LA REFORMA DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN

1. El contexto social, comparado e internacional de 1978[Subir]

La redacción original del art. 42 del Anteproyecto de Constitución imponía un inequívoco mandato a los poderes públicos dirigido a la defensa y protección de los derechos de las personas con discapacidad, pero, al tiempo, resultaba altamente ilustrativa de la pacífica utilización en la época de términos que, a fecha de hoy, nos resultarían muy impactantes: «Los poderes públicos garantizarán a los disminuidos físicos o mentales y personas incapacitadas una atención especializada y un reforzamiento del amparo que los derechos fundamentales de este título otorgan a todos los ciudadanos»^[5].

No obstante, la ambición del legislador constituyente dirigida a procurar la plena integración de las personas con discapacidad se materializaría en numerosas enmiendas que, aunque no se adoptaron en sus propios términos, pretendían «la efectiva participación en la vida política, económica, cultural y social»^[6], «el acceso a puestos de trabajo adecuados y complementos de asistencia o de retribución»^[7], la sustitución del término «atención» por el de «educación»^[8], el contundente mandato al Estado para realizar «una política nacional de previsión y tratamiento, rehabilitación e integración»^[9] y la «gratuidad»^[10] de las políticas públicas. Sin embargo, resulta igualmente llamativo cómo algunas enmiendas pretendían incluir, en el mismo precepto referido a la protección de «disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos» y «personas con discapacidad», el amparo a «menores de edad legal, incapacitados y marginados por causas personales, familiares, culturales y sociales [con] derecho a una atención especial, de acuerdo con su problemática, al objeto de lograr su integración personal y social»^[11]. Es más, algunas enmiendas incluían, sin mayor matiz, ambas categorías en una única referencia a la «marginación social», de forma que las personas con discapacidad pasaban a ser tenidos inequívocamente como «marginados sociales»^[12]; lo que daba cuenta, por un lado, de la loable sensibilidad y vocación social de un constituyente implicado en la necesidad de superar las enormes penurias de la realidad social de la época, pero, por otro, de la inequívoca estigmatización social de las personas con discapacidad^[13].

El art. 49 CE es deudor de un contexto social, pero viene influenciado por las tendencias más vanguardistas presentes en el constitucionalismo del momento, en el que la Constitución portuguesa de 1976 suponía un hito en los avances socioculturales. El constituyente español tomó como referencia inequívoca su art. 71, dedicado a «los deficientes» («Ciudadanos “portadores de deficiencia”»):

Tampoco eran ajenos a esta problemática la Constitución italiana (art. 38: «Los incapacitados y los minusválidos tendrán derecho a la educación y a la formación profesional») o el preámbulo de la Constitución francesa de 1946 («Todo ser humano que, debido a su estado físico o mental, se encuentre incapacitado para trabajar tiene derecho a obtener de la colectividad los medios de existencia necesarios»). El derecho comparado ofrece un claro ejemplo de utilización indiscriminada de términos referidos a personas con discapacidad que hoy resultan repudiables: deficientes, incapaces, minusválidos.

Otro tanto ocurría en el orden internacional. La Declaración 2856 (XXVI) de la Asamblea General de Naciones Unidas de Derechos del Deficiente Mental —cuya traducción literal más habitual del texto oficial inglés (Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons) refiere a la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental— fue adoptada el 20 de diciembre de 1971 ante la necesidad de proteger los derechos de «los física y mentalmente desfavorecidos», asegurando su bienestar y su rehabilitación, y de ayudar a los «retrasados mentales» a desarrollar sus aptitudes para su incorporación a la vida social «normal». Poco tiempo después, el 9 de diciembre de 1975, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la Resolución 3447 (XXX) de los Derechos de los Minusválidos —llamativas las referencias en las versiones castellana (Declaración de Derechos de los Impedidos) e inglesa (Declaration on the Rights of Disabled Persons)—, proporcionando una definición del término «impedido» —«toda persona incapacitada de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las necesidades de una vida individual o social normal a consecuencia de una deficiencia, congénita o no, de sus facultades físicas o mentales»— que se acompañaba de un elenco básico y limitado de principios y derechos que lo amparaban.

2. La convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006[Subir]

Tres décadas después, la evolución y el cambio de perspectiva social sobre la problemática de las personas con discapacidad habían operado un vuelco significativo que se visualizó palmariamente en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, firmada el 13 de diciembre de 2006 y ratificada por España el 23 de noviembre de 2007 (BOE n.º 96, de 21 de abril de 2008), particularmente, en los principios que la inspira. La Convención reconoce que la discapacidad es un concepto evolutivo resultado de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras generadas por un entorno que evita su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los restantes ciudadanos. La Convención aporta un enfoque positivo al reconocer la contribución de las personas con discapacidad al bienestar general, a la diversidad de sus comunidades y al desarrollo económico, social y humano de la sociedad.

La Convención supera el arcaico enfoque asistencial para apostar por la «autonomía e independencia individual, incluida la libertad de tomar sus propias decisiones», de las personas con discapacidad, a las que reconoce el derecho a tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afectan directamente.

La Convención no solo propugna garantizar la «autonomía e independencia personal», sino que da un salto cualitativo y segmenta ejemplarmente los entornos, sectores y colectivos merecedores de tratamiento normativo singular. Dicha preocupación se proyecta sobre las personas con discapacidad que son víctimas de múltiples o agravadas formas de discriminación, reconociendo que mujeres y niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación, esto es, incorporando una perspectiva de género. La Convención constituye un instrumento internacional idóneo por proporcionar una regulación global e integral de la discapacidad.

Los derechos reconocidos por la Convención gozan de un alcance omnicomprensivo: derecho a la vida, acceso a la justicia, libertad y seguridad, protección contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, contra la explotación, violencia y abuso, protección de la integridad personal, libertad de desplazamiento y nacionalidad, derecho a vivir de forma independiente, movilidad personal, accesibilidad, libertad de expresión y de opinión, acceso a la información, privacidad, respeto al hogar y de la familia, educación, salud, trabajo, empleo, protección social, participación en la vida política, pública y cultural, acceso al deporte, etc. El cambio de paradigma internacional consagrado en la Convención abría las puertas a un potente impulso en las estrategias nacionales a las que no sería ajeno el juez^[14] o el legislador español tanto al implementar estos compromisos internacionales (Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención, Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, del texto refundido de la Ley General de derechos de la personas con discapacidad y de su inclusión social, y, más recientemente, Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica) como al abordar el debate sobre la necesaria reforma del art. 49 CE^[15].

1. Iniciativas parlamentarias[Subir]

El 3 de julio de 2018, la vicepresidenta del Gobierno, Carmen Calvo, compareció ante la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados aprovechando el diputado Xuclà (PDCat), a la sazón, presidente de la Comisión para las Políticas Integrales de la Discapacidad, para conminarle a borrar del art. 49 CE la palabra «disminuido» como una reforma constitucional «perfectamente alcanzable en un espacio muy breve de tiempo»^[16]. La vicepresidenta^[17] reconoció la necesidad de iniciar la reforma del art. 49 CE^[18].

El 16 de octubre 2018, la Comisión para las Políticas Integrales de la Discapacidad iniciaba los trabajos de reforma. El diputado Alli (UPN) alertaba del necesario cambio —«40 años después no tiene ningún sentido que tenga referencia a esa semántica cuando hoy ya la sociedad ha superado esos términos y hoy debiéramos hablar de personas con discapacidad con absoluta normalidad»^[19]— y el diputado Torres Mora (PSOE) confirmaba el compromiso socialista con dicha reforma —«[…] si legítimamente un órgano constitucional impulsara la reforma constitucional, sería el momento y la oportunidad para modificar el artículo 49 de la Constitución, para borrar la palabra “disminuidos” y para incorporar la palabra “discapacitados” o la que nos pareciera oportuno»^[20]—. Los resultados de esta manifiesta voluntad se constataron al iniciarse un mes más tarde, el 16 de octubre, la siguiente reunión de la Comisión cuando su presidente aprovechó para dar cuenta del acuerdo alcanzado con la vicepresidenta en reunión previa sobre la conveniencia de abordar la reforma «de forma absolutamente separada de cualquier otro debate sobre la reforma constitucional, incluso […] de manera aislada y sin ninguna conexión ni compensaciones de ningún tipo»^[21].

La Comisión iniciaría sus trabajos el 23 de octubre con la comparecencia de representantes sociales y expertos, como el presidente del CERMI (Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad), que recordaría los antecedentes más remotos —«[…] el 3 de diciembre de 2005, casi trece años atrás se produce un hecho de gran importancia para nuestro movimiento social, que es la adquisición de un compromiso público por parte del presidente del Gobierno en ese momento, don José Luis Rodríguez Zapatero que, en un acto con CERMI y ante la demanda de nuestro sector, expresa su compromiso de preparar o de impulsar la reforma del artículo 49 de la Constitución»^[22]— y que dejaría clara huella en la propuesta de reforma del art. 49 CE como «precursora de una reforma social amplia de la Constitución» (‍Pérez Bueno, 2020: 17): a) necesidad de adecuar el texto constitucional al enfoque exigente de la Convención y de constitucionalizar la mencionada Convención; b) supresión de la palabra «disminuidos», por superada, ofensiva e hiriente; c) eliminación de la categorización por tipologías de discapacidad «físicos, sensoriales y psíquicos» por amortizada, y d) propuesta de una redacción íntegramente renovada del art. 49 CE^[23]: 1) con mención a los derechos de mujeres y hombres con discapacidad, sin discriminaciones ni exclusiones, y a la protección reforzada como acción positiva; 2) propugnando una vida participativa independiente en entornos universalmente accesibles y la inclusión en la comunidad como una parte valiosa de la diversidad humana y social, y 3) otorgando la más intensa protección legal y jurisdiccional prevista en los puntos 1 y 2 del art. 53 CE^[24].

2. El anteproyecto del gobierno[Subir]

A diferencia de las anteriores dos reformas constitucionales exitosas (arts. 13.2 y 135 CE) que se canalizaron a través de iniciativas parlamentarias conjuntas, el Gobierno^[25] tomó la iniciativa el 7 de diciembre de 2018 y aprobó un anteproyecto de reforma del art. 49 CE con los siguientes fines: 1) adaptación de la Constitución a la Convención; 2) actualización terminológica, aunque reconociendo el predicamento reciente de otras expresiones como «personas con diversidad funcional»; 3) acción positiva de los poderes públicos para garantizar su plena autonomía personal e inclusión social, y 4) reconocimiento de la especial vulnerabilidad de mujeres y niñas con discapacidad.

El nuevo art. 49 CE propuesto rezaba:

Además de la actualización terminológica, este precepto venía a superar el tradicional enfoque «paternalista» (‍De Asís, 2020: 53) inherente a la teoría rehabilitadora proclamando la titularidad inequívoca en derechos y libertades, al tiempo que incorporaba la teoría social dirigida a procurar la igualdad material. No resulta baladí recordar que pocas semanas atrás las Cortes Generales habían aprobado la Ley Orgánica 2/2018, de 5 de diciembre, para la modificación de la LOREG, para garantizar el derecho de sufragio de todas las personas con discapacidad.

La especial vulnerabilidad de mujeres y niñas con discapacidad encontraría amparo en la norma constitucional al igual que las acciones positivas («protección reforzada») en cuyo diseño se contaría con la participación de las organizaciones representativas del sector. Aunque este conato de art. 49 CE no realiza una expresa mención del Convenio, sí pone en valor la relevancia constitucional de los acuerdos internacionales que velan por los derechos de las personas con discapacidad. Sin duda, resulta notable la influencia de CERMI^[27] en la redacción del precepto si rememoramos la intervención de su presidente en la Comisión, sin que ello impidiera amplias críticas vertidas en el subsiguiente informe del Consejo de Estado.

3. Las críticas del informe del consejo de estado[Subir]

El anteproyecto de reforma del art. 49 CE fue sometido a informe del Consejo de Estado (en adelante, CdE), que emitió su Dictamen 1030/2018, de 28 de febrero de 2019^[28], sin evitar sonoras críticas y calificando como innecesaria e inapropiada la atribución a las personas con discapacidad de la titularidad de los derechos y deberes previstos en el título I de la Constitución o imputando un efecto «perturbador» a la constitucionalización de la participación de las organizaciones representativas en la adopción de las políticas. Para el CdE, la reiterada referencia a los tratados internacionales resultaba innecesaria —y, en sí misma, la propia reforma más allá de la sustitución terminológica en favor de las «personas con discapacidad»— por cuanto el art. 49 CE, siguiendo los arts. 10.2 y 96.1 CE, admitía una interpretación conforme a la Convención.

El CdE propuso refundir los apartados 1 y 3, remitir la participación de las organizaciones representativas a la ley y eliminar el apartado 4 del art. 49 CE. Se trataba de una notable simplificación acotada a la pretensión original de sustituir la referencia a «disminuidos» por la de «personas con discapacidad».

El informe del CdE no yerra cuando afirma que el reforzamiento de la protección dependerá del desarrollo legislativo del art. 49 CE en cuanto que principio rector (pp. 17 y 18). Tampoco se equivoca, como coincide en advertir De Asís (‍2020: 57), al confirmar que la Convención forma parte del derecho interno, habiéndose transformado el significado del art. 49 CE y causado una suerte de «mutación constitucional» que le atribuye ahora una significación distinta (p. 20). Menos concluyente resulta la afirmación de que «la protección reforzada» no resulta conveniente ni adecuada por tratarse de un concepto jurídico indeterminado necesitado de interpretación no exenta de polémica y con supuesta capacidad distorsionante de la finalidad pretendida de eficacia y garantía en la defensa de personas con discapacidad (p. 26). El CdE postula su sustitución por otras expresiones como «especial protección» (p. 26), desvirtuando la pretensión real de la expresión «protección reforzada», que no es otra que amparar «acciones positivas» de los poderes públicos.

1. El pacto PSOE-PP[Subir]

El 22 de diciembre de 2023, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y el líder el PP, Alberto Núñez Feijóo, alcanzaron un acuerdo para que, antes de finalizar 2023, los grupos parlamentarios socialista y popular presentaran conjuntamente una proposición de reforma del art. 49 CE acorde con el texto que habían pactado escasos meses atrás (antes de finalizar la XIV legislatura) y para que no se aceptaran enmiendas ajenas ni modificaciones que no contaran con el apoyo de ambos partidos. Además, el PP demandó del PSOE que Sumar no apoyara un referéndum de ratificación de la reforma constitucional. El acuerdo incluyó, también, una tramitación parlamentaria exprés mediante lectura única y ajustándose los plazos al procedimiento de urgencia, a fin de excluir, en consecuencia, plazos más dilatados y la deliberación y aprobación, en su caso, en ponencia y en la comisión parlamentaria competente.

2. El nuevo texto del art. 49 CE[Subir]

El 29 de diciembre de 2023 PSOE y PP registraron en el Congreso de los Diputados la Proposición de Reforma del artículo 49 de la Constitución y solicitaron su tramitación directa y en lectura única a partir de su toma en consideración por el Pleno de la Cámara.

El nuevo texto del art. 49 CE proclama lo siguiente:

El nuevo texto del art. 49 CE mantiene la esencia de las propuestas gubernamentales de 2019 y 2023, pero evidencia significativas alteraciones fruto de una influencia progresiva del informe emitido por el Consejo de Estado el 28 de febrero de 2019.

1. La tramitación en lectura única[Subir]

El pacto alcanzado en diciembre de 2023 por PSOE-PP para la reforma del art. 49 CE afectaba a elementos procedimentales como la tramitación en lectura única a fin de lograr la máxima simplicidad y celeridad evitando la dilatación de los procedimientos y tiempos parlamentarios y eludiendo espacios públicos de deliberación y debate que ampararan o permitieran la confrontación sobre temas presentes en el debate público, pero sobre materias ajenas al objeto de reforma constitucional.

Apenas dos semanas después de lograrse el pacto y mediando el indisponible período navideño, el 12 de enero de 2024, PSOE y PP registraron la proposición de reforma del art. 49, solicitando al tiempo la tramitación directa y en lectura única^[37].

El 16 de enero, el pleno del Congreso de los Diputados debatió y aprobó la toma en consideración de la proposición de reforma por 315 votos a favor y 33 en contra (VOX), para, a continuación, acordar su tramitación en lectura única por 310 votos a favor, 33 en contra (VOX^[38]) y 5 abstenciones (PNV^[39]). Conforme al art. 150 del Reglamento del Congreso, una vez tomada en consideración la proposición, si su naturaleza lo aconseja o su simplicidad de formulación lo permite, el Pleno puede acordar que se tramite directamente y en lectura única, lo que implica que, adoptado tal acuerdo, se procederá a un debate ajustado a los de totalidad, «sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación». Así las cosas, se omitía la deliberación y aprobación en la comisión parlamentaria correspondiente y, tras la apertura de un efímero plazo para la presentación de enmiendas parciales, quedaba lista para su inclusión en una inmediata sesión parlamentaria, para su deliberación y, finalmente, para su aprobación definitiva en el Congreso de los Diputados. Lo que ocurrió, dos días después, el 18 de enero de 2024.

En el Senado, por el contrario, la reforma constitucional no se sustanció mediante el trámite de lectura única, sino que, aunque los tiempos parlamentarios fueron igualmente fugaces, fue debatida en comisión y, posteriormente, en sesión plenaria. El 19 de enero de 2024 entró en la Cámara el texto y se acordó la habilitación del mes de enero, abriéndose plazo para la presentación de enmiendas, que finalizó cinco días después, el 23 de enero. La Comisión Constitucional aprobaba su dictamen el 24 de enero y, al día siguiente, el 25 de enero quedaba definitivamente aprobada la reforma constitucional por el Pleno del Senado por 254 votos a favor y 3 votos en contra (VOX).

Dejando al margen las razones políticas que pudieran amparar la crítica a la elección del procedimiento de lectura única, resulta inevitable interrogarse sobre si se han respetado los requisitos reglamentarios que exigen que la naturaleza de la iniciativa legislativa lo aconseje o que su simplicidad de formulación lo permita. En caso contrario, no cabría validar un vicio de tal naturaleza, aunque se haya adoptado por una abrumadora mayoría superior al noventa por ciento de la Cámara, ya que el Tribunal Constitucional tiene declarado que dicho consenso político es ajeno a la concurrencia de los requisitos (naturaleza y simplicidad) que permiten la tramitación por lectura única (STC 215/2016), por cuanto la mayoría exigida ex art. 79 CE para adoptar dicha decisión es la mayoría simple y no la cualificada (SSTC 238/2012, 215/2016 y 129/2013), de forma que de la tramitación en lectura única debe hacerse un uso excepcional y respetuoso con dichos requisitos.

No es menos cierto, sin embargo, que, a veces, dichas condiciones han sido ampliamente interpretadas, alcanzando el objeto legislativo a la propia reforma constitucional. De hecho, el ATC 9/2012, de 13 de enero, recaído con motivo de la tramitación en lectura única de la reforma del art. 135 CE, sentenció que el art. 150 «no establece materias vedadas a dicha tramitación» sin que «la Mesa haya de motivar la propuesta de que una determinada iniciativa se tramite mediante el procedimiento de lectura única» y sin que la Mesa de la Cámara tenga más función que «dar traslado al Pleno, pues debe ser este órgano el que, tras la oportuna votación, decida» (FJ 3). La STC 238/2012, de 13 de diciembre, resultaría definitiva, al afirmar que «ni siquiera la reforma constitucional estaba vedada al procedimiento de lectura única por la falta de concurrencia de la nota de simplicidad o naturaleza que aconsejan el recurso a este tipo de procedimiento legislativo» (FJ 4).

La jurisprudencia constitucional contradice a quienes, alegando naturaleza o simplicidad, restringen la utilización del procedimiento en lectura única «a las iniciativas legislativas que no requieran de un extenso proceso deliberativo y de trabajo parlamentario por razón de la escasa relevancia política o social de su objeto o por la poca complejidad técnica de su regulación», excluyendo de la tramitación en lectura única «la reforma de las leyes orgánicas del bloque de la constitucionalidad o de la Constitución misma» (‍Ridao, 2018: 32)^[40], calificándola como «una tramitación impropia de una reforma constitucional» (‍García Escudero, 2012: 179) o abogando por la conveniencia de que los Reglamentos parlamentarios prohíban explícitamente la tramitación de la reforma constitucional por lectura única (‍Gómez Lugo, 2019: 419).

La reforma del art. 49 CE no parece ofrecer dudas sobre la idoneidad de su tramitación en lectura única a la vista de su simplicidad —al circunscribirse a un artículo único de concisa y breve redacción— y del abrumador consenso —de hecho, la redacción del precepto no mereció una sola enmienda parcial—. Sobre la exigencia de «naturaleza que lo aconseje», se constata que existen dos visiones bien diferenciadas para apreciarla. Parece evidente que la reforma del art. 49 CE no adolece de complejidad técnica que impida sustanciar su deliberación en un debate único.

En consecuencia, solo quedaría por oponer a su tramitación en lectura única la relevancia política y social o la naturaleza constitucional de una reforma necesitada supuestamente de tiempos más dilatados y espacios deliberativos adicionales —como el debate en Comisión—. Lo cierto es que, sin adoptar el procedimiento de lectura única, el Senado tampoco protagonizó un debate más prolongado y esmerado que el Congreso. No podemos olvidar que la reforma del art. 49 CE venía ya protagonizando un largo proceso de análisis social y político durante las dos décadas anteriores y que, incluso, en sede parlamentaria había sido objeto de mociones (Senado) o iniciativas objeto de debate de totalidad (Congreso). Por ello, no cabe cuestionar que la tramitación única haya hurtado al Parlamento la capacidad de deliberar suficientemente sobre la proposición de reforma; máxime cuando, durante la semana de su aprobación, fue objeto de sendas sesiones parlamentarias monográficas —toma en consideración y aprobación—. En definitiva, las circunstancias concurrentes en el proceso de reforma del art. 49 CE permiten afirmar que el trámite de lectura única satisfizo suficientemente las exigencias deliberativas amparadas por el art. 23 CE y por la trascendencia de la reforma constitucional aprobada.

2. La inadmisión de enmiendas parciales por falta de «conexión de homogeneidad»[Subir]

La presentación de enmiendas parciales a la reforma del art. 49 CE suscita el análisis del siempre polémico alcance de las enmiendas parciales que cabe interponer a una iniciativa legislativa sin exceder la conexión temática, resultando ya bien conocida la jurisprudencia constitucional que exige una inequívoca relación o «conexión de homogeneidad» entre las enmiendas y la iniciativa legislativa.

Obrando el antecedente de 2021 —cuando se interpusieron numerosas enmiendas parciales que excedían la reforma del art. 49 CE, extendiéndola a otros preceptos constitucionales sin conexión alguna con el anterior, sin que resultara impugnada su admisión a trámite—, resulta obligado constatar que muchas de ellas fueron reproducidas por sus respectivos grupos (PNV y Sumar/Compromís) en 2024 e inadmitidas a trámite por la Mesa del Congreso con argumentos diversos. Las enmiendas del PNV perseguían, de nuevo, la revisión del texto constitucional en aspectos de notable relevancia constitucional (Corona, Ejército, Poder Judicial, Tribunal Constitucional) —afectando a los arts. 2, 8, 56, 117, 149 y 161, y proponiendo la incorporación de tres nuevas disposiciones adicionales—, pero la Mesa las inadmitió por considerarlas propuestas de reforma constitucional ajenas al procedimiento del art. 167 CE y por vulnerar la jurisprudencia constitucional «al exceder de modo manifiesto el objeto de la iniciativa original, constituyendo de facto una iniciativa de reforma constitucional distinta, para la cual se requiere la legitimación contemplada en el artículo 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados»^[41]. Este último argumento también sirvió a la Mesa para rechazar las enmiendas de Compromís (recuperación del derecho civil valenciano) y Sumar (atribución de un senador propio a Formentera). Criterio coincidente el de la Mesa del Congreso con el de la del Senado, que, en su reunión de 24 de enero, acordó no admitir las dos anteriores enmiendas (presentadas en el Senado por Izquierda Confederal) por no guardar relación directa con la materia regulada por el art. 49 CE y «exceder de modo manifiesto el objeto y finalidad de la proposición de reforma, constituyendo una iniciativa de reforma constitucional distinta, que debería seguir el procedimiento correspondiente»^[42]. Obviamente, estos argumentos fueron contestados por los proponentes, que criticaron que «la reforma de la Constitución no se debe llevar a cabo solo cuando el Partido Popular y el Partido Socialista lo deciden y solo sobre los aspectos que consideren, proponiendo al resto de grupos parlamentarios una suerte de contrato de adhesión»^[43].

La inadmisión de enmiendas parciales a una iniciativa de reforma constitucional tiene un claro antecedente en 2011, cuando, con motivo de la tramitación de la reforma del art. 135 CE, los grupos parlamentarios presentaron numerosas enmiendas que fueron inadmitidas a trámite. Como recuerda García Escudero (2012: 197-‍198), esta exclusión fue justificada por la Mesa de la Cámara por haber «traspasado los límites del derecho de enmienda en la reforma constitucional», pero la propia autora ya abogaba por que los órganos rectores de las cámaras hubieran aplicado «la nueva doctrina del Tribunal Constitucional sobre la homogeneidad y congruencia de las enmiendas con la iniciativa a la que afectan, contenida entonces en la sentencia 119/2011 y ahora también en la 136/2011».

La doctrina constitucional sobre el derecho de enmienda y la necesaria relación de homogeneidad entre las enmiendas e iniciativa legislativa resulta inequívoca (SSTC 119/2011, 136/2011, y 172/2020) y permite concluir que la inadmisión a trámite de dichas enmiendas tuvo pleno amparo en la jurisprudencia constitucional. Ya en la STC 119/2011 se afirmó «la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado» por una razón incontestable: «[…] una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto […]. La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una nueva iniciativa». Con la admisión a trámite de enmiendas sin relación material alguna con la ley se restringen las posibilidades de deliberación, lesionándose el derecho a ejercer las funciones parlamentarias en el procedimiento legislativo.

3. El conato frustrado de referéndum de ratificación[Subir]

El art. 167 CE contempla la posibilidad de que, aprobada una reforma constitucional por las Cortes Generales, sea sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo solicitaren, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras.

La abortada reforma del art. 49 CE durante la XIV legislatura (2019-‍2023) no es ajena al recelo del PP a una eventual convocatoria de referéndum de ratificación a instancias del grupo confederal de Unidas Podemos, que disponía de 33 diputados y con la suma de diputados de un buen número de grupos potenciales firmantes de una propuesta de referéndum —ERC (13), grupo Plural (12), PNV (6), EH Bildu (5), Mixto (11)— superaba ampliamente la cifra necesaria de los 35 escaños. A lo que había que añadir la promesa electoral reiterada por Unidas Podemos de someter a referéndum toda reforma constitucional^[44]. Nada de ello era ajeno a los complejos pactos de investidura alcanzados por el Gobierno de coalición presidido por Pedro Sánchez con partidos nacionalistas e independentistas como ERC y EH Bildu y al candente debate territorial que los envolvía^[45].

El Partido Popular requirió en diciembre de 2023 el compromiso del PSOE para que Sumar (partido integrante del Gobierno de coalición) no apoyara un referéndum constitucional para ratificar la reforma constitucional —los 31 escaños de esta organización política serían indispensables para sumarlos a los escaños restantes que podrían eventualmente pretender dicha consulta popular (Junts, 7; ERC, 7; EH Bildu, 6; PNV, 5, y BNG, 1) hasta alcanzar la décima parte exigida por el art. 167 CE—.

El Pleno del Senado aprobó el 25 de enero de 2024, sin introducir modificaciones, el texto de reforma constitucional remitido por el Congreso de los Diputados, por lo que la Presidencia del Congreso hizo pública el 26 de enero la apertura del plazo de quince días previsto en el art. 167 CE, dentro del cual una décima parte de los miembros de la Cámara podrían solicitar que la reforma aprobada por las Cortes Generales fuera sometida a referéndum para su ratificación^[46].

Aunque Sumar había renunciado a su tradicional y acreditada pretensión de someter cualquier futura iniciativa de reforma constitucional a referéndum de ratificación, la sorpresa saltó cuando el 28 de enero^[47] el líder de Vox anunció en una alocución pública su intención de promover un referéndum de ratificación pidiendo incorporar a sus 33 diputados los 2 necesarios prestados por el Partido Popular o del grupo Mixto (¿UPN?) por entender que se pretendía reformar la Constitución «por la puerta de atrás del Parlamento […] que se lleve a un referéndum para ver si los españoles quieren consagrar la desigualdad», ^[48] y afeando que «la reforma discrimina a los hombres porque añade que “se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad”»^[49].

El PP, que había recelado de que Sumar promoviera un referéndum con impredecibles pretensiones y alcance plebiscitario, se topó inesperadamente con una petición de VOX que únicamente perseguía un interés táctico, afeándole dicho acuerdo de reforma constitucional con el PSOE, sin mayores visos de prosperar, como se demostró cuando, finalizado el plazo legal, no se llegó a formalizar petición alguna de referéndum de ratificación.