Antonio Pérez Miras, Profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Granada, y Germán M. Teruel Lozano, Profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Murcia
I
Las influencias recíprocas entre España e Italia han sido constantes a lo largo de la historia en los ámbitos más dispares, por lo que el Derecho no podía quedar al margen de las mismas. Ni la política. Con lo que nuestras Constituciones no escapan a esta lógica y son numerosas las similitudes que podemos observar entre ambos textos; pero también en las diferencias podemos encontrar el resultado de esa mirada puesta en el país hermano. Además, todo ello no es sino una muestra de la idea haeberliana de constituciones parciales en el ámbito del Derecho constitucional europeo. E incluso es una base sólida para configurar ese nuevo ius commune de naturaleza constitucional sobre la que asentar el fenómeno de la globalización y sus retos.
En este contexto, las dos penínsulas mediterráneas (y sus islas) comparten una serie de elementos que indubitadamente han facilitado la tradicional comunicación jurídica; y sus Constituciones han sabido dar respuesta a las necesidades de las sociedades que en sus respectivos procesos constituyentes miraban por un futuro que les sacara de su inmediato pasado totalitario. Aunque en lapsos temporales distintos, por circunstancias e intereses de sobra conocidos, los respectivos pueblos pudieron ejercer su soberanía para dotarse de una Constitución que acogiera en su seno el inevitable pluralismo que toda democracia contemporánea debe preservar. Con esta reacción, esta vez democrática, se forjaban auténticas constituciones normativas donde la dignidad de la persona y el respeto a sus derechos conforman su clave de bóveda.
La Constitución italiana, que entró en vigor el 1 de enero de 1948, cuando el ruido de la Guerra aún no había desaparecido del recuerdo de los que la sufrieron, ha servido de modelo para la Constitución española, que en diciembre de 1978 supo ser una navidad para la recuperación de la modernidad robada, tras el adviento de concordia que supuso la Transición. Pero no podemos ver el influjo exclusivamente de manera unidireccional, basado en el mero hecho temporal, pues primeramente la Constitución italiana acogió elementos de la Constitución republicana de 1931: la República fundada en el trabajo bien recuerda la República de trabajadores de toda clase o la aparición de las Regiones en la nueva arquitectura territorial italiana. Además, las influencias deben observarse de manera dinámica, por lo que no nos debemos parar en los momentos constituyentes. De hecho, es en estas últimas décadas en las que las dos Constituciones están conviviendo, cuando se ha intensificado la comunicación entre ambas.
Una primera razón la encontramos en la común pertenencia al club europeo, pero también la podemos razonar en el plano social con la multiplicación de las relaciones académicas entre el aumentado número de Universidades. No obstante, las aportaciones doctrinales han sido tradicionalmente constantes en los tiempos pasados; y en este punto no podemos dejar de hacer un ejercicio de memoria, rápido y no exhaustivo, recordando la formación en el Alma Mater Studiorum de Pablo Lucas Verdú o de Pedro de Vega, o a la inversa, la importancia de Crisafulli, La Pergola o de Luciano Vandelli. O los primeros comentarios a la Constitución española que llevaron a cabo Alberto Pedrieri y García de Enterría. Esta tradición se mantiene hoy y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, en coedición con el BOE, acaba de publicar el libro en cinco volúmenes “Setenta años de Constitución italiana y cuarenta años de Constitución española”.
II
Es conveniente también ilustrar algunos de estos influjos, y empezaremos por la mayor diferencia posible en la configuración de la forma de Estado. Italia es una república, tal como se decidió en el referéndum del 2 de junio de 1946, previo a los trabajos constituyentes y que explica la intangibilidad de la forma republicana. Sin embargo, España es una monarquía parlamentaria, hereditaria en los sucesores de Juan Carlos I. Los españoles de la época no decidieron previamente a los trabajos de las primeras Cortes democráticas nacidas de la Ley para la Reforma Política. Pero sí lo pudieron ratificar en el referéndum de 6 de diciembre de 1978 en el que los españoles, a diferencia de los italianos, sí pudieron votar el conjunto del texto aprobado por las Cortes Generales. Por tanto, en ambos casos la forma de Estado tiene una fuente de legitimidad directa, lo cual se recuerda anualmente en el hecho de que ambas fechas son festividades en cada país. Conviene recordar, asimismo, para el caso español la importancia que supuso que las fuerzas tradicionalmente republicanas, en especial el PCE, aceptaran durante la Transición la Jefatura monárquica; un ejemplo de que el pacto constitucional es una compleja sucesión de hitos que acaba adoptando la forma de acto único.
Esta diferencia, paradójicamente, nos conduce a la primera similitud, pues al detenernos en las funciones de nuestros Jefes de Estado observamos que guardan un papel formalmente muy parecido, pero con evidentes diferencias materiales, como no podría ser de otro modo en un orden democrático. En Italia se descartaba una república presidencialista y en España el Rey dejaba de ser un actor político, pasando el Jefe del Estado en ambos países a ser símbolo de la unidad y permanencia del Estado y a asumir un papel moderador o arbitral del regular funcionamiento institucional. Ahora bien, la configuración y la praxis de la monarquía parlamentaria española denota unos poderes no sólo neutrales sino neutralizados –de ahí que se haya podido hablar de una monarquía “republicana”–; y ello aunque en determinadas situaciones extremas el poder simbólico y la auctoritas de esta institución hayan demostrado su sentido, como ocurrió con los mensajes de Juan Carlos I la noche del 23 F y de Felipe VI ante el intento de independencia unilateral de Cataluña. Por su parte, el Presidente de la República italiana ha podido estirar o retraer sus poderes, cuan acordeón, en función de la situación política. Así, en momentos de grave fragmentación e inestabilidad parlamentaria, fue el Presidente Napolitano quien se ganó el apelativo de “il Re”, por sus intervenciones ante la crisis financiera y el nombramiento del Gobierno Monti o, más recientemente, con el veto del Presidente Matarella al Ministro de Economía propuesto por Conte. En cualquier caso, parece que lo principal es que ambas Constituciones optaran por el sistema parlamentario, lo que coloca al Parlamento en el centro de la vida política, quedando la forma de la Jefatura del Estado como una cuestión, al final, de género accesorio.
Pero también en esta opción por el modelo parlamentario se observan disparidades. Mientras Italia optó por el bicameralismo perfecto, en España, ya conocedores de sus efectos en la política italiana, se decidió por un bicameralismo imperfecto con total protagonismo del Congreso de los Diputados. En este sentido, y a pesar de las recientes repeticiones electorales, España ha sido un modelo de estabilidad política que bien se envidia en el país transalpino. Lo que les ha llevado a tratar de reformar sin éxito su Constitución. El fracaso del referéndum de 2016, cuyo proyecto estuvo en cierto modo inspirado en el modelo español, nos sirve igualmente para marcar otra diferencia como consecuencia del aprendizaje: la huida en el sistema español del instrumento referendario tal como lo plantearon los italianos. Su regulación constitucional y su posterior uso político sí ha servido para solucionar dos cuestiones binarias de capital importancia como fue la salida / permanencia de la OTAN y el proyecto de Constitución europea.
En ambos países el modelo parlamentario sí ha conducido a fortalecer la figura de los primeros ministros hasta el punto de que ya en las Constituciones se opta nominativamente por Presidente del Consiglio y Presidente del Gobierno. Esta decisión, si se quiere, presidencialista ha permitido que estos sujetos políticos acaparen el protagonismo en la dirección de la política, aunque también está marcada por la diferencia en los sistemas de partidos. Mientras Italia parece vivir en la constante inestabilidad política, España ha disfrutado de la estabilidad y la alternancia hasta hace poco sin sobresaltos. En ambos casos hay, por tanto, excepciones a esas afirmaciones de oposición entre inestabilidad / estabilidad, pues los primeros gobiernos Berlusconi, por ejemplo, sí tuvieron cierta durabilidad, una vez recompuesto el mapa político italiano tras la desaparición de la democracia cristiana y el partido comunista. En España, la tendencia parece señalar que en el caso de mayor fragmentación parlamentaria los gobiernos tienen una duración menor (recuérdese el inicio con la UCD) y del momento actual nos resulta prematuro poder extraer conclusiones; lo que sí podemos afirmar es que nuestra Constitución ha mostrado a lo largo de estos años cierta flexibilidad y, por tanto, su capacidad para soportar tanto sistemas bipartidistas como multipartidistas.
En cuanto al Poder Judicial, habría que señalar únicamente cómo el modelo de Consiglio Superiore della Magistratura supuso un ejemplo para el constituyente español, en nuestra opinión acertado, al prever el Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno de los jueces y magistrados. Diferente es, sin embargo, la concepción que ambos países mantienen del Ministerio Fiscal –en Italia integrada como Poder Judicial y en España jerárquico y con un Fiscal General nombrado por el Gobierno–.
Más allá, de gran importancia mutua ha sido la cuestión de la organización territorial. Ya sabemos que Italia innovó con el denominado sistema regional, en especial porque se trata de un país de fuerte tradición municipalista. Primeramente se desarrollaron las Regiones de estatuto especial, que obtuvieron este estatus por los problemas independentistas en las islas y las cuestiones internacionales y lingüísticas en las otras (Friuli – Venezia Giulia ha de esperar a que se resuelvan las controversias internacionales para que se apruebe su Estatuto el 31 de enero de 1963). Sin embargo, el regionalismo italiano tal y como lo conocemos no echará a andar hasta los años 70 con la aprobación de los Estatutos ordinarios. El número total de 20 Regiones, tal como se establece en el actual art. 131 CI, se fijó el 27 de diciembre de 1963 con la l. cost. n. 3 que dividió la Región de Abruzzo – Molise en dos, en aplicación de la DTF XI que preveía hasta el 31 de diciembre de ese año la posibilidad de modificar el número de regiones sin respetar el límite del millón de habitantes para nuevas regiones impuesto en el art. 132 CI. De todo ello se evidencia un dinamismo en la configuración del mapa regional italiano, que jurídicamente ha conllevado las reformas constitucionales de 1999 y 2001, que han tratado de mejorar, en un sentido federal, la forma de gobierno de las Regiones y el reparto competencial.
Creemos que no es el espacio por su complejidad para entrar en las problemáticas, de sobra conocidas, sobre la cuestión territorial en España. Por ello, centrándonos en esas influencias con Italia, podemos señalar que en apariencia el constituyente español también optó por un modelo mixto, el de nacionalidades y regiones, pero que finalmente se ha convertido en un modelo único de comunidad autónoma, pues el art. 2 CE no ha condicionado sustantivamente el resultado final del mapa autonómico. Ese modelo era más parecido al de las Regiones de Estatuto especial que al ordinario, especialmente antes de las reformas de 1999 y 2001. De estas podemos extraer el cambio que se llevó a cabo para determinar mejor el reparto competencial en el art. 117 CI, que nos puede servir de ejemplo para acordar de una vez los necesarios cambios en los arts. 148 y 149 CE. En algún momento en España deberemos tener el coraje para reformar la Constitución en sentido federal y el modelo italiano nos puede dar algunas pistas. Ahora que en Italia se está discutiendo sobre la aplicación del art. 116,3 CI (el denominado regionalismo diferenciado, es decir, la introducción de la asimetría entre las Regiones ordinarias) creemos que es una buena oportunidad para que esas influencias se vuelvan a poner en valor, porque quizá la experiencia de la asimetría española puede ser un buen ejemplo que evidencia que la insolidaridad entre territorios puede acrecentarse en el momento en que las diferencias económicas se ven amparadas por diferencias jurídicas que ocultan, podríamos decir, privilegios que no están justificados realmente en la necesidad de respetar las irremediables idiosincrasias territoriales No es en las diferencias de las identidades, en las asimetrías, como nuestros países coserán mejor su territorio, pues como hemos defendido desde el inicio, nuestras Constituciones fueron un éxito porque colocaron a la persona en el centro del futuro que querían reordenar. Y que sigan haciéndolo largos años.
Y precisamente para salvaguardar este ideal, se ha dicho que ambas Constituciones recogieron las garantías propias de aquello que entendemos como constitucionalismo normativo: un Tribunal Constitucional y procedimientos rígidos de reforma. En relación con el primero, quizá uno de los puntos más discutidos por la doctrina italiana es la ausencia, en su modelo de justicia constitucional, de un recurso de amparo. Por lo que hace a la rigidez constitucional, llama la atención también de España la doble vía prevista para la reforma de la Constitución, en el caso del art. 168 híper rígida; pero, sobre todo, y aunque el último gran intento de reforma constitucional italiana, ya mencionado, probablemente no haya sido lo más edificante, lo que quizá sí que deberíamos apreciar en nuestro país es, al menos, la disposición a abrir un debate sobre la posibilidad de reformar nuestra Norma Fundamental.
III
Con estas breves reflexiones hemos tratado de esbozar algunas ideas que muestran la importancia de cultivar ese diálogo entre dos países culturalmente hermanos, integrantes de un espacio político común como es la Unión Europea, con quienes compartimos tanto en lo político y, en lo que ahora más nos interesa, en lo constitucional.