Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
16 de abril de 2024
La segunda sesión plenaria de la Comisión de Venecia en 2024 tuvo lugar los días 15 y 16 de marzo. El resumen de los acuerdos alcanzados se puede consultar en el documento publicado ya en abierto por la Comisión. El plenario de la Comisión resultó de especial interés para España en la medida en que aprobó la opinión CDL-AD(2024)003 sobre la proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña (en adelante, Ley de amnistía) actualmente en tramitación en el Senado. Pero la Comisión abordó también otras cuestiones muy relevantes que merecen ser destacadas. Por ello, en esta ocasión se publicarán dos entradas. La primera monográficamente centrada en la opinión de la ley de amnistía y una segunda en el que informaremos del resto de asuntos.
Con carácter preliminar conviene apuntar que en la aprobación de esta opinión el representante español ante la Comisión no puede participar en los debates, ni proponer comentarios o cambios en la misma. Por ello, y ante la discusión existente en España en general respecto a la ley y, en concreto, respecto a la opinión de la Comisión, conviene subrayar que en este post se pretende realizar un comentario neutral del texto sin entrar en ningún tipo de valoraciones sobre el contenido ni de la ley, ni de la opinión.
I
La opinión es resultado de un doble requerimiento. Por una parte, el 8 de diciembre de 2023 el presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE) solicita un estudio sobre los requisitos derivados del Estado de Derecho que ha de cumplir una ley de amnistía. Esta es una petición general, pero fue resultado de un debate sobre el Estado de Derecho en España. Por la otra, el día antes del último plenario de la Comisión de 2023 (el 13 de diciembre), el presidente del Senado español solicitó de la Comisión la respuesta a 6 preguntas sobre la ley de amnistía. Como se verá, la Comisión optó por realizar una sola opinión en la que junto a la aproximación general solicitada por la PACE, se procediera a dar respuesta concreta a las preguntas planteadas por el Senado español.
La Comisión adoptó el procedimiento de emisión urgente de opinión y designó como ponentes a Marta Cartabia, Philip Dimitrov, Regina Kiener, Martin Kuijer y José Luis Vargas. Los ponentes visitaron España (acompañados por Simona Granata-Menghini, directora-secretaria de la Comisión, y Pierre Garrone, miembro del secretario de la Comisión) los días 7 a 9 de febrero con una intensa agenda de reuniones.
II
La opinión fija con claridad, desde el comienzo, cuál es su alcance. Para ello recuerda que no se implicará en el debate político sobre la oportunidad o utilidad de la ley para conseguir sus objetivos pues esta es tarea del gobierno y parlamento en España. Tampoco valorará su constitucionalidad o su conformidad con el Derecho de la Unión Europea pues tal cosa corresponderá, respectivamente al Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Además, la Comisión apunta que el texto objeto de la opinión es el de la versión de la proposición de ley de 13 de noviembre de 2023, aunque se han tenido en cuenta también las modificaciones introducidas en ella a resultas del texto aprobado por el pleno del Congreso el 14 de marzo de 2024 (el día antes del plenario) después de que hubiera sido devuelto a la Comisión de Justicia y se hubieran aceptado enmiendas al aprobado en noviembre.
La opinión resume primero el contexto político y social en el que se situaron los hechos objeto de la amnistía (pars. 12 a 24) y examina el procedimiento parlamentario seguido por la proposición (pars. 25 a 38).
Con vistas a la mejor elaboración de la opinión, la Comisión procedió a realizar un análisis comparativo (pars. 39 a 57) de las previsiones constitucionales y legales vigentes en los Estados miembros recabando información (a través de sus miembros) en 54 de los Estados y elaborando una muy interesante tabla comparativa de acceso público en CDL-PI(2024)002.
A partir de este análisis define a los efectos de la opinión los conceptos de amnistía (amnesty) e indulto (pardon). La amnistía sería una medida impersonal que se aplica a toda persona o a una clase de personas, mientras que el indulto afecta un sujeto o a un grupo de sujetos específicos. Un indulto habitualmente se refiere a una sentencia, una ley de amnistía puede concederse antes de que se haya iniciado el proceso penal o en cualquier punto de este. La amnistía suele competer al legislador y el poder de indulto se considera parte de las prerrogativas del jefe del Estado (par 41). Esto es, el indulto implica una reducción o una revocación de la condena de una o más personas, pero se mantiene el carácter delictivo del acto cometido. Por su parte, la amnistía es una exención de la aplicación de las normas penales vigentes sobre la base de criterios sustantivos abstractos. Implica la remoción (total o parcial) de la responsabilidad penal de los autores, pues determinados actos son considerados, retrospectivamente, no punibles. De este modo, los actos cometidos no tienen consecuencias penales, decaen los procedimientos penales iniciados, no se pueden iniciar otros nuevos, las sentencias emitidas son canceladas y las penas no son ejecutadas o dejan de serlo (pars 42-43).
Del análisis comparado extrae una serie de consecuencias relevantes:
- La competencia para conceder amnistías generalmente es del poder legislativo (pat 48).
- Se requieren mayorías cualificadas para su aprobación (par. 49).
- La mayoría de las constituciones limitan el ámbito material de las amnistías (esto es, los delitos que pueden ser objeto de amnistía) bien porque solo se admiten para delitos políticos, bien por excluir delitos particularmente graves, especialmente los delitos contra la humanidad (par. 52).
- La aplicación práctica de la amnistía varía enormemente en los Estados miembros: si bien un número importante de ellas se relacionan con asuntos políticos en sentido amplio (par 54), en algunos países no tenían relación con asuntos políticos y se limitaban a delitos específicos (par 55).
En fin, la Comisión extrae dos conclusiones básicas sobre la regulación constitucional y legal de las amnistías en los Estados miembros: (1) Requieren alguna forma de (fuerte) participación del parlamento y (2) habitualmente tiene un ámbito de aplicación limitado y a menudo se relacionan con asuntos políticos.
III
El núcleo de la opinión se encuentra en el análisis general de los requisitos que toda amnistía ha de cumplir para ser considerada respetuosa con el Estado de Derecho. Este era el objeto de la petición realizada por la PACE, pero coincidía sustancialmente con la primera de las preguntas realizadas por el Senado español. La opinión se estructura en este asunto en tres pasos: la fijación de los estándares generales (pars 58 a 82), el examen del contenido de la ley de amnistía (pars 83 a 89) y la evaluación de la compatibilidad entre esta y los estándares comunes previamente fijados (pars 90 a 98), que era, a su vez, lo planteado por la segunda de las preguntas realizadas por el Senado. En aras de la claridad de la exposición, a continuación examinaremos los estándares generales y cómo estos son aplicados por la Comisión a la ley de amnistía, aunque en la opinión ambas cuestiones aparezcan en apartados diferentes.
Con carácter preliminar ha de resaltarse que la Comisión se apoya en su muy conocida Checklist del Estado de Derecho CDL-AD(2016)007 para establecer este análisis sobre la base de seis conceptos básicos.
1) Legalidad, supremacía de la ley (pars 59-63). Las amnistías tienen efectos retroactivos y suponen la inaplicación de normas penales, por lo que deben requerir aprobación parlamentaria y ser conformes con la constitución nacional (de acuerdo con el control de constitucionalidad establecido nacionalmente). Además, dado el efecto divisivo que puede tener una decisión de este tipo en la sociedad, deberían ser adoptadas por mayorías cualificadas. Aplicando este estándar a la ley de amnistía, la Comisión recuerda que no le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley, pero dado el fuerte debate político que ha generado sería preferible que, cuando llegue el momento de una reforma constitucional, esta cuestión fuera regulada explícitamente mediante una enmienda constitucional (par 93).
2) Respeto por el Derecho internacional, en particular el derecho internacional de los derechos humanos, incluidas las decisiones de los tribunales internacionales (pars 63 a 74). Son tres los límites que pueden encontrarse en el Derecho internacional: (i) Prohibición de amnistías en el caso de graves crímenes internacionales; (ii) Prohibición de amnistías relativas a graves violaciones de derechos humanos; (iii) otros límites, como pueden ser aquellos que minen la autoridad del poder judicial (amnistías relativas a perjurio, falsas opiniones periciales, pruebas falsas, etc), la exclusión de la responsabilidad civil y las autoamnistías. En la valoración de la ley de amnistía la opinión refleja que esta excluye las violaciones graves de derechos humanos. Igualmente excluye la responsabilidad civil derivada de los actos amnistiados (pars 91 y 92).
3) Seguridad jurídica: previsibilidad de la ley (pars 74 a 77). La opinión subraya de nuevo que, debido al carácter divisivo de una amnistía, esta debe ser una decisión parlamentaria adoptada con una adecuada mayoría. Además, ha de cumplir con los requisitos cualificados exigibles a la ley penal (especialmente en un contexto social delicado como el que suele rodear a las leyes de amnistía), por lo que han de ser formuladas con suficiente precisión y claridad para poder ser previsibles en lo referente a su ámbito de aplicación personal, material y temporal. En la aplicación de este estándar a la ley de amnistía sostiene la opinión que el ámbito de aplicación material y sustantivo establecido en la ley es muy amplio e indeterminado. En particular, entiende, por un lado, que la definición de los actos objetos de amnistía es demasiado amplia al realizarse a partir de su intencionalidad (“dirigidos a promover, apoyar o facilitar la secesión o independencia de Cataluña” o a “convocar, promover o hacer posible la celebración de las consultas”), contener solo una lista de conductas que no se corresponden con delitos incluidos en el Código Penal y utilizar cláusulas abiertas (“cualquier otro delito con la misma intención”), lo que añade vaguedad a la definición del ámbito sustantivo de aplicación de la ley (par 94). Además, a su juicio, las enmiendas adoptadas el 14 de marzo de 2024 han aumentado el ámbito temporal, por lo que se aplica un periodo muy amplio de tiempo (desde el 1 de noviembre de 2011 hasta el 13 de noviembre de 2023), sin una justificación específica, por lo que, para la Comisión, no está suficientemente establecida cuál es la relación causal entre la amnistía y esas fechas concretas (par 95). Recomienda, por todo ello, la reducción y definición del ámbito sustantivo y temporal de la amnistía de manera más precisa para hacer más previsibles los efectos de la ley (par. 96).
4) Legalidad: procedimiento de aprobación (pars 78 a 79). La opinión resalta que los motivos justificadores de las leyes de amnistía tienen que ver con la reconciliación social y política. Es necesario que exista coherencia entre esos objetivos legítimos y los métodos y procedimientos de aprobación. Tales procedimientos han de inspirarse, por ello, en los principios de inclusividad, participación, adecuada planificación temporal y discusión pública. Su respeto (especialmente de los dos últimos) permitirá que los órganos representativos puedan evaluar la proporcionalidad de la amnistía. Ello es especialmente importante si no existe una obligación constitucional de adoptarla por mayoría cualificada. Por ello, un procedimiento rápido de tramitación legislativa no es apropiado para este tipo de leyes a la vista de sus importantes consecuencias y su frecuente carácter controvertido. Obviamente, este estándar no hace referencia al contenido de la ley de amnistía, sino a su procedimiento (aún no terminado) de aprobación parlamentaria. Por ello, la opinión no lo aplica al valorar el contenido de la ley, sino más adelante (ya en el apartado de conclusiones), si bien el procedimiento legislativo había sido objeto de examen (pars 35 a 38) y es una cuestión que aparece horizontalmente a lo largo de toda la opinión. En concreto en el párrafo 127 apunta que el procedimiento en curso es fruto de una proposición de ley por la vía de urgencia, aunque la ley ha creado una división profunda y virulenta en España. La Comisión anima a las autoridades y a las fuerzas políticas para que se tomen el tiempo necesario para un diálogo constructivo en un espíritu de colaboración leal entre las instituciones del Estado, así como entre la mayoría y la oposición para conseguir la reconciliación social y política y consideren la posibilidad de explorar procedimientos de justicia restaurativa. Como consecuencia de las anteriores consideraciones, recomienda que, incluso aunque la constitución no lo exija, se intente alcanzar una mayoría cualificada mayor que la absoluta del Congreso, que es la exigida para la adopción de una ley orgánica (par. 128).
5) Igualdad ante la ley (par. 80). Las amnistías son medidas excepcionales de descriminalización. Por definición, acuerdan beneficios jurídicos a determinados grupos de personas, lo que implica una diferencia de trato entre ciudadanos. Por ello, cuando una amnistía pretende conseguir la reconciliación tras determinados hechos, la determinación de qué comportamientos van a ser objeto de la misma ha de basarse en una lista de criterios generales que guarden una relación estricta de causalidad con tales hechos. Además, como las amnistías son impersonales, los criterios no deben referirse a personas concretas. Por último, apunta que, para evitar la arbitrariedad en la diferencia de trato dispensada, cuanto más radical sea la amnistía, más legítimo ha de ser el objetivo perseguido. La aplicación de este estándar a la ley de amnistía (pars 97-98) aborda ambos elementos. Por una parte, entiende que la conexión entre los actos cubiertos por la amnistía y “las consultas realizadas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014, el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias” no es lo suficientemente fuerte y podría incluir delitos que tuvieran poco o nada que ver con las tensiones sociales que condujeron a la ley de amnistía. Por ello, recomienda, de nuevo, la reducción y definición de manera más precisa del ámbito de aplicación de la ley. Por la otra, en la valoración del objetivo perseguido por la ley, considera como legítimo el objetivo de la normalización institucional, política y social de Cataluña.
6) Independencia del poder judicial (par 81). Una amnistía tiene como efecto cancelar decisiones o procedimientos judiciales. Pero no tiene una aplicación general pro futuro, solo afecta un tipo de delitos, cometidos durante un tiempo cierto y bajo determinadas circunstancias. Los jueces están obligados a aplicar la ley, lo que incluye la ley de amnistía. Pero las leyes de amnistía no han de hacer desaparecer totalmente la autoridad del poder judicial. Por ello, ha de corresponder al poder judicial la aplicación de la ley a cada caso concreto, estableciendo si se cumplen los criterios determinados por el parlamento. Si esto es así, no hay un problema de separación de poderes. La cuestión de la posible afectación del poder judicial fue objeto específico de una de las preguntas realizadas por el Senado (en concreto la número 5), por lo que la opinión no la aborda al valorar la ley, sino más adelante (pars. 103 a 108). En tal sentido, sostiene que la afectación a todas las fases del procedimiento penal derivada de la aplicación de la ley es consecuencia lógica de la retroactiva desaparición de la responsabilidad penal. En tanto las decisiones concretas en cada caso acerca de la aplicación de los criterios generales establecidos en la ley durante el procedimiento son realizadas por una autoridad judicial no puede considerarse que se vea afectada la división de poderes (par 105). Tampoco observa problemas en la reducción a dos meses el plazo para resolver los asuntos ante la ausencia de sanción alguna con motivo de un eventual retraso y que al final siempre se garantiza la intervención judicial. Esta medida estaría justificada en cuanto deben tratarse con preferencia los casos de personas que pueden ser liberadas de penas de prisión. Por otra parte, la opinión entiende que la ley no elimina los efectos suspensivos de recursos o cuestiones ante el Tribunal Constitucional (pars 106-107).
IV
Como se ha podido observar buena parte de las cuestiones planteadas por el Senado fueron respondidas a partir de la aplicación a la ley de los estándares generales en la materia. Sin embargo, algunas de las cuestiones requirieron un examen específico en la opinión. En concreto tres aspectos han de destacarse.
Se refiere el primero a la compatibilidad entre amnistía de delitos de terrorismo y el Estado de Derecho que era objeto de la pregunta 3 del Senado. Al respecto, la opinión entiende que las modificaciones de 14 de marzo de 2024 han eliminado las dudas que en este tema pudiera haber al extenderse a cualquier procedimiento y al excluir aquellos casos en los que hubiera graves consecuencias para la integridad de las personas. Ahora bien, recuerda que, en la interpretación de las exclusiones, solo cabe aceptar amnistías que no afecten a graves violaciones de derechos humanos.
Atañe el segundo a la compatibilidad entre el Estado de Derecho y la amnistía de delitos de enriquecimiento y corrupción (objeto de la pregunta 4 del Senado). En este punto la opinión avisa de que en lo relativo a los límites sustantivos derivados del Derecho internacional no cabe identificar “violaciones serias de derechos humanos” con “delitos graves” según el derecho nacional. Por ello, en este punto no se aplican tales límites. Reitera el problema de lo débil de la conexión causal entre la amnistía y los hechos cubiertos de manera genérica en la definición material de la amnistía. Por todo ello, considera que es necesario interpretar la ley estableciendo una conexión más fuerte entre los delitos (enriquecimiento y corrupción) y los hechos sociales que dieron origen al problema.
Aborda el tercero los poderes de las comisiones parlamentarias de investigación y la posibilidad de llamar a comparecer ante ellas a jueces y magistrados, tal y como se planteaba en la pregunta 6 realizada por el Senado. Al respecto la Comisión reconoce que no ha podido obtener información precisa sobre estas comisiones. Pero recuerda (par 112) que la esencia de este tipo de comisiones es el control del ejecutivo para asegurar la rendición de cuentas gubernamental e incrementar la transparencia y eficacia de la administración. Concluye (par 118) que las comisiones de investigación no deberían recibir mandato alguno de convocar, ni siquiera invitar, a los jueces a comparecer ante ellas, especialmente sobre los casos que hayan decidido, en cuanto ello constituirá una violación de la independencia judicial. En fin, a su juicio, no es suficiente que los jueces no se vean obligados a acudir ante el parlamento (como a su juicio ocurría en la práctica española), sino que ni siquiera deben ser convocados.
V
Las conclusiones de la opinión recogen los elementos claves de esta que hemos tratado de desgranar a lo largo de este breve resumen. En concreto los requisitos mínimos de toda amnistía para ser respetuosa con el Estado de Derecho (par 119); las recomendaciones respecto a la ley de amnistía: definir de manera más precisa del ámbito material y temporal de la ley, mejorar la delimitación de la relación causal entre los hechos amnistiados y la finalidad de la ley, interpretar la ley para que no se aplique a violaciones graves de derechos humanos par. 124); la inexistencia de una afectación a la división de poderes si la ley es aplicada por los tribunales (par. 125); la violación del Estado de Derecho que derivaría de que las comisiones de investigación invitaran a comparecer a los jueces, en especial para informar sobre casos que hayan decidido (par. 126); en fin, la conveniencia de un mayor tiempo y consenso en la tramitación de la proposición de ley que aconseja que se intente alcanzar una mayoría cualificada mayor que la actualmente prevista (pars. 127 y 128).
Con independencia de cuál sea la opinión del lector respecto de la ley de amnistía o cuál la lectura que se haga del propio informe, resulta indudable, a nuestro juicio, que la Comisión ha cumplido sobradamente y con máxima responsabilidad su misión de colaborar con los Estados miembros en asegurar el respeto a los principios básicos inspiradores del Consejo de Europa no a través de decisiones vinculantes, sino mediante opiniones fuertemente razonadas capaces de orientar, enriquecer y mejorar el debate público en asuntos esenciales para la convivencia democrática. Por ello solo queda agradecer y elogiar el enorme esfuerzo del Secretariado y de los ponentes para elaborar esta opinión con máxima urgencia (tres meses), respecto de un asunto extraordinariamente complejo y en un contexto de máxima polarización en nuestro país.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael (16 de abril de 2024). El informe de la proposición de ley de amnistía. Crónica de la 137ª sesión plenaria (15 y 16 de marzo de 2024) de la Comisión de Venecia (1). Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/el-informe-de-la-proposicion-de-ley-de-amnistia-cronica-de-la-137a-sesion-plenaria-15-y-16-de-marzo
