Jorge Alexander Portocarrero Quispe Investigador García-Pelayo del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
28 de julio de 2022
La necesidad, permanencia y justificación de una segunda cámara para la deliberación legislativa han sido los núcleos conceptuales en torno a los cuales ha girado el Seminario “Bicameralismo: modelos, evolución y desafíos actuales de una institución controvertida” celebrado en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 y el 5 de julio de 2022. En efecto, el bicameralismo se muestra como una institución controvertida, no solo por las críticas a su capacidad de conferir mayor legitimidad a las leyes, su supuesta naturaleza elitista, el peligro de hiperrepresentación de algunos intereses sobre otros o sus limitaciones para representar idóneamente las necesidades regionales en países unitarios. Sobre todo es una institución controvertida por no tener una conexión necesaria con el modelo Estado constitucional de derecho, tal y como reiteradamente fue puesto de manifiesto por los participantes en el seminario. Prueba de ello sería el hecho que entre 1996 y 2012, de los 28 países que optaron por una segunda cámara, 27 no eran democracias.
Sin embargo, ese ethos controvertido del bicameralismo puede ser también sino de su relevancia, ya que todo aquel sistema, incluyendo los no democráticos, que pretende alegar una mayor legitimidad en su proceso legislativo recurre al argumento de instaurar una segunda cámara.
En la sesión inaugural de este seminario, la presidenta de la Comisión de Venecia Claire Bazy Malurie destacó el rol que tiene el bicameralismo en el trabajo que realiza la Comisión. El bicameralismo no es necesariamente democrático por naturaleza, por lo que requiere de mayor cualificación y conexión con principios y prácticas de los contextos políticos en que se desarrolla; identificar dichos principios y practicas aplicables a cada una de las circunstancias en su contexto es el trabajo de la Comisión de Venecia. Por su parte, la profesora Yolanda Gómez Sánchez, directora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, resaltó el rol central que tiene la reflexión en el procedimiento legislativo, que tiene que compatibilizarse con las necesidades y del contexto político en el que se desarrolla. De esta manera invitó al debate académico sobre la idoneidad del bicameralismo para poder dar solución a esta cuestión. El embajador representante permanente de España ante el Consejo de Europa Manuel Montobbio de Balanzó destacó que para enfocar correctamente la problemática del bicameralismo es necesario adoptar la ética de la responsabilidad: de esta manera se podrá responder a cuestiones como le legitimidad del procedimiento legislativo o la identificación del ciudadano con el proceso político.
Las sesiones de las mesas redondas abordaron la cuestión del bicameralismo desde distintos enfoques. El profesor Rafael Bustos Gisbert, actual miembro titular por España ante la Comisión de Venecia, presentó, desde una perspectiva descriptivo-valorativa el informe sobre bicameralismo y factibilidad de una segunda cámara para la Unión Europea, elaborado junto con Javier García Roca. Desde una perspectiva analítica, la profesora Piedad García-Escudero presentó los aspectos que caracterizan a la crisis del bicameralismo, como su permanencia y relevancia. Por su parte el profesor José Tudela Aranda abordó la cuestión de si una segunda cámara reflexiva confiere legitimidad y eficacia al parlamento, a la cual respondió afirmativamente.
La tesis sobre el Senado como espacio institucionalizado para la deliberación y negociación de intereses fue presentada a discusión por el profesor Rafael Rubio Núñez. Lo propio hizo la profesora Erika María Rodríguez Pinzón con el fenómeno de la hiperrepresentación de intereses sectoriales en el Senado en sociedades complejas y fragmentadas como en América Latina. La profesora Eva Sáenz Royo presentó una propuesta escéptica sobre el rol del bicameralismo y su necesidad: basando su argumentación en la máxima de Jeremy Bentham (“si la segunda cámara representa el interés general, al igual que la cámara baja, entonces es inútil, y si representa un interés particular, entonces es maliciosa”), concluyó que el bicameralismo es prescindible. Por su parte George Tsebelis presentó con gráficos mediante estructuras geométricas la importancia de las instituciones como la segunda cámara de reflexión para propiciar el status quo. El profesor Josep Maria Castellà Andreu presentó su perspectiva transversal sobre el análisis de la problemática del bicameralismo en distintos contextos, sosteniendo que existen cuestiones comunes a todos los senados: el ejercer un rol de contrapoder.
La perspectiva comparada también tuvo un importante aporte en el desarrollo del seminario. Así el profesor Warren Newman presentó las características distintivas del Senado en Canadá (cuerpo que al que no se accede por elección popular sino por designación). El profesor Giorgio Repetto describió la excepcionalidad del Senado italiano, que se rige por el principio de simetría respecto a la Camara dei diputati: ambas son elegidas por el pueblo con los mismos poderes (este modelo fue diseñado para ralentizar los conflictos políticos y proveer igualdad de oportunidades). La magistrada Janine Otálora Malassis destacó los antecedentes, situación actual y retos del sistema bicameral en México. La profesora Eva María Belser presentó las características y problemáticas que identifican al bicameralismo en Suiza. Finalmente, la Profesora Sylvia Martí presentó las funciones del Senado de España como cámara de representación territorial y como cámara de reflexión. Sostuvo que en los tiempos actuales, la función de reflexión se ha convertido en un obstáculo para la dinámica del poder público. Asimismo, sostuvo que la función de representación territorial no está suficientemente explotada.
El seminario ha dejado en claro que el bicameralismo puede ser visto desde una perspectiva favorable o una perspectiva escéptica. Conservarlo o renunciar a él depende ciertamente del momento constitucional en el que se encuentre la sociedad que lo propugne o lo censure. En contextos sociales con un desempeño democrático más estable, contar con una segunda cámara puede resultar un tanto reiterativo, pues los consensos alcanzados en la cámara baja y los mecanismos de reflexión propios del proceso legislativo podrían muy bien cumplir la función de una cámara reflexiva. En cambio, en sociedades de alta volatilidad de los consensos democráticos y de polarización social, parece ser que contar una cámara que ralentice el proceso de toma de decisión sí podría ser necesario para equilibrar consensos. Queda por valorar la función de representación territorial que tendría la segunda cámara, ya que esta función solo se hace visible en modelos de división territorial de competencias tales como los Estados federales o, potencialmente, en los Estados de autonomías. En Estados unitarios centralizados esta función se torna menos urgente.
Claramente, el bicameralismo, si bien controvertido, no es un tema deleznable sino una cuestión insoslayable en todo proceso constituyente y de reforma constitucional. Este seminario ha contribuido claramente en profundizar este interminable debate.
Cómo citar esta publicación:
Portocarrero Quispe, J.A. (28 de julio de 2022). Bicameralismo (al hilo de un seminario organizado con la Comisión de Venecia): II. Modelos, evolución y desafíos actuales de una institución controvertida. Blog del CEPC. https://www.cepc.gob.es/blog/bicameralismo-al-hilo-de-un-seminario-organizado-con-la-comision-de-venecia-ii-modelos-evolucion-y
