Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
22 de junio de 2023
La sesión plenaria de la Comisión de Venecia correspondiente a junio de 2023 tuvo lugar los días 8 a 10 de junio. El resumen de los acuerdos alcanzados se puede consultar en el documento publicado ya en abierto por la Comisión (synopsis). El plenario de la Comisión, además de abordar sus tareas habituales, aprobó una declaración en la que lamenta y solicita la retirada del acuerdo del Parlamento de la República de Srpska por la que se exigía la dimisión del juez de dicha república nombrado vicepresidente del Tribunal Constitucional de Bosnia Herzegovina. La Comisión recuerda que “es una garantía fundamental de la independencia de un Tribunal Constitucional que sus miembros no puedan ser cesados ni sustituidos, ni solicitar su dimisión por motivos políticos por parte de aquellos que le designaron” (la declaración puede leerse completa aquí).
I
En el plenario se discutieron de nuevo leyes de “desoligarquización” de las que dimos cuenta en el anterior post. Se aprobaron tres textos: la opinión sobre la ley ucraniana (CDL-AD(2023)018), cuya valoración había sido retrasada en el anterior plenario, y se elevaron a definitivas las relativas a Moldavia (CDL-AD(2023)019) y Georgia (CDL-AD(2023)017). No se produjeron aportaciones relevantes de contenido con respecto a las aprobadas en la sesión anterior, si bien el debate con el ministro de Justicia de Ucrania resultó especialmente fructífero. En el curso del mismo, el profesor Pinelli subrayó la enorme distancia existente, a su juicio, entre la legislación antimonopolio y la legislación antioligarcas, en la medida en que los derechos susceptibles de verse afectados por una y otra normativa son muy diferentes: de naturaleza económica los primeros y de naturaleza política y personal los segundos. Por su parte, el miembro israelí de la Comisión, sr. Meridor, destacó los posibles efectos contraproducentes de una legislación de este tipo en cuanto, en contextos de regresión democrática, podría ser utilizada para atacar a empresarios que se opusieran a un determinado gobierno tal y como habría ocurrido en algún país europeo.
El debate puso de manifiesto una paradoja que también apareció en el de la opinión conjunta de la Comisión de Venecia y de la OSCE sobre el registro especial y la publicidad del trabajo de ONGs sin ánimo de lucro en la República de Srpska en Bosnia Herzegovina (CDL-AD(2023)016). La paradoja radica en que parece razonable que los Estados puedan imponer obligaciones a sujetos o entidades que puedan condicionar las decisiones políticas (sean oligarcas u otras organizaciones no gubernamentales) en función de intereses desconocidos. Pero aceptar estas regulaciones por parte de la Comisión puede suponer una patente de corso para que regímenes en regresión democrática y de Estado de Derecho procedan a eliminar o dificultar significativamente cualquier oposición a los grupos políticos en el poder. La opción de la Comisión es la de aceptar, en el caso de los oligarcas, aproximaciones sistémicas y no personalizadas y establecer el principio general de no transparencia en la financiación de las ONGs. Pero la tensión entre dos polos, necesidad y riesgo de uso torticero, en la regulación continúa (y continuará) presente a la hora de que la Comisión apruebe sus opiniones.
II
Sin duda lo más interesante de este plenario fue la discusión de tres opiniones relativas a dos democracias consolidadas (viejas democracias): Francia y Alemania.
Dos aspectos conviene destacar respecto a estas opiniones con carácter general. Se refiere el primero a que se trata de la primera opinión emitida por la Comisión respecto a Alemania y la segunda y tercera respecto a Francia, pese a que sean miembros de la Comisión desde que esta se pusiera en marcha. Atañe el segundo a que en los tres casos la opinión se emite a petición de órganos del Consejo de Europa o de la OSCE, no a petición de instancia nacional alguna. Si bien resulta razonable pensar que las democracias consolidadas requieren una atención menos frecuente de la Comisión, parece extraño la enorme infrecuencia de este tipo de opiniones respecto a estos Estados (común a todas las viejas democracias con alguna notable excepción) y, sobre todo, es hasta cierto punto paradójico que procedan de iniciativas “externas” al propio Estado y no resultado del uso por las autoridades nacionales de la Comisión en el curso de sus propios debates internos de modificación de su ordenamiento jurídico. Se desaprovecha, así, en estos Estados, el caudal de experiencia que la Comisión puede ofrecer al debate público en sede nacional sobre reformas de calado en el campo del Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales.
III
En el caso de Alemania se aprobó una opinión conjunta con la OSCE sobre el proyecto de reforma de la ley electoral federal (CDL-AD(2023)020). El análisis de la Comisión se circunscribe a la conformidad de las reformas al complejo sistema electoral alemán propuestas en la ley con los estándares establecidos por la Comisión, recordando que algunos de los partidos políticos alemanes han anunciado su intención de recurrirla ante el Tribunal Constitucional federal, quién la enjuiciará desde la óptica de la Constitución nacional.
Respecto al contenido de la reforma, la Comisión la considera plenamente conforme con los estándares europeos (que permiten un amplio margen de maniobra a los Estados) tanto desde el punto de vista sustantivo como desde el procedimental, en particular en lo referido a su aprobación con la suficiente distancia temporal respecto a las siguientes elecciones. Sin embargo, dos críticas se formulan en la opinión: por una parte, la ausencia de previsiones específicas para una adecuada representación paritaria en términos de género (aunque se recuerda que no se trata de una reforma general de la ley); por otra, la ausencia de un consenso horizontal entre los partidos políticos, aspecto sobre el que la Comisión recuerda que la construcción de un consenso amplio en los aspectos esenciales de un sistema electoral “contribuye a la aceptación, legitimación y estabilidad” del gobierno.
IV
En el caso de Francia dos fueron las opiniones aprobadas y ambas afectan a normas de rango constitucional. La primera es una opinión conjunta con la Dirección General de Derechos Humanos y Estado de Derecho del Consejo de Europa sobre el Consejo Superior de la Magistratura y el estatus del poder judicial (CDL-AD(2023)015). y la segunda una opinión provisional sobre el artículo 49.3 de la Constitución francesa (CDL-AD(2023024) en la que participó como rapporteur la profesora Biglino Campos (miembro suplente de la Comisión por España).
El primero de los textos resulta particularmente importante para España en el marco de la crisis generada por la falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial. La compleja opinión aborda de manera directa el propio texto constitucional francés (en concreto el art. 65) y se sitúa en el marco de un amplio debate sobre la reforma de la justicia durante 2021 y 2022 que prevé la introducción de reformas constitucionales y legales. Este debate cristalizó en el informe “Acercar la Justicia a los Ciudadanos” del comité de los “États Généraux de la Justice” creado exprofeso para esta labor y en el que participaron cerca de 50.000 personas y se recibieron más de un millón de contribuciones individuales y colectivas, procedimiento abierto de participación ciudadana en la reforma de la justicia que es ensalzado con claridad por la Comisión. Respecto al contenido de la opinión, la Comisión recomienda cambios sustanciales en la Constitución francesa y en la Ley Orgánica reguladora de estas cuestiones en tres ámbitos:
(i) reformar la composición del Consejo Superior de la Magistratura (aumentar el número de miembros judiciales y la mayoría exigible para la elección de los no judiciales y derogar el art. 65.9 para evitar que el ministro de Justicia presida las comisiones del Consejo -aunque en la práctica no lo haga-)
(ii) aumentar las competencias del Consejo en lo que a nombramiento, promoción y traslado de jueces se refiere (reduciendo las formalmente atribuidas al Ministerio de Justicia)
(iii) trasladar al Consejo las competencias del Ministerio de Justicia en materia disciplinaria de fiscales
El segundo de los informes resultó también muy interesante y generó un fuerte debate en el plenario tras la intervención del representante francés. Se analizó en exclusiva el art. 49.3 de la Constitución francesa que prevé la aprobación de una ley sin debate en el plenario de una de las dos cámaras (la Asamblea Nacional) por decisión del primer ministro, tras consulta con el Consejo de Ministros. Básicamente el sistema consiste en impedir el voto en el pleno de una ley (tras la discusión en comisión y, en la práctica, tras la toma de posición de los grupos en la apertura del debate plenario). Esta herramienta solo puede ser contrarrestada si un décimo de los miembros de la cámara propone una moción de no confianza que solo puede aprobarse por mayoría absoluta.
La cuestión básica planteada por el precepto es si la ausencia de aprobación parlamentaria de la ley viola el principio de pluralismo, división de poderes y los poderes esenciales del parlamento. Al respecto debe notarse que, activando el art. 49.3, el Gobierno puede saltarse el voto “en el plenario” de solo “una cámara” (la Asamblea Nacional). Esto es, el proyecto ha de discutirse necesariamente en la comisión parlamentaria permanente antes de ser enviada al pleno y el Senado siempre ha de pronunciarse. No elimina, pues, el control parlamentario del contenido de la ley, pero si lo reduce significativamente.
El sistema merece dos objeciones básicas por parte de la Comisión (pars 43-44):
(i) la decisión respecto a la cuestión de no confianza no es sobre la ley, sino sobre la permanencia del Gobierno, lo que obviamente no es lo mismo, como muestra que desde 1958 solo se haya aprobado una moción de no confianza (y no fue resultado del art 49.3), aunque el procedimiento se haya activado más de 100 veces
(ii) retirar la posibilidad de votar una ley a una cámara es una injerencia significativa del ejecutivo en los poderes del parlamento. Aunque sea necesario reforzar el papel del gobierno en el desarrollo de sus políticas y evitar el filibusterismo, la Comisión no está convencida de que el gobierno no tenga otros instrumentos para conseguir el mismo objetivo mediante la posible conexión entre una cuestión de confianza y el voto positivo de la ley en la Asamblea, preservando así el requerimiento de su adopción por ambas cámaras.
Sin embargo, la opinión no es definitiva y la Comisión aprueba que se lleve a cabo un análisis comparativo en las constituciones y legislación de los estados miembros en esta materia.
Los largos debates suscitados por las dos opiniones relativas a Francia pusieron de manifiesto algunos aspectos que debemos resaltar al final de esta entrada. En primer lugar, el debate dejó claro que el hecho de que estemos en presencia de una democracia consolidada, de cuya calidad no se duda, no puede llevar aparejada la aparición de estándares diferentes para los Estados miembros. No pueden existir dobles estándares en función de lo consolidado que esté el Estado de Derecho o de la alta calidad democrática de unos Estados frente a otros.
En segundo lugar y vinculado al anterior, la Comisión encuentra el problema de qué valor conferir a los usos, costumbres o incluso convenciones constitucionales que, especialmente en democracias consolidadas, complementan las normas constitucionales y hacen que, pese a que su dicción no sea conforme con los principios establecidos por la Comisión, la práctica sí sea plenamente respetuosa. Así, por un lado, las funciones del ministro de Justicia en materia judicial se ven compensadas por una práctica absolutamente respetuosa con los principios de la Comisión; por otro, el uso de la potestad prevista en el art. 49.3 es particularmente cuidadosa en lo referido a los poderes del parlamento. La opción de la Comisión es clara a este respecto: las prácticas conformes con sus parámetros deben incorporarse al texto constitucional y eliminarse las contradicciones formales existentes. Los motivos fueron destacados durante el debate: no pueden tolerarse dobles estándares sin socavar la defensa del Estado de Derecho y nada garantiza que se produzcan regresiones. No hay impedimento para que normas constitucionales que permiten injerencias del poder ejecutivo en el poder judicial o en el poder legislativo, que se dejaron de utilizar en el pasado, puedan ser aprovechadas por movimientos no respetuosos con los valores propios del Consejo de Europa para socavar la democracia y el Estado de Derecho.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael (22 de junio de 2023). Crónica de la 135ª Sesión Plenaria (9 y 10 de junio de 2023) de la Comisión de Venecia. Las “viejas” democracias ante la Comisión de Venecia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-135a-sesion-plenaria-9-y-10-de-junio-de-2023-de-la-comision-de-venecia-las-viejas
