesar de que la base del sistema es que el Gobierno obtenga y mantenga una mayoría en la cámara, se puede dar la circunstancia de Gobiernos en minoría parlamentaria: aquellos que no poseen al menos la mitad más uno de los escaños, pero que al mismo tiempo no son rechazados por una mayoría de diputados son gobiernos en minoría (‍Strøm, 1984; ‍Bergman, 1993; ‍Krauss y Thürk, 2021). Esta circunstancia se da especialmente en aquellos sistemas donde no es necesario que los Gobiernos obtengan una mayoría absoluta de apoyos en la cámara para ser investidos (‍Cheibub et al., 2021), como es el caso de las diputaciones provinciales españolas. Este tipo de Gobierno disfruta de los beneficios de gobernar, pero debe negociar cada medida con los distintos grupos de la cámara y, por tanto, son menos estables (‍Martínez-Cantó y Bergmann, 2020). Las alianzas pueden implicar tanto coaliciones informales estables (‍Krauss y Thürk, 2021) como una coalición ad hoc para cada medida (‍Strøm, 1984). Finalmente, en contextos políticos especialmente fragmentados, el rol del Gobierno minoritario puede ser asumido por una coalición en vez de por un solo partido. Pasamos a discutir cómo cada una de las peculiaridades institucionales descritas anteriormente impactan en la formación de los Gobiernos provinciales.

La mayor peculiaridad de las diputaciones provinciales es su elección indirecta. Sin embargo, es discutible hasta qué punto este factor influye en la conformación de los Gobiernos, tanto en su tipo como en su orientación ideológica. La elección indirecta no potencia la inestabilidad de la institución; al contrario, refuerza la cohesión y disciplina parlamentaria de los partidos, ya de por sí muy alta en España (‍Cordero y Coller, 2014). La reelección de los diputados depende únicamente de que su partido los vuelva a nominar en la próxima legislatura, tanto para ocupar un puesto de diputado provincial como de concejal, lo que reduce aún más los incentivos para desviarse de la disciplina de partido. Por lo tanto, los partidos consiguen estructurar su organización, así como disciplinar a sus miembros gracias a la elección indirecta de las diputaciones (‍Harguindeguy y Cole, 2017), por lo que reforzará la estabilidad de los Gobiernos provinciales, independientemente del tipo y de su orientación. Todas las diputaciones del régimen general se rigen por las mismas normas; por ende, no tenemos la variación necesaria para estudiarla empíricamente. Es previsible que el impacto de la elección indirecta sea mucho más apreciable en otros ámbitos, como en el perfil sociodemográfico de los diputados provinciales y en su comportamiento dentro del Gobierno.

El segundo factor para entender la formación de los Gobiernos provinciales es profundizar en el sesgo mayoritario de su sistema electoral, que consideramos que tendrá el impacto más determinante. Este sesgo mayoritario es mucho mayor que el de otros sistemas electorales españoles. Por tanto, constituye una de las mayores particularidades de las diputaciones. En España, varios autores han señalado cómo el uso de la fórmula D’Hondt, combinada con los distritos electorales con una baja magnitud media, otorgan un sesgo mayoritario a un sistema formalmente proporcional (‍Lago y Montero, 2005; ‍Montero y Fernández Esquer, 2018; ‍Moreno y Oñate 2004; ‍Ocaña y Oñate, 1999). De hecho, algunos autores remarcan cómo la gran cantidad de distritos mayoritarios en el sistema electoral de las diputaciones provinciales refuerzan a la principal fuerza política en la obtención del Gobierno provincial (‍Bertrana et al., 2011; ‍Garrido, 2022). La probabilidad de que se produzcan Gobiernos monopartidistas mayoritarios aumenta significativamente con la desproporción del sistema electoral, mientras su probabilidad decrece en sistemas de representación proporcional (‍Blais y Carty, 1987).

Sin embargo, la variable que media entre el sistema electoral y el tipo de Gobierno es el número efectivo de partidos (NEP, en adelante). A mayor desproporción del sistema electoral, debido a su carácter mayoritario, menor número efectivo de partidos (‍Lago y Montero, 2005; ‍Ocaña y Oñate, 1999) presentes en la corporación municipal y viceversa. Por tanto, a mayor número de partidos, menor probabilidad de que un solo partido obtenga la mayoría absoluta de la cámara y sea necesario establecer un Gobierno de coalición o en minoría. De hecho, Müller y Strøm (‍2000: 564) muestran que más del 90 % de los Gobiernos mayoritarios en Europa Occidental son Gobiernos de coalición.

Desde el punto de vista ideológico, el sistema electoral sobrerrepresenta claramente a las zonas rurales poco habitadas frente a las zonas urbanas. En particular, los distritos infrarrepresentados son las capitales provinciales, las cuales tienen un máximo de escaños. Estudios previos han destacado cómo las zonas rurales suelen votar más a partidos conservadores que las zonas urbanas (‍Tapiador y Mezo, 2009; ‍Sánchez-García y Rodon, 2023), bien sean de ámbito estatal o regional mientras que en las zonas urbanas es más probable que voten a partidos progresistas, así como a nuevas opciones políticas (‍Marcos-Marne et al., 2020). Esto añade un sesgo conservador al sesgo mayoritario ya existente en el sistema electoral. La reflexión anterior nos conduce a nuestras dos primeras hipótesis.

La tercera variable institucional discutida son las normas de investidura. Estas exigen que el candidato a presidente de la diputación obtenga una mayoría absoluta en primera votación o una simple en la segunda. Por eso, se posibilita la formación de Gobiernos en minoría si no existe una fuerza política mayoritaria o no hay acuerdo entre las distintas formaciones (‍Bergman, 1993; ‍Cheibub et al., 2021). No obstante, como no existe variación en las normas de investidura dentro de las diputaciones, nos abstenemos de establecer expectativas teóricas sobre las mismas, si bien podríamos especular que, indirectamente, las normas favorecen la formación de Gobiernos minoritarios cuando existe un partido preponderante que no ha obtenido mayoría absoluta.

La última particularidad institucional de las diputaciones provinciales que abordamos es su calendario electoral fijo. La incapacidad de convocar elecciones anticipadas es una táctica común en otras instituciones parlamentarias para forzar la constitución de un gobierno a otros grupos políticos (‍Huidobro et al., 2019). La diputación se renueva únicamente con cada elección municipal, cada cuatro años. Este hecho refuerza la estabilidad de los Gobiernos una vez constituidos, aunque no necesariamente facilita su formación inicial. Además, no existe variación en este sentido, ya que todas las diputaciones provinciales se rigen por las mismas reglas. Sin embargo, el calendario electoral fijo y la coincidencia con las elecciones municipales hacen que estas elecciones coincidan en muchos casos con las elecciones autonómicas de las respectivas comunidades. Esto puede impactar de dos formas diferentes. Primero, puede aumentar la participación, ya que los electores tienden a movilizarse más cuando hay más instituciones en juego o estas son de mayor importancia (‍Delgado, 2010; ‍Riera et al., 2016). Segundo, es más probable que los partidos minoritarios obtengan una mayor representación cuando ambas elecciones coinciden (‍Rodón, 2009) debido a la mayor participación y a la tendencia de los votantes a elegir la misma papeleta para todas las instituciones en juego. Esta potencial mayor fragmentación del espacio electoral debería impactar en la formación del Gobierno, haciendo menos probable la existencia de un Gobierno mayoritario y menos probable la formación de un Gobierno de derechas. En resumen, la mayor participación y la representación de partidos minoritarios deberían contrarrestar los efectos mayoritarios del sistema electoral. Por lo que establecemos las dos siguientes hipótesis:

Una vez abordadas las variables institucionales, pasamos a abordar una serie de variables políticas relacionadas con la composición del pleno provincial. En primer lugar, cabe destacar que las diferentes fuerzas parlamentarias interactúan con la fragmentación parlamentaria, la polarización ideológica y el nivel de institucionalización del sistema de partidos. La formación de un Gobierno es más probable en un ambiente ideológico centrípeto, donde varios partidos compiten por ocupar la posición central (‍Laver, 1998). En esta situación, las diferencias programáticas entre los principales partidos son relativamente pequeñas, lo cual reduce los costes de transacción para formar una coalición (‍Martin y Stevenson, 2001). Sin embargo, los costes de transacción aumentan tanto con el número de partidos necesarios para formar una mayoría como con la distancia ideológica entre ellos, por lo que aumenta la dificultad para formar un Gobierno (‍Geys et al., 2006; ‍Indridason, 2011). Además, existen razones para pensar que los partidos moderados pueden ser castigados electoralmente por colaborar con partidos radicales, y viceversa (‍Van Spanje, 2011). Igualmente, una mayor polarización ideológica a menudo conduce a la formación de Gobiernos en minoría (‍Krauss y Thürk, 2021). Esto es debido a que alguno de los partidos minoritarios más radicales puede optar por permanecer fuera del Gobierno, ejerciendo su influencia desde una posición externa. En este sentido, un caso extremo es la presencia de partidos radicales o antisistema, es decir, aquellos con los que el resto del espectro parlamentario no desea alcanzar ningún acuerdo, hasta considerarlos una amenaza para la democracia (‍Geys et al., 2006). En este tipo de escenarios es más frecuente la formación de Gobiernos centristas, así como minoritarios, ya que partidos ideológicamente distantes pueden tolerar un Gobierno en minoría del signo opuesto para evitar la inclusión de partidos radicales.

Una mayor diversidad ideológica en la corporación provincial podría disminuir el número de coaliciones posibles si aumenta la presencia de nuevos partidos radicales o antisistema más allá de su tendencia ideológica. Estos partidos no son aptos para formar coaliciones, lo que disminuye la cantidad de posibles alianzas. Por tanto, incrementa la probabilidad de Gobiernos en minoría, ya que ni la formación de coaliciones ni el elevado número de partidos posibilitan un Gobierno monopartidista mayoritario. Además, esta situación fomenta la formación de Gobiernos de centro, entendidos como aquellos gobiernos que combinan partidos de los dos bloques ideológicos principales. Por lo que una mayor representación de partidos radicales está asociada con una mayor probabilidad de Gobiernos en minoría y de Gobiernos en el centro del espectro político. Por lo que presentamos las siguientes hipótesis:

Además, es relevante examinar los cambios en la institucionalización del sistema de partidos observando la volatilidad electoral (‍Chiaramonte y Emanuele, 2017). Conforme pasa el tiempo, los partidos van desarrollando patrones estables de interacción entre ellos, lo cual reduce los costes de transacción en el proceso de formación de Gobierno. Es decir, los partidos ya saben cuáles son sus socios predilectos (‍Savage, 2016). Un cambio en el sistema de partidos repercute en los patrones de interacción entre los partidos; pues, incrementa la incertidumbre y los costes de transacción asociados a la formación de coaliciones y, en general, a la gobernabilidad. En contextos de alta volatilidad electoral, es probable que aumenten los Gobiernos en minoría, pues algunos partidos podrían mostrarse reacios a gobernar junto con un partido nuevo, pero estarían dispuestos a buscar su apoyo externo. Asimismo, los partidos tradicionales podrían verse inclinados a colaborar entre sí para excluir a los partidos nuevos del Gobierno. Por tanto, podemos esperar que una mayor volatilidad electoral está asociada con una mayor probabilidad de Gobiernos en minoría y de Gobiernos en el centro del espectro político. Por lo tanto, proponemos las dos siguientes hipótesis:

Finalmente, es necesario abordar que la competición ideológica no se desarrolla en una sola dimensión política en España. Existe un segundo eje de competición electoral en relación con el grado de descentralización y a la identidad nacional que influye en la formación de Gobiernos (‍Pallarés, 1991; ‍Field, 2016). Tradicionalmente, los partidos regionalistas suelen preferir influir en el Gobierno desde fuera, particularmente en términos de políticas públicas, sin compartir los beneficios ni asumir las responsabilidades de la gestión gubernamental diaria (‍Strøm, 1990; ‍Field, 2016). La presencia de partidos de ámbito no estatal (‍Pallarés, 1991), o PANE, así como de partidos de ámbito local (‍Martínez Fernández, 2020), o PAL, pueden cambiar la configuración del tipo de Gobierno. Mientras que los PANE son mayoritarios en Cataluña, son inexistentes en Castilla-La Mancha. Y, por ejemplo, varios partidos de ámbito local han conseguido representación en las diputaciones, especialmente en los primeros años de democracia y en las elecciones municipales de 2015 (‍Huidobro et al., 2019; ‍Olucha-Sánchez et al., 2022).

El incremento de ambos tipos de partidos debería aumentar el NEP. Además, aportan una mayor diversidad ideológica y territorial dentro de la corporación provincial, generándose un mayor abanico de posibilidades de diferentes Gobiernos, lo que impacta en su formación y estabilidad (‍Pallarés, 1991; ‍Martínez-Cantó y Bergmann, 2020). De hecho, la presencia de otros partidos que no son el PP o el PSOE en el plenario provincial, especialmente de PANE, impacta en el poder de negociación respecto de los diferentes partidos (‍Harguindéguy y Cole, 2017). Primero, el aumento del NEP llevaría a esperar un incremento en la probabilidad de formar Gobiernos en minoría o de coaliciones al disminuir la probabilidad de que un solo partido pueda obtener la mayoría absoluta. Segundo, también debería de anticipar una mayor probabilidad de Gobiernos de centro —entendidos como aquellos Gobiernos que combinan partidos tanto progresistas como conservadores—. Este aumento del número de fuerzas políticas y de su diversidad ideológica aumenta el número de combinaciones posibles y favorece que los partidos lleguen a acuerdos fuera de sus bloques ideológicos tradicionales. Por lo que proponemos las siguientes hipótesis:

IV. BASE DE DATOS[Subir]

Este estudio sobre la formación de los Gobiernos provinciales ha necesitado de la construcción de una base de datos original e inédita que recoge información sobre la representación partidista y la configuración de los Gobiernos de las diputaciones provinciales de España entre 1987 y 2023, desde la aprobación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local hasta la actualidad. En total, obtenemos 380 observaciones, cada una correspondiente a una de las 38 diputaciones provinciales de régimen general al inicio de cada legislatura durante las diez legislaturas estudiadas. Excluimos las diputaciones vascas y los órganos de Gobierno insulares en Baleares y Canarias, que son electos directamente y poseen sus propios sistemas electorales. Los datos han sido principalmente extraídos de la página web del Ministerio de Interior del Gobierno de España, las páginas web de cada diputación provincial y prensa nacional y regional.

Nuestro estudio considera dos variables dependientes. La primera es el tipo de Gobierno provincial según el número de partidos que lo conforman y si estos controlan o no la mayoría, es decir, la mitad más uno de los escaños del pleno de la diputación, tal como se muestra en la tabla 1. La segunda es la orientación ideológica del Gobierno. Clasificamos a un Gobierno como de derecha si está compuesto únicamente, por ejemplo, por el Partido Popular o Convergència i Unió. Por el contrario, lo clasificamos como de izquierda si el Gobierno está formado únicamente por el PSOE, Esquerra Republicana o por uno de estos partidos en coalición con Izquierda Unida. Finalmente, lo clasificamos como de centro si el Gobierno está compuesto por el Centro Democrático y Social o por coaliciones formadas por al menos un partido de centroizquierda y otro de centroderecha. Por ejemplo, las coaliciones entre el PSOE y Convergència i Unió o entre el PSOE y el Partido Aragonés (PAR). Dado que ambas variables dependientes son categóricas, utilizamos regresiones logísticas multinomiales tomando como referencia el valor más común en cada una de las variables (‍Agresti, 2012).

Las variables independientes de las regresiones reflejan la discusión teórica anterior. Primero, para valorar el sesgo mayoritario del sistema electoral en cada provincia incluimos el índice de desproporción de Gallagher (1991) en esa legislatura. Este índice señala cuánto se desvía cada sistema electoral provincial de una representación equitativa. Un valor de cero indica una traslación perfecta entre el porcentaje de votos que obtiene cada partido y el porcentaje de escaños que recibe. Por el contrario, un valor mayor indica una mayor desproporción entre ambos aspectos. En segundo lugar, incluimos una variable dicotómica para indicar las elecciones concurrentes. Es decir, si las elecciones autonómicas de la comunidad donde se sitúa la provincia se celebraron al mismo tiempo que las elecciones municipales. Seguidamente, incluimos el porcentaje de escaños que corresponden a partidos radicales o antisistema. Siguiendo a Van Spanje (‍2011), definimos a estos como partidos que forman parte de la derecha radical populista, como Vox, y de la izquierda extrema o postcomunista, como Izquierda Unida y Podemos. En cuarto lugar, añadimos la volatilidad electoral (‍Pedersen, 1979) según los resultados de las elecciones municipales en esa provincia para medir los cambios en los patrones de voto desde la última elección y la potencial institucionalización del sistema de partidos (‍Mainwaring y Torcal, 2006). Como esta medida se basa en comparar los resultados electorales actuales con los inmediatamente anteriores, debemos excluir las observaciones del año 1987, por lo que esta variable aparece en una regresión diferenciada. Finalmente, incluimos el porcentaje de los escaños que pertenecen a partidos de ámbito no estatal (‍Pallarés, 1991) y a partidos de ámbito local (‍Martínez Fernández, 2020). Nuestro análisis incluye, además, una serie de variables de control para tener en cuenta explicaciones alternativas y factores altamente correlacionados con las variables explicativas anteriores. Primero, incluimos el NEP de cada pleno provincial, calculado mediante la fórmula de Laakso y Taagapera (‍1979). El sistema electoral impacta en la conformación de los Gobiernos al implantar distintas barreras de entrada para diferentes partidos según su apoyo total y la dispersión geográfica de los mismos. Este suceso afecta al NEP. Por tanto, debemos controlar esta variable en el modelo estadístico. De hecho, el NEP y el índice de Gallagher tienen una correlación de -0.75. En segundo lugar, incluimos el porcentaje de votos recibidos por partidos de izquierda para tener en cuenta la orientación ideológica de cada provincia en cada elección. Y, en tercer lugar, incluimos el año de la elección para tener en cuenta variaciones temporales y los distintos cambios en el sistema de partidos. Igualmente, para tener en cuenta la posible falta de independencia estadística dentro de las observaciones de cada provincia, pues la formación del Gobierno en el momento t puede depender de la dinámica en t-1, los errores estándar se agrupan al nivel de cada diputación. La tabla A del apéndice incluye estadísticas descriptivas de las variables incluidas en el estudio.

V. ANÁLISIS EMPÍRICO[Subir]

En primer lugar, exploramos el tipo de Gobierno existente en cada diputación provincial al inicio de cada legislatura entre 1987 y 2023, tal y como puede verse en el gráfico 2. Hemos clasificado a los diferentes Gobiernos en cuatro categorías (ver tabla 1): monopartidista mayoritario, monopartidista minoritario, coalición mayoritaria y coalición minoritaria. A simple vista se puede destacar la hegemonía de los Gobiernos monopartidistas mayoritarios. Esto significa que los Gobiernos de mayoría absoluta representan el principal tipo de gobierno, con el 67,11 % del total. En segundo lugar, las coaliciones mayoritarias, es decir, aquellas formadas, al menos, por dos partidos y poseen mayoría absoluta en el pleno provincial, son el 22,37 % de los Gobiernos totales. En tercer lugar, los Gobiernos minoritarios monopartidistas, son el 8,95 %. Y, por último, existen únicamente seis Gobiernos de coalición minoritaria, que constituyen el 1,58 %. Temporalmente, podemos observar cómo los Gobiernos monopartidistas mayoritarios son dominantes en todas las legislaturas, con la excepción de 2019, donde las coaliciones mayoritarias son las más comunes. En el resto de las legislaturas, los Gobiernos de coalición superan el 10 %, y aumentan progresivamente, excepto cuando el PP consiguió una amplia victoria en las elecciones municipales de 2011, cuando el número de diputaciones con Gobiernos de mayoría absoluta alcanza su máximo con el 84,21 %.

A raíz del cambio del sistema de partidos en 2015, se produce el aumento de Gobiernos monopartidistas minoritarios. Esto significa que los dos partidos tradicionales, PP o PSOE, gobiernan con la tolerancia de algunos de los nuevos partidos como plataformas municipalistas, en algunos casos vinculadas a Podemos, y Ciudadanos. En 2019, este apoyo externo se convierte en coaliciones formales en la mayor parte de los casos y es el año con el mayor número de coaliciones mayoritarias (52,63 %). De hecho, esta legislatura es la que menos presencia tiene de Gobiernos de mayoría absoluta, con solo un 34,21 %. En cambio, el número de Gobiernos mayoritarios monopartidistas vuelve a aumentar hasta el 55,26 % en la legislatura 2023 gracias a los buenos resultados del Partido Popular. Es interesante mencionar cómo algunas de las diputaciones provinciales siempre han sido gobernadas por Gobiernos monopartidistas mayoritarios, como es el caso de Badajoz, Cáceres, Huelva o Palencia. En cambio, otras diputaciones, como Barcelona, Zaragoza o Cádiz, son las que menos han sido gobernadas por un solo partido. Además, muchas han experimentado un nuevo tipo de Gobierno por primera vez a raíz del cambio de sistema de partidos en 2015. En este escenario se encuentran las diputaciones de Albacete, Alicante o Soria, que hasta ese momento siempre habían sido gobernadas por un Gobierno mayoritario monopartidista y experimentan un Gobierno monopartidista minoritario por primera vez.

Pasamos a estudiar el tipo de Gobierno de forma multivariante. La tabla 2 muestra los resultados de dos regresiones multinomiales que toman como punto de referencia la probabilidad de formar un Gobierno mayoritario monopartidista por ser la categoría más frecuente. Además, puesto que hay muy pocos Gobiernos de coalición minoritarios, los agrupamos con los de minoría monopartidistas. La diferencia entre ambos modelos es que el segundo incluye la variable volatilidad y, por tanto, pierde parte de la muestra. Las regresiones arrojan resultados muy interesantes. Una mayor desproporción del sistema electoral a nivel provincial está altamente relacionada con una menor probabilidad de Gobiernos de coalición o de Gobiernos en minoría en comparación con Gobiernos monopartidistas mayoritarios. Estas relaciones son altamente significativas estadísticamente (p < 0.001). En segundo lugar, no encontramos una relación estadística estable entre la concurrencia electoral y el tipo de Gobierno, si bien el coeficiente posee la dirección esperada. Por el contrario, encontramos una clara relación entre el tamaño de los partidos radicales o antisistema y el tipo de Gobierno, si bien no tan robusta como la relación con el sistema electoral.

Un mayor porcentaje de partidos radicales o antisistema está asociado con una menor probabilidad de Gobiernos de coalición mayoritaria o en minoría, en comparación con un Gobierno monopartidista mayoritario. Esto contradice parcialmente la hipótesis 4a, ya que consideramos que únicamente incrementaría los Gobiernos en minoría debido a dos factores. Primero, el incremento del porcentaje de escaños de los partidos radicales aumenta el NEP. Por tanto, reduce las probabilidades de que un solo partido obtenga la mayoría absoluta. En segundo lugar, puesto que estos partidos no son considerados buenos socios de coalición, se incrementaría la formación de Gobiernos minoritarios. Podemos especular que únicamente el primer factor ocurre. En concreto, esto podría deberse a que cuando estos partidos son fuertes, dividen el voto dentro de un campo político, facilitando que el campo opuesto pueda obtener una mayoría absoluta en el pleno. En cuarto lugar, encontramos una relación estadísticamente significativa, aunque de baja intensidad (p < 0.1), entre la volatilidad electoral, entendida como aproximación a la institucionalización del sistema de partidos, y la formación de un gobierno en minoría. Finalmente, no encontramos ninguna relación clara entre la fuerza de los partidos regionales o locales y el tipo de Gobierno existente en la diputación provincial.

En relación con las variables de control, es lógico ver que un mayor NEP está correlacionado con una mayor probabilidad de que se forme un Gobierno de coalición o en minoría. Por el contrario, el porcentaje de votos a la izquierda no tiene un impacto claro en la formación del tipo de Gobierno, ya que los tres tipos de Gobierno se pueden dar bajo ideológicas dispares. La variable año indica una mayor probabilidad de formación de Gobiernos de coalición o en minoría a medida que pasa el tiempo, reflejando parcialmente la creciente fragmentación del sistema de partidos y la menor probabilidad de que un solo partido obtenga la mayoría absoluta. Este análisis confirma claramente la hipótesis 1a: una mayor desproporción del sistema electoral está asociada a un mayor número de Gobiernos partidistas mayoritarios. Igualmente, encontramos apoyo parcial para las hipótesis 3a y 4a. Una mayor presencia de partidos radicales o antisistema está asociada con una mayor probabilidad de formar Gobiernos con mayoría absoluta, no porque cambien las dinámicas coalicionales como habíamos teorizado, sino porque posiblemente dividen uno de los dos bloques ideológicos, facilitando que el contrario llegue al Gobierno con mayoría absoluta. Además, una mayor volatilidad incrementa el número de Gobiernos en minoría, aunque el coeficiente presenta una relación estadística débil. Finalmente, no encontramos apoyo para las hipótesis 2a y 5a en relación con la concurrencia de elecciones autonómicas y la presencia de partidos regionalistas y locales.

Una vez hemos estudiado los diferentes tipos de Gobierno presentes en las diputaciones provinciales, pasamos a estudiar la composición ideológica de los mismos. El gráfico 3 muestra la clasificación ideológica de los diferentes Gobiernos provinciales entre 1987 y 2023. Hemos clasificado a los Gobiernos en tres categorías: izquierda, centro y derecha, según la composición partidista de las diputaciones. En total, de los 380 Gobiernos provinciales, el 49,47 % se clasifican como de derecha, el 41,84 % como de izquierda y el 8,68 % como de centro.

En términos temporales, podemos observar que los Gobiernos provinciales siguen en líneas generales el ciclo electoral general. En 1987 y 1991 existe una mayoría clara de Gobiernos de izquierda, al mismo tiempo que el PSOE ocupaba la presidencia del Gobierno a nivel nacional. En 1995, poco antes de la primera victoria del Partido Popular, el número de Gobiernos de derecha aumenta considerablemente. Hay que considerar que esta categoría incluye a partidos como Convergència i Unió y el PAR. Entre 1999 y 2007 hay un descenso paulatino de los Gobiernos de derecha y un aumento de los de izquierda, mientras que los de centro se mantienen estables. Nuevamente, existe un aumento de los Gobiernos de derecha poco antes de que el Partido Popular ganara las elecciones generales en 2011, mientras que hay un aumento considerable de los Gobiernos de izquierda en 2015. Al contrario, suben los Gobiernos de centro en los procesos de 2019. Por último, los Gobiernos de derecha suben en 2023, algo parecido a lo sucedido en el ciclo electoral de 2011. Igualmente, podemos observar cómo algunas de las diputaciones provinciales siempre han estado gobernadas por la misma familia ideológica. Por ejemplo, las diputaciones de Badajoz, Jaén y Sevilla siempre han estado gobernadas por la izquierda; mientras que Palencia y Zamora siempre han estado gobernadas por la derecha. También existen otras como A Coruña, Zaragoza o Málaga que han cambiado varias veces de color político. Cruzar el tipo de Gobierno con la composición ideológica del mismo aporta algunos datos importantes. Los Gobiernos monopartidistas mayoritarios tienden a ser generalmente de derecha, representando el 59,61 % de ellos. En cambio, los Gobiernos monopartidistas minoritarios están prácticamente divididos entre la izquierda y la derecha. Por último, los Gobiernos de coalición están más distribuidos entre los tres grupos: 45,53 % son de izquierdas, el 35,19 % de centro, y el 21,18 % de derechas. Las coaliciones más populares son las del PSOE, con al menos un PANE; y, en segundo lugar, las del PSOE con Izquierda Unida. Luego estarían las coaliciones entre el PP y algún PANE, y las coaliciones entre el PP y Ciudadanos. De hecho, solo el 25,88 % de las 85 coaliciones estudiadas están formadas únicamente por partidos de ámbito estatal.

Ahora pasamos a estudiar de forma multivariante la conformación ideológica de los Gobiernos provinciales. Igual que en el análisis anterior, realizamos dos regresiones multinomiales logísticas donde cogemos la categoría más frecuente como punto de referencia, que es un Gobierno de derecha. El modelo 1 incluye todas las variables discutidas anteriormente, menos la volatilidad electoral que se incluye en el modelo 2. En primer lugar, podemos observar cómo un incremento en la desproporción del sistema electoral a nivel provincial está altamente correlacionado con una menor probabilidad de Gobiernos de izquierda, mientras que no lo está con un Gobierno de centro. Las zonas rurales tienden a votar más por partidos conservadores (‍Tapiador y Mezo, 2009). Por tanto, esto conllevará a que se formen menos Gobiernos de izquierda, ya que los partidos de derecha conseguirán mayoría en el pleno provincial o los partidos de izquierda deberán formar coaliciones de centro junto a PANE de derecha como CiU o PAR.

En segundo lugar, los resultados indican que la concurrencia electoral entre elecciones municipales y autonómicas está asociada a una mayor probabilidad de conformar Gobiernos de centro. Puesto que la participación suele ser mayor en elecciones concurrentes (‍Delgado, 2010; ‍Riera et al., 2016), es más probable que los partidos minoritarios hayan obtenido representación y se produzca una mayor fragmentación que facilita la conformación de un Gobierno de centro en coalición. En tercer lugar, una mayor presencia de partidos radicales está asociada con una menor probabilidad de conformar Gobiernos de centro, posiblemente debido a que un mayor porcentaje de partidos radicales implica una mayor fragmentación de al menos un espacio político. Esto aumenta la probabilidad de que un único partido, en la izquierda o la derecha, obtenga la mayoría. Este resultado contradice nuestra expectativa teórica, ya que asumíamos que el mecanismo influiría en las dinámicas de selección de potenciales socios de coalición. Sin embargo, podemos especular que el impacto de los partidos radicales ocurre en una etapa anterior, provocando la fragmentación de uno de los dos campos políticos. Finalmente, no encontramos ninguna relación entre la volatilidad electoral y el tipo de Gobierno, ya que ninguno de los coeficientes alcanza los niveles estándar de significancia estadística. Además, la fuerza de los partidos de ámbito regional o local no está relacionada con la conformación de un Gobierno con una ideología concreta. Esto podría ser porque la dimensión territorial posee poca importancia en la conformación de los Gobiernos provinciales debido a las pocas competencias de estas instituciones sobre el eje identitario. En relación con las variables de control, solo es destacable que un mayor voto a la izquierda está claramente relacionado con la formación de Gobiernos de izquierda, pero no de centro.

En cuanto a nuestras hipótesis iniciales, encontramos evidencia parcial que apoya la relación entre la desproporción del sistema electoral y la orientación ideológica del Gobierno, ya que a mayor desproporción del sistema electoral, menor probabilidad de que se forme un Gobierno de izquierda en la diputación, lo que confirma parcialmente la hipótesis 1b. Además, los resultados apoyan parcialmente la hipótesis 2b, ya que muestran que la concurrencia electoral favorece la formación de Gobiernos de centro, pero no de izquierda frente a un Gobierno de derecha. Por el contrario, no encontramos sustento empírico para ninguna de las tres hipótesis restantes, y los resultados empíricos refutan la hipótesis 3b. Por un lado, el impacto de los partidos antisistema se desarrolla en la etapa electoral y no en la formación de Gobiernos, mientras que no hay relación entre los partidos de ámbito regional o local, la volatilidad electoral y la disposición ideológica del Gobierno formado.

Considerando los resultados de los dos análisis, podemos concluir que la variable más determinante para explicar el tipo de Gobierno de las diputaciones provinciales españolas, así como su orientación ideológica, es su peculiar sistema electoral. La alta desproporción existente entre los resultados de las elecciones municipales y la conformación de los plenos de la diputación provincial claramente beneficia a la formación de Gobiernos mayoritarios monopartidistas anclados en la derecha del campo político. El gráfico 4 muestra la probabilidad de formar cada tipo de Gobierno y su orientación ideológica, basados en los modelos 1 de las tablas 2 y 3. Cuando la desproporción de Gallagher es inferior a 20 puntos cualquier tipo de Gobierno podría ocurrir. Sin embargo, con más de 20 puntos la probabilidad de un Gobierno mayoritario aumenta significativamente. A 20 puntos la probabilidad es del 60 %, y con 25 puntos supera el 80 %. En contraste, disminuyen los Gobiernos de coalición y minoritarios, siendo la coalición más probable que el Gobierno minoritario. En cuanto a la ideología, con baja desproporción, hay mayor probabilidad de Gobiernos de izquierda. A partir de 20 puntos las probabilidades de Gobiernos de izquierda y derecha se igualan, pero con 25 puntos o más la probabilidad de un Gobierno de derecha aumenta mientras que la de uno de izquierda disminuye. Curiosamente, la probabilidad de un Gobierno de centro siempre es baja y no varía con la desproporción. Esto evidencia que el sistema electoral favorece a Gobiernos mayoritarios y conservadores.

Podemos concluir que la elección y conservación de los partidos judiciales de 1979 como distritos electorales han producido el gran sesgo mayoritario y conservador en la configuración de los Gobiernos provinciales observado en este estudio. Mantener estos partidos judiciales desfasados y restringir el número máximo de representantes que pueden obtener la zona más poblada genera un gran número de distritos electorales con una baja magnitud media (‍Lago y Montero, 2005) y beneficia a las zonas rurales. De esta forma, los Gobiernos provinciales estudiados han tendido a favorecer la formación de Gobiernos mayoritarios monopartidistas y a perjudicar la formación de Gobiernos de izquierda.

VI. CONCLUSIÓN[Subir]

Este estudio ha realizado cuatro contribuciones a la literatura sobre el Gobierno local en España. En primer lugar, hemos ofrecido una descripción detallada del contexto institucional de las diputaciones provinciales españolas desde el punto de vista de la ciencia política y, en concreto, de la teoría principal-agente (‍Strom, 2000, ‍2003). En segundo lugar, hemos utilizado la literatura clásica de formación de Gobiernos para empezar a entender las dinámicas detrás de la formación de los Gobiernos de las diputaciones provinciales en España, considerando las peculiaridades de las mismas. En tercer lugar, hemos aportado una descripción detallada de los Gobiernos provinciales españoles desde 1987 hasta hoy, tanto en relación con el tipo de Gobierno como a la orientación ideológica del mismo. Es un importante avance en la exploración de la gobernabilidad de la diputaciones provinciales, que no son tenidas en cuenta en la literatura especializada, y enlazamos con la creciente literatura sobre Gobiernos locales en España (‍Huidobro et al., 2019; ‍Collado-Campaña y Sáiz, 2022; ‍Olucha et al., 2022). Y, en cuarto lugar, hemos realizado un análisis empírico multivariante estudiando que factores están más relacionados con el tipo de Gobierno existente en las diputaciones provinciales y la ideología de los mismos. Nuestros resultados destacan particularmente la importancia del peculiar sistema electoral provincial para entender los procesos de formación de Gobierno. La peculiaridad del diseño electoral favorece a los Gobiernos de mayoría absoluta y perjudican a la izquierda. Desde un punto de vista normativo, y para reflejar de forma más fidedigna la orientación política de una provincia, sería deseable revisar los partidos judiciales para que representen de manera más precisa la distribución demográfica actual, y no la de 1979, aun manteniendo el límite de diputados máximos que puede obtener un partido judicial para beneficiar a las áreas menos pobladas.

Futuras investigaciones sobre los Gobiernos de las diputaciones provinciales deberían enfocarse en tres líneas principales. La primera implicaría complementar nuestro estudio inicial sobre factores estructurales mediante el análisis del comportamiento individual de los actores políticos. Estudiar el comportamiento de cada partido durante la formación de Gobierno podría complementar las dinámicas identificadas, principalmente estructurales. Factores como la polarización ideológica en distintos momentos históricos son clave para entender la formación de Gobiernos de coalición y minoritarios. Metodológicamente, futuros estudios deberían analizar la formación de Gobiernos utilizando las metodologías aplicadas en los procesos de formación de Gobiernos nacionales, comparando el tipo de Gobierno real con todas las variantes teóricas posibles. Al centrarnos en factores estructurales, no hemos abordado las características individuales de cada uno de los actores. La segunda línea de investigación debería comparar las instituciones supramunicipales electas indirectamente, como las diputaciones provinciales, con aquellas elegidas directamente, como las diputaciones vascas, los consejos insulares en las Islas Baleares y los cabildos en las Islas Canarias. Sería interesante estudiar cómo la elección directa o indirecta condiciona el comportamiento de los diputados, tanto en su labor individual como en la formación y funcionamiento de los Gobiernos. En las instituciones insulares el distrito electoral es único y corresponde a la isla o grupo de islas en concreto, mientras que en el País Vasco los distritos electorales interprovinciales reflejan mejor la distribución demográfica real.

La tercera línea de investigación se centra en la importancia de las diputaciones provinciales desde la perspectiva de la competencia intrapartidista. Según Harguindéguy y Cole (‍2017), las diputaciones son clave para comprender la dinámica interna de los partidos a nivel provincial. Las organizaciones provinciales de los partidos desarrollan muchas campañas electorales, incluidas las generales. Además, la institución provincial financia la actividad de los partidos a nivel local. Investigar cómo los partidos utilizan las estructuras de las diputaciones provinciales para organizar su actividad partidista sería valioso. Y la cuarta línea de investigación propuesta estudia las consecuencias de la composición ideológica del Gobierno, así como del tipo de Gobierno, en aspectos como el nivel de gasto público, el tipo de gasto y la concentración territorial del mismo. Por ejemplo, explorar si los Gobiernos provinciales de izquierda gastan más que los de derecha, si los Gobiernos con mayoría absoluta gastan más debido a la falta de contrapesos presentes en los Gobiernos en minoría o en coalición o si los Gobiernos mayoritarios destinan una mayor parte del presupuesto a beneficiar a municipios específicos, posiblemente aquellos con Gobiernos de su mismo partido. Estas cuestiones cruciales deberían explorarse en el futuro, lo cual requeriría complementar nuestros datos sobre tipos de Gobiernos con información sobre gastos y políticas públicas. Este estudio representa un primer paso para entender el papel de las diputaciones provinciales en las políticas públicas españolas.