El fin del ‘voto rogado’: una salida tardía y necesaria para millones de residentes en el extranjero con nacionalidad española

José Luis Mateos Crespo

La importancia del voto exterior en nuestro sistema electoral está relacionada con la tradición de España como país de emigrantes a lo largo de nuestra historia, sobre todo, en periodos convulsos como consecuencia de crisis políticas o económicas. Uno de los periodos de mayor emigración en tiempos recientes tuvo lugar durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado, en plena dictadura franquista, lo que resultó determinante para el reconocimiento del derecho al sufragio de españoles residentes en el extranjero en la Constitución española de 1978. Atendiendo a la realidad migratoria, y al igual que en textos constitucionales de otros países, el constituyente español incorporó en el artículo 68.5 CE el mandato dirigido al legislador y al Estado para, respectivamente, reconocer y facilitar el derecho de sufragio a los residentes en el exterior. Este artículo de la Carta Magna debe ser relacionado, entre otros, con el artículo 23 CE que reconoce el derecho fundamental a la participación política. La fuerte vinculación entre nacionalidad y los derechos de ciudadanía impregnaron la redacción del texto constitucional, aun cuando surgen con frecuencia debates sobre si no sería más pragmático limitar la participación política a través del voto únicamente sobre la base de la vinculación por vecindad y no por nacionalidad, algo que afortunadamente en el caso español quedó bien resuelto en 1978. 

La problemática a la hora de concretar el mandato constitucional respecto al voto de residentes españoles en el extranjero reside en las numerosas dificultades técnicas para articular un sistema de votación efectivamente garantista a cientos o miles de kilómetros de distancia, lo que se convierte a menudo en una tarea hercúlea. El legislador español incorporó en la LOREG originaria una regulación del voto de los españoles en el extranjero para su ejercicio con flexibilidad que, sin embargo, no satisfacía completamente las debidas garantías en la emisión del voto. La mayoría de los problemas estaban relacionados con la formación y actualización del censo electoral de españoles en el extranjero y con las garantías para el ejercicio del derecho del voto por las personas que efectivamente integran este censo. En este sentido, los residentes en el extranjero con nacionalidad española integran el censo de españoles residentes ausentes (CERA), cuya inscripción debe ser realizada a instancia de parte ante el consulado español correspondiente, una dificultad que aún permanece porque la actualización del CERA depende, en gran medida, de la voluntad de los residentes en el extranjero para proceder a su inscripción en el mismo. No obstante, a pesar de las dificultades para asegurar un registro cierto y actualizado, la cifra de personas inscritas es significativa, de modo que, según los últimos datos del INE a fecha 1 de enero de 2021, había 2.182.862 españoles inscritos en el CERA, una cifra que se ha incrementado en los últimos años por el aumento de españoles en el extranjero como consecuencia de la crisis económica iniciada en el año 2008.

Los mencionados problemas derivados de la práctica en las votaciones en el exterior sobre la regularidad del censo se ponían de manifiesto periódicamente en el debate público a través de los medios de comunicación, coincidiendo con la celebración de procesos electorales, siendo objeto de controversia política especialmente en territorios de población emigrante donde el voto de los españoles en el exterior podía tener una incidencia real sobre los resultados como ocurría, por ejemplo, en Galicia, con frecuentes acusaciones de fraude entre partidos e incluso con la denuncia de algunos casos de votos registrados y emitidos supuestamente por personas fallecidas. El principal problema, además de la regularidad del censo, se localizaba en la dificultad para garantizar que la identidad de la persona que depositaba el voto era fidedigna, sin que un tercero lo hiciera en nombre de otro o, lo que es más grave, en nombre de un fallecido.   

Con el ánimo de intentar mitigar las dudas en torno a la emisión del voto en el exterior y dotar al sistema de votación de mecanismos que incrementaran las garantías, el legislador español modificó la legislación electoral en este punto a través de la Ley Orgánica 2/2011, introduciendo cambios en varios aspectos del ejercicio del derecho al voto de los españoles en el extranjero. Entre otros, el artículo 75 de la LOREG sufrió una modificación sustancial con la incorporación del llamado voto rogado para las elecciones generales –para las elecciones municipales esta modalidad del ejercicio del voto ya se contemplaba con anterioridad al 2011–, y ha sido causa de multitud de críticas hacia esta reforma legislativa por restringir el voto de los españoles en el extranjero, incluyendo la organización de los propios afectados alrededor de colectivos como, por ejemplo, Marea Granate, desde la que, en los últimos años, se han organizado acciones reivindicativas dirigidas a la derogación del voto rogado.

Tras la reforma del año 2011, los españoles residentes en el extranjero inscritos en el CERA con voluntad de participar en elecciones generales y en elecciones autonómicas, se encuentran con una verdadera “carrera de obstáculos” para ejercer su derecho al voto:

• Deben comunicar previamente su intención de participar en la votación por medio de la solicitud de voto a través de un impreso oficial dirigido a la Delegación Provincial de la Oficina del Censo Electoral, antes del vigésimo quinto día posterior a la convocatoria.
• El impreso para comunicar la intención de participar en la votación se envía de oficio a todos los españoles inscritos en el CERA, además de encontrarse disponible en las dependencias consulares u obtenerse telemáticamente.
• El impreso debe ser rellenado y enviado junto a la documentación adicional que acredite la identidad del votante (pasaporte, DNI, certificación de nacionalidad o de inscripción en el Registro de Matrícula Consular).
• Una vez recibida la solicitud de voto, se envían al elector las papeletas y el sobre de votación, dos certificados idénticos de la inscripción en el CERA, un sobre donde figura la dirección de la Junta Electoral competente y otro con la dirección de la legación en que se encuentren inscritos, siendo este envío por correo certificado y antes del trigésimo cuarto día posterior a la convocatoria.
• Recibida la documentación con los materiales de votación, los electores tienen la opción de ejercer su derecho al voto por correo o en urna: en el primer caso, deben enviar el voto y la documentación antes del quinto día anterior a las elecciones; y en el segundo caso, en el del voto en urna, lo harán entre los días cuarto y segundo anteriores a las elecciones, en las oficinas o secciones consulares habilitados.
• Los votos depositados en urna y los recibidos por correo son remitidos a la Oficina del Ministerio de Asuntos Exteriores para este fin, que, a su vez, deberá enviar los sobres con las papeletas a las Juntas Electorales correspondientes, para su recuento el día del escrutinio general. Además del largo y farragoso proceso hasta emitir el voto y que éste llegue a su urna de destino, la actual regulación presenta las siguientes dificultades añadidas:
• La actualización del CERA: la inscripción en el censo debe realizarse in situ en dependencias diplomáticas que, en muchas ocasiones, se encuentran a decenas de kilómetros de los lugares de residencia.
• La excesiva dependencia de los servicios de correos de cada país extranjero: en un periodo de tiempo limitado, con plazos tasados y excesivamente cortos, el flujo de documentación entre electores y oficinas de las misiones diplomáticas españolas es vital si se decide optar por la votación por correo. También este aspecto es relevante si se opta por la votación en urna que puede frustrarse si no se recibe a tiempo la documentación para votar o los votos emitidos no llegan a tiempo para el recuento.
• Las distancias físicas para poder votar en urna: las distancias entre los lugares de votación y los de residencia habitual de los inscritos en el CERA suponen una barrera más para ejercer el voto porque implica costes y tiempo para el desplazamiento hasta el centro de votación.  

Las dificultades mencionadas del actual sistema se han puesto de manifiesto en los diferentes procesos electorales desde 2011, en los que apenas ha participado efectivamente el 6,8% de los inscritos en el CERA, pese a que aproximadamente el 10% solicitaron el voto. Estas cifras de participación son inferiores a las registradas en comicios anteriores al año 2011 como, por ejemplo, las elecciones generales de 2008, en las que participaron el 31,88% de los inscritos en el CERA. Por tanto, sin lugar a demasiadas dudas, el voto rogado ha sido una medida desproporcionada y un claro impedimento a la participación de los españoles en el extranjero que debe ser corregido. Además, debe sumarse la supresión del artículo 190 de la LOREG que reconocía el sufragio activo en las elecciones municipales de los residentes en el extranjero bajo la modalidad del voto rogado. De este modo, desde el año 2011 los españoles integrantes del CERA no pueden ejercer su derecho al sufragio activo en las elecciones municipales, lo que fue avalado por el Tribunal Constitucional español ante un recurso de inconstitucionalidad del Gobierno de Canarias, basándose, entre otros fundamentos, en la preeminencia de la vinculación entre el ejercicio del voto en las elecciones locales a la residencia y a la vecindad.