Clara Souto Galván Profesora contratada doctora de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos
8 de abril de 2024
En esta mesa, presidida por Ascensión Elvira Perales, catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid, tuvimos la ocasión de asistir a la presentación de dos ponencias muy interesantes y de una sobresaliente calidad argumentativa, en las que se expusieron ideas y conceptos con claridad y brillantez. En primer lugar intervino Luis Gálvez Muñoz, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Murcia, que trató sobre Derecho de sufragio y personas extranjeras: elementos para una evaluación racional de su regulación, partiendo de la gran relevancia constitucional del derecho de sufragio, pues considera que es una de las bases centrales del Estado Constitucional. Planteó su exposición mediante una serie de dimensiones del derecho de sufragio de los extranjeros. Por un lado, expuso el caso de una persona extranjera residente en España desde hacía 18 años, que solicitó a la Junta Electoral Central que le reconociera el derecho de sufragio, con una respuesta negativa al amparo de lo dispuesto en el art. 13.2 CE: “Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”. Esta persona también había perdido su derecho a voto en Reino Unido, donde para gozar del derecho de sufragio pasivo se requiere que se acredite una residencia legal e ininterrumpida durante un amplio periodo de tiempo inmediatamente anterior a la solicitud de inscripción censal, normalmente cinco años, y que esta solicitud se realice en el plazo establecido al efecto en cada proceso electoral. También hizo referencia a los tratados con algunos otros países como Argentina, Venezuela, Marruecos, Chile. Destacó el caso de Argentina por su complejidad, al depender de cada provincia. En el caso de Venezuela y Marruecos, que son países que tienen una alta presencia numérica en España, pero han quedado fuera por el requisito constitucional de reciprocidad, sobre todo por la interpretación que se ha hecho de la LOREG sobre el principio de reciprocidad. Expuso también el ejemplo de Chile, con el que sí hay tratado y se reconoce el derecho de sufragio activo con 5 años de residencia y siempre que solicite el derecho a voto con antelación.
A continuación hizo una valoración general de la regulación, con vistas al completo replanteamiento del reconocimiento del derecho de sufragio de los extranjeros. Realizó una crítica a la regulación y sus limitaciones, mediante el planteamiento de varias preguntas: ¿tiene sentido conceder el derecho a una parte de extranjeros y a otros no? ¿Son idóneos los instrumentos de reciprocidad? En cuanto al examen de las legislaciones internacionales, revela una variedad de enfoques respecto al derecho de sufragio de los extranjeros residentes, diferenciándose por aspectos como la modalidad de sufragio (activo y/o pasivo), el tipo de elecciones (generales, regionales, locales, europeas), requisitos para su concesión (período de residencia, reciprocidad, conocimiento del idioma, compromiso con la constitución) y tratos diferenciados basados en el país de origen del extranjero. También destacó los datos fundamentales sobre la presencia de extranjeros en España, que se encuentra en las cifras históricas más altas, con independencia de su situación administrativa. A fecha de 1 de enero de 2023, según el censo de población publicado en diciembre de 2023, el número de extranjeros residentes alcanza la cifra de 6.089.620, lo que representa un 12,7 % de la población total que habita en el país, formada por 48.085.361 personas. Es la cifra más alta de toda la serie histórica, dato que comparó con el panorama que había en 1978, pues en ese momento había poco más de 150.000 extranjeros residiendo en España, el 0,4 % de la población de entonces, que ascendía a casi 37.000.000. Entre los elementos a considerar también incluyó la posición, dividida, de los partidos políticos españoles respecto al derecho de sufragio de los extranjeros, una cuestión que, aunque no ha sido central en las agendas políticas, ha visto posicionamientos diversos, especialmente de Izquierda Unida (IU), Podemos, Sumar y el PSOE, que han mostrado mayor interés mediante iniciativas legislativas y debates parlamentarios en los que plantean la eliminación de la reciprocidad y proponen el reconocimiento del derecho activo, en comparación con el Partido Popular que realiza una interpretación rigurosa de la reciprocidad para garantizar similitud en las condiciones de sufragio entre países, posición respaldada también por Vox.
Finalmente, Gálvez expuso su postura, destacando la conveniencia de extender el sufragio en elecciones municipales a extranjeros con residencia estable en España, abogando por una extensión que incluya tanto el derecho a votar como a ser elegido. Sin embargo, señaló la insuficiencia de la regulación actual, limitada por la interpretación estricta del requisito de reciprocidad y sugiere varias formas de abordar este desafío, incluyendo interpretaciones más flexibles de la reciprocidad y la posibilidad de una reforma constitucional, con nueva referencia al caso con el que comenzó su exposición del extranjero que lleva 18 años en España y no quiere renunciar a su nacionalidad.
A continuación, la moderadora dio la palabra al profesor Óscar Sánchez Muñoz (profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid) para que expusiera su ponencia sobre Financiación de las campañas y comunicación digital, lo que planteó desde el debate entre derechos fundamentales y elecciones, en el cual es esencial examinar no solo los derechos de los votantes, sino también los de aquellos que compiten por sus votos (competidores electorales) y los de otros participantes que buscan influir en el resultado electoral o terceros. Fundamentalmente, tanto competidores como terceros buscan comunicarse con los electores para persuadirlos de votar de una manera específica, ya sea apoyando a un candidato, votando en blanco o absteniéndose. Dado que es imposible abordar exhaustivamente todas las cuestiones relacionadas con los derechos implicados en un proceso electoral, su análisis se enfocó en aspectos particularmente actuales y críticos para mantener la integridad del proceso electoral, como son los problemas de financiamiento de las campañas y los desafíos asociados con la comunicación digital en el contexto electoral. En ese ámbito, considera que una de las principales deficiencias de la legislación española es la regulación insuficiente de los gastos e ingresos de actores no competidores en el ámbito electoral, es decir, quienes sin ser candidatos influyen en el proceso electoral, campañas opacas o mensajes que simulan ser opinión y son publicidad. La legislación electoral española trata la participación de terceros en las campañas apenas en los apartados 4 y 5 del artículo 50 LOREG. Hizo hincapié en que “las personas jurídicas distintas de los competidores electorales no pueden pedir el voto mediante campañas organizadas, pero sí pueden tratar de influir en el voto”.
Considera que la realidad de las campañas en la esfera digital exige una reformulación de la regulación de la participación de los terceros que tenga en cuenta la finalidad principal. Entiende que la única solución para que dicha prohibición encaje en un régimen de libertades como el establecido en la Constitución es interpretarla de manera tan forzada y restrictiva –como hace el Tribunal Supremo– que, en realidad, la convierte en una prohibición no operativa. A continuación, hizo referencia a las campañas de desinformación guiadas por intereses políticos: aunque piensa que no todos los contenidos son desinformación, se han convertido en una amenaza presente en todos los procesos electorales de los últimos años. Se preguntó después cuál es el bien jurídico que queremos proteger. Desde su punto de vista, el bien jurídico protegido no es la verdad –lo que llevaría a la errónea y peligrosa conversión de los poderes públicos en “jueces de la verdad”– sino la garantía de un proceso de comunicación previo a la decisión electoral exento de distorsiones y de manipulaciones, algo que puede quedar comprendido en la exigencia expresada en repetidas ocasiones por el TEDH cuando habla de la “libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del legislador”.
El ponente explicó que la legislación electoral española, específicamente la LOREG, carece actualmente de disposiciones concretas dirigidas a contrarrestar los efectos de las campañas de desinformación en los procesos electorales, mostrando una estructura más acorde a las realidades de los años 80, con énfasis en medios tradicionales como la televisión, con escaso desarrollo en lo que respecta a la comunicación digital. Esto se complica aún más debido a que las juntas electorales no poseen ni los medios ni las competencias necesarias para supervisar eficazmente las campañas digitales. Para abordar este desafío, sugirió que cualquier medida legislativa que se implemente para lidiar con la desinformación debe equilibrar cuidadosamente la restricción de las libertades comunicativas, especialmente durante los periodos electorales en los que, según el TEDH y la Comisión de Venecia se admite una limitación más estricta de dichas libertades. Una aproximación recomendada es favorecer la autorregulación de las plataformas digitales, con supervisión de autoridades, proponiendo la creación de una autoridad independiente que supervise las comunicaciones en internet y que, durante los periodos electorales, colabore con una autoridad electoral potenciada para afrontar los retos digitales.
Concluidas las intervenciones de ambos ponentes, la moderadora dio paso a las comunicaciones, recibidas en un número elevado, por lo que se seleccionó para su exposición solo a cuatro. Comenzó Desislava Dimitrova (Universidad de Málaga), con una comunicación sobre El papel de los movimientos migratorios en los programas de los partidos y en las elecciones del año 2023 y su trascendencia: una perspectiva constitucional, en la que realiza un análisis de las propuestas electorales, así como de su posible materialización y eventual trascendencia a través de un examen doctrinal para establecer si sería posible un cambio interpretativo de los derechos fundamentales reconocidos a los extranjeros en España. Atribuyó especial transcendencia a las propuestas electorales referentes a los movimientos migratorios y a las negociaciones para la formación de gobierno, haciendo hincapié en que los pactos entre partidos deben ajustarse al marco constitucional y a los tratados internacionales ratificados por España.
En segundo lugar intervino Daniel Simancas Sánchez (Universidad Complutense de Madrid) sobre Privación de libertad y capacidad electoral pasiva: ¿ejemplaridad pública u orden público democrático? Se centró en el art. 6.2.a) LOREG, disposición que establece que los condenados en sentencia firme a una pena de privación de libertad carecerán de capacidad electoral pasiva en el periodo que dure la pena. En su exposición analizó la tramitación parlamentaria de la prohibición y la legislación penal al respecto. Después examinó el fundamento de la privación de libertad como causa de incapacidad electoral pasiva, reflexionando si recae en la ejemplaridad pública de todo ciudadano llamado a ocupar un cargo público representativo, como sostiene el TC, o si, por el contrario, debe enfocarse en el “orden público democrático”. Para concluir, se planteó su aplicabilidad cuando la pena de privación de libertad ha sido sustituida por otra pena no intrusiva del status libertatis, así como la proyección de los institutos de clemencia sobre la capacidad electoral pasiva de sus beneficiarios.
En tercer lugar, Cecilia Rosado Villaverde (Universidad Rey Juan Carlos) expuso su trabajo sobre Conflictos entre derechos fundamentales y nuevas tecnologías en los procesos electorales: los principios aplicables de la Comisión de Venecia, partiendo de la transformación que se ha producido en la comunicación mediante la irrupción de Internet. Las personas se comportan y forman opiniones de manera muy diferente, reconfigurando asimismo la comunicación política y los mecanismos electorales. La aparición de nuevas vías de interacción directa entre partidos políticos, candidatos y electores ha democratizado el acceso a espacios previamente reservados a las élites políticas, lo cual ha revolucionado el diseño y la orientación de las campañas electorales hacia una personalización del mensaje para segmentos específicos del electorado y optimizado la estrategia de acercamiento a los votantes. Sin embargo, este avance también ha ido acompañado de desafíos, exponiendo los procesos electorales a nuevas amenazas y riesgos que ponen en juego derechos esenciales. Surge la necesidad de desarrollar un marco normativo integral que responda a la complejidad de proteger los derechos fundamentales y las libertades públicas en el contexto digital durante los procesos electorales. En este sentido, la Comisión de Venecia ha propuesto ocho principios fundamentales con el fin de que sean incorporados tanto en legislaciones nacionales como en estándares internacionales, destacando su importancia para preservar los derechos fundamentales en el entorno digital en contextos electorales.
En cuarto lugar, presentó su comunicación, titulada Configuración legal del derecho fundamental a renunciar al acta de diputado/a, Joaquín J. Marco Marco (Universidad CEU Cardenal Herrera). Su intervención se centró en el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos, consagrado en el art. 23.2 de la CE. Este derecho remite a la legislación el mandato de determinar las condiciones, derechos, deberes y prerrogativas inherentes al estatuto de los parlamentarios, respetando siempre el núcleo esencial del derecho fundamental mencionado. En la comunicación se hizo referencia a los reglamentos parlamentarios, destacando que poseen rango y fuerza de ley y que son los encargados de regular la adquisición, suspensión y pérdida de la condición de diputado/a, incluyendo entre otras las causas de pérdida de renuncia expresa al cargo. Sin embargo, continuó exponiendo, se observa que la regulación específica sobre la renuncia no es uniforme en todos los reglamentos parlamentarios, tanto de las Cámaras de las Cortes Generales como de las Asambleas Legislativas Autonómicas. Debido a la relevancia de la renuncia de los diputados/as, que implica la terminación de la relación representativa con los ciudadanos, sugirió la necesidad de reformar los reglamentos parlamentarios para aclarar aquellos aspectos no suficientemente definidos en la normativa actual. En caso de no llevarse a cabo dicha reforma, se propone como alternativa la adopción de resoluciones de Presidencia o acuerdos de Mesa que complementen y precisen la regulación existente, asegurando así una mayor claridad y uniformidad en la materia.
Concluida la presentación de las comunicaciones se abrió un turno de preguntas con numerosas intervenciones, de las que apenas se puede dar cuenta de las cuestiones generales que se plantearon. Por un lado, se centraron en la influencia del gasto de terceros en campañas, buscando aclarar si existe una propuesta para asociar dichos gastos a candidaturas específicas. Se concluyó que el objetivo principal no es la asociación directa de los mensajes de terceros con las candidaturas, sino limitar el gasto individual de cada tercero, evitando así la elusión de los límites de financiación y gasto electoral establecidos. Además, se discutió sobre la necesidad de incorporar criterios sustanciales, como la difusión masiva de mensajes, para determinar su carácter publicitario y potencialmente distorsionador. La respuesta enfatizó las dificultades prácticas de establecer límites cuantitativos y conocer la extensión real de la difusión de tales mensajes. Otra de las intervenciones abordó la problemática de la incapacidad electoral pasiva vinculada a la ejecución de penas de privación de libertad, argumentando que el fundamento debería enfocarse en la imposibilidad física para el cumplimiento de las funciones representativas, más que en la “ejemplaridad pública”. Se sugirió una revisión de este criterio, dada la carga simbólica y la identificación personal que conlleva la representación política. También se planteó, en este turno de palabras, la posición del PSOE respecto a la eliminación de la reciprocidad en el sufragio de extranjeros sin necesidad de reformar la Constitución, evidenciando discrepancias internas sobre el impacto político de tal medida. Finalmente se destacó la importancia de educar en valores cívicos y cultura constitucional como medio para fortalecer la calidad democrática y hacer frente a la polarización política y se abogó por un consenso de ejemplaridad en la política electoral y se reconoció la necesidad de adaptar la legislación a los desafíos cruciales, incluida la posible extensión del sufragio a extranjeros en elecciones autonómicas y municipales, subrayando el consenso doctrinal sobre la materia.
En resumen, las discusiones reflejaron la complejidad de adaptar la normativa electoral a las realidades contemporáneas, destacando la necesidad de un equilibrio entre la regulación eficaz de las campañas digitales y la protección de los derechos fundamentales y principios democráticos.
Cómo citar esta publicación:
Souto Galván, Clara (8 de abril de 2024). Crónica de la Mesa Derechos fundamentales y elecciones del XXI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-mesa-derechos-fundamentales-y-elecciones-del-xxi-congreso-de-la-asociacion-de
