Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
22 de marzo de 2023
Los pasados días 10 y 11 de marzo de 2023 se celebró la sesión plenaria de la Comisión de Venecia. Siguiendo la estructura habitual de estos plenarios, a lo largo de estos dos días se presentaron los informes de actividad de la Comisión, se debatió con representantes de otras instituciones europeas y nacionales y se aprobaron los informes emitidos por la Comisión. El resumen de los acuerdos alcanzados se puede consultar en la sinopsis publicada ya en abierto por la Comisión. Sin duda el tema estrella en este plenario fue el del dictamen de las leyes para la “desoligarquización” que generaron un profundo y fructífero debate en el que, sin embargo, la Comisión rechazó expresamente alcanzar una posición definitiva.
I
Los tres primeros puntos sustantivos de la agenda del plenario se centraban en el dictamen de proyectos de ley aprobados para luchar contra la influencia de los oligarcas en el proceso político democrático. En concreto se dictaminaban proyectos en tramitación en Ucrania, Georgia (CDL-AD(2023)009) y Moldavia (CDL-AD(2023)010). Con carácter previo, ha de destacarse que esta legislación no se puede separar del contexto internacional por dos motivos. Atañe el primero a que la propia idea de lucha contra los oligarcas se plantea en Estados pertenecientes al antiguo bloque soviético. En la transición del comunismo al capitalismo se produjo el fenómeno de la “oligarquización” como consecuencia del aprovechamiento por unos pocos del proceso de privatización de empresas, recursos y servicios estatales permitiendo a unas pocas personas (los “oligarcas”) amansar unas ingentes fortunas. Los oligarcas, desde entonces, han ejercido una fuerte influencia sobre el proceso político democrático posterior hasta el punto de acabar gozando incluso de un poder de veto informal sobre cualquier proyecto legislativo o política pública gubernamental. Se refiere al segundo, tal y como se puso de manifiesto durante los debates, a que los proyectos objeto de dictamen son resultado de la fuerte presión ejercida por la Unión Europea sobre los países candidatos al ingreso en virtud de la cual se exige de estos una normativa eficaz para evitar que dichos oligarcas puedan influir en el proceso político nacional. Esto es, las leyes objeto de dictamen se habían elaborado para satisfacer las exigencias de la propia Unión Europea.
Una cuestión previa fue planteada ante la Comisión. El primero de los dictámenes que debía discutirse era el relativo al proyecto ucraniano que no solo era el primero en ser elaborado, sino también el que había sido copiado, casi literalmente, en el proyecto de Georgia e inspiraba (aunque aquí sí había modificaciones relevantes) el de Moldavia. Antes del plenario las autoridades ucranianas solicitaron la retirada del dictamen por su posible efecto negativo sobre el país dadas las circunstancias actuales. La práctica de la Comisión ha sido tradicionalmente no aceptar la retirada de proyectos de informe a petición del país afectado. Teniendo en cuenta la situación en Ucrania (bajo la ley marcial por la agresión rusa), la Comisión aceptó no la retirada sino la suspensión de la emisión de la opinión hasta el siguiente pleno a celebrar en el mes de junio.
Sí se siguió adelante con la emisión de los informes relativos a Georgia y Moldavia. Al respecto, la presentación general de la cuestión corrió a cargo de Angelika Nussberger, quien destacó las dificultades afrontadas por estos países en la lucha contra la influencia de personas extraordinariamente ricas en el proceso político. Influencia que se desarrolla frecuentemente en zonas grises de la frontera entre legalidad e ilegalidad. Se trata, subrayó, de una cuestión nueva en la que no hay experiencia previa ni en el seno ni fuera de la Comisión.
Con carácter general son posibles dos aproximaciones a la lucha contra este fenómeno. Una aproximación sistémica consistente en la adopción de una política global en diversas leyes para evitar esa influencia indebida. Esta es la preferida por la Comisión, si bien es consciente de que es lenta y puede ser difícil de aplicar en la práctica, pues los afectados podrán encontrar formas de evadirla. Frente a la sistémica, las leyes objeto de debate optan por una aproximación personal en la que legislativamente se prevé la identificación de los oligarcas y su inclusión en registros públicos de la que derivarían límites al ejercicio por su parte de actividades políticas, lo que generaría un efecto estigmatizador sobre quienes fueran incluidos en dicho registro. Este tipo de aproximación es el seguido en las leyes objeto de dictamen y, a juicio de la Comisión, genera problemas relevantes al menos en tres aspectos: (i) la inseguridad respecto a los criterios para identificar a los oligarcas; (ii) el peligro de usar el sistema para atacar solo a los oligarcas que se sitúen en la oposición al gobierno del momento; (iii) el riesgo para los derechos de los afectados, especialmente de sus derechos políticos. La Comisión claramente prefiere la aproximación sistémica (véase el par. 15 del informe sobre Georgia) pero no excluye totalmente que pueda usarse también una política personalizada si se cuentan con las suficientes garantías.
A partir de este punto de partida se discutieron los informes sobre ambas leyes que fueron finalmente aprobados con un número relevante de objeciones a los mismos, si bien en el caso de Moldavia la cooperación de las autoridades y la aceptación de muchas de las recomendaciones realizadas por la Comisión durante la negociación de este llevó a un informe mucho menos crítico que el emitido respecto a Georgia.
El debate puso de manifiesto, entre otros, dos aspectos muy relevantes. Atañe el primero al rechazo por parte de la Comisión al término “oligarcas”. Su uso es consecuencia del nomen iuris de las propias leyes (desoligarquización) objeto de dictamen. Pero la Comisión como tal no procede a su conceptualización técnica y se limita a afirmar que la definición realizada en la legislación moldava (personas que ejercen una “excesiva e impropia influencia” en el proceso político sin “mandato representativo”) es más adecuada que la mucho más general incluida en la ley georgiana (procedente del proyecto ucraniano). Se refiere el segundo a la novedad del tema y a la búsqueda de criterios que puedan orientar en el futuro la respuesta de la Comisión a este tipo de legislación. En tal sentido se apuntaron, entre otros, la conveniencia de sistematizar los criterios utilizados por la Comisión en estos y en similares casos, la importancia de trasladar criterios relativos a la transparencia en la propiedad de los medios de comunicación o, en fin, la posibilidad de utilizar reglas relativas al funcionamiento de los “lobbies” en la experiencia de los Estados miembros de la Comisión. Sea como fuere, dada la novedad del tema y los problemas afrontados, decidió que los informes fueran considerados “provisionales” en tanto en cuanto la Comisión no alcanzara criterios claros que pudieran ser elevados a la condición de definitivos.
II
Al menos otros tres proyectos relevantes fueron discutidos por la Comisión.
En primer lugar resultó interesante el debate generado como consecuencia del dictamen del proyecto de ley de partidos políticos de Azerbaiyán (CDL-AD(2023)007). En el mismo, claramente rechazado por la Comisión, se introducen poderes excesivos al Ministerio de Justicia para el control e ilegalización de los partidos políticos. El debate, sin embargo, resultó interesante por dos motivos. Por una parte, por el uso de términos (como extremismo o terrorismo) que se consideran conformes con la jurisprudencia del TEDH como motivos para ilegalizar partidos y la conveniencia o no de la inclusión de una referencia expresa a la violencia para que tal ilegalización sea conforme con los estándares europeos. Dada la falta de respeto por parte de las autoridades de Azerbaiyán de la jurisprudencia del TEDH en la materia, la cuestión, sin embargo, no se decidió de manera definitiva. Por la otra, resultó también interesante la discusión respecto a la posibilidad o no de exclusión de los ciudadanos extranjeros en las actividades de los partidos políticos. El tema es relevante puesto que muestra la tensión entre una cuestión de soberanía (determinación de quienes forman parte del sujeto soberano) y la prohibición de discriminación. El informe de la Comisión recoge esta tensión, pero no se pronuncia sobre el fondo del asunto en cuanto que la ley permitía la participación de los extranjeros y los apátridas.
Un segundo informe relevante es el relativo a la modificación del reglamento del parlamento de Kyrgyzstan (CDL-AD(2023)001) En concreto resulta relevante que la Comisión considerara inadecuado que la reforma instaurara un sistema de control previo de inconstitucionalidad de todos los tratados internacionales antes de su ratificación y que apuntara la imposibilidad de que a través de un reglamento parlamentario se procediera a imponer obligaciones a otros poderes del Estado no previstas en la Constitución.
Finalmente, la opinión como amicus curiae (CDL-AD(2023)004) emitida a petición de la Corte Constitucional de Ucrania con motivo de una reforma constitucional también debe ser destacada. En concreto se planteaba un problema de límites a la reforma constitucional. En primer lugar, la Constitución ucraniana prohíbe la aprobación de una reforma constitucional durante la vigencia de la ley marcial. La situación es diferente a la española (tomada como referencia diferencial) en la que lo prohibido es la propia iniciativa (art. 169 CE). Por ello la Comisión no ve problema en la tramitación de la reforma, siempre y cuando no sea aprobada hasta que la ley marcial no haya desaparecido. Respecto a la intensidad del control que pueda ejercer el Tribunal Constitucional sobre una reforma constitucional, la Comisión recuerda que ha de ejercer un fuerte autocontrol, debiéndose limitar a las cuestiones formales y a aquellas sustanciales que afecten a aspectos básicos del texto. Por todo ello, el asunto en juego, el nombramiento del presidente de la Agencia Anticorrupción de acuerdo con un proceso respetuoso de los principios básicos de la división de poderes, no podría considerarse inconstitucional.
III
Finalmente, no puede concluirse esta breve reseña de la sesión sin destacar que se aprobó el informe anual de actividades de la Comisión. En él se muestra el creciente número de asuntos sometidos a su consideración y la centralidad que siguen ocupando los relativos a cuestiones relacionadas con el Estado de Derecho y, en particular, con la independencia judicial.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael (22 de marzo de 2023). Crónica de la 134ª Sesión Plenaria (10 y 11 de marzo de 2022) de la Comisión de Venecia Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-134a-sesion-plenaria-10-y-11-de-marzo-de-2023-de-la-comision-de-venecia-las-leyes
