STC 167/2023: LOS LÍMITES A LA PRESIDENCIA DEL SENADO EN LA RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS PRESUPUESTARIAS

1. La interpretación del artículo 151.5 RS[Subir]

En primer lugar, la sentencia clarifica el ámbito material del art. 151.5 RS al afirmar que «el objeto de las controversias o incidentes cuya resolución se encomienda a la Presidencia versa sobre la discrepancia en torno a la calificación que el Gobierno haya hecho en el ejercicio de su facultad de veto presupuestario» (FJ 7). En este sentido, uno de los elementos que mayor confusión introducía en el relato fáctico era su empleo para el análisis no de la incidencia presupuestaria y de la justificación del Gobierno, sino de la congruencia de la propuesta de modificación, ya se diera esta respecto del texto de la iniciativa legislativa original como de la enmienda que le sirva de base. Aunque una interpretación sistemática del precepto deja poco lugar a dudas, lo cierto es que —como apunta el Tribunal Constitucional— una cuestión de técnica normativa puede dar pie a la mixtura: el tenor literal habla de «las controversias sobre la calificación de las proposiciones de ley y enmiendas». En este sentido, la sentencia aclara que por calificación debe entenderse en este caso «una función materialmente distinta a la de calificar y decidir sobre la admisibilidad y tramitación de los escritos parlamentarios», es decir, a aquella que versa sobre el examen del «cumplimiento de los requisitos formales y materiales que debe satisfacer en cada caso la iniciativa de la que se trate para poder acordar su admisión, y consiguiente tramitación, o su inadmisión» (FJ 7).

Así pues, el Tribunal distingue claramente dos resoluciones que en la tramitación de marras se confunden (intencionadamente o no) todo el tiempo. En el caso concreto su nexo común es que la titularidad le corresponde a la presidenta del Senado, pero ello por razones bien distintas. De este modo, el distinto régimen jurídico de ambas explica que estén sujetas a un régimen jurídico de revisión asimismo dispar y muestra los riesgos de confundirlas, como ocurrió en el supuesto examinado por la STC 167/2023.

Por un lado, la decisión acerca de la solución de controversias vinculadas al veto presupuestario le es atribuida directamente por un precepto reglamentario. Asimismo, el RS no prevé la posibilidad de reconsideración de los acuerdos adoptados por la Presidencia en ejercicio de una facultad propia. Ello explica que, cuando indebidamente se articula la decisión recurrida por el cauce del art. 151.5 RS, la Resolución de la presidenta del Senado de 30 de junio de 2021 aduzca en sus razonamientos jurídico-formales la inexistencia de recurso preceptivo alguno frente a lo acordado: «[…] aunque el precepto no prevé la posibilidad de una reconsideración, tampoco lo impide, pero en todo caso su resolución corresponde a la presidenta, no a la Mesa de la Cámara». De ello se deriva la imposibilidad de considerar la Mesa como un órgano al que quepa revisar de modo genérico las decisiones de la Presidencia. Al contrario de lo que ocurre en otros cuerpos pluripersonales en los que se selecciona a su presidente (pudiendo habitualmente, en consecuencia, darse su remoción), en este caso se produce la reunión de diferentes cargos unipersonales elegidos por el Pleno que forman parte de la Mesa, conformando un colegio que como tal no se encuentra vinculado a la Presidencia por una relación de jerarquía, sino de competencia.

Por otro lado, la función de calificación en sentido estricto corresponde a la Mesa ex art. 36.1.c RS, sin perjuicio de que esta pueda delegarla en un órgano distinto. Ello es precisamente lo que ocurre en este supuesto: le es conferida a la Presidencia en virtud del Acuerdo de la Mesa del Senado de 12 de diciembre de 2019, por el que se delega en la presidenta de la Cámara la calificación, decisión sobre la admisibilidad y tramitación de determinados escritos parlamentarios. En este, de hecho, la delegación es parcial y condicionada para determinados supuestos, entre ellos la aplicación de la jurisprudencia constitucional en materia de congruencia. Aunque el acuerdo no incluye expresamente la reconsideración, su posibilidad resulta del art. 36.2 RS y de la propia naturaleza de la institución. Así pues, de acuerdo con el precepto señalado: «[…] cuando una decisión adoptada por la Mesa, en el ejercicio de las funciones a que se refiere el punto c) del número anterior, afecte directamente a un Senador o a un Grupo parlamentario, éstos podrán solicitar su reconsideración. La Mesa decidirá mediante resolución motivada que, si no es adoptada por unanimidad, podrá ser objeto de lo dispuesto en el artículo 174 d)»^[8].

Para su interpretación, debe tenerse presente la figura de la delegación, cuyos contornos traza sobre todo el derecho administrativo. Esta técnica traslativa implica que los actos dictados en su virtud se entiendan a todos los efectos (incluidos los recursos) como emanados del órgano delegante. En este sentido, la propia presidenta del Senado, una vez que el portavoz del Grupo Parlamentario Popular en el Senado plantea in voce su solicitud de reconsideración, comunica al Pleno que, a pesar de no estar prevista expresamente, «lo aconsejable no obstante y lo que se debe hacer en estos casos —y también así consta en una sentencia del año 2015 del Tribunal Constitucional— es convocar a la Mesa para examinar» la cuestión (Diario de Sesiones de 23-‍6-2021: 206). Como apunta González Escudero (‍2024: 446), «viene siendo habitual que las decisiones adoptadas por la Presidencia de la Cámara por delegación puedan ser recurridas ante la Mesa del Senado», debiendo advertirse que «lo único extraordinario en este caso sería la premura en la tramitación de los incidentes, como consecuencia de la fase de tramitación en la que se encontraba la iniciativa legislativa».

En consecuencia, uno de los problemas que arrastran las resoluciones analizadas por la STC 167/2023 es la improcedente subsunción en el marco del art. 151.5 RS del examen de la congruencia. Y es que en tal análisis material la decisión última no la tiene la Presidencia, sino el órgano colegiado, de modo que «la decisión de la mesa había alcanzado firmeza desde el momento en que se hizo pública en la sesión plenaria o fue notificada, resultando, en todo caso, manifiestamente improcedente su revisión por la presidenta» (FJ 9) por la vía del art. 151.5 RS.

En segundo lugar, el Tribunal Constitucional analiza el ámbito temporal en el que despliega sus efectos la solución de controversias. Este es uno de los puntos más problemáticos en el presente supuesto, ya que la actuación de la presidenta tuvo lugar con posterioridad a la sustanciación de la votación en el Pleno. La resolución objeto de impugnación argumenta que aquella cabría «antes de la remisión al Congreso de los Diputados de las enmiendas aprobadas por el Senado a una iniciativa legislativa, con el correspondiente mensaje motivado», lo que permitiría concluir la nulidad de la votación por la que la propuesta de modificación fue aprobada.

Frente a este razonamiento, la sentencia —después de advertir que su conclusión solo se proyecta sobre el caso concreto— refiere que la ausencia de un plazo específico en la regulación reglamentaria no implica que quepan la alegación y el recurso al art. 151.5 RS en momentos procesales en los que ya exista una decisión de la Cámara que, en consecuencia, sea susceptible de perder eficacia. Así pues, conforme al FJ 10, «tienen que tener lugar antes de que sean sometidas a debate y votación en la sesión plenaria y, en todo caso, previamente a que el Pleno en el ejercicio de la función legislativa las incorpore al texto que ha de remitir al Congreso de los Diputados», so pena de desnaturalizar la función de un instituto jurídico que presupone una controversia, la cual ya habría desaparecido una vez las enmiendas han sido aprobadas. Precisamente este riesgo se materializó al declararse la nulidad de la votación de la propuesta de modificación en lo que se califica de una «resolución intempestiva» (FJ 10) de la presidenta.

A partir de lo anterior, la argumentación jurídica ahonda en la caracterización del procedimiento legislativo en el Senado. Los acuerdos de la sesión plenaria son la expresión de voluntad del órgano en un sentido material, sin perjuicio de que el mensaje motivado los detalle y justifique sucintamente con el propósito de ilustrar al Congreso de los Diputados en una comunicación que para el Tribunal es el reverso del deber de dación de cuentas del presidente de la Cámara Baja a su homólogo. En todo caso, es «un acto meramente formal y debido», sin que «pueda tener capacidad innovadora alguna sobre el contenido del texto aprobado por el Pleno del Senado» (FJ 10). Nada nuevo para la doctrina, que de modo pacífico lo asumía como aquel documento en el que «los términos de la voluntad del Senado, a la que se atiene el Congreso, quedan fijados»; siendo que además «sirve de base para el debate y votación posterior» (‍García-Escudero Márquez, 2006a: 624).

En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional innova poco en relación con los requisitos de motivación, recogiendo en esta sentencia razonamientos aplicables en general a las decisiones de los órganos parlamentarios susceptibles de afectar a los derechos fundamentales de representantes y representados. De este modo, el principio informador de la actividad en las cámaras es la autonomía parlamentaria y tiene como límites el Reglamento y el derecho de participación política, «lo que determina que debe de [sic] hacerse una exégesis o interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público» (FJ 8). Lo inhabitual ahora es que una idea ya clásica en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el art. 23 CE cobre protagonismo para defender los derechos no de la minoría parlamentaria, sino de una mayoría que se topa con el muro de la Presidencia, que se presenta a sí misma como guardiana de las normas que armonizan la separación entre el Ejecutivo y el Senado. Esta acusa en su resolución a la antedicha mayoría de servirse de herramientas fraudulentas («vulneración frontal de la Constitución y del Reglamento parlamentario») para subvertir la dinámica relacional entre poderes, neutralizando las facultades que respecto del procedimiento legislativo se le reconocen al Gobierno cuando una iniciativa tiene afectación presupuestaria^[9].

En fin, en su primer pronunciamiento acerca de la aplicación del art. 151.5 RS, la justicia constitucional lo comprende como aplicable únicamente en el contexto estricto de una controversia sobre el veto presupuestario y con anterioridad a la formulación de la voluntad de la Cámara plasmada en la preceptiva votación. Frente a la actuación desarrollada en relación con el conflictivo acuerdo de la sesión plenaria de 23 de junio de 2021, descarta que las atribuciones a la Presidencia del Senado «se puedan trasmutar en una función fiscalizadora o de control, no atribuida expresamente por la Constitución ni el Reglamento del Senado, del resultado final del ejercicio por el Pleno de la Cámara de su función legislativa» (FJ 10). La presidenta obró incorrectamente y, yendo más allá de los límites que a su actuación traza el reglamento, vulneró los derechos de los senadores, que está llamada a proteger.

2. El veto presupuestario a las propuestas de modificación en el Senado[Subir]

Otro de los aspectos que confiere interés a la STC 167/2023 es el análisis de la proyección del veto presupuestario sobre las propuestas de modificación que pueden presentarse en la Cámara Alta. Con carácter previo y propósito clarificador, debemos identificarlas con aquellas enmiendas que pretenden incorporarse en la fase de Pleno y que, por el momento procesal tan avanzado en el que se dan, exigen una serie de requisitos que garanticen la posición de las minorías. Estos aparecerán en el art. 125 RS y serán distintos dependiendo de que hayan sido objeto o no de voto particular (entendido en el Senado, al contrario de lo que ocurre en el Congreso, tanto como el vehículo procedimental que traslada una enmienda de comisión a Pleno como también como la posible petición de vuelta al texto previo a la aceptación de una enmienda). En el caso que nos ocupa se daba el primero de los supuestos, análogo a una transaccional, por lo que la exigencia reglamentaria era la de que «se suscriban por la mayoría de los Portavoces de los Grupos parlamentarios que, a su vez, integran la mayoría de los Senadores», así como el preceptivo trámite previo de información.

Esta singular naturaleza de las propuestas de modificación y su interacción con la prerrogativa del Gobierno dan lugar a que el Tribunal Constitucional haya de pronunciarse sobre algunos de los argumentos con los que las partes pretenden hacer valer su posición; siendo que, grosso modo, concluye la aplicación a la referida especie del género enmienda de la doctrina constitucional ya asentada en general para este.

Por un lado, la sentencia estima que no existe óbice reglamentario para que las propuestas de modificación incluyan el contenido de una enmienda que, habiéndose presentado en el plazo inicial del procedimiento, haya sido objeto de veto. Los únicos límites serán los ya apuntados de modo general y previstos en el art. 125 RS. De igual manera, no es motivo de censura la incorporación de una entrada en vigor pospuesta, dado que «una medida de tal entidad tendería a preservar, por el contrario, la finalidad a la que responde dicha facultad, que no es otra que salvaguardar la autorización que el Gobierno ya ha obtenido de la Cámara sobre el volumen de ingresos y gastos públicos» (FJ 8). Este es un recurso que se ha normalizado en las cámaras con el propósito de evitar el veto a las iniciativas legislativas que cuentan con la oposición política del Gobierno, sobre todo desde que la STC 94/2018 vinculara el ejercicio de aquel al principio de anualidad del presupuesto. En relación con la medida que suscita el conflicto, el FJ 10 aplica este consolidado criterio al considerar que la motivación gubernamental no respetaba tal requisito^[10].

Por otro lado, se plantea la corrección del ejercicio del veto presupuestario por el Gobierno en un punto temporal límite como es el Pleno del Senado. Es un tema que fue analizado en la reunión de la Mesa de 23 de junio de 2021, en la que la secretaria cuarta mostró su disconformidad con tal posibilidad. No obstante, como manifestó el letrado mayor (véase el acta^[11]), negar tal extremo supondría que «los grupos parlamentarios podrían utilizar la presentación de propuestas de modificación en un momento posterior al plazo de enmiendas reglamentariamente establecido para evitar que el Gobierno haga uso de su prerrogativa», o sea, sería tanto como poner en manos de los senadores lo que cae en la esfera de decisión del Ejecutivo por mandato constitucional. El Tribunal comparte tal razonamiento en su FJ 7 atendiendo a la singularidad de las propuestas de modificación, y reconoce que el Gobierno «puede ejercer la facultad de veto presupuestario durante la sesión plenaria en la que se han presentado». Evidentemente ello plantea especiales exigencias en términos de coordinación para el equipo encargado de las relaciones con las Cortes, que deberá tener claros los criterios con los que operan los responsables de las cuentas públicas a los efectos de poder plantear (o no) su disconformidad a la tramitación en tiempo real. Al contrario de lo que ocurre en la primera fase de la tramitación, no existe un plazo reglamentariamente establecido para que el Ejecutivo se pronuncie, por lo que habrá de actuar con especial celeridad. En este sentido, no parece descabellado pensar que las exigencias de motivación en el ejercicio de la prerrogativa deban flexibilizarse para cada caso y que en este contexto cobre singular protagonismo la Presidencia del Senado, precisamente por la posición que tiene reglamentariamente atribuida^[12].

3. Los requisitos de homogeneidad y congruencia[Subir]

En fin, el Tribunal Constitucional recoge en sus fundamentos la jurisprudencia que en materia de homogeneidad y congruencia ha mantenido desde 2011. En este sentido, corresponde la plena aplicación de los argumentos consolidados a lo largo de los últimos años en relación con el carácter subsidiario de la enmienda respecto de la iniciativa originaria, así como con la idea de que el procedimiento legislativo es un iter necesariamente dotado de coherencia. De tal manera, la deliberación y votación en ambas cámaras debe tener sentido entre y dentro de ellas. Su garantía pasa por un examen de conexión mínima para el que los órganos de la Cámara tienen un amplio margen de apreciación.

A la vista de los razonamientos relativos al art. 151.5 RS, lo cierto es que el Tribunal no ha tenido que pronunciarse sobre el aspecto más relevante que sobre este particular se planteaba en el caso. Este se identifica al caracterizar la discrepancia entre las partes del proceso respecto a los elementos entre los que se ha de verificar la congruencia: en sus términos, si «ha de exigirse, en el caso de las propuestas de modificación, con el texto enmendado, es decir, con el proyecto o proposición de ley remitido por el Congreso de los Diputados, o con la enmienda o voto particular que le sirve de soporte» (FJ 9). Quien espere encontrar respuesta a tal dilema saldrá decepcionado de la lectura de la STC 167/2023, toda vez que para el objeto del proceso se concluye innecesario analizar tal extremo.

1. La necesidad de un pronunciamiento acerca de la declaración de nulidad de votaciones[Subir]

En la STC 29/2024, la jurisdicción constitucional también perdió la oportunidad de pronunciarse acerca de un caso que presenta ciertos aires de familia con el presente. En él confluyen una votación ya celebrada y la pérdida de eficacia de esta como consecuencia de una cuestionable decisión del presidente de una cámara. En aquel supuesto se trataba de la aprobación de la Ley 1/2020 de la Comunidad de Madrid. Sucintamente y prescindiendo de algunos elementos importantes para la adecuada comprensión de la secuencia de actos (como, por ejemplo, la incidencia de las medidas de prevención frente a la pandemia en el orden parlamentario o los requisitos de tramitación por el procedimiento de lectura única), los hechos pueden resumirse como sigue. La iniciativa, un proyecto de ley, fue objeto de votación en una sesión de mañana de la Asamblea, en la que se emiten un número de votos menor al quorum requerido. La Presidencia sostiene que el requisito relativo al número de diputados presentes fue comprobado con carácter previo a la votación (es decir, que, a pesar de no haber votado, había suficientes señorías en el hemiciclo), extremo cuestionado por la minoría. Al cabo de varias horas, en la tarde y después de una votación anterior en la que se constata quorum, el presidente pide que se cierren las puertas (las cuales se abrirán de nuevo tras las protestas de los diputados) y somete de nuevo a votación el asunto sustanciado en la mañana, sin que tampoco emitan sufragio el número mínimo de diputados.

Más allá de las disquisiciones sobre el filibusterismo y sobre los deberes de los miembros de la Cámara, interesa aquí destacar la repetición de la votación. Por un lado, para los recurrentes supuso una vulneración del derecho recogido en el art. 23 CE «al dar por buena una primera votación sin quorum, celebrar una segunda aun cuando se había declarado la primera válida, alterando el orden del día, y dar por buena esa segunda votación, a pesar de constatar igualmente falta de quorum» (antecedente 2). Por otro, el letrado de la comunidad argumenta que, «partiendo de que la primera fue válida, una segunda votación en la misma sesión sobre un punto incluido en el orden del día es una posibilidad que se encuentra reglamentariamente prevista, a modo de ratificación y a fin de disipar cualquier duda sobre la primera» (Antecedente 6). El de la Asamblea, que el presidente adoptó la decisión «en el ejercicio de sus facultades de ordenación y dirección de los debates, interpretarlo en los casos de duda y suplirlo en los casos en los que aprecie alguna omisión» (antecedente 7). Lamentablemente el Tribunal no entra en el fondo al haber perdido objeto el recurso por la derogación de la norma.

El supuesto aquí analizado y el acaecido en la Asamblea de Madrid difieren en varios aspectos, pero ambos son ejemplos de cómo en los últimos tiempos asistimos al protagonismo de la Presidencia de las cámaras y sus decisiones entre las cuestiones de las que se ha ocupado el Tribunal Constitucional (SSTC 25/2023, 65/2023, 125/2023, 139/2023, 142/2023, 165/2023, 10/2024, y 18/2024, por citar solo algunas de las más recientes). Además, aunque daban pie para ello, en ninguno se plasma de modo tan tajante como pudiera ser deseable un criterio acerca de las facultades de la Presidencia en relación con la declaración de nulidad de las votaciones. Hasta la fecha la brújula principal respecto a anulación y votación ha sido la fundamentación de la STC 361/2006, que se ocupa de un caso en el que falló el sistema electrónico, así como la reciente STC 114/2024^[13].

En todo caso, consideramos que el momento en el que la Cámara expresa su voluntad a través de la votación supone un hito clave al tiempo de subsanar cualesquiera deficiencias o dudas acerca de la corrección del acto, de tal modo que difícilmente en un momento posterior a haber acaecido aquella cabe declarar su nulidad. Las genéricas competencias atribuidas a la Presidencia, tradicionalmente anudadas a la idea del ars obstetrix animarum, solo podrían resultar base jurídica suficiente para sustentar una decisión de tal calibre en casos concretos y con una motivación muy sólida.

2. La reiterada duda de la (in)constitucionalidad del artículo 151.5 CE en abstracto[Subir]

El Tribunal Constitucional también ha dejado abierta una duda de larga data, a saber, la relativa a la posible inconstitucionalidad no ya de una aplicación concreta del art. 151.5 CE, sino del artículo mismo. Esta nació sobre todo a partir de la 223/2006, en la que se analizó una reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura por la que, en el caso de plantearse un veto presupuestario, si la Mesa de la Cámara disentía del criterio manifestado por el Gobierno autonómico, sería el Pleno el que resolvería el conflicto. El FJ 6 refiere que tal previsión supone una modificación del sistema de relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo incompatible con el modelo de parlamentarismo racionalizado previsto en el Estatuto^[14], alumbrado a imagen y semejanza del recogido en la Constitución. La sentencia considera que la consecuencia es erigir a Mesa y Pleno en jueces, cuando son también parte en tanto que órganos de uno de los entes que protagonizan el conflicto. Así pues, se afirma la incompatibilidad con el marco constitucional y estatutario de un modelo en el que se perseguiría «gobernar mediante decisiones parlamentarias puntuales que alteren los términos de la relación de confianza establecida entre Asamblea y Consejo de Gobierno en el campo presupuestario, que es donde se expresan con mayor claridad las prioridades de la acción política en general y de la gubernativa en particular» (FJ 6).

La inconstitucionalidad de la reforma reglamentaria autonómica condujo en su día a que la doctrina planteara la necesidad de adaptar a las conclusiones del Tribunal los demás reglamentos en los que se preveía una cláusula similar de resolución de controversias entre Gobierno y Parlamento por un órgano de este último, como ocurre en el Senado (‍García-Escudero Márquez, 2006b). A pesar del tiempo transcurrido desde este pronunciamiento del TC, no se ha llevado a cabo la modificación en este sentido de la norma interna fundamental de la Cámara Alta. En la actualidad, la ausencia de una declaración de inconstitucionalidad del art. 151.5 RS en la STC 167/2023 conduciría a pensar, bien que el Tribunal ha variado su criterio respecto del expresado en la STC 223/2006, bien que considera que los supuestos de hecho son dispares (algo que parece más difícil de concluir).

3. La desprotección de los parlamentarios: la naturaleza de la reconsideración y la articulación de un sistema de recursos en las cámaras[Subir]

En fin, no por haberse reiterado ya hasta la saciedad hemos de abandonar una reivindicación doctrinal habitual en relación con los recursos de amparo, a saber, su escaso éxito en una tutela real y efectiva de los derechos. Esta circunstancia es agravada por las peculiaridades de tales instrumentos en relación con la actividad parlamentaria, en la que converge la inexistencia de un sistema de recursos con la presencia de intereses políticos enfrentados a los que ninguno de los agentes puede escapar.

La carencia de un sistema de recursos en la esfera parlamentaria es aspecto que ya hemos analizado supra. En este punto simplemente es interesante considerar algunas de las razones por las que no se ha previsto la posibilidad de recurso frente a las decisiones que adopta la Presidencia en el ejercicio de las funciones que le son propias (distintas, como vimos, de las que le corresponden por delegación de la Mesa). Entre ellas estaría el sentido de muchas de sus atribuciones, que se vinculan a un órgano unipersonal por la necesidad de su rápida resolución. Asimismo, la inexistencia de otra figura que pueda entenderse como superior, toda vez que la posición específica de la Presidencia la configura como suprema in suo ordine (con pleno sentido, ya que en ocasiones habrá de adoptar decisiones que entren en contradicción con la interpretación o voluntad de la mayoría de miembros de la Cámara).

No obstante, se ha propuesto «incluir en los Reglamentos algún tipo de recurso ante el propio Presidente (los grupos hacen uso frecuente de la queja mediante escrito dirigido al mismo, solicitando o no alguna reparación), en materia de su competencia» (‍García-Escudero Márquez, 2007: 629). Y ello a pesar de que, como ya ha señalado la doctrina en relación con la reconsideración, «como todo recurso que se resuelve por el mismo órgano que dicta el acto impugnado es muy infrecuente que se cambie el criterio inicial, por lo que bien pudiera señalarse que predomina el componente de obstáculo procesal sobre el de garantía de los parlamentarios» (‍Pascua Mateo, 2014: 199). Sin embargo, la utilidad de este instrumento queda evidenciada en otros aspectos, como la necesidad de que en su resolución el órgano correspondiente motive más ampliamente las razones que fundamentan su decisión o la posibilidad de que por medio de los recursos internos quepa exponer la disconformidad de los actores parlamentarios respecto de una resolución sin que ello implique necesariamente acudir al Tribunal Constitucional (ibid.).

Por lo tocante al componente político, es ocioso reiterar que no existe mejor garantía de los derechos de los parlamentarios y del papel institucional de la Cámara que el ejercicio constitucionalmente leal de las propias funciones por sus órganos de gobierno. Es cierto que ello es especialmente difícil de lograr en un contexto de creciente fragmentación y polarización de la arena política. Ambas conducen tanto al empleo de mecanismos de salvaguarda del propio radio de actuación frente a otros poderes del Estado^[15] como al mayor cuestionamiento de aquellas decisiones adoptadas cuando una figura unipersonal ha de actuar como juez ideológicamente imparcial entre una pluralidad de intereses imposibles de satisfacer de modo simultáneo^[16]. No obstante, los principios de imparcialidad y protección deben seguir siendo de modo inexcusable piedra angular de las decisiones de los órganos rectores de las cámaras (‍González Escudero, 2024: 457).

En el caso concreto de la STC 167/2023, la Presidencia del Senado se encuentra ante una disyuntiva compleja en tanto que obligada a actuar en dos direcciones. Por un lado, como una suerte de guardiana de los derechos de los parlamentarios (tanto de la mayoría, que es la que finalmente se verá privada de la posibilidad de lograr su objetivo, como de la minoría, que la insta a resolver el conflicto). Por otro, colocada en esta posición por el Reglamento, como órgano que ha de participar en un funcionamiento normal de las relaciones con el Gobierno y que ha de adoptar una resolución cuando este y la Cámara choquen. Precisamente, uno de los elementos más llamativos del caso es que el art. 151.5 RS, que a priori podría considerarse orientado hacia la defensa del papel del Senado frente a un uso inadecuado del veto por el Ejecutivo, es empleado por la presidenta para proteger el ámbito de acción correspondiente a este último en detrimento de la pretensión mayoritaria de la Cámara que la ha elegido. Una paradoja más del contexto político actual. Sea como fuere, e independientemente del propósito que se persiguiera en la resolución de la controversia, no parece que la actuación haya sido la más adecuada.

Con todo, las referidas características son propias del Parlamento y respecto a ellas poco puede criticarse al Tribunal Constitucional. A este sí puede achacársele la demora en la resolución de los asuntos pendientes, incumplimiento sistemático de sus normas de funcionamiento generado seguramente por una endémica sobrecarga de trabajo. Más allá de las consecuencias negativas propias de tal situación, en concreto cabe subrayar que esta tardanza «no es precisamente un incentivo para los órganos parlamentarios, que son conscientes de que sus resoluciones eventualmente lesivas del ius in officium no tendrán consecuencias a corto plazo» (‍Garrote de Marcos, 2024: 588). En este caso, el fallo de la sentencia (más allá del aspecto declarativo) concluye la nulidad de las resoluciones recurridas, pero de poco sirve eso ya. El Congreso deliberó y votó sobre un mensaje motivado en el que la iniciativa irregularmente excluida no aparecía; siendo que, para cuando se adoptó el fallo, el Senado afrontaba desde meses atrás una nueva legislatura.