LA TRANSFORMACIÓN DEL RECURSO DE AMPARO CONTRA ACTOS PARLAMENTARIOS

1. Los derechos objeto de protección[Subir]

En primer lugar, el grupo de los derechos que pueden encontrarse afectados por la actuación de las instituciones parlamentarias se presenta limitado, aunque recientemente ha sufrido un incremento. Habitualmente han sido el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), el derecho de petición (art. 29 CE)^[8] y el derecho de participación política (art. 23.1 CE), directamente en los supuestos del art. 6 de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular (art. 23.1 en relación con el 87.3, ambos de la CE) e indirectamente en aquellas ocasiones en que se encuentran afectados de una manera grave los elementos esenciales del cargo público representativo (art. 23.2 CE).

En ocasiones también se ha incluido la lesión del principio de igualdad del art. 14 CE entre las garantías afectadas susceptibles de esta modalidad de amparo; por ejemplo, ante supuestos de un uso abusivo de las prerrogativas parlamentarias^[9]. Pero se ha descartado progresivamente cuando la invocación de la desigualdad concurre con una lesión del derecho de acceso, ejercicio y pérdida del cargo público representativo, garantizado en el art. 23.2 CE^[10]. Igualmente, se ha aceptado que la lesión de los derechos garantizados por el art. 28 CE puede derivarse del comportamiento de los órganos de las cámaras legislativas cuando deciden asuntos sobre su personal; pero la STC 121/1997 extrajo estas lesiones del ámbito del art. 42 de la LOTC y las derivó al procedimiento del art. 43 de la LOTC^[11].

Frente a este grupo más común de derechos afectados, se han tramitado y resuelto en estos últimos años dos asuntos relacionados con la novedosa lesión de derechos y garantías constitucionales, en ambos casos como consecuencia del comportamiento y de la decisión de comisiones parlamentarias de investigación.

La STC 133/2018 resolvió que concurría una lesión del derecho al honor, garantizado en el art. 18.1 de la CE, por el contenido de las aseveraciones recogidas en las conclusiones del dictamen de una comisión especial de investigación de las Cortes Valencianas, aprobadas en sesión de 5 de julio de 2016, sobre el accidente de la línea 1 de Metrovalencia, ocurrido el 3 de julio de 2006, en las que se declara al demandante de amparo responsable político de dicho accidente, y contra la resolución/comunicación del presidente de la Cámara de 12 de julio de 2017 (‍Peña Jiménez, 2019)^[12]. En esta ocasión, y tras una confusa argumentación sobre el alcance de la presunción inocencia extraprocesal, el Tribunal acaba concluyendo que concurre una lesión del derecho al honor del demandante:

Las incógnitas que esta forma de argumentar y este fallo dejan sobre la capacidad de actuación de las comisiones de investigación de los Parlamentos cuando valoran y definen responsabilidades políticas, no jurídicas, de autoridades públicas, en este caso de un ex alto cargo de la Administración de la Comunidad de Valencia, en el ejercicio de las facultades que les atribuyen los apartados b) y e) del art. 22, párrafo 1.º, del Estatuto resultan evidentes (‍Cobreros Mendazona, 2023); a ello se añade que el amparo se plantea contra un acto no firme, el dictamen de la Comisión, no contra el acuerdo del Pleno de la Cámara aceptándolo o rechazándolo. Pero, en el tema del derecho lesionado como elemento del recurso de amparo, por primera y única vez el Tribunal considera que un pronunciamiento del Pleno de una Cámara en el ejercicio de sus competencias estatutarias puede desplegar efectos para lesionar el buen nombre de un sujeto ajeno a la Cámara. El razonamiento omite cualquier ponderación entre el ejercicio de la función de control y el ámbito de afección del derecho, desconoce cualquier referencia a la eventual veracidad en el contenido de la crítica que pudiese desplazar la antijuridicidad en el descrédito del afectado por el contenido del acuerdo de la Cámara y, en definitiva, de manera sorprendente, aplica en este supuesto un canon mucho más estricto que el utilizado por los órganos de la justicia cuando se valora la colisión del ejercicio de las libertades comunicativas con el derecho al honor.

Las debilidades argumentativas de esa sentencia, apuntadas por los votos particulares^[13], se han intentado corregir en la STC 77/2023, resolución en la que se ha vinculado este tipo de actuaciones a la lesión de la garantía extraprocesal de la presunción de inocencia y se han evitado las referencias al honor (art. 24.2 CE; ‍Marañón Gómez, 2023). No obstante, en esta resolución termina siendo llamativo el fallo y la forma por la que opta el Tribunal para hacer efectivo el restablecimiento de la garantía lesionada, un tema sobre el que se deberá regresar con posterioridad.

Con independencia de la opinión sobre los límites de la actuación del Tribunal y el alcance de la habilitación que le confiere la lesión de derechos en el marco del procedimiento de amparo, la lesión del derecho ofrece una visión parcial, por lo que debe hilarse expositivamente con el tema de la naturaleza de las actuaciones que originan la lesión y con la conexión de ambos elementos con la trascendencia constitucional de los asuntos.

2. Los actos objeto de impugnación[Subir]

En lo referente al objeto de la impugnación a través del amparo, el precepto de la Ley Orgánica del Tribunal incluye los actos y las decisiones sin valor de ley de las cámaras legislativas y sus órganos. A partir de esa simple enumeración legal, la casuística ha ido clasificando qué actuaciones parlamentarias quedan dentro o fuera del alcance de este procedimiento de control constitucional. No es misión del Tribunal Constitucional la elaboración de una dogmática sobre los actos parlamentarios, por lo que solo ha tenido presente en el marco de su impugnabilidad en los procesos de amparo que tuvieran capacidad suficiente para lesionar alguno de los derechos constitucionalmente protegidos (‍Morales Arroyo, 2008: 27 y ss.).

No obstante, la referencia a la categoría de los actos sin valor de ley, que había sido fundamental para excluir del amparo las normas sobre régimen estatutario del personal al servicio de los Parlamentos^[14] y, con posterioridad, para incluir dentro del régimen de control las resoluciones complementarias e interpretativas de las disposiciones reglamentarias de las presidencias y las mesas de los Parlamentos^[15], ha permitido una progresiva ampliación de los actos parlamentarios exentos de control por esta vía. En esta línea, los acuerdos del Congreso de los Diputados relacionados con las prórrogas de los estados de alarma^[16] y las decisiones del Senado en el marco del ejercicio de sus competencias conforme al art. 155 de la CE^[17] se ha considerado que solo pueden quedar sometidas a revisión por el Tribunal Constitucional a través de vías de control de constitucionalidad y no mediante recurso de amparo.

En la definición de las actuaciones sometidas a amparo durante bastante tiempo también ha tenido una importante presencia descriptiva el criterio de los efectos extraparlamentarios o intraparlamentarios de los actos (‍Aranda Álvarez, 1998: 262-‍268; ‍Morales Arroyo, 2008: 42-‍49). Durante un corto plazo de tiempo tal diferenciación separó los actos controlables de los incontrolables por el órgano de la justicia constitucional (‍Miranda López, 2018: 27-‍28), pero, a medida que ha ido evolucionando la práctica del amparo contra actos de las instituciones parlamentarias, se ha transformado en un mero indicador sobre la intensidad con la que, en teoría, se puede ejercer el control sobre los actos con eficacia interna.

El criterio de la eficacia del acto permitió, por ejemplo, que el Tribunal impusiese su doctrina sobre la interpretación restrictiva de las prerrogativas de los miembros de las cámaras legislativas, especialmente las nacionales, en la medida que afectaba a los derechos de los arts. 14 y 24 de la CE de personas ajenas a la institución parlamentaria. Incluso desde 1988 dejaba abierta la puerta a la actuación frente a la lesión de cualquier derecho^[18], aunque, al tiempo, se aceptaba que la capacidad de los Parlamentos para incidir sobre otros derechos resultaba excepcional. El principio de esta evolución se asentaba en una doble apreciación. De un lado, se constataba una lesión de derechos constitucionales susceptibles de ser protegidos por vía de amparo y, de otro lado, se valoraba la concurrencia de un exceso y uso incorrecto de las facultades propias de las cámaras^[19].

En los últimos años se ha asistido a un avance progresivo de las situaciones en las que el Tribunal se arroga competencias para valorar la actuación de las cámaras, en un claro debilitamiento y reducción de las actuaciones exentas de control como interna corporis acta. La tendencia expansiva, desoyendo las advertencias razonables que en su día articuló Jiménez Campo (‍1997), en la definición jurisdiccional del contenido del estatuto de los cargos públicos representativos, al amparo del art. 23.2 de la CE, en combinación interpretativa con el apartado primero del mismo precepto, ha elevado la frecuencia y la intensidad con las que el Tribunal admite y resuelve impugnaciones por esta vía.

El otro factor relevante, el del papel que se atribuye en la lesión al comportamiento de los órganos de las cámaras legislativas, requiere una reflexión más detallada que pueda explicar la evolución de la doctrina jurisprudencial en esta modalidad de amparo. Aquí, además, entra en juego la afectación de los derechos por el acto o decisión parlamentaria como requisito para la admisión del amparo, en los términos delimitados en los apdos. 2.º y 3.º del art. 41 de la LOTC, que más adelante será objeto de comentario.

La primera condición manifiesta una conexión indirecta con los requisitos de legitimación requeridos para la interposición del recurso, pues exige una mínima demostración de que las consecuencias del acto o decisión parlamentaria inciden negativamente en la esfera jurídica del titular del derecho. En consecuencia, al Tribunal le corresponde el control de una acción que repercute en la esfera jurídica del titular, ya que, como se apuntó, el acto debe resultar idóneo para producir una lesión. Por ejemplo, esta situación se detecta en los actos de las mesas de las cámaras cuando impiden la tramitación de una iniciativa legislativa popular, cuando no ofrecen una respuesta mínima a una petición (STC 108/2011) o cuando, siguiendo un criterio sin apoyo legal, niegan la tramitación de una iniciativa parlamentaria.

En esas ocasiones, el análisis judicial se situaba en el escrutinio del alcance del poder de acción de la Mesa (o de cualquier otro órgano de la Cámara con competencia) para impedir cualquier tramitación. Aquí, la exigencia del Tribunal se ha concentrado en la comprobación de que la resolución parlamentaria respetara la legalidad y no discriminara a diputados o grupos, a lo que fue añadiendo la necesidad de motivar razonadamente la causa de inadmisión. El Tribunal ha sostenido durante bastante tiempo que no resultaba suficiente una infracción del ordenamiento parlamentario para considerar que se lesionaba el derecho al ejercicio del cargo público e, indirectamente, el de participación de los ciudadanos mediante representantes, atribuyendo a los órganos de las cámaras en el ámbito de su autonomía libertad para establecer criterios en el proceso de admisión y calificación de asuntos; en sus propios términos:

La exigencia de motivación se va a convertir en el sendero a través del cual el razonamiento del órgano de la Cámara puede ser sustituido como de mayor valor por el del Tribunal^[21]. Así, sutilmente en sentencias posteriores, como las SSTC 27/2011, 200/2014 y 213/2014, se verifica un claro control del contenido de la motivación. Por ejemplo, la segunda de esas sentencias añade al deber de motivación de las mesas el respeto siempre del principio de interpretación más favorable para la eficacia de los derechos fundamentales (STC 200/2014, FJ 4), para, en posteriores fundamentos, aplicar su interpretación de las disposiciones reglamentarias sobre el alcance de la decisión de la Mesa y la idoneidad de su motivación, descartando la aplicada por el órgano parlamentario.

El siguiente paso doctrinal se encuentra entre las resoluciones de los diversos asuntos que se plantean ante el Tribunal Constitucional como consecuencia de las actuaciones de las instituciones políticas en el conflicto constitucional de Cataluña (‍Teruel Lozano, 2020). Así, con ocasión de la admisión por la Mesa de esta Cámara de tres iniciativas legislativas, se verifica un cambio en virtud del cual el Tribunal admite las demandas de amparo para proteger los derechos del art. 23 de la CE de aquellos parlamentarios contrarios a la regularidad de la tramitación. En las SSTC 224/2016 y 225/2016, el debate de fondo se ciñó a desentrañar si se utilizó la vía procedimental adecuada para tramitar los textos legislativos, lo que reduce el objeto del proceso a una mera cuestión de legalidad formal^[22]. Al final se trata de una mera defensa de la legalidad procesal, que, quizás, sería motivo suficiente para una declaración de inconstitucionalidad de la ley en un procedimiento de control de constitucionalidad (incluida la cuestión interna), pero que encaja difícilmente en el objeto de garantía de derechos propio de los procedimientos de amparo. Esta debilidad argumentativa le lleva hasta un razonamiento peculiar con el que justifica la lesión de los derechos de los reclamantes^[23]. Por último, en un obiter dicta sorprendente, afirma que con su decisión no se lesionan los derechos de los grupos proponentes de las iniciativas pues queda a su discrecionalidad volver a tramitarlas siguiendo el procedimiento correcto^[24].

Los defectos de forma procedimental también fueron de relevancia en las SSTC 10/2018 y 27/2018, en las que se concede el amparo porque en la tramitación de los textos legislativos se obvia la solicitud del informe preceptivo al Consejo de Garantías Estatutarias.

Pero el giro más significativo se produce en la Sentencia de Pleno 46/2018, de 26 de abril, en la que se resuelve la petición de amparo de varios diputados contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 4 de octubre de 2017, que calificó y admitió a trámite la solicitud de comparecencia ante el Pleno del Parlamento del presidente de la Generalitat de Cataluña, a petición del Grupo Parlamentario de Junts pel Sí y del Grupo Parlamentario de la Candidatura d’Unitat Popular Crida Constituent, con objeto de valorar los resultados del referéndum del día 1 de octubre y sus efectos, de acuerdo con el art. 4 de la Ley del Referéndum de Autodeterminación y contra el acuerdo de la Mesa, también de 4 de octubre de 2017, por el que ese órgano del Parlamento desestimó la petición de reconsideración que formularon los diputados recurrentes en amparo contra la referida resolución. En esta ocasión, el Tribunal deja claro desde el principio de su argumentación que el objeto del recurso recae sobre el criterio utilizado por la Mesa para admitir una iniciativa parlamentaria^[25]. Desde la perspectiva de la lesión del derecho, se trata de que «para resolver el presente recurso de amparo es preciso analizar si forma parte del ius in officium de los parlamentarios el derecho a que no se tramiten iniciativas que incurran en graves infracciones constitucionales o que su tramitación conlleve incumplir el deber de respetar las resoluciones del Tribunal Constitucional» (FJ 4). Con respecto a la primera cuestión, el órgano de la justicia constitucional continúa manteniendo que no existe un derecho de parlamentario o grupo a que no se tramiten iniciativas dudosamente constitucionales, y que las mesas, por tanto, poseen la facultad de inadmitir iniciativas palmariamente inconstitucionales.

El conflicto se sitúa en un plano diferente, en si la Mesa debe o no admitir a trámite una propuesta cuando constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional. Para alcanzar sus conclusiones recurre a los mandatos del art. 87 de la LOTC y al genérico deber del art. 9.1 de la CE y de ambos extrae que existe una obligación de inadmisión de la iniciativa por la Mesa^[26]. No obstante, si la argumentación finaliza aquí, el órgano convierte un procedimiento de garantía puntual de los derechos constitucionales en un procedimiento de mera defensa de la legalidad o, si se quiere, de la constitucionalidad definida por su supremo intérprete. Por ello, en un golpe argumentativo conecta la tensión que supone la admisión de la iniciativa irregular con el ius in officium de los diputados y concluye que obligar a los parlamentarios a participar o no en el debate y votación de esas iniciativas lesiona en sus dos facetas los derechos del art. 23 de la CE^[27]. Así que, en conclusión,

Esta doctrina se consolidará en sentencias posteriores y se hará común en múltiples resoluciones relacionadas con la actuación del Parlamento de Cataluña durante las decisiones vinculadas a la crisis constitucional^[28], considerándose vinculantes no solo las resoluciones declarativas de inconstitucionalidad sobre ciertas materias, sino también las acuerdos sobre la suspensión de la tramitación de tales iniciativas^[29].

Esta concepción, que en la práctica impactaba directamente en la lógica del juego parlamentario de mayorías y minorías, convertía el recurso de amparo en un control sobre la legalidad de las decisiones de la Mesa, pues servía para la valoración de lo ajustado que se encontraba el criterio usado para la admisión con el contenido de las resoluciones del propio Tribunal. Por otro lado, este proceder ha terminado demostrando una importante vis expansiva y ha condicionado decisiones del propio Tribunal alejadas de la crisis constitucional en Cataluña (‍Morales Arroyo, 2024). Como dato para una cierta esperanza, se puede señalar que con posterioridad parece detectarse un retroceso en la aplicación de esta doctrina, especialmente a lo largo de los años 2023 y 2024, lo que, de consolidarse, devolvería una mayor libertad de decisión a las mesas de las cámaras en el ejercicio de sus facultades de calificación y de admisión^[30].

La doctrina descrita tiene conexiones con el problema de la legitimación para interponer el amparo y con el tema de las condiciones para la admisión de asuntos^[31].

3. Los problemas de legitimación en la interposición del amparo[Subir]

El tema de la legitimación en el recurso de amparo parlamentario ha contado con una doctrina titubeante desde sus inicios. En el supuesto de la legitimación no institucional, bajo el epígrafe de personas físicas y jurídicas ha ido aceptando reclamaciones de terceros ajenos a las cámaras en el ejercicio del derecho de petición y en defensa del derecho a la tutela judicial efectiva, la presunción de inocencia y el derecho al honor; de parlamentarios y grupos parlamentarios por lesión con actos parlamentarios de naturaleza política de los derechos del art. 23 de la CE; de las comisiones promotoras y, si llega la ocasión, entes locales en supuestos de presentación de iniciativas legislativas populares; y, por último, de entidades sindicales en defensa de los derechos de contenido laboral garantizados por el art. 28 de la CE.

La legitimación, como en otros procesos, se fundamenta sobre la demostración de una relación con el titular, como ocurre con los grupos parlamentarios, actuando en defensa de las facultades de sus miembros, o con el derecho conculcado. La falta de esa conexión ha llevado a la inadmisión de algunas demandas de parlamentarios o grupos^[32]. No obstante, el Tribunal ha incurrido con frecuencia en una cierta laxitud a la hora de valorar la legitimación en la admisión de los recursos de amparo. Las negativas consecuencias de esa actitud son puestas de manifiesto en el magnífico voto particular del magistrado Vicente Conde Martín de Hijas a la STC 74/2009, reiterado en las posteriores SSTC 98/2009 y 33/2010. Tal crítica parece que no ha permeado al órgano, lo que permitiría explicar la admisión de los asuntos que fueron resueltos por las SSTC 107/2016 (instado por el Grupo Parlamentario de Ciudadanos) y 108/2016 (presentado por el Grupo Parlamentario Socialista), cuando el defecto de forma que provoca la intervención y anulación de las iniciativas parlamentarias tramitadas en el Parlamento de Cataluña se conecta con la incorrecta formación de la Junta de Portavoces ante la falta de constitución de un grupo parlamentario, el del Partido Popular, el sujeto que poseía plena capacidad para recurrir y cuya reclamación, por cierto, sería resuelta en la STC 109/2016.

Como se apuntaba en el anterior apartado, la reducción del rigor en el control de la legitimación coincide con la flexibilización en la exigencia de la demostración indiciaria de la lesión del derecho, especialmente en los supuestos que Garrote Marcos (‍2024: 562) ha definido como de «lesión refleja», y con la tendencia a la objetivación del proceso de amparo, convertido en mecanismo para recomponer el ordenamiento parlamentario. El cambio de doctrina que se percibe desde 2023 ha posibilitado un control más estricto de la legitimación y en la demostración de la lesión de los derechos, provocando un creciente número de inadmisiones mediante auto y a la desestimación de los amparos resueltos mediante sentencia. El ejemplo más significativo se localiza en la STC 65/2023 y las posteriores sobre el control de la corrección de las decisiones de las presidencias de las cámaras sobre el cumplimiento del requisito del acatamiento de la Constitución para adquirir la condición plena de parlamentario^[33].

Una línea clara para el Tribunal en el tema de la legitimación ha sido la de negar a los partidos políticos la capacidad para interponer recursos de amparo. Pero esta doctrina puede encontrarse en entredicho como consecuencia de unas reformas normativas realizadas en el Reglamento del Parlamento de Andalucía en el año 2021^[34] y en el Reglamento del Parlamento de Canarias en el año 2023^[35]. En ambas se procede a trasladar al interior de sus ordenamientos parlamentarios algunas de las recomendaciones incluidas en III Adenda al pacto antitransfuguismo, denominado «Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las instituciones democráticas», acordada entre los firmantes del pacto el 11 de noviembre del año 2020^[36]. 

En el caso de Andalucía se han introducido dos reglas bastante relevantes para futuras acciones relacionadas con el amparo contra actos parlamentarios.

En primer lugar, se ha incluido una disposición que afecta al proceso de constitución de los grupos parlamentarios. La creación de los grupos parlamentarios se desarrolla en los cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara, mediante la concurrencia de la voluntad de, al menos, cinco diputados que pertenezcan a la misma fuerza electoral. Ese acuerdo se formaliza a través de un escrito firmado por todos los parlamentarios, en el que deben constar la denominación del ente colectivo y los nombres de los diputados que asumen los cargos de portavoz y portavoces adjuntos del grupo parlamentario. Pero para que se perfeccione la constitución del grupo parlamentario se precisa que este documento vaya acompañado de otro escrito en el que el representante legal del sujeto político que presentó la candidatura conceda su conformidad para la creación del mismo^[37].

En segundo lugar, se ha incluido un supuesto específico de abandono de un diputado de su grupo parlamentario cuando haya sido definido como «tránsfuga». La categoría de tránsfuga se articula como una situación que reúne características propias para la salida de los diputados de los grupos parlamentarios. La concurrencia de la misma se reconoce porque, de nuevo, el sujeto político manifiesta sin más que un diputado del grupo parlamentario ha abandonado su disciplina. Basta con ello. Alcanza a los diputados del grupo parlamentario de un mismo partido o coalición inscrita en el Registro, a una agrupación de electores y a los integrantes de las listas de una coalición; en este último caso será la fuerza electoral coaligada que propuso a ese candidato quien realice el pronunciamiento sin intervención de las demás.

En ambos supuestos la voluntad de un ente político extraparlamentario tiene consecuencias inmediatas en el interior del Parlamento de Andalucía y puede impedir la constitución de un grupo parlamentario o certificar la expulsión de un diputado de su grupo parlamentario y su conversión en un diputado no adscrito^[38]. En ambas situaciones la Mesa de la Cámara supuestamente debe en su acuerdo aceptar el contenido de la voluntad manifestada por el representante legal de la fuerza electoral que apoyó la candidatura de la que surge el grupo parlamentario y en cuyas listas se presentaron los diputados considerados disidentes.

En el supuesto de la reforma del Reglamento del Parlamento de Canarias la intervención se reduce solo a las situaciones en las que se asigna la consideración de tránsfuga a un parlamentario. El transfuguismo se puede dar como categoría especial de abandono o expulsión^[39]. Cualquiera de esas situaciones debe ser comunicada a la Mesa por el representante de la fuerza electoral que está en el origen del grupo parlamentario o, en casos de coalición, la fuerza política que propuso para la lista a dicho diputado. Pero, cuando se trata de expulsión, la documentación probatoria que acompaña a la notificación resulta bastante detallada: «[…] dicha comunicación incorporará una certificación expedida por quien represente legalmente a la formación política correspondiente que acredite que en el desarrollo del procedimiento para la expulsión se han verificado todos los trámites y cumplimentadas todas las garantías previstas en la normativa que resulte de aplicación» (art. 28.2, párr. 3.º RPC). De nuevo, un tercero ajeno a la Cámara condiciona la decisión de régimen interno que debe adoptar la Mesa.

Pues bien, como se indicaba, se abre una vía que puede poner en cuestión lo que ha sido su doctrina consolidada desde el año 1983 sobre que los partidos políticos no son titulares del derecho de participación política del art. 23 (‍Aguiar de Luque y González Ayala, 1996), por lo que no podían interferir en la relación representativa que se establecía entre parlamentarios y ciudadanos representados, y tampoco podían utilizar la vía del amparo del art. 42 de la LOTC para defender los derechos de sus parlamentarios o de los grupos parlamentarios frente a actos de los órganos de las cámaras legislativas porque carecían de un interés legítimo demostrable (‍Morales Arroyo, 2008: 76 y ss.)^[40]. Tras las reformas de los reglamentos parlamentarios descritas, los partidos y otros entes de naturaleza político-electoral han adquirido la facultad de decidir si se constituye un grupo parlamentario (Parlamento de Andalucía) y si un diputado continúa o no en el grupo de su candidatura una vez ha dejado de militar en sus filas (ambos Parlamentos). La Mesa de la Cámara podría, llegada la ocasión, contravenir los mandatos reglamentarios, admitiendo la formación del grupo o no concediendo la condición de diputado no adscrito al tránsfuga, y aceptar que continúe en el grupo de la fuerza electoral; en esta ocasión, se contravendría una norma que concede facultades a agentes ajenos a la Cámara e, indirectamente, podría derivarse un perjuicio para los grupos parlamentarios que soportan la continuidad de «un tránsfuga» en sus filas. En esta situación, ¿el sujeto político estaría habilitado para defender vicariamente los derechos de su grupo? En el caso de la norma de la Cámara andaluza, ¿podría impugnar la decisión de la Mesa que permite la constitución del grupo sin su parecer? Evidentemente, en el primer caso, la autonomía de la Cámara puede continuar siendo un elemento de garantía para la decisión de la Mesa en el marco de los retazos de la doctrina sobre los interna corporis acta que a día de hoy siguen en pie y que básicamente acepta que no toda infracción de la norma reglamentaria conlleva una violación de derechos constitucionales, además de poder actuar como un instrumento para la garantía de los derechos constitucionales del art. 23 de los diputados implicados. En el segundo supuesto, la dificultad se encuentra en identificar un derecho fundamental afectado —quizás las facultades del derecho de asociación en su vertiente colectiva— para residenciar la queja ante la justicia constitucional y en la falta de competencia de los tribunales ordinarios para controlar los actos de los órganos de las cámaras que no se consideren meramente administrativos^[41].

La vía que se abre no cierra, por supuesto, la legitimación de grupos y parlamentarios individuales para utilizar el procedimiento de amparo del art. 42 cuando la Mesa, siguiendo las indicaciones del sujeto político, pueda violar los derechos que les reconoce el art. 23 de la CE.

La falta de legitimación —resulta de sobra conocido— suele actuar en los procesos de amparo como causa de inadmisión o como motivo para la desestimación del amparo en los supuestos en los que el asunto llegue a la fase procesal de sentenciar. La primera de las opciones, dada la relajación del rigor a la hora de controlar la concurrencia indiciaria de la lesión de los derechos del art. 23 CE, coloca el problema en las condiciones para la admisión de los recursos.

4. Las condiciones para la admisión de los amparos[Subir]

Como resulta conocido, además de la legitimación, en el trámite de admisión el órgano de la justicia constitucional evalúa la concurrencia de una lesión real y efectiva de un derecho, si se han agotado los recursos previos a la demanda de amparo y la concurrencia de una especial trascendencia constitucional en el asunto como para justificar una resolución sobre el fondo (arts. 49 y 50 de la LOTC).

La lesión real y efectiva de derechos resulta relevante en el momento de la admisión y, con posterioridad, si existe justificación suficiente, la razón de ser del fallo en amparo. En lo que ahora interesa, constituiría la primera de las condiciones que se valora en los amparos parlamentarios, como en el resto de los procesos de protección de derechos. Por ejemplo, esta circunstancia se recordaba de una manera bastante nítida al inicio del FJ 3 de la STC 39/2008:

No obstante, a medida que se ha ido extendiendo la doctrina de que existe una especie de lesiones reflejas de los derechos de ejercicio del cargo público en conexión con el derecho de participación ciudadana, se ha ido flexibilizando el control sobre la lesión indiciaria:

Para, con posterioridad, admitir que no se trata en sentido estricto de un supuesto de lesión real y efectiva, y realizar una especie de argumentación de admisión negativa. De una manera clara en la tantas veces mencionada STC 46/2018, tras rechazar que se trate de un recuso prematuro, preventivo o cautelar, concluye afirmando que «en consecuencia, al no ser posible efectuar un pronunciamiento sobre la inexistencia de la vulneración alegada sin entrar a examinar el fondo del asunto, ha de rechazarse también este motivo de inadmisibilidad que opone el representante del Parlamento de Cataluña». Es decir, se acepta sin más la invocación de la lesión de los reclamantes porque la Mesa del Parlamento de Cataluña tomó la decisión de admitir una iniciativa que podría estar conectada con una materia que, según los demandantes de amparo, estaba afectada por un auto previo de suspensión del propio Tribunal.

Quizás, más allá de las decisiones vinculadas al conflicto constitucional de Cataluña, el supuesto en el que de una manera más clara el Tribunal hace caso omiso de verificar la concurrencia de la lesión de un derecho, tanto indiciariamente en la admisión como de manera real y efectiva en su resolución, se localice en la Sentencia del Pleno del Tribunal número 168/2021. En este amparo se imputaba la lesión de los derechos del art. 23 de la CE a las resoluciones suspensivas de reuniones, trámites y plazos tomadas por el Congreso de los Diputados en los primeros días de la declaración del estado de alarma sanitario el 14 de marzo de 2020. Los reclamantes circunscribían la lesión del ius in officium al hecho de que la suspensión les había privado de la potestad de presentar miles de iniciativas parlamentarias, especialmente las dirigidas al control del Gobierno. El Tribunal no verifica la realidad de los obstáculos y los bloqueos de las iniciativas, ni identifica las medidas de control que efectivamente se vieron afectadas o perjudicadas y si presentaban relación con los actos desarrollados durante el estado de alarma. Pero concluye que se ha producido objetivamente un perjuicio a los derechos de los reclamantes porque, con la suspensión, el Congreso de los Diputados dejaba de cumplir el papel que tiene asignado por el art. 116 de la CE. Es decir, el amparo se otorga por un posible quebrantamiento del orden constitucional, no porque se haya verificado que su comportamiento de manera efectiva perjudicó a los diputados en el ejercicio de su cargo y dejasen con ello de cumplir realmente su función representativa en el marco de la participación ciudadana.

Como se apuntaba con anterioridad, esa doctrina parece que comienza a abandonarse en lo que se refiere a las resoluciones en defensa de la mera legalidad con la STC 65/2023 y las posteriores en las que se discute si la admisión por las mesas del Congreso de los Diputados y el Senado en diferentes legislaturas de las fórmulas de acatamiento de la Constitución puede lesionar los derechos de los demás diputados. Aunque continúa dándose por suficiente para la admisión de asuntos la simple invocación de los derechos sin aportar elementos que justifiquen cómo las decisiones de los órganos de las cámaras lesionan realmente tales derechos para diputados concretos. Y, a lo largo de 2024, han comenzado tímidamente a inadmitirse recursos porque los demandantes no demostraban suficientemente la perturbación del derecho y, con ello, carecían de un interés legítimo de naturaleza procesal^[43].

Los requisitos del cumplimiento del plazo de tres meses para la interposición del amparo y el agotamiento de los recursos internos conforme a las normas parlamentarias han provocado la desestimación de diversos recursos. La extemporaneidad se invoca en las SSTC 20/2008, 28/2011 y 200/2014 como causa de inadmisión total o parcial de las reclamaciones. Mientras que la falta de interposición de recursos internos necesarios para que el acto adquiriese firmeza y fuese idóneo para el amparo constitucional se invoca en la STC 20/2008 y en la STC 33/2010. En esta última se argumentará con cierta contundencia que «la exigencia de haber agotado las instancias internas parlamentarias es, conforme a nuestra jurisprudencia, una exigencia derivada del principio de subsidiariedad y del debido respeto a la autonomía parlamentaria, de tal manera que no cabe recabar el amparo de este Tribunal Constitucional si la lesión pudo ser remediada mediante procedimientos parlamentarios que no se hayan utilizado» (FJ 2)^[44].

El requisito de la demostración en la demanda de la concurrencia de trascendencia constitucional en el asunto que haga necesaria una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional, introducido en 2007 en la reforma de la LOTC, ha adquirido un perfil singular en los amparos contra actos y disposiciones parlamentarias. El singular obiter dicta incluido en la multicitada STC 155/2009 se cerraba con una especie de cláusula residual en la que se mencionaban los amparos contra actos parlamentarios:

Una especificación que en la práctica confería casi de manera automática trascendencia constitucional a los amparos planteados por lesiones de los derechos que se originaban en decisiones de los órganos parlamentarios. El deber de explicitarlo en la demanda no desaparecía, pero el propio Tribunal parece que atribuía un plus de admisibilidad a este tipo de reclamaciones y, en consecuencia, como ha repetido en muchas de sus sentencias, se confería una dimensión objetiva a este tipo de amparos. Una faceta que se encontraba reforzada por el hecho de que la autonomía parlamentaria excluye una revisión previa de la eventual infracción por los tribunales de justicia ordinarios y por los derechos afectados en el marco de la combinación de los dos apartados del art. 23 de la CE; «[…] ambas singularidades sitúan a los amparos parlamentarios en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva al valorar la especial trascendencia constitucional por parte de este Tribunal, dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa pues excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra» (ATC 47/2018, FJ 2). Pero, continuaba la argumentación de este auto, no debe entenderse que por sí mismos los amparos contra actos parlamentarios gocen de una trascendencia constitucional, sino que la misma deberá justificarse y valorarse caso a caso^[45]. La carga de justificar la trascendencia no desaparece para los demandantes en esta clase de amparo y debe satisfacer las condiciones de los preceptos de la LOTC y las reglas generales descritas en la STC 155/2009. Por lo tanto, en el caso del auto mencionado, el Tribunal concluye que carece de este requisito de admisión porque ya existe abundante doctrina anterior sobre el supuesto y un pronunciamiento no puede aportar nada novedoso^[46].

Con independencia de la incoherencia argumentativa que supone reconocer que no hay un control judicial previo que verifique la correcta aplicación de la doctrina fijada para estos casos por el propio Tribunal, que los órganos parlamentarios que la conocen y la deben aplicar —y en su caso autocorregirse— no se pueden considerar políticamente neutrales y que mantener a rajatabla esta postura supondría dar bastante discrecionalidad a los órganos encargados de calificar y tramitar las iniciativas, la exigente postura planteada por esa resolución inadmisoria no se ha mantenido con posterioridad, siempre que se cumpla mínimamente la formalidad de explicitar formalmente en el escrito de demanda una cierta justificación; su uso estricto hubiera hecho casi imposible la tramitación de amparos parlamentarios en muchos temas sobre los que existe una relevante y consolidada doctrina constitucional.

Por último, para cerrar este epígrafe debe mencionarse el tema de la suspensión de los actos impugnados por esta vía de amparo. En este asunto el procedimiento del amparo parlamentario no suponía una excepción al canon de rechazar la suspensión de los actos impugnados sostenido en el tiempo por el Tribunal Constitucional. En este sentido, encontramos diversos autos en los que el órgano deniega la suspensión de los actos impugnados, incluso en reclamaciones relacionadas con decisiones tomadas por el Parlamento de Cataluña durante el conflicto constitucional^[47].

En el tema de la suspensión de los acuerdos y sus consecuencias sobre el procedimiento legislativo, resultan relevantes, aunque de signo opuesto, los AATC 59/2017 y 177/2022. En el primero de los conflictos se recurre la inadmisión de unas enmiendas presentadas por un grupo parlamentario en el Parlamento de Canarias a un proyecto de ley en tramitación, aduciendo que las mesas de la Comisión competente y de la Cámara aplicaban un criterio estricto y, con ello, lesionaban el ius in officium del proponente. Para evitar perjuicios irreparables que hicieran perder su objeto al proceso e hicieran imposible la reparación del derecho que debe conseguir el amparo, se solicitó la suspensión de la tramitación de la ley hasta que el Tribunal dilucidara si el comportamiento de los órganos de la Cámara era o no acertado. La demora en la resolución del incidente hizo que se aprobase la iniciativa legislativa y se publicase como ley en el instrumento oficial de publicidad de Canarias; en consecuencia, el Tribunal procedió a rechazar la suspensión porque se solicitaba la paralización del procedimiento legislativo y ello resultaba ya imposible de conceder^[48]. Por su parte, en el bastante más conocido ATC 177/2022 se acordó por primera vez paralizar el procedimiento legislativo para dos enmiendas admitidas y aprobadas por la Comisión de Justicia y el Pleno del Congreso de los Diputados a un texto legislativo. Ello lo concede en cumplimiento de la petición de suspensión incluida en una demanda de amparo presentada por varios diputados, bajo la consideración de que las enmiendas por su contenido infringían el ordenamiento parlamentario y la doctrina del propio Tribunal, lesionando de manera refleja los derechos reconocidos en el art. 23 de la CE (‍Delgado Ramos, 2023; ‍Rodríguez-Patrón, 2024).

5. El contenido y el alcance de las sentencias[Subir]

El análisis de las sentencias en amparos parlamentarios y sus efectos a partir del contenido prefijado en el apdo. 1.º del art. 55 de la LOTC ha dejado al descubierto problemas específicos en este procedimiento. El punto de partida, como ocurre con carácter general en los recursos de amparo, se localiza en el hecho de que el Tribunal Constitucional carece de competencia para sustituir en el ejercicio de sus facultades a un órgano de cualquier cámara legislativa. Así lo recordaba el propio Tribunal en la STC 44/2018, de 17 de septiembre:

Los problemas en estas resoluciones se han derivado, de un lado, de la nefasta confluencia entre un plazo anormalmente amplio para interponer el recurso con la tardanza para cerrar el procedimiento por parte del Tribunal y, de otro lado, de la propia naturaleza de los actos lesivos y el órgano que los ocasiona.

Los tres meses de plazo para interponer la demanda no constituirían un problema si el Tribunal acelerara su tiempo de respuesta. El fin de las legislaturas en bastantes ocasiones convierte en imposible restablecer plenamente el derecho, quedando la eficacia de la sentencia en un mero reconocimiento del derecho conculcado y, eventualmente, en una declaración de la nulidad de los actos parlamentarios considerados lesivos. El mecanismo del restablecimiento del titular del derecho en un momento anterior a la emisión del acto lesivo, ordinariamente utilizado en los amparos contra acciones y omisiones de los órganos del Poder Judicial, resulta imposible una vez que la legislatura ha finalizado. Las resoluciones de este tipo han sido calificadas de «meramente declarativas» por el propio Tribunal Constitucional^[49].

En el período que transcurre entre los años 1980 y 2007, 16 de las 34 sentencias estimatorias dictadas en amparos parlamentarios se integraban en esta categoría (‍Morales Arroyo, 2008: 158 y ss.).

En el período que se valora en este trabajo de los años transcurridos entre 2008 y 2023 se constata en nuestro órgano de justicia constitucional un importante esfuerzo por reducir los tiempos de respuesta en los amparos del art. 42 y ello ha dado como resultado que el remedio propiciado por el amparo se aplique en la legislatura en la que se produjo la lesión, con una sustancial reducción de las sentencias meramente declarativas, con las precisiones que deben hacer en el entorno de las sentencias relacionadas con la crisis constitucional en Cataluña. En este tramo temporal se han dictado 68 sentencias estimatorias en amparos parlamentarios; de ellas, tan solo 19 eran catalogadas por el propio Tribunal entre las «meramente declarativas»^[50].

El esfuerzo por reducir los tiempos de respuesta lleva al Tribunal a dictar sentencias en apenas seis meses. A ello ayudó la premura con la que el órgano ha tratado de resolver las reclamaciones que, por diferentes conductos procesales, le fueron llegando en el contexto de la crisis constitucional generada en Cataluña, hasta el extremo de que resolvió bastantes amparos parlamentarios entre los seis y los diez meses transcurridos desde su planteamiento^[51]. No obstante, a partir del año 2020 vuelven a ser habituales los retrasos, incluso en resoluciones contra actos de los órganos de la Cámara catalana relacionados con la crisis constitucional.

La experiencia permite afirmar que, cuanto más breve es el tiempo de resolución y, por ello, se cuenta con más opciones de que la legislatura continúe viva, más posibilidades hay de que el Tribunal, si lo considera preciso, pueda decretar la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la lesión del derecho. En este sentido, la frontera para el restablecimiento se ha encontrado en la STC 213/2014, dictada 29 meses después del planteamiento del recurso de amparo, y en la STC 158/2014, emitida 28 meses después de la interposición de la demanda^[52]. En todas las sentencias estimatorias dictadas con posterioridad a ese tiempo, el Tribunal se vio impedido a decidir sobre la retroacción de las actuaciones y se limitó a la anulación de los actos lesivos.

De la misma forma que el conflicto constitucional en Cataluña aceleró los procesos de toma de decisión, este ha alumbrado un nuevo tipo de resoluciones en las que el otorgamiento del amparo se acompaña del reconocimiento de que resulta imposible el restablecimiento del titular del derecho porque el acto que ha ocasionado la lesión ha sido ya anulado o no ha llegado a desplegar sus efectos porque fue objeto de acuerdo de suspensión por el propio Tribunal^[53].

Por lo demás, la tardanza en la resolución no ha afectado de manera negativa solo a las impugnaciones en las que estaba en entredicho algún elemento esencial del ius in officium de parlamentarios y grupos, sino también en algunas ocasiones en las que se encontraba directamente afectado el derecho de participación de ciudadanos que habían intentado tramitar una iniciativa legislativa popular. Así, mientras que en la STC 101/2016, dictada 33 meses después de plantearse la demanda de amparo, resultó imposible el restablecimiento pleno en su derecho a los promotores, en cambio, la STC 17/2019, dictada apenas pasados 12 meses desde la interposición del recurso, desbloqueó el procedimiento y permitió la continuación del proceso de participación política.

El segundo de los temas, el de las sentencias estimatorias de difícil cumplimiento (‍Morales Arroyo, 2008: 162-‍164), se encuentra conectado con la naturaleza eminentemente política que subyace tras cualquiera de las iniciativas y actos de los órganos parlamentarios. Cuando una decisión de un órgano parlamentario impide la tramitación de una iniciativa, conculcando una facultad esencial del cargo público representativo, y, por ello, el acto orgánico es anulado en la sentencia de amparo, siempre queda a la voluntad del parlamentario o del grupo que reclamó decidir si el interés político de aquella continúa vivo —o ha decaído— y merece la pena insistir en su tramitación. A este respecto, por ejemplo, se puede mencionar que, tras la STC 168/2021, quedó a la mera voluntad de los diputados reclamantes la decisión de si deseaban volver a dar trámite a los miles de iniciativas que dejaron de tramitar por la suspensión de plazos y actos en el Congreso de los Diputados durante los primeros días del estado de alarma de marzo de 2020.

Para terminar este apartado deben mencionarse algunos pronunciamientos singulares adoptados en recientes resoluciones de amparos parlamentarios.

En primer lugar, si bien no resulta un pronunciamiento del todo novedoso, en la STC 78/2016, aunque se trate de una resolución dictada cuando la legislatura ya estaba terminada, se obliga a la Cámara que había suspendido temporalmente en el cargo a una diputada a pagarle las compensaciones económicas que dejó de recibir en ese período de tiempo. Algo que, por cierto, se omite en el caso de la STC 93/2023, en el que la expulsión de unos diputados de su grupo y la atribución de la naturaleza de «parlamentarios no adscritos» provocó también un menoscabo de naturaleza económica en lo que restaba de legislatura.

En segundo lugar, como se indicaba en los inicios de estas páginas, la STC 77/2023 resultaba significativa porque se articulaba para defender la presunción de inocencia procesal, garantizada en el art. 24.2 de la CE, y porque era interpuesta por un sujeto ajeno a la Junta General del Principado de Asturias; pero también resulta novedosa por la forma elegida para restablecer el derecho conculcado, en la medida en que quiebra el principio de que la corrección en el ejercicio de sus competencias pertenece a los propios órganos parlamentarios. Sin detenernos en la complejidad y la singularidad del supuesto y las consecuencias que puede traer aparejadas para el comportamiento de las futuras comisiones de investigación en cualquier cámara legislativa de nuestro país (‍Marañón Gómez, 2023; ‍Fernández Gutiérrez, 2024), lo cierto es que, en la segunda de las decisiones del fallo, el Tribunal acuerda lo siguiente:

Con ello, el propio Tribunal reescribe el contenido de los diarios oficiales de la Cámara del Principado, sin ofrecer a los propios órganos parlamentarios la posibilidad de decidir conforme a su criterio los términos y el alcance de la modificación más adecuados para evitar la lesión del principio de la presunción de inocencia.

En tercer, y último, lugar, el Tribunal también ha recurrido a soluciones imaginativas con las sentencias en las que ha tenido que pronunciarse sobre las consecuencias para los acuerdos de los órganos del Parlamento de Cataluña en cada una de las ocasiones en que ha valorado las situaciones de irregularidad en la delegación del voto parlamentario. La STC 65/2022 fija las bases de la doctrina sobre los acuerdos de los órganos del Parlamento de Cataluña en torno a las situaciones de delegación voto (‍García Escudero, 2022; ‍Anguita Susi, 2023; ‍Garrote de Marcos, 2024: 565-‍567)^[54]. En el punto 2.º del fallo, el Tribunal Constitucional procede a limitar las consecuencias anulatorias de su decisión en los siguientes términos interpretativos:

En el mencionado fundamento se aclaraba que

En las resoluciones posteriores, vuelve a realizar esa salvedad sobre el alcance anulatorio de su fallo, incluyendo los casos en los que el diputado y su voto fue tenido en cuenta para los acuerdos ponderados en comisiones (STC 96/2022, FJ 4).