Gabriel Echeverría Investigador García-Pelayo del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
28 de julio de 2022
Al menos en términos numéricos, la relevancia del bicameralismo ha disminuido constantemente en el mundo a lo largo del siglo XX. La proporción de sistemas bicamerales habría descendido del 59 % en 1961 al 46 % en 1976, al 34 % en 1986 y al 33 % en 1996 [Coakley, J. (2014). The Strange Revival of Bicameralism. Journal of Legislative Studies, 20 (4): 542-572]. En las últimas décadas, sin embargo, esta tendencia de largo plazo se ha detenido y, en los últimos años, se ha observado un movimiento en la dirección opuesta. Entre 1996 y 2012 aparecieron no menos de 28 nuevas segundas cámaras, 19 de ellas en África u Oriente Medio, 4 en Asia y 5 en Europa y la desaparecida URSS. En el mismo periodo, sólo nueve países han eliminado sus segundas cámaras. Estas tendencias aportan nuevo interés al antiguo y nunca del todo resuelto debate sobre la legitimidad y utilidad del bicameralismo. A lo largo de la historia, ciertamente con diferente intensidad según la coyuntura y el contexto concretos, las segundas cámaras han sido siempre "instituciones controvertidas", objeto de duras críticas por parte de sus detractores y de vibrante respaldo por parte de sus partidarios.
Históricamente, la aparición de las segundas cámaras ha estado ligada a la necesidad de representar por separado los intereses políticos de los distintos estamentos en las sociedades segmentadas de la Baja Edad Media. El parlamento británico, con su división en Cámara de los Lores y Cámara de los Comunes, suele considerarse el "padre" de todos los bicameralismos [Preece, Alun A (2000). Bicameralism at the end of the second millennium. University of Queensland Law Journal 21 (1): 67-84] y modelo para muchas de las legislaturas bicamerales contemporáneas. Conceptualmente, la idea clave que sustenta este modelo es que la complejidad social no pueda ser representada adecuadamente por una sola cámara y por ello la necesidad de una segunda o incluso una tercera, como ocurría en la Francia revolucionaria. El otro modelo paradigmático de bicameralismo fue moldeado por los padres fundadores en la Constitución estadounidense. El concepto central allí es otro y, desde entonces, se convirtió en una referencia para todos los sistemas federales o altamente descentralizados. La función de las segundas cámaras sería la de representar la diversidad territorial y permitir una mejor integración política de los distintos niveles administrativos.
Con los modelos de Reino Unido y Estados Unidos como referencia, la evolución concreta del bicameralismo y su extensión a los distintos rincones del mundo ha sido el resultado de la compleja interacción entre actores socioeconómicos consolidados (defensores de la tradición) y nuevos actores emergentes (portadores de ideologías innovadoras). Normalmente, los primeros entendían el bicameralismo y la adopción de segundas cámaras como una estrategia para "conservar" las estructuras sociales existentes, para frenar las transformaciones sociales, mientras que los segundos las entendían como un obstáculo a la idea democrática radical de un pueblo, una cámara.
A medida que la complejidad de los sistemas políticos y de las arquitecturas constitucionales evolucionaba, las encarnaciones del bicameralismo –la implementación y el funcionamiento concretos de las segundas cámaras– también lo hacían, dando lugar al panorama tan diversificado de hoy en día. En consecuencia, también los debates sobre el bicameralismo han evolucionado a lo largo de diferentes líneas y niveles, que van desde el plano más bien filosófico hasta el meramente técnico.
Al tratarse de una "institución controvertida", gran parte de los debates actuales siguen discutiendo la existencia misma de las segundas cámaras. Cuatro parecen ser los principales argumentos a favor: las segundas cámaras a) permitirían una mejor representación de la diversidad social y, en especial, de aquello grupos económicos, étnicos, lingüísticos, religiosos... que estarían infrarrepresentados; b) favorecerían la integración territorial especialmente en los estados federales o muy descentralizados; c) mejorarían la calidad de la legislación, gracias a la posibilidad de un proceso más pausado, de una segunda reflexión sobre los proyectos de ley y, en caso de tener un plazo más largo en comparación con las primeras cámaras, de una perspectiva política de mayor alcance temporal, mejor blindada frente a la opinión pública, la prensa y las presiones electorales; d) ayudarían a la configuración de un sistema más equilibrado de división de poderes, ofreciendo un contrapeso tanto respecto a la primera cámara como a los demás poderes.
En el frente contrario, cuatro parecen ser las principales críticas. La primera cuestiona la legitimidad de las segundas cámaras basándose en un argumento democrático. ¿Por qué un interés particular debería estar más o mejor representado que el interés general? ¿Por qué, en otras palabras, un ciudadano "diferente" desde el punto de vista económico, étnico, lingüístico o sexual debería contar más que un ciudadano "normal" gracias a una representación ad hoc? La segunda critica el modo de designación de los miembros de las segundas cámaras, señalando que a menudo este sería antidemocrático, elitista, excluyente. La tercera critica el papel de las segundas cámaras en relación con la eficacia global del sistema político, subrayando el hecho de que, muy a menudo, su impacto es el de ralentizar (o incluso bloquear) el proceso legislativo o el de debilitar al ejecutivo. El cuarto apunta a los elevados costes de la institución y de sus aparatos de cara a una contribución efectiva que a menudo resulta ser redundante.
Cada uno de los argumentos a favor o en contra del bicameralismo abre un amplio abanico de debates más específicos e igualmente polémicos que son al menos tan importantes como el de los principios más generales. Al fin y al cabo, "el diablo se esconde en los detalles" y las segundas cámaras pueden implementarse de formas muy distintas, con resultados extremadamente heterogéneos.
Una primera cuestión importante se refiere a su composición, a quienes ocupan efectivamente los escaños de las segundas cámaras (la edad, los títulos, el estrato social, la etnia, el género... de sus miembros). Si la composición se asemeja a la de la primera cámara, la segunda podría aparecer como una institución contendiente; si es diferente, como una institución complementaria.
Una segunda cuestión crucial se refiere a la selección de los miembros, a cómo se eligen efectivamente los miembros de las segundas cámaras. Aquí la principal división es entre segundas cámaras electivas y no electivas, pero también es posible una combinación de los dos métodos; cada opción conlleva una amplia variedad de alternativas de aplicación. En principio, los representantes electivos podrían considerarse más democráticos, mientras que los no electivos podrían considerarse menos vinculados a los procesos electorales y, por tanto, menos influenciados por las dinámicas de partido. Si las dos cámaras son electivas, podría ser problemático justificar una disparidad de poder. ¿Por qué un representante electo debería contar más (o menos) que otro? La forma de seleccionar a los representantes no electivos es probablemente el debate más polémico en relación con el bicameralismo, ya que plantea dilemas tanto democráticos (legitimidad, transparencia, equidad) como técnicos.
Otro capítulo entero se refiere al funcionamiento y la función de las segundas cámaras. El primer aspecto implica una serie de cuestiones, por ejemplo, la duración del mandato de los miembros o su calendario de renovación. Ambos pueden organizarse de forma similar a las primeras cámaras o no. Evidentemente, cada solución conlleva varias e importantes implicaciones. Por ejemplo, un "ciclo temporal" muy diferente de las dos cámaras puede dar lugar a una composición política muy distinta y posiblemente, para bien o para mal, a posiciones legislativas muy diferentes.
Por último, la función de las segundas cámaras –sus tareas y su poder dentro de la arquitectura constitucional general– es fundamental y puede ser muy diferente. Las funciones típicas de las segundas cámaras podrían ser las siguientes: otorgar (o retirar) la confianza al ejecutivo en los sistemas parlamentarios; supervisar al gobierno y controlar sus actividades a través de interrogaciones, propuestas, remisión a un tribunal constitucional, etc.; participar en el proceso legislativo, en igualdad de condiciones o en condiciones diferentes a las de la primera cámara, con o sin poder de iniciativa y veto, de forma general o limitada a ciertos asuntos, con ámbitos exclusivos o no (competencia exclusiva, por ejemplo, en materia de relaciones internacionales como en el caso del Senado de EE.UU.); en casos de necesidad, el presidente de las segundas cámaras puede actuar como jefe del Estado de forma provisional.
Otro debate fundamental en torno al bicameralismo es el que refiere a su relación con el ideal democrático. Aquí es posible distinguir dos posiciones fundamentales. La primera hace énfasis en una dimensión a menudo subestimada en el análisis de los sistemas institucionales: su capacidad de procesar las demandas que provienen de la sociedad para transformarlas en políticas que sean consideradas legitimas por la colectividad y que puedan, de esta manera, funcionar y estabilizar al sistema de gobierno común dentro de un horizonte temporal que no coincide con el del juego político electoral. La posibilidad de una democracia de sobrevivir a las transformaciones sociales, según esta perspectiva, estaría íntimamente ligada a su capacidad de amortiguar los impulsos y estímulos que vienen del juego político, de manera que las transformaciones puedan ser asumidas por la colectividad. Instituciones como las segundas cámaras tendrían entonces un papel clave que va más allá del detalle técnico o de la función específica que se le quiera atribuir.
Desde una perspectiva opuesta, la segunda posición subraya cómo las construcciones institucionales puedan volverse un potente instrumento de conservación del status quo, que, por ejemplo, podría jugar en contextos de gran inequidad social a favor de los intereses consolidados y representar un límite importante para el desarrollo de una democracia efectiva. Según esta perspectiva, las instituciones deberían limitarse a hacer eficaz la voluntad de las mayorías políticas. Toda construcción que se interponga entre decisores y decisiones es por tanto vista como sospechosa y juzgada como antidemocrática.
Más allá del posicionamiento de cada cual respecto a estas posiciones, resulta interesante profundizar el entendimiento de cuándo y cómo instituciones como las segundas cámaras pueden ser instrumentos funcionales a la legitimidad y a la estabilización de los sistemas democráticos y cuándo, en cambio, pueden volverse instituciones conservadoras que concurren a frenar esas transformaciones que en muchos contextos son urgentes.
Los debates actuales sobre el bicameralismo han alcanzado un alto grado de diversificación y complejidad y siguen cuestionando elementos fundamentales del constitucionalismo moderno y de la teoría democrática. Como ocurre con todas las instituciones, el bicameralismo es un intento evolutivo de responder a las demandas que emergen de la sociedad. El grado en que su respuesta pueda ser satisfactoria reside en su capacidad para combinar principios y prácticas en relación con el contexto específico en el que se plantea la cuestión. El bicameralismo, per se, no es ni más democrático, ni garantía de un mejor gobierno, ni más representativo. Todo depende de dónde y cómo se implemente, de la forma en que este concurra (o no) a hacer funcionar el contrato entre ciudadanos e instituciones en un territorio determinado. Las recientes evoluciones del bicameralismo a nivel mundial suscitan nuevo interés por esta controvertida institución y actualizan el reto de encontrar respuestas a las difíciles cuestiones que se plantean.
(La Comisión de Venecia elaboró en 2006 un informe sobre “Segundas cámara en Europa: ¿complejidad parlamentaria o necesidad democrática”, cuya versión en inglés se puede consultar en la página de dicha institución)
Cómo citar esta publicación:
Echeverría, G. (28 de julio de 2022). Bicameralismo (al hilo de un seminario organizado con la Comisión de Venecia): I. Dimensiones de un debate persistente. Blog del CEPC. https://www.cepc.gob.es/blog/bicameralismo-al-hilo-de-un-seminario-organizado-con-la-comision-de-venecia-i-dimensiones-de-un
