Micol Pignataro Estudiante de doctorado en Derecho Constitucional en la Università di Bologna e investigadora visitante en el CEPC
11 de mayo de 2023
El 6 de abril de 2023, la Cámara de Representantes de Tennessee votó la expulsión permanente de tres de sus integrantes: Justin Jones, Justin J. Pearson y Gloria Johnson. Tras el tiroteo que tuvo lugar el 27 de marzo de 2023 en la Covenant School de Nashville, los tres representantes se unieron a los manifestantes que se habían reunido frente a la Cámara de Representantes el 30 de marzo para exigir leyes más estrictas sobre el control de armas. Durante la protesta, los tres legisladores demócratas entraron en la Cámara interrumpiendo los procedimientos e, inmediatamente después, como consecuencia de su comportamiento, perdieron su identificación de acceso; además, Johnson y Jones fueron despojados de sus asignaciones de comisión. Poco después, se presentaron mociones distintas para destituir permanentemente a los tres representantes, basadas en que habían provocado "desorden y deshonor intencionadamente" en la Cámara y mantenido "en general una conducta desordenada y perturbadora". Jones y Pearson fueron expulsados por mayoría de dos tercios, mientras que Johnson evitó la expulsión por un solo voto.
Al igual que en la Constitución Federal de los Estados Unidos, la expulsión de los representantes está expresamente prevista en el Art. 2, Sección 12 de la Constitución de Tennessee: "Cada Cámara puede determinar las reglas de sus procedimientos, castigar a sus miembros por conducta desordenada y, con la concurrencia de dos tercios, expulsar a un miembro, pero no una segunda vez por la misma ofensa [...]". La expulsión se considera una de las formas más severas de acción disciplinaria que una Cámara puede emprender para "castigar" a sus miembros, ya que implica la retirada de su mandato durante toda la legislatura. Sin embargo, no impide que el miembro expulsado sea reelegido como representante de la Cámara. Dado que la vacante que se produce por la aplicación de la Cláusula de Expulsión crea un vacío de representación, el Art. 2, Sección 15 de la Constitución del Tennessee detalla las normas según las cuales se cubrirá el escaño vacante: cuando falten menos de doce meses para las siguientes elecciones generales, el órgano legislativo del condado de residencia del legislador sustituido elegirá a un sucesor, mientras que cuando falten doce meses o más para las siguientes elecciones generales los votantes cualificados del distrito representado elegirán a un sucesor, elecciones especiales que se celebrarán dentro del plazo previsto por la ley. Mientras tanto, y hasta que se celebre la elección especial, el órgano legislativo del condado de residencia del legislador sustituido elige a un sucesor provisional.
Este último procedimiento es aplicable en este caso concreto, ya que las próximas elecciones generales están previstas para noviembre de 2024. A la espera de las elecciones especiales previstas para cubrir los dos escaños vacantes, tanto Justin Jones como Justin Pearson han sido restituidos como representantes interinos de, respectivamente, los Distritos 52 y 86, por los órganos legislativos locales, respectivamente el Metropolitan Council of Nashville and Davidson County y la Shelby County Board of Commissioners. En efecto, ninguna norma impide que el órgano legislativo local vuelva a nombrar al diputado expulsado en calidad de interino.
Debido a la severidad de esta medida disciplinaria específica, los votos de expulsión han sido excepcionalmente raros, tanto a nivel estatal como federal. En los últimos 157 años, la Cámara de Representantes de Tennessee sólo ha votado dos veces a favor de la expulsión de un miembro, en ambos casos en relación con una conducta delictiva. En 1980 Robert Fisher fue expulsado tras ser declarado culpable de aceptar un soborno mientras ocupaba el cargo, mientras que en 2016 Jeremy Durham fue expulsado por acusaciones de acoso sexual. La diferencia entre estos dos precedentes y los "tres de Tennessee" radica precisamente en la naturaleza de las conductas sancionadas: a pesar de que los tres representantes infringieron las normas de la Cámara al perturbar los procedimientos, no podemos dejar de observar que, a diferencia de los precedentes mencionados, el "comportamiento desordenado" que condenaron las expulsiones más recientes fue puramente político.
Esto nos lleva a preguntar si la Cámara de Tennessee hizo un uso desproporcionado de la Cláusula de Expulsión, considerando que podría aplicar sanciones más leves. En términos más generales, plantea numerosos interrogantes sobre las cuestiones inherentes a esta sanción extraordinaria. Reflexionaré brevemente sobre estos problemas centrándome en la Constitución Federal de los Estados Unidos y en la disposición por la que cada Cámara puede disciplinar la conducta de sus miembros con aparente plena autonomía y discrecionalidad.
El Artículo I, Sección 5 de la Constitución federal establece que "Cada Cámara puede determinar las Reglas de sus procedimientos, castigar a sus miembros por conducta desordenada y, con la concurrencia de dos tercios, expulsar a un miembro". Esta cláusula de expulsión se remonta a una práctica del parlamento inglés que fue incorporada posteriormente por la Convención de 1787, que se sigue justificando por el deseo de preservar la integridad del órgano legislativo [baste señalar que en 2015 entró en vigor el House of Lords (Expulsion and Suspension) Act]. A pesar de la intención original de utilizar esta medida disciplinaria para frenar conductas "poco éticas" y ahuyentar a los miembros considerados no aptos para formar parte del Parlamento, la cláusula de expulsión también se ha utilizado en la historia de Westminster para expulsar a miembros impopulares o disidentes por motivos políticos o religiosos.
Uno de los ejemplos más sorprendentes es el de John Wilkes: entró en el Parlamento en 1757 y más tarde fue detenido y expulsado debido a su postura crítica contra la Corona y sus ministros; en 1768 fue reelegido para la Cámara de los Comunes, sólo para ser condenado por difamación sediciosa y obscena, por lo que fue expulsado de nuevo en 1769; finalmente, fue reelegido en 1774 y permaneció en su escaño hasta 1790. Como subrayó la Corte Suprema de Estados Unidos, el caso Wilkes se convirtió en una causa celebre para los colonos que se sentaron en la Convención Constitucional [Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969)] e intentaron restringir el poder de las Cámaras para disciplinar a sus miembros imponiendo el requisito de una mayoría de dos tercios para expulsar a un miembro. Todavía está muy abierto el debate sobre si su intento de limitar este poder fue suficiente, cuestión que vuelve a plantear el caso de los "tres de Tennessee", aunque haya que considerarlo en la dimensión estatal, no federal.
Aunque los Forjadores incluyeron el requisito de la supermayoría propuesto por Madison, durante los debates de la Convención no se hizo mención alguna al tipo de mala conducta que puede justificar la expulsión. En este sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos, a pesar de no haber resuelto ningún caso relacionado directamente con la expulsión de un miembro del Congreso (y es poco probable que llegue a resolverlo en virtud de la political question doctrine), ha reconocido que la Constitución concede a cada Cámara "una discrecionalidad casi ilimitada" sobre las normas de expulsión. Los miembros que están sujetos a la disciplina legislativa "no son juzgados por normas específicamente articuladas", sino por un órgano "de cuya decisión no existe un derecho establecido de revisión" [U.S. v Brewster, 408 U.S. 501, 519 (1972)]. En re Chapman, 166 U.S. 661, 669-681 (1987), precisó además que la facultad de expulsión del Congreso "se extiende a todos los casos en que la falta sea tal que, a juicio del Senado, sea incompatible con la confianza y el deber de un miembro". El Tribunal subrayó que la conducta de un miembro del parlamento puede ser objeto de disciplina legislativa incluso si "no [es] un delito tipificado ni [se comete] en su carácter oficial, ni [se comete] durante la sesión del Congreso, ni en la sede del gobierno". La facultad de disciplinar a los miembros mediante la expulsión y otros medios constituye un ejercicio del "poder inherente de autoprotección" de las Cámaras que puede utilizarse para evitar que el comportamiento de los miembros "destruya la confianza pública en el órgano" (re Chapman, 668).
Una vez más, la ratio de la Cláusula de Expulsión parece hacerse eco del deseo de preservar la integridad del cuerpo legislativo: los casos en los que se ha invocado y aplicado esta cláusula parecen confirmar aún más este objetivo general. Sólo veinte miembros del Congreso han sido expulsados de sus respectivos órganos, considerando de manera predominante la deslealtad a los Estados Unidos como base sobre la que tanto la Cámara de Representantes como el Senado han ejercido su facultad de expulsar a miembros. El caso de expulsión más antiguo se remonta a 1797 y se refiere a un senador que, para su propio beneficio económico, "urdió un plan para que indios y hombres de frontera atacaran Florida y Luisiana españolas, con el fin de transferir esos territorios a Gran Bretaña". La mayoría de las expulsiones tuvieron lugar entre 1861 y 1862, justo al comienzo de la Guerra Civil, vinculadas a la secesión de los estados confederados. Tras las expulsiones de la Guerra Civil, ni la Cámara ni el Senado expulsaron a ningún miembro durante más de un siglo. Más recientemente, en 2002, James A. Traficant fue expulsado de la Cámara de Representantes tras ser condenado por conspiración por cometer sobornos, fraude a Estados Unidos, recepción de gratificaciones ilegales, obstrucción a la justicia, presentación de declaraciones de impuestos falsos y chantaje.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema, parece que no hay límites, aparte del requisito de la supermayoría de dos tercios, que puedan restringir el poder del Congreso para expulsar a sus miembros (contra McLaughlin, 1972; Bowman y Bowman, 1978). Sin embargo, no podemos ignorar que el requisito de supermayoría procesal difícilmente puede actuar como garantía contra el abuso de este instrumento con fines políticos cuando una Cámara ya tiene una mayoría fuerte, especialmente cuando está dispuesta a estirar el significado de la ley para impulsar su agenda política. De hecho, la cuestión ha vuelto a plantearse en las últimas semanas en el Estado de Montana, donde una representante de la Cámara, Zooey Zephyr, fue sancionada tras su intervención en el debate sobre un proyecto de ley que prohíbe el tratamiento hormonal y quirúrgico a los menores transgénero. El 26 de abril la Cámara, que tiene una supermayoría de republicanos, aprobó una moción prohibiendo a la representante la entrada en la asamblea hasta el final de la sesión (5 de mayo 2023), garantizando su derecho de voto, pero solamente a distancia. Es evidente que sancionaron una opinión expresada en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, prohibiéndole la posibilidad de intervenir en el plenum y limitando sus prerrogativas y la esencia misma de su función representativa.
Los acontecimientos que se han desarrollado en el último mes nos enfrenan a la pregunta de si la posibilidad de que la asamblea apruebe las sanciones disciplinarias otorga a la mayoría un poder que corre el riesgo de distorsionar no solo la representación, sino también algunos principios claves del parlamentarismo. Esta cuestión está estrechamente relacionada con el problema más general de la interpretación adecuada de la "conducta desordenada" que puede justificar la aprobación de la sanción más severa, la expulsión. ¿Qué incluye esta conducta? ¿Es totalmente discrecional el poder inherente del poder legislativo de expulsar a sus propios miembros, como parece dar a entender la Corte Suprema? Creo que no. Más en general, ¿es compatible con un sistema representativo el poder de la asamblea de expulsar a sus miembros y revocar su mandato? Tengo algunas dudas.
La Cláusula de Expulsión se inscribe en un contexto normativo más amplio diseñado por la Constitución, que puede resumirse bajo el epígrafe de un gobierno representativo democrático. En efecto, el ejercicio del poder de expulsión tiene que estar limitado por el derecho del pueblo a elegir a quien desee para que le represente, con el corolario de que el deber de representación exige que los miembros del Congreso o de los órganos legislativos estatales estén protegidos de cualquier forma de abuso mientras ejercen esta función fundamental. Por ello, el caso de “los tres de Tennessee” y, más recientemente, el caso de Montana, corren el riesgo de sentar un peligroso precedente que permita que la facultad de expulsión sea utilizada de forma desproporcionada no sólo por las mayorías políticas fuertes, sino también por meros fines de facción o de partido, lo que en última instancia acentúa la tensión entre la representación política, el mandato parlamentario y la disciplina interna del partido. Como ya he dicho, en el caso de Tennessee, la conducta de los tres representantes vulneró el reglamento de la Cámara y, como tal, debe ser sancionada, pero la aplicación de esta cláusula en casos similares debería ser sustituida por otras medidas, como la exclusión temporal del diputado de las deliberaciones de la Cámara, aprobada por un órgano interno pero distinto del plenum.
Un ejemplo se puede recoger en el Art. 60 ss. del Reglamento de la Cámara de Diputados italiana, que establece la posibilidad de que el Presidente de la Cámara, garante de su buen funcionamiento (y no un órgano partidista) ordene la exclusión temporal de un miembro por un tiempo determinado, regulado por el Reglamento. De manera similar, los art. 67 y 68 del Reglamento del Senado italiano establecen que el Presidente del Senado o, a propuesta de éste, la Mesa (Consiglio di presidenza), cuya composición está integrada en este caso por los presidentes de cada grupo parlamentario, decide sobre la exclusión temporal del senador.
En conclusión, además de cuestionar la idoneidad de la asamblea al deliberar estas sanciones (frente[MP1] a un órgano político interno que tiende a superar la lógica partidista), debemos cuestionar la legitimidad misma de dicha cláusula y la posibilidad de que la asamblea revoque el mandato (caso que, creo, es distinto en su naturaleza del recall). En efecto, en una democracia representativa, en la que los ciudadanos eligen a quien debe representarlos, la posibilidad de que el órgano legislativo destituya definitivamente a un miembro (revocando así su mandato), sobre todo por motivos ajenos a condenas graves, parece reflejar un modelo elitista de representación política difícilmente compatible con un gobierno democrático.
Cómo citar esta publicación:
Pignataro , Micol (11 de mayo de 2023). El caso de “Los Tres de Tennessee". La expulsión de representantes por "alteración del orden" Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/el-caso-de-los-tres-de-tennessee-la-expulsion-de-representantes-por-alteracion-del-orden
