Enriqueta Expósito Gómez Profesora titular de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona
18 de marzo de 2024
Las elecciones son el cauce a través del cual se expresa la voluntad soberana para articular (y legitimar) la representación y generar las mayorías de gobierno. Una y otras aparecen condicionadas directamente por cómo se determinen y regulen legalmente las diferentes ‘piezas’ que integran el sistema electoral: estructura y tamaño de la asamblea, magnitud y diseño de la circunscripción, forma de la candidatura, tipo de voto, barrera o umbral legal y fórmula electoral. También, fuera del sistema electoral, existen otros muchos factores de influencia que ponen su foco de atención en los partidos políticos precisamente por la posición protagónica que asumen en los procesos electorales. Entre estos factores cobra una especial significación cómo se elaboran las candidaturas en su interior. Y precisamente estas cuestiones son abordadas por las dos ponencias de la primera de las cuatro mesas temáticas que estructuraron el XXI Congreso de la ACE, que tuvo lugar bajo la presidencia y coordinación de Joan Oliver Araujo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de les Illes Balears.
En la presentación de su ponencia La composición de los órganos representativos: la magnitud de la circunscripción y la fórmula electoral Reyes Pérez Alberdi (profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad Pablo de Olavide) realizó un sucinto análisis de las distorsiones que se producen en el voto igual, teniendo en cuenta las dos dimensiones de este principio: formal, referida al momento de ser emitido el sufragio; material, presente solo en los sistemas proporcionales, en la que la igualdad se valora en el resultado, esto es, en la capacidad de influir decisivamente en la composición de la asamblea asegurando la mayor identidad posible entre los representantes y sus representados. Y aun admitiendo que las desigualdades formales pueden incidir en el resultado de la elección, para la ponente es en la dimensión material en la que esta igualdad del voto puede ser objeto de mayor desviación. Partiendo de esta premisa, Pérez Alberdi expuso los diferentes elementos que inciden de forma negativa en el principio de voto igual, identificando como el más decisivo la magnitud de la circunscripción electoral y su incidencia en el funcionamiento de la fórmula electoral, teniendo en cuenta las dos variables que la condicionan: el tamaño de la asamblea y el criterio de asignación de escaños entre circunscripciones. Fue una exposición ágil en la que se ofrecían datos y se aludía a casos concretos. Del detenido examen realizado en su trabajo, la ponente llega a la conclusión que ninguno de los sistemas electorales proporcionales (del Congreso de Diputados y de los parlamentos de las Comunidades Autónomas) consigue cumplir con esta exigencia constitucional (ex art. 23 CE) del voto igual, identificando en la desviación del prorrateo de escaños en las circunscripciones su causa principal.
Además, aludió en particular a la manera en la que el Tribunal Constitucional ha examinado las medidas correctoras de la proporcionalidad introducidas por los legisladores, en especial el de algunas Comunidades Autónomas, en las que, separándose del criterio demográfico, se ha generado una desigualdad de tal envergadura que es difícil identificar la voluntad manifestada por los electores en el reparto de escaños resultante. Sin embargo, el análisis de la jurisprudencia constitucional en esta problemática ha resultado ser de poca ayuda, teniendo en cuenta que la deferencia que el Tribunal ha tenido con el legislador le ha permitido avalar la constitucionalidad de las medidas introducidas y sólo parece haber establecido como límite infranqueable la utilización de una fórmula mayoritaria en el escrutinio o el establecimiento de circunscripciones uninominales.
En la segunda de las ponencias, con el sugerente título De barones y príncipes: la organización territorial de los partidos y su incidencia en la selección de candidatos electorales, a cargo de Miguel Pérez-Moneo Agapito, profesor ordinario de Derecho Constitucional y de la Unión Europea en la Escuela Judicial del Consejo General del Poder Judicial, se ha identificado la descentralización territorial de los partidos como un elemento de democratización, al facilitar no solo la participación de los afiliados en la voluntad colectiva del partido sino también la integración de la diversidad territorial en la conformación de una única voluntad. En su exposición planeó la pregunta acerca de posibilidad de que los partidos políticos funcionen como elementos de integración en un estado descentralizado, sobre la que avanzó que existe una correlación entre la recepción de la descentralización en el interior de los partidos con el grado de aceptación que tienen de la descentralización política como criterio de organización del poder en el Estado. En un plano más concreto, se cuestionó si la descentralización política que define nuestro modelo de Estado genera una exigencia jurídico-constitucional de descentralización en el interior de los partidos o si, por el contrario, tienen libertad para establecer o no (y en qué grado) algún tipo de descentralización territorial en su organización. Para dar respuesta a estas preguntas, Pérez-Moneo ha realizado exhaustivo análisis de los Estatutos de los principales partidos de ámbito estatal (PSOE, PP, Sumar, Vox y Unidas Podemos) para determinar en qué medida adaptan su organización y dinámicas a la autonomía territorial. Lo más interesante a su juicio ha sido examinar la existencia y el funcionamiento de los vínculos entre la organización central y las territoriales en el interior de estos mismos partidos y cómo incide en los procesos de selección de candidaturas electorales, especialmente por lo que se refiere a la influencia que tienen las ejecutivas estatales en la formación de la voluntad autonómica y, por ende, de la participación de sus afiliados. Algunas de estas dinámicas son analizadas a la luz de jurisprudencia del Tribunal Supremo que, a pesar de no establecer criterios que contribuyan a reforzar esta participación como elemento de democraticidad interna, sí la contempla como un límite a su amplísima capacidad de autoorganización.
Concluido el tiempo de las ponencias, el presidente de la Mesa dio la palabra a todos los comunicantes. Las nueve comunicaciones -curiosamente solo una de ellas era presentada por una profesora en coautoría- han tratado objetos muy diversos pero de notable relevancia para la temática de esta Mesa. El vínculo entre democracia y descentralización territorial ha sido analizado en dos comunicaciones centradas en la participación ciudadana directa: Citizen participation in the Italian local governance: an extension of the constitutional principle of autonomy y Entidades Locales Menores y democracia directa: Preservando la diversidad cultural y combatiendo la despoblación en España, presentadas, respectivamente por Ciro Milione (Universidad de Córdoba) y Ricardo Esteban Bouzas (UNED). La dimensión territorial de la representación es analizada por Manuel Cabanas Veiga (Universitat de Lleida) en La oposición autonómica en los estados de excepcionalidad, en la que estudia si la oposición parlamentaria en las asambleas de las Comunidades Autónomas puede llegar a desempeñar un verdadero rol de control en la gestión de los estados excepcionales. Las distorsiones de la igualdad en el voto introducidas por la ley electoral balear, específicamente referida a la infrarrepresentación de la isla de Eivissa, es objeto de la comunicación La proporcionalidad constitucionalmente adecuada en la ley electoral balear en la encrucijada presentada por Maria Ballester Cardell y Amir Al Hasani Maturano (Universitat de les Illes Balears). La comunicación presentada por Álvaro Antoral Arenas (Universidad Complutense de Madrid) sobre Igualdad en el procedimiento de recogida de avales para las agrupaciones de electores y los partidos extraparlamentarios analiza los requisitos establecidos por el legislador para la presentación de candidaturas y las singularidades que, desde la perspectiva de la igualdad y de los principios de representación política y pluralismo, tienen los partidos extraparlamentarios y las agrupaciones de electores.
Otro grupo importante de comunicaciones han abordado la cuestión territorial y su vinculación con el principio de representación desde una perspectiva más institucional, pero con distintos enfoques. En el rol del Senado en un Estado territorialmente descentralizado se han centrado dos comunicaciones: en primer lugar, la defendida por Pablo Gómez Perpinyà (Universidad de Valladolid y Universidad Complutense de Madrid), con el título Del ideal representativo del mandato al bloqueo de la reforma territorial del Senado. Un análisis crítico de la sentencia del Tribunal Constitucional 123/2017, de 2 de noviembre, en la que se pone de manifiesto cómo la concepción idealizada del mandato representativo que asume el Tribunal Constitucional ha convertido a las asambleas legislativas en una suerte de instrumentos administrativos y con una relación exclusivamente procedimental en lo que a la designación de senadores se refiere. La segunda, defendida por Miguel Domínguez García (Universidad de Alicante), Una reforma de base del sistema de representación territorial español: la vía federal del Senado como solución a la legitimidad territorial del Tribunal Constitucional. Los casos de Italia y Alemania, analiza el papel de esta cámara en la designación de los magistrados constitucionales y su directa relación con el rol que desempeña en la organización territorial del Estado. En este apartado más institucional se integra también la comunicación sobre Pactos antitransfuguismo: ¿acuerdos políticos para vulnerar la libertad de mandato?, en la que Juan Antonio Molina Cruz (Universidad de La Laguna) se cuestiona en qué medida estos pactos representan una amenaza a la libertad de actuación de los cargos públicos derivada del ejercicio de una política de bloques entre las mayorías. Finalmente, pero no por ello de menor interés, la comunicación de Daniel del Valle-Inclán Rodríguez de Miñón (Universidad Camilo José Cela) sobre Propuestas normativas autonómicas para posibilitar procesos de investidura y gobernabilidad examina las soluciones que se ofrecen los ordenamientos autonómicos a las tensiones entre representatividad y gobernabilidad, cada vez más frecuentes en parlamentos fragmentados.
Concluidas las presentaciones de las comunicaciones, se inició, un debate posterior, cuya moderación asumió el profesor Oliver, en su calidad de presidente de la Mesa, en el que hubo ocasión de plantear cuestiones muy diversas en relación, sobre todo, con las diferentes temáticas que abordaron los ponentes. En primer lugar tomó la palabra Joan Ridao para compartir algunas reflexiones vinculadas con la ponencia de Miguel Pérez Moneo y advertir, de entrada, la distancia que puede existir entre la descentralización territorial de los partidos atendiendo a lo dispuesto en sus estatutos y su efectiva implantación; igualmente puso de manifiesto cómo en el ordenamiento vigente tampoco se alienta esta estructura interna de los partidos, señalando de modo crítico, a modo de ejemplo, dos concretas previsiones: por un lado, en los avales que según la LOREG deben reunir los partidos políticos para presentarse a unas elecciones se produce una asimetría entre las elecciones europeas respecto del resto, cuya exigencia es mayor; por otro, los porcentajes de votos que según el Reglamento del Congreso de Diputados es necesario obtener para constituir grupos parlamentarios en la Cámara Baja (5 % o 15 %, según los casos) constituyen un freno para la creación de grupos por partidos con una consolidada tradición territorial. Seguidamente, Luis López Guerra se preguntó sobre las posibilidades de mejora del sistema de representación territorial, habida cuenta de la rigidez de las ordenaciones electorales estatal y, sobre todo, de las Comunidades Autónomas con exigencias de consensos más agravados, cuando precisamente en estas últimas se puede identificar un ámbito propicio para experimentar en la ordenación de diversos elementos del sistema electoral: en especial, con las concretas fórmulas y la tipología de los distritos electorales; incluso aludió a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pudieran dotar de una regulación propia a los partidos políticos atendiendo a su naturaleza territorial, a pesar del poco margen de maniobra que dejaba el ordenamiento estatal al legislador autonómico en estos temas, cuestionándose el papel de los Estatutos de Autonomía en este concreto ámbito material. La tercera intervención en el debate fue de uno de los comunicantes, Amir Al Hasani, quien se dirigió a Reyes Pérez Alberdi para preguntarle sobre la valoración que le merecía la doctrina del Tribunal Constitucional respecto de la adecuada representación territorial. La ponente dio una detallada respuesta, en la que aludió a que la intervención del Tribunal solo se producía en los casos de una posible distorsión y, aun así, su doctrina se mantiene en una “ambigüedad calculada” (expresión con la que el presidente de la Mesa, Joan Oliver, ha calificado en diversos trabajos sobre la temática electoral la posición del Tribunal Constitucional). Y finalmente, quien firma esta crónica manifestó las dudas que le generaba el automatismo de considerar un ente u organización más democrática cuanta más descentralización acogiera, proyectándola a los partidos políticos, por lo que preguntó a Pérez-Moneo si el estudio realizado en los partidos de ámbito estatal respecto a su dimensión territorial autonómica sería posible trasladarlo a los partidos de ámbito estrictamente autonómico refiriéndolo a los entes locales dotados de una autonomía igualmente política. El ponente se comprometió valorar esta línea de trabajo en un futuro. Otras muchas cuestiones que es notorio planeaban entre el cualificado -y numerosísimo- público asistente a la Mesa 1, por falta de tiempo (a pesar de la ordenada y escrupulosa distribución que llevó a cabo quien la presidió), no pudieron llegar a formularse: tras ofrecer la palabra a los ponentes, Joan Oliver dio por concluidos los trabajos de la Mesa cuando faltaban cinco minutos para el mediodía.
Cómo citar esta publicación:
Expósito Gómez, Enriqueta (18 de marzo de 2024). Elecciones, territorios y órganos representativos. Crónica de la Mesa 1 del XXI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/elecciones-territorios-y-organos-representativos-cronica-de-la-mesa-1-del-xxi-congreso-de-la
