Donato Greco, investigador en derecho internacional LUISS Guido Carli, Roma (dgreco@luiss.it)
6 de junio de 2024
1. Introducción. La climate change litigation es un fenómeno jurídico intrínsecamente vinculado al derecho internacional, incluso ante los tribunales internos, en los que se ha verificado la aplicación directa de normas de derecho internacional concernientes al llamado “derecho del cambio climático”. Este fenómeno engloba demandas interpuestas con un objetivo directo y otro indirecto. El objetivo directo es proteger derechos subjetivos, principalmente los derechos a la vida, a la salud y a la vida privada. El objetivo indirecto es inducir al demandado, normalmente un Estado, a llevar a cabo la modificación de sus políticas ambientales y la adopción de medidas de mitigación que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero. Por este motivo, se habla del “litigio estratégico” o “contencioso estratégico” (strategic litigation, en inglés), ya que los actores pretenden proteger los intereses generales de la comunidad. Del mismo modo, se puede hablar de public interest litigation.
En estos años se ha producido un notorio incremento del número de casos relativos a la justicia climática, llegando a contar 1.500 nuevos casos durante el último lustro. Los actores son generalmente organizaciones no gubernamentales (ONGs), comunidades, individuos o también Estados. La mayoría de los demandantes son sujetos “específicamente afectados” por el cambio climático -como los jóvenes (las generaciones futuras) que han iniciado el “contencioso juvenil”- o sujetos más vulnerables -como ancianos y enfermos-. Los demandados, en la gran mayoría de los casos, son Estados a los que se exige que adopten medidas de mitigación eficaces. Una tendencia más reciente, sin embargo, también registra casos contra empresas multinacionales del sector del petróleo y el gas.
Interesa señalar que los recursos se interponen no solo ante tribunales internos sino también ante tribunales internacionales regionales de derechos humanos, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y, asimismo, ante sistemas universales cuasi jurisdiccionales de supervisión de los derechos humanos, como los treaty bodies de las Naciones Unidas (por ejemplo, el Comité de los Derechos del Niño y el Comité de Derechos Humanos).
2. Cuestiones problemáticas relacionadas con la climate change litigation. La climate change litigation presenta problemas que parecen ser comunes a todos los casos de este tipo. Importa destacar tres.
La primera cuestión problemática está relacionada con la legitimación procesal de los actores. La mayoría de los sistemas judiciales nacionales no permiten la actio popularis, es decir, acciones interpuestas para proteger intereses generales, sino que exigen que exista un interés jurídico directo de parte del actor. Esta es la razón por la que los demandantes suelen ser personas con vulnerabilidades específicas (jóvenes, ancianos, enfermos, ciudadanos de Estados insulares amenazados de desaparición), que pueden demostrar su interés en el caso más fácilmente.
El segundo problema con que se enfrentan los jueces en un sistema jurídico basado en el estado de derecho consiste en identificar el fundamento de la obligación de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Por lo general, en este tipo de casos, el Estado demandado no ha introducido en su ordenamiento jurídico una obligación de reducir las emisiones. Los jueces, entonces, tienden a hacer una aplicación directa del derecho internacional y, en particular, de los derechos humanos a la vida y al respeto a la vida privada. De este modo, los jueces encuentran las condiciones para poder afirmar la existencia de obligaciones positivas de diligencia debida que demandan la observancia de parte del Estado nacional. En virtud de esto, el Estado nacional se encuentra obligado a adoptar medidas legislativas y administrativas para tutelar estos derechos.
Un tercer aspecto problemático se refiere al nexo causal. En efecto, los demandantes alegan que la falta de adopción de medidas de mitigación por parte del Estado causa (o puede causar) una lesión de sus derechos subjetivos. En respuesta a este argumento, los Estados que son demandados recurren sistemáticamente a lo que puede denominarse la tesis de la “irresponsabilidad compartida” o “impunidad compartida” (shared irresponsibility o shared impunity, en inglés). Dado que una pluralidad de actores y factores contribuyen al calentamiento global, los Estados argumentan que, aunque hubieran adoptado medidas de mitigación, esto no habría cambiado la situación general. En el razonamiento de los Estados, el régimen de responsabilidad compartida existente entre ellos se convierte en un presupuesto lógico para inferir que, cuando la adopción de medidas es omitida, existe una irresponsabilidad compartida.
3. Klimaatzaak c. Bélgica. A propósito de la materia analizada, la praxis judicial pone de manifiesto razonamientos que pueden ser de utilidad para ilustrar algunos de los puntos aquí tocados o reflexionar sobre ellos. Por esa razón, la decisión adoptada por la Corte de Apelación de Bruselas el 30 de noviembre de 2023 en la causa Klimaatzaak c. Bélgica es especialmente interesante. El caso todavía se encuentra pendiente de resolución.
En relación con la historia procesal del caso, la ONG belga de nombre Klimaatzaak (que significa “caso climático” en holandés) presentó en 2014 una demanda, junto con unos 60.000 individuos, contra el Reino de Bélgica, la Región Valona, la Región de Flandes y la Región de Bruselas. Las regiones fueron demandadas en virtud de su responsabilidad en el sistema federal belga. Además, como curiosidad, cabe señalar que muchos de los abogados de los demandantes que han participado en el leading case holandés Urgenda coinciden con los de este otro caso.
Los actores iniciaron una demanda ante el Tribunal de Bruselas sosteniendo, en primer lugar, que los entes estatales demandados no adoptaron medidas adecuadas para luchar contra el cambio climático y que ello ha supuesto una violación de sus derechos a la vida y a la vida privada según los artículos 2 y 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos y del principio neminem ledere de responsabilidad extracontractual (artículos 1382 y 1383 del Código Civil belga). Por otra parte, en segundo lugar, los accionantes solicitaron al Tribunal de Bruselas que ordene a las autoridades belgas reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 48 % (o al menos en un 42 %) de aquí a 2025 y en un 65 % (o al menos en un 55 %) de aquí a 2030.
El 17 de junio de 2021, el Tribunal de Bruselas determinó que los demandados habían violado las normas sustanciales invocadas por los actores. Sin embargo, el Tribunal señaló que el principio de separación de poderes del Estado le impide ordenar al poder legislativo que reduzca las emisiones de gases de efecto invernadero. Tanto los demandantes como los demandados, en razón de sus respectivos intereses, deciden entonces recurrir la decisión.
El 30 de noviembre de 2023, la Corte de Apelación de Bruselas confirmó la constatación de violaciones sustanciales y, además, ordenó al Gobierno Federal y a las Regiones de Bruselas-Capital y Flandes que redujeran las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % respecto a los niveles de 1990 para 2030.
El Tribunal supera los límites derivados del principio de separación de poderes del Estado, determinando que la reducción del 55 % respecto a los niveles de 1990 constituye una contribución mínima impuesta por el derecho internacional y respaldada por el criterio de la best available science (un estudio del Grantham Institute del Imperial College y algunos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático). En otras palabras, el margen de apreciación que tienen las autoridades nacionales en el ejercicio de su poder político y legislativo no es absoluto, sino que está circunscripto por las limitaciones del derecho internacional.
En cuanto al argumento de la irresponsabilidad compartida, el Tribunal se valió del razonamiento utilizado en los precedentes Neubauer y Urgenda, afirmando que “el hecho de que las medidas adoptadas por los demandados, tomadas aisladamente, no basten para prevenir el peligro del calentamiento global no les exime de sus obligaciones positivas” (§ 160). Esta solución también se encuentra en consonancia con el régimen consuetudinario de la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. Según el artículo 47 de los Artículos de 2001, “[c]uando varios Estados sean responsables del mismo hecho internacionalmente ilícito, podrá invocarse la responsabilidad de cada uno de ellos en relación con ese hecho”.
4. Conclusiones. En virtud de las consideraciones realizadas, es posible concluir que los casos de climate change litigation comparten características comunes. Sobre esta base, se advierte un fenómeno de “fertilización cruzada” (o, en inglés, crossfertilization) entre los tribunales a través del uso del precedente judicial. A nivel horizontal, los tribunales nacionales se influyen mutuamente y esta influencia contribuye a un consenso entre los Estados miembros del Consejo de Europa sobre las obligaciones positivas derivadas de la Convención Europea de Derechos Humanos. A nivel vertical, en sentido descendente, los tribunales nacionales recurren a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo a los efectos de interpretar y aplicar las normas internacionales contenidas en los artículos 2 y 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Al propio tiempo, a nivel vertical y en sentido ascendente, la hermenéutica desarrollada por los órganos jurisdiccionales nacionales al aplicar la normativa internacional influye sobre la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en los casos que están actualmente pendientes (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland; Carême v. France; Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others; Müllner v. Austria; etc.).
Cada vez es más frecuente que los tribunales nacionales tengan que decidir si la omisión o inacción del Estado con respecto a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero constituye una violación de los derechos subjetivos e indicar las medidas adecuadas de reparación. En este escenario, los tribunales adoptan sus decisiones recurriendo al estándar de la “contribución mínima” para circunscribir el margen de apreciación de las autoridades públicas nacionales y, de este modo, evitan cualquier acusación que busque atribuirles un poder paralegislativo. Esto se consigue mediante la aplicación directa de normas de derecho internacional y, también, sobre la base de un consenso científico derivado de la best available science y de un consenso político (derivado de los actos de las conferencias de las partes o COPs). En este sentido, el caso Klimaatzaak contribuye a consolidar un método decisorio.
A la luz del principio de separación de poderes, la revisión judicial de la inacción las autoridades públicas del Estado para adoptar políticas ambientales adecuadas puede provocar una tensión entre los distintos poderes en la medida en que obliga al poder judicial a dar respuestas que son desoídas por la política. La mejor forma que tienen las autoridades políticas de prevenir o evitar esta tensión es cumplir con sus propias obligaciones.
El texto recoge la intervención del autor en la sesión del Seminario García-Pelayo 2024 que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 12 de marzo de 2024 ("El clima a juicio: criticidades y perspectivas de la justicia climática")
Cómo citar esta publicación:
Greco, Donato (6 de junio de 2024). ‘Climate change litigation’ y derecho internacional: reflexiones a partir del caso Klimaatzaak. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/climate-change-litigation-y-derecho-internacional-reflexiones-partir-del-caso-klimaatzaak
