UNA REVISIÓN DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA RELACIÓN ENTRE LOS ARTÍCULOS 2 Y 168.1 CE, A LA LUZ DE SUS TRABAJOS PARLAMENTARIOS

I. LA SECESIÓN COMO ASPIRACIÓN ARTICULABLE POR REFORMA CONSTITUCIONAL AGRAVADA DE LA CE 1978 EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL[Subir]

Como es bien conocido, el Tribunal Constitucional ha admitido con toda claridad que es posible canalizar las aspiraciones secesionistas de determinados territorios a través de la reforma constitucional agravada del art. 168 CE, si bien no ha llegado a precisar de modo inequívoco si esa reforma de la Constitución podría incorporar y regular el derecho a la secesión o habría de tener como objeto inmediato la secesión directa de una parte del territorio.

Así, la STC 103/2008, de 11 de septiembre, declaró inconstitucional y nula la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política. La norma planteaba abiertamente el «derecho a decidir del Pueblo Vasco» para configurar una «nueva relación» entre esa Comunidad Autónoma y el Estado. El Tribunal Constitucional dispuso que «la identificación de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias resulta […] imposible sin una reforma previa de la Constitución vigente», en el entendido de que lo planteado por la ley vasca era nada menos que un procedimiento de «reconsideración del orden constituido» que responde a la «voluntad soberana de la Nación española, única e indivisible (art. 2 CE)».

No obstante ello, el Tribunal no proscribe de modo absoluto ese objetivo y lo reconduce al procedimiento de reforma constitucional previsto en el art. 168 CE, con este argumento:

Añadía, además, el Tribunal en esta sentencia una relevante afirmación que después matizaría —con desafortunada torpeza— en la STC 42/2014: el Tribunal pareció vetar en este pronunciamiento de 2008 cualquier tipo de actuación previa o condicionante de ese eventual proceso de reforma agravada de la Constitución^[1].

Ya en la celebérrima STC 31/2010, de 28 de junio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad presentados contra el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, y donde el Tribunal revisa y compendia toda su doctrina de treinta años sobre el Estado autonómico, se insiste en el débil argumento de vincular la idea de democracia no militante con la consecuente necesidad de dar cauce a la secesión, aunque sea por la vía de la reforma constitucional:

Y también se reitera la ilicitud de cualquier acción de los poderes públicos que pudiera ir dirigida a sortear o condicionar las garantías democráticas propias de los procedimientos de reforma constitucional^[2].

El siguiente hito jurisprudencial relevante, a los efectos que aquí interesan, fue la STC 42/2014, de 25 de marzo, que resolvió la impugnación de la Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, del Parlamento catalán, que declaraba al pueblo de Cataluña como sujeto político y jurídico soberano con «derecho a decidir», apelando en su extenso preámbulo a una amplia relación de principios que pretendían evocar la lógica de la jurisprudencia del Tribunal Supremo canadiense. La respuesta del Tribunal Constitucional fue, en lo esencial, tan contundente como la de la STC 103/2008:

Pese a ello, el Tribunal Constitucional realiza una muy cuestionable interpretación conforme de la parte de la resolución referida al «derecho a decidir». Así, como ha señalado con acierto Fossas Espadaler (‍2014: 286), la sentencia «reconstruye el texto de la Resolución 5/X para convertir una consigna política en un derecho de contenidos confusos pero suficientes para avalar actuaciones del proceso soberanista catalán».

En todo caso, el Tribunal acaba señalando que los planteamientos políticos que pretendan la modificación del «fundamento mismo del orden constitucional» [el art. 2 CE] son lícitos siempre que «no se preparen o defiendan a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales» y su concreta articulación efectiva se vehicule a través «de los procedimientos de reforma de la Constitución». Consecuentemente, se concluye que las referencias al derecho a decidir, así interpretadas, expresan «una aspiración política» encajable en el marco global de la Constitución y que «no contradicen los enunciados» de la misma^[3].

Por otro lado, reiteró también esta sentencia un dato esencial y controvertido ya apuntado en otras anteriores: la conexión entre nuestro modelo de democracia no militante con la viabilidad de decidir la secesión o de incorporar el derecho a ejercerla vía reforma constitucional. Afirmó el Tribunal:

Todo ello, siguiendo el Alto Tribunal parcialmente la estela del Dictamen de la Corte Suprema de Canadá de 1998 sobre la secesión de Quebec, al que alude de modo expreso en el fundamento jurídico 3.º de la sentencia^[4] y cuyo espíritu parece informar el conjunto del pronunciamiento, lo que nos obliga a hacer algunas precisiones al respecto.

De entrada, debemos empezar por destacar lo obvio. Una muy relevante particularidad de la Constitución canadiense es que se trata del único texto constitucional del mundo que nunca ha sido originariamente aceptado por uno de sus territorios, la provincia de Quebec. Por el contrario, la Constitución española y el modelo territorial que en ella se consagra —incluidas la indisolubilidad y la indivisibilidad de la nación española— fue aprobada por abrumadora mayoría en Cataluña y demás comunidades autónomas actuales. A mayor abundamiento, en nuestro sistema no hay diversos pueblos/poderes constituyentes que hayan pactado la Constitución, ni hemos adoptado jamás una fórmula confederal de relación territorial.

Ya con esta premisa, habría que examinar con muchas cautelas el modo de trasladar las principales reflexiones de la Corte Suprema canadiense en esta materia. Ello sentado, traemos aquí los elementos esenciales del problema.

En primer lugar, lo que el Gobierno de Canadá consultó a su Alto Tribunal fueron tres cuestiones muy concretas: 1) si Quebec tenía derecho a la secesión unilateral, conforme a lo dispuesto en la Constitución de Canadá; 2) si le correspondía ese derecho, conforme al derecho internacional; y 3) qué derecho prevalecería en caso de conflicto entre ambos. La respuesta de la Corte Suprema fue negativa a las dos primeras preguntas, no procediendo, pues, dar respuesta a la tercera de ellas. En los considerandos 151 y 154, el Tribunal canadiense lo explicó con suficiente elocuencia:

Sin embargo, y en segundo término, el Dictamen de la Corte Suprema no se limitó a ello. En opinión de este Tribunal, la Constitución «engloba todo un sistema de reglas y principios que rige el poder constitucional» y que van más allá de su estricta literalidad. Tales principios son el democrático, el federal, la primacía del derecho y el respeto de las minorías, ninguno de los cuales puede interpretarse haciendo abstracción de los demás ni impedir la aplicación de unos u otros. La aplicación de los mismos puede generar «obligaciones jurídicas […] que suponen límites sustanciales a la acción de los poderes públicos». Y, concretamente, el principio democrático exige que la voluntad de la población de un territorio a favor de la secesión no puede ser irrelevante para el conjunto del país, siempre que se cumplan determinadas condiciones. De modo que Quebec tendría derecho a poner en marcha un proceso de negociación con el Gobierno federal y las demás provincias canadienses.

A tal efecto, la primera condición a cumplir es que la manifestación de la voluntad de secesión sea expresada de forma clara, indiscutible e inequívoca. Además, la puesta en marcha de esa eventual negociación no significa que esté garantizado el éxito del proceso, la obligación de las partes consistiría en negociar lealmente esa voluntad de secesión. Y en tales negociaciones, dice la Corte, «habrían de tratarse los intereses de las otras Provincias, los del Gobierno federal, los de Quebec, los derechos de todos los canadienses dentro y fuera de Quebec y, particularmente, los derechos de las minorías». Si una de las partes no actuara de acuerdo con tales principios «pondría en peligro la legitimidad del ejercicio de sus derechos y, en última instancia, la aceptación del resultado por la comunidad internacional». Además, esta suerte de derecho a poner en marcha una negociación no es justiciable, esto es, no puede ser reclamado frente a la propia Corte, pues las obligaciones que impone son de naturaleza estrictamente política.

Finalmente, el Tribunal canadiense advierte que para articular de modo efectivo una eventual secesión negociada habría que operar un proceso de reforma constitucional (considerando 88). Pero, al hilo de esa exigencia, incorpora un argumento que repugna la lógica de cualquier sistema constitucional. Entiende la Corte Suprema canadiense que «la legítima tentativa, por parte de un representante de la Confederación de modificar la Constitución tiene por corolario la obligación de todas las partes de sentarse en la mesa de negociación». Y ello en razón de que «el claro rechazo expresado por el pueblo de Quebec del orden constitucional existente, conferiría legitimidad de forma clara a las reivindicaciones secesionistas»^[5].

A la vista de este muy sucinto repaso por la doctrina del Tribunal canadiense, parece mucho más evidente todavía lo forzado de trasladar su lógica a nuestro modelo, lo que no ha impedido a más de un sector doctrinal hacer de aquella lecturas sesgadas y, seguramente, interesadas^[6].

Sea como fuere, parece que el Tribunal Constitucional ha vuelto a la senda más ortodoxa de la STC 103/2008 en todos los demás pronunciamientos posteriores sobre esta cuestión. Sirvan como ejemplo de ello los tres más significativos:

La STC 259/2015, de 2 de diciembre de 2015, que declaró inconstitucional la Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, recupera un lenguaje mucho más directo y carente de concesiones dialécticas. Y, además, no solo veta determinadas interpretaciones de la STC 42/2014, sino que por momentos casi la reescribe, atribuyendo a aquel pronunciamiento lo que en este sí se expresa de forma mucho más clara y contundente^[7]. Le atribuye, además, a esta nueva resolución un objetivo distinto y más concreto que a la anterior, el de ser el «acto fundacional del proceso de creación de un Estado catalán independiente».

Sobre estas premisas, recuerda el Tribunal que el único cauce posible para articular la secesión es la reforma constitucional:

Y termina aclarando que la única actividad reglada que pueden llevar a cabo los poderes públicos de la comunidad autónoma para activar esa causa es el impulso de la correspondiente iniciativa del procedimiento de reforma constitucional (ex arts. 87.2 y 166 CE), como ya dijera en la sentencia de 2014.

Ello no obsta que pueda existir un «debate público, dentro o fuera de las instituciones, sobre tales proyectos políticos o sobre cualesquiera otros que propugnaran la reforma constitucional», pues este «goza, precisamente al amparo de la misma Constitución, de una irrestricta libertad», pero se excluye su articulación por cualquier otra vía —referéndum— que no sea la prevista por el art. 168 CE.

Ya en las SSTC 114/2017, de 17 de octubre, y 124/2017, de 8 de noviembre, que declararon la inconstitucionalidad de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del Referéndum de Autodeterminación, y de la Ley 20/2017, de 8 de septiembre, de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la República, respectivamente, el lenguaje del Tribunal Constitucional se vuelve aún más severo e inapelable. Se afirma en ambos casos que lo pretendido es una «ruptura total y absoluta de una parte del territorio del Estado con el orden constitucional y estatutario establecido, de modo que la Ley impugnada no busca ni quiere fundamentarse en la Constitución ni en el Estatuto de Autonomía de Cataluña […] situándose así en una resuelta posición de ajenidad respecto al ordenamiento constitucional vigente».

Se insiste en que «para ninguno de los “pueblos de España”, por servirnos de las palabras del preámbulo de la Constitución, existe un “derecho de autodeterminación”, entendido, al modo de la Ley 19/2017, como “derecho” a promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España (art. 1.1 CE)».

Así, pues, a los efectos que aquí interesan, la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia es tan clara como cuestionable: el art. 2 CE y, en particular, la condición indisoluble/indivisible de la nación española es revisable por vía del procedimiento previsto en el art. 168 CE, pudiéndose de ese modo decidir directamente la secesión de un territorio o, incluso, incorporar una cláusula que reconozca a las comunidades autónomas el derecho a la secesión. Lectura del alcance del art. 168 CE que ha hecho suya la mejor doctrina de nuestro país, como pasamos a ver.

II. EL CONSENSO DOCTRINAL SOBRE ESTA TESIS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: SUS TRES EJES[Subir]

La doctrina constitucionalista de nuestro país coincide de modo prácticamente unánime en la idea de que la CE 1978 no recoge ningún tipo de cláusula de intangibilidad material expresa^[8]. Por supuesto, así lo afirman quienes entienden que ninguna Constitución está sometida a límites materiales en sus procesos de revisión, pero también han venido negando que en nuestro texto constitucional se recojan límites materiales expresos a su reforma los más vehementes defensores de la existencia de límites materiales de carácter implícito (por todos, ‍Ruipérez Alamillo, 2014: 145-‍146). Sentado, pues, que la CE 1978 no recoge ninguna cláusula de intangibilidad material, el debate se orienta hacia el alcance que pudieran tener determinados límites materiales de naturaleza implícita, si los hubiere.

Los argumentos que se esgrimen para ello giran siempre en torno a lo prescrito por el art. 168 CE, que prevé un procedimiento notablemente agravado para la revisión total de la Constitución o de algunas de sus decisiones fundamentales. En primer lugar, se hace hincapié en que la previsión de un procedimiento para la reforma total del texto constitucional sería completamente incompatible con la existencia de límites materiales —tanto expresos como implícitos— a dicha reforma^[9], lo que lleva a interpretar el contenido y alcance de muy relevantes previsiones del título preliminar de la Constitución a partir de esa cuestionable premisa^[10]. Se suele añadir a ello, además, en segundo término, que la extraordinaria rigidez del art. 168 CE cumple de facto con ese objetivo de evitar la modificación de los contenidos que a ese procedimiento especial de reforma se confían (por todos, ‍Requejo Pagés, 2008: 2765; ‍García-Atance García, 1992: 327; ‍Tajadura Tejada, 2018: 138). Para reforzar esa posición, en tercer y último lugar, se alega que durante los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución se rechazó expresamente la posibilidad de incorporar cláusulas de intangibilidad material, concretamente, se votó desfavorablemente una enmienda de adición que pretendía blindar en el propio art. 168 la integridad territorial del Estado frente a futuras reformas de la Constitución (por todos‍, Fondevila Marón, 2016: 66; ‍García-Escudero Márquez, 2007: 18).

Vaya por delante que no compartimos los dos primeros argumentos aquí señalados, en particular, de la lectura aislada que se viene realizando de la literalidad del art. 168.1 CE, que, por supuesto, se puede y se debe abordar desde otros enfoques (por todos, ‍Ruipérez Alamillo, 2003: 335; ‍Torres del Moral, 2005: 13), pero vamos a centrar el objeto de este trabajo exclusivamente en discutir el tercero de los argumentos: que el constituyente rechazó la incorporación de una cláusula de intangibilidad material referida a la integridad territorial del Estado, esto es, una cláusula expresa que proscribiera la reforma de la indisolubilidad e indivisibilidad de la nación que establece el art. 2 CE. Y ello porque este tercer elemento argumental no ha sido todavía cuestionado en sede doctrinal por ningún autor, independientemente de cuál sea la lectura del art. 168 CE que se defienda.

Sin duda, los trabajos parlamentarios son un material esencial a la hora de llevar a cabo esta labor hermenéutica de interpretación del texto constitucional. Como ha venido señalando el Tribunal Constitucional, si bien «no determinan» necesariamente el sentido de este en todos los casos, sí que son siempre —también aquí— un «importante elemento de interpretación» (STC 5/1981, de 13 de febrero). Y, efectivamente, a ellos se ha acogido la doctrina para sostener la interpretación del art. 168 CE que aquí criticamos. En concreto, como decimos, ha hecho fortuna —entre autores de todas las tendencias— la idea de que la inclusión de una cláusula de intangibilidad relativa a la indisolubilidad/indivisibilidad de la nación fue expresamente rechazada durante los debates constituyentes al no prosperar las enmiendas y votos particulares que así lo pretendían. Particularmente elocuente se ha manifestado en este sentido Caamaño Domínguez (‍2020: 164):

Por supuesto, es un dato incuestionable que hubo enmiendas dirigidas a incluir expresamente en el título X una cláusula de intangibilidad que declarara inmodificable, ni siquiera por vía de reforma constitucional, la integridad del territorio o la unidad política del Estado. Sin embargo, quedarnos exclusivamente en ese dato cierto es claramente insuficiente. La clave interpretativa de los trabajos parlamentarios de elaboración de estos preceptos no está tanto en el hecho de que esas enmiendas no fueran finalmente incorporadas al texto constitucional como contrapeso a la previsión del procedimiento de reforma total, sino el motivo de por qué aquello no sucedió. A tal fin, debemos revisar el detalle de los trabajos parlamentarios relativos al propio art. 168.1, por supuesto, pero también —y previamente— el de aquellas partes de la Constitución íntimamente conectadas con él: concretamente, el preámbulo y los arts. 1.2 y 2. Pasamos a verlo.

III. LA UNIDAD DE LA NACIÓN EN LA ELABORACIÓN DEL PREÁMBULO Y DEL TÍTULO PRELIMINAR DE LA CE 1978[Subir]

El primer anteproyecto de Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, no contenía preámbulo alguno. Tampoco consta que se planteara o se discutiera su inclusión en esa fase preliminar. Ya en el Congreso de los Diputados, se presentaron únicamente dos enmiendas al respecto:

La enmienda n.º 779, del Grupo Parlamentario de UCD, que pretendía incorporar un brevísimo preámbulo en el que se estableciera que el sujeto que adoptaba la Constitución era «La Nación española, una e indivisible», que no prosperó, pero que ya indicaba claramente el interés de algunos grupos por declarar la indivisibilidad de la nación española. Y la enmienda n.º 452, del Grupo Parlamentario Mixto (Sres. Tierno Galván y Morodo Leoncio), que pretendía introducir un texto ya más extenso y muy similar al que finalmente quedó en la redacción de la Constitución^[11]. En su versión original se habla del «pueblo español» como sujeto constituyente y se utiliza una retórica claramente rupturista con el régimen anterior (‍Lucas Murillo de la Cueva y Morodo, 1999: 54-‍59) al recoger que este se dotaba de una Constitución «después de un largo período sin régimen constitucional, de negación de las libertades públicas y de desconocimiento de los derechos de las nacionalidades y regiones que configuran la unidad de España, […] en uso de su soberanía […]». Esas expresiones fueron matizadas in voce por sus propios promotores durante el debate en el Pleno del Congreso^[12], donde se aprobó por muy amplísima mayoría —268 votos a favor, 2 en contra, 2 abstenciones—, con una redacción prácticamente definitiva. Esto es, se eliminaron las alusiones al origen de la unidad del Estado y se introdujo, como en el art. 1.2, la dualidad «Nación española» - «pueblo español» como sujeto soberano —la primera— y cuerpo social que ratifica mediante referéndum la Constitución —el segundo—, lo cual dio lugar a nuevos debates sobre la cuestión en el Senado^[13], que no supusieron modificación alguna del texto.

La elaboración del art. 1.2 de la Constitución no fue especialmente compleja, pero sí dejó varios elementos interesantes a considerar aquí. El texto del anteproyecto que se presentó ante las Cortes Constituyentes ya traía un esquema similar al del texto definitivo, si bien refería la soberanía —sin el calificativo nacional— al pueblo español: «Los poderes de todos los órganos del Estado emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía»^[14].

Con este punto de partida, fueron varias las enmiendas que se presentaron en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados. De entre ellas, debemos destacar principalmente una:

La enmienda n.º 64, del Sr. Letamendia Belzunce (Grupo Parlamentario Mixto), pretendía sustituir el texto propuesto por el siguiente: «Los poderes de todos los órganos del Estado emanan de los pueblos que lo componen, en los que reside la soberanía»^[15]. De este modo, se planteaba sin ambages una configuración confederal del Estado, el fraccionamiento de la soberanía —y, por tanto, del sujeto constituyente—, que era tanto como abrir expresamente en la Constitución la puerta al ejercicio del derecho de secesión a cualquier de «los pueblos» que integran el Estado —ni siquiera la nación, a la que no se aludía—. Concretamente, los pueblos que previamente se hubieran constituido en comunidad autónoma. El proponente de la enmienda lo explicitaba así:

Esta enmienda, como otras de similar tenor^[17], fue rechazada, quedando meridianamente claro en los debates que la mayoría de los constituyentes no consideraban en absoluto la división del sujeto soberano^[18]. Finalmente, el texto aprobado como Dictamen de la Comisión recogía prácticamente la redacción definitiva del precepto, aludiendo ya a la soberanía nacional y al pueblo español: «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado». En el Senado no hubo cambios y, en último término, la Comisión Mixta sustituyó la expresión «todos los poderes» por «los poderes»^[19].

El iter de elaboración del art. 2 de nuestra Constitución también arroja algunos datos interesantes a los efectos que aquí interesan. El texto que se presentó a las Cortes como anteproyecto rezaba lo siguiente: «La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran»^[20]. Así, por un lado, el precepto todavía no aludía expresamente a la indisolubilidad ni a la indivisibilidad de la nación, pero introducía ya la unidad —junto con la solidaridad— como fundamento de la decisión constituyente y distinguía entre nacionalidades y regiones como sujetos titulares del derecho a la autonomía, extremo sobre el que se centrarían la mayor parte de los debates posteriores y que llevaría a los constituyentes a reforzar el modo de expresar el principio de unidad nacional que el art. 2 consagra. Esto es, aunque la estructura final del precepto ya vino dada por el anteproyecto y su contenido sufrió pocas —aunque significativas— variaciones durante la tramitación en Cortes, todas la modificaciones incorporadas fueron en la dirección de garantizar la indisolubilidad e indivisibilidad del sujeto soberano, para compensar así la introducción del término nacionalidades, que no se eliminó pese a las muchas enmiendas presentadas con ese objetivo, tanto en el Congreso como en el Senado, empezando por el voto particular del Grupo Parlamentario de Alianza Popular al propio texto del anteproyecto, que ya solicitaba su supresión^[21].

Fue en el texto del Informe de la Ponencia del Congreso de los Diputados donde se introdujeron las alusiones a la indisolubilidad de España y a su condición de patria común e indivisible^[22], si bien su redacción y sintaxis definitiva no llegó hasta el texto del Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas de esa misma Cámara^[23]. No hubo, por tanto, cambios posteriores ni en el Pleno del Congreso^[24], ni durante la tramitación en el Senado, ni en la Comisión Mixta, si bien en todos esos foros se siguió debatiendo intensamente sobre la conveniencia de eliminar el término nacionalidades, pese a haber dado ya reforzadísima protección a la condición unitaria e indivisible el soberano. Toda esa tramitación podría sintetizarse, en lo que al objeto de nuestro estudio interesa, del modo que sigue.

En el Congreso fueron rechazadas todas las enmiendas. Por supuesto, las que propugnaban la supresión del término nacionalidades^[25], pero también tanto las tendentes a ampliar el fundamento de la Constitución a la autonomía de los territorios, no solo a la unidad^[26], como las que pretendían que la unidad no fuera fundamento de la Constitución, sino decisión del constituyente llevada al texto fundamental^[27]. Los debates sobre este último tipo de enmiendas se plantearon en los términos siguientes.

Quienes pretendían eliminar la alusión a que la unidad es fundamento de la Constitución no cuestionaban la indivisibilidad del territorio ni la unidad del soberano, sino su condición previa y anterior a la decisión constituyente. Así, por ejemplo, afirmaba el Sr. Fernández de la Mora:

Sin embargo, fueron claramente mayoritarias las manifestaciones a favor de mantener en el texto del art. 2 la fórmula la Constitución se fundamenta en la unidad de la Nación española. Además, y esto es lo más importante, con un modo de argumentar que evoca claramente la idea de que la unidad proclamada en ese precepto no estaba entonces —ni podría estar después, vía reforma constitucional— a disposición de la voluntad del constituyente. Por todas, traemos aquí las palabras del Sr. Cisneros Laborda:

Con el texto ya en el Senado, se volvieron a presentar —sin ningún éxito— diversas enmiendas dirigidas a intentar suprimir el término nacionalidades^[30], a incluir la autonomía también como fundamento de la Constitución^[31] o a incorporar el reconocimiento del derecho de autodeterminación de los distintos territorios en conexión con la presunta plurinacionalidad del Estado o con su estructura confederal^[32]. La novedad vino de la mano de tres enmiendas tendentes a suprimir, por resultar reiterativos a juicio de los proponentes, bien el término indisoluble^[33], bien el término indivisible^[34], que tampoco prosperaron.

De entre los debates que todas estas enmiendas generaron en la Cámara Alta, conviene destacar aquí la intervención del Sr. Montero Rodríguez, en su turno para justificar el voto a favor del Grupo Parlamentario Socialista para mantener el término nacionalidades, que, como la mayor parte de los constituyentes, daba por entendido que, con independencia de cómo se articulara el régimen de la reforma constitucional, el sentido último del art. 2 de la Constitución era dejar constancia de una premisa fundamental de la que todos ellos partían: «Cualquier intento de atentar contra esta unidad o ponerla en cuestión nos parece una aberración política y un grave retroceso histórico indigno de ser considerado a la altura de nuestro tiempo»^[35].

La utilización de esos concretos términos, además por el representante del Grupo Parlamentario Socialista, que tuvo una postura especialmente flexible en la controversia en torno al término nacionalidades, permitiría abrir al menos el interrogante acerca de si esa «aberración política» se consideró proscrita también por el constituyente incluso para el caso de una reforma constitucional posterior. Lo que nos lleva, lógicamente, al análisis de los trabajos parlamentarios relativos al título X de la Constitución y, en particular, a los correspondientes al art. 168.

IV. EL RECHAZO DE LA CLÁUSULA DE INTANGIBILIDAD SOBRE LA INTEGRIDAD TERRITORIAL EN EL ARTÍCULO 168.1 CE 1978: SUS VERDADEROS MOTIVOS[Subir]

En el Anteproyecto de Constitución remitido a las Cortes Generales no se distinguía entre procedimiento de reforma total y procedimiento de reforma parcial, esto es, no se aludía expresamente a la posibilidad de llevar a cabo una revisión completa de la Constitución; y, además, no se recogía ningún límite material a la reforma, pese a que sí se perfilaba ya el vigente límite circunstancial^[36]. En el anexo a ese mismo texto ya se incorporó un voto particular del Grupo Parlamentario de Alianza Popular, que pretendía dos objetivos muy concretos y conectados: por un lado, establecer un procedimiento distinto y más agravado para los supuestos de reforma total de la Constitución; y, por otro, incluir una cláusula expresa de intangibilidad material que estableciera que «ningún proyecto de reforma constitucional podrá afectar a la integridad del territorio o a la unidad política del Estado»^[37]. El primero de ellos se incorporó casi inmediatamente al Informe de la Ponencia^[38], pero la cláusula de intangibilidad no fue incluida en ninguna fase del iter constituyente.

Comencemos por recordar que no es cierto que el rechazo a tales enmiendas fuera claro y reiterado a lo largo de todo el iter parlamentario, como se ha pretendido decir. En el Senado no se llegó a debatir ni a votar ninguna enmienda de ese tenor porque su proponente, el Sr. Cacharro Pardo, dejó que decayera al no comparecer para su defensa ni en Comisión ni en Pleno^[39].

En el Congreso, el voto particular antes citado se trocó en enmienda n.º 2, del Sr. Carro Martínez, para añadir al entonces todavía art. 159 que cerraba el título X un nuevo apartado del siguiente tenor: «La unidad política de España y su integridad territorial son inmodificables».

En los debates correspondientes a esa enmienda se advierte claramente la preocupación de su proponente por reforzar la indisolubilidad e indivisibilidad de la nación consagradas en el art. 2, haciendo expresa su inmodificabilidad a través de la reforma constitucional, como se hace en otros países de nuestro entorno:

Es bien cierto que el Sr. Carro Martínez y su grupo parlamentario entendían que, sin esa expresa cláusula de intangibilidad material, el contenido del art. 2 no oponía per se un límite a la reforma futura de la Constitución. Y es igualmente cierto que la enmienda fue rechazada por amplia mayoría en el Pleno del Congreso de los Diputados, aunque con un importante papel de la abstención, lo que ya apunta en la dirección de que en el sentir de la Cámara estaba la idea de que la cláusula no era tanto no querida como no necesaria: 129 votos en contra, 25 votos a favor, 112 abstenciones y 1 voto nulo^[41].

Pero no cabe desconocer la relevancia de los motivos de quienes rechazaron la enmienda, en la medida en que, a efectos interpretativos, no es tan decisivo el resultado de la votación como la motivación de quienes la ganaron, esto es, por qué se negó la incorporación de esta cláusula de intangibilidad. Así, tanto el Grupo Parlamentario Socialista como el Comunista, que aglutinaron la mayor parte de los votos negativos, coincidieron en señalar que votaban en contra porque la enmienda resultaba innecesaria al estar la indisolubilidad/indivisibilidad de la nación ya suficientemente garantizada en el art. 2 de la Constitución, no en el carácter especialmente agravado del procedimiento de reforma del art. 168, como se ha venido interpretando. Ciertamente, no se dijo explícitamente que el art. 2 fuera un límite implícito o expreso a la revisión de la Constitución, pero tampoco se posicionaron claramente a favor de entender que, al no incorporar esta enmienda, cabría modificar en el futuro dicho precepto vía reforma constitucional. Todo lo contrario: en modo alguno pretendían con el rechazo de la enmienda dejar esta decisión esencial abierta a reconsideración posterior por el poder de revisión constitucional.

Muy reveladora fue la intervención, en explicación del voto del Grupo Parlamentario Socialista en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, del Sr. Peces-Barba Martínez:

En términos muy similares se expresó también en el mismo debate, por el Grupo Parlamentario Comunista, el Sr. Solé Tura, que no solo confirmaba el mismo argumento, sino que además hacía explícito que para su grupo parlamentario la unidad de España tenía la condición de intangible habida cuenta de lo dispuesto en el art. 2 CE, y que lo pretendido con el rechazo de la enmienda —así se pretextó— no era otra cosa que no cerrar la puerta a futuras incorporaciones al territorio nacional de zonas bajo soberanía extrajera, lo que —evidentemente— en nada afectaría a la condición de indisoluble e indivisible de la nación:

A mi juicio, a la vista de estas intervenciones en explicación de voto en el Congreso de los Diputados, resulta cuando menos cuestionable que el hecho de que esta enmienda se rechazase significara necesariamente que la voluntad del constituyente fuera dejar la indisolubilidad/indivisibilidad de la nación española proclamada en el art. 2 a plena disposición del reformador de la Constitución, que es la lectura que ha venido haciendo unánimemente la doctrina^[44].

V. RECAPITULACIÓN[Subir]

Así, pues, a mi juicio, un correcto análisis de lo efectivamente sucedido durante el iter constituyente no nos debe llevar a reforzar la idea de que el art. 168 de la Constitución es absolutamente incompatible con la eventual existencia de cláusulas de intangibilidad material expresas en otras partes del texto constitucional.

Antes al contrario, de la lectura detenida de estos trabajos parlamentarios cabría cabalmente inferir que la intención del constituyente no fue excluir las cláusulas de intangibilidad, particularmente, la que podría encontrarse en el art. 2 de la Constitución. Como se ha visto, el art. 168 prevé un procedimiento para la revisión total de la Constitución no frente a la rotunda afirmación del art. 2 acerca de la indisolubilidad y la indivisibilidad de la nación, ni configura ese procedimiento como especialmente agravado para compensar la ausencia de la referida cláusula de intangibilidad, sino que, una vez que en el art. 2 se ha blindado la unidad del sujeto soberano frente a cualquier reforma constitucional posterior que pretendiera alterarla, establece ese procedimiento de revisión global de la Constitución, que es compatible con la referida cláusula.

Como ya hemos advertido, para adoptar una posición definitiva sobre esta cuestión hay que atender, por supuesto, también a otros elementos hermenéuticos, no solo al análisis de los trabajos parlamentarios, pero entendemos que —independientemente del valor que pueda dársele a este dato— es importante romper con esa primera variable sobre la que se apoyan el resto de reflexiones interpretativas sobre el alcance del art. 168 CE: a nuestro entender, el constituyente no rechazó la posibilidad de incorporar una cláusula de intangibilidad sobre la integridad territorial porque pretendiera dejar a disposición del poder de revisión constitucional ese extremo, sino porque entendía haber establecido esa cláusula de modo expreso en el art. 2 CE.