Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
Óscar Sánchez Muñoz Profesor titular de Derecho Constitucional (acreditado a catedrático) de la Universidad de Valladolid y miembro suplente de la Comisión de Venecia por España
26 de noviembre de 2024
La Comisión de Venecia celebró su 140ª Sesión Plenaria los pasados días 10 y 12 de octubre de 2024. Se trató de una reunión en la que, junto a las cuestiones habituales de estos plenarios (la evaluación de proyectos legislativos relativos a cuestiones de Estado de Derecho o de democracia en los Estados miembros), se plantearon asuntos generales de suma importancia y actualidad que muestran algunos de los retos que la Comisión habrá de afrontar en los próximos meses. El conjunto de los asuntos examinados puede consultarse en el resumen de la agenda del día publicado por la propia Comisión. A nuestro juicio, los temas más interesantes abordados en el plenario desde el punto de vista de un lector hispanohablante son tres: la evaluación de los procesos electorales en México, el difícil camino para la recuperación del Estado de Derecho en Polonia y, en fin, la actualización de documentos clave de la Comisión de Venecia ante las nuevas realidades planteadas en los últimos años. Este último aspecto ha de vincularse a la próxima celebración (en 2025) de los 35 años de la Comisión de Venecia durante la cual tendrán lugar diversos eventos de indudable interés.
Con carácter previo al abordaje de estos asuntos conviene apuntar que, como se anunciaba en la anterior crónica publicada en este blog, el Informe sobre sobre las relaciones entre Parlamento y Gobierno: confianza y responsabilidad (CDL-AD(2024)016) ha sido ya traducido al castellano gracias a la colaboración entre el CEPC y la Comisión: ambas instituciones han publicado esta versión al castellano en sus páginas electrónicas (página de la Comisión y página del Centro).
I
Con ocasión de las últimas elecciones mexicanas celebradas el 2 de junio de 2024, Óscar Sánchez Muñoz participó en el programa de visitantes internacionales y, a solicitud del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, elaboró un informe analítico sobre la protección de los derechos político-electorales a través de la jurisprudencia del Tribunal en el contexto del último proceso electoral, el cual fue presentado a la Comisión en la sesión plenaria (el texto del Report on the protection of political-electoral rights through the case-law of the Electoral Tribunal of the Federal Judiciary of Mexico during the federal electoral process 2023-2024 está disponible en la página del TEPJF).
Para la elaboración de este informe se han estudiado más de 60 sentencias y, además de los contactos directos con los magistrados y con el personal del Tribunal, se han tenido en cuenta informes de organizaciones cívicas y jurisprudencia internacional relevante, especialmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
El análisis se ha centrado en dos áreas temáticas principales: la inclusividad (protección de los derechos políticos de los grupos tradicionalmente marginados en términos de representación política) y la respuesta judicial a las graves amenazas a la integridad de la contienda electoral.
Objetivo específico del informe ha sido también la identificación de puntos fuertes y áreas de mejora en relación con el acceso a la justicia electoral, el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho y la adecuación a los estándares internacionales.
El informe subraya que México cuenta con un sólido sistema de justicia electoral, en el que el Tribunal Electoral desempeña un papel crucial en la defensa de los principios democráticos. Sin embargo, este sistema enfrenta algunos retos importantes, particularmente debido a la interferencia política en lo que es un contexto cada vez más polarizado. Este papel crucial se refleja en el alto volumen de casos tramitados por el Tribunal, lo que demuestra, por un lado, que el sistema de justicia electoral está profundamente arraigado en la cultura política del país, pero, por otro, que la falta de compromiso democrático por parte de los actores políticos sigue siendo motivo de preocupación.
Una de las áreas clave en las que el Tribunal ha logrado avances significativos es en la promoción de la paridad de género. A través de su jurisprudencia, el Tribunal ha garantizado la igualdad de acceso de las mujeres a los cargos electos, abordando cuestiones como la alternancia de género en los altos cargos ejecutivos, la paridad en las candidaturas y la asignación de fondos públicos y de tiempo en los medios de comunicación a las candidatas. Además, el Tribunal ha adoptado una postura proactiva en la lucha contra la violencia política contra las mujeres, en particular con la creación de una Defensoría Pública Especializada. Sin embargo, es importante reconocer que sigue habiendo problemas para definir claramente los límites entre la libertad de expresión y la violencia política, lo que a veces puede dar lugar a ciertas incoherencias en la jurisprudencia.
Más allá de la paridad de género, el Tribunal ha protegido activamente los derechos políticos de otros grupos marginados mediante medidas de acción afirmativa. Así, en el informe se analizan sentencias clave en relación con la representación de las comunidades indígenas, las personas con discapacidad, las personas LGBTQ+ y los inmigrantes. A pesar de estos avances, sigue siendo un motivo de controversia la garantía de la autenticidad de la adscripción de los candidatos a los grupos que dicen representar y la prevención del fraude por el uso indebido de las acciones afirmativas por parte de los actores políticos.
Otro aspecto importante de la labor del Tribunal ha sido la defensa del derecho al voto de las personas en prisión preventiva, en consonancia con los estándares internacionales. Sin embargo, la aplicación práctica de este derecho es compleja y sigue enfrentándose a obstáculos de índole práctica.
Por supuesto, garantizar elecciones libres y justas es una preocupación central en México. El Tribunal ha abordado cuestiones como las campañas anticipadas, el abuso de recursos públicos y las irregularidades en la financiación de las campañas. Sin embargo, siguen persistiendo dudas fundadas sobre la eficacia de las sanciones y las medidas preventivas, sobre todo cuando se trata de la conducta de cargos públicos de alto rango.
En lo que atañe a las campañas electorales, el Tribunal ha tenido que resolver litigios relacionados con la cobertura mediática y las redes sociales durante las campañas. Definir los límites entre la crítica política legítima y el discurso dañino o de odio sigue siendo un reto persistente en este ámbito. El Tribunal también ha empezado a abordar el uso de la inteligencia artificial en la publicidad política, reconociendo la necesidad de unas directrices claras que garanticen la transparencia y protejan los derechos de las personas.
En definitiva, estamos ante un informe elaborado en el marco de las estrechas relaciones de cooperación que la Comisión de Venecia mantiene desde hace años con el Tribunal Electoral de México. Este tipo de documentos son una buena muestra del papel fundamental que juega la cooperación internacional para la defensa y la promoción de los valores democráticos. Es importante mantener esta cooperación incluso en momentos de incertidumbre como los que está experimentando el sistema judicial mexicano como consecuencia de la recientemente aprobada reforma constitucional.
II
Un segundo aspecto relevante en esta sesión fue el del retorno a los estándares internacionales en Estado de Derecho en Polonia. Como ya hemos tenido objeto de destacar en anteriores entradas (vid. La reinstauración del Estado de Derecho ante derivas iliberales…, Más allá de la ley de amnistía: informe de actividades, reinstauración del Estado de derecho tras regresiones iliberales…), la Comisión está informando, a petición del gobierno, los proyectos de ley tendentes a recuperar el Estado de Derecho. La estrategia seguida por el gobierno polaco está siendo la de actuar a través de modificaciones legislativas parciales y sucesivas que simultáneamente reinstauren el Estado de Derecho y den cumplimiento a las obligaciones derivadas de las condenas emitidas por distintas organizaciones internacionales al proceso de regresión sufrido en dicho país. En este contexto, el gobierno está solicitando a la Comisión una evaluación no solo de los contenidos sustantivos de las leyes (su respeto con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos), sino también del método seguido para implantarlas mediante el desmantelamiento del entramado normativo de la regresión sufrida en el pasado. En tal sentido, no es ocioso recordar la importancia de que la recuperación del Estado de Derecho polaco se haga, a su vez, respetando los estándares propios de este.
En concreto, en este plenario dos fueron las opiniones objeto de discusión con el ministro de justicia de Polonia y, finalmente, aprobadas. La primera relativa a la regulación (parcial) de la Fiscalía (CDL-AD(2024)030) y la segunda atinente a la reforma del estatuto de los jueces (CDL-AD(2024)029).
Respecto a la primera ley, constituye una suerte de puente (como la describiría el ministro polaco en su intervención) con la futura reforma general de la fiscalía, por lo que ha de entenderse como una regulación parcial tendente a recuperar la independencia de la fiscalía general y encuadrarse en el marco de otras reformas ya en marcha. La Comisión por su parte elogió la reforma en lo referido a la separación entre la figura del ministro de justicia y el fiscal general (que en la regulación anterior coincidían) y da la bienvenida a la propuesta de nombramiento del fiscal general por la mayoría absoluta de ambas cámaras a partir de una serie de criterios de elegibilidad bien establecidos, pero que deberían refinarse. Igualmente aplaude al reforzamiento del consejo fiscal, aunque opone objeciones a que cuatro de sus miembros sean de designación parlamentaria sin criterios de elegibilidad preestablecidos. La Comisión, así mismo, acepta que la ley mantenga una estructura jerarquizada en la fiscalía en tanto que este es uno de los modelos existentes en los Estados miembros. Pese a ello realiza una serie de recomendaciones relevantes respecto a la regulación propuesta. En concreto, propone entre otras recomendaciones, que
- sea el consejo fiscal quien establezca una lista cerrada de candidatos idóneos a la fiscalía general para ser votados por las cámaras,
- no puedan proponer candidatos los grupos políticos en el parlamento,
- se definan mejor los criterios de elegibilidad del fiscal general,
- se elimine el derecho de veto sobre los candidatos del presidente de la cámara baja,
- se fijen mejor las causas y el procedimiento de cese anticipado del fiscal general,
- se otorgue una mayor papel al consejo fiscal en lo referente al nombramiento, carrera y régimen disciplinario de los fiscales y
- se limiten las competencias relativas a la emisión de instrucciones por parte de las fiscalías superiores.
Mucho más complejo es el proyecto de ley regulador del estatuto de los jueces. En este caso, la opinión no hace una valoración global de la ley, sino que responde a cuatro cuestiones concretas planteadas por el gobierno polaco respecto a dicho texto. Antes de entrar en las respuestas ofrecidas a dichas preguntas conviene centrar el asunto para comprender la complejidad de la cuestión abordada. Las preguntas formuladas por el gobierno polaco se refieren a la forma de cumplir, sobre todo, con las obligaciones establecidas en la Sentencia piloto del TEDH Walesa c Polonia, que exigían abordar con rapidez «la situación de todos los jueces nombrados en el procedimiento deficiente» de designación establecido en el ordenamiento polaco durante la regresión del Estado de Derecho. Ello implica, como es obvio, que las autoridades polacas debían revisar todos esos nombramientos (que afectan a entre 2.500 y 3.500 jueces de los 10.000 que conforman la judicatura del país). Como es evidente, el problema de fondo no es solo grave desde el punto de vista cuantitativo, sino que suscita importantes dificultades cualitativas desde una perspectiva jurídica. El punto de partida de las respuestas de la Comisión, a nuestro juicio, se sitúa, por una parte, en la Opinión Urgente respecto a la reforma del Consejo Judicial polaco adoptada en el anterior plenario que ya fue objeto de comentario en este mismo foro (CDL-AD(2024)018) y, por la otra, en la afirmación de los principios del Estado de Derecho relativos al nombramiento e inamovilidad de los jueces también para aquellos que fueron nombrados mediante un procedimiento deficiente (debe apuntarse que la Comisión opta intencionadamente por los términos “jueces nombrados por un procedimiento deficiente” en lugar de la expresión popularizada “nuevos jueces” a fin de evitar un uso lingüístico que pudiera resultar peyorativo y generalizante).
Este segundo punto de partida supone excluir de los métodos aceptables para revisar tales nombramientos los principios establecidos por la Comisión respecto de los procesos de “lustración” formulados en la transición de los regímenes de la órbita soviética y que exigieron la evaluación general del comportamiento personal previo de todos los jueces para determinar su compromiso o no con los valores democráticos y de Estado de Derecho. Como se apuntó en el debate en la subcomisión y en el plenario, los criterios de la lustración no son aplicables porque no se están evaluando actos personales de los jueces así nombrados, sino actos del Estado relativos al proceso de nombramiento. Los costes de tales actos no deberían recaer con carácter general en los jueces afectados. Nos encontramos pues ante un territorio inexplorado para la Comisión.
En concreto las respuestas aprobadas por el plenario a las cuestiones planteadas pueden resumirse en que corresponde al Estado establecer el modo de cumplir con la obligación de revisar el nombramiento de jueces durante el periodo de la regresión, pero ha de respetar cinco granes parámetros (par 48):
- debe evaluar la situación de “todos” los jueces nombrados con un procedimiento deficiente,
- la evaluación no ha de hacerse por un órgano controlado por el gobierno (y si no es realizado por un órgano judicial, sus decisiones deberán poder ser objeto de revisión judicial),
- se han de establecer previamente los criterios y procedimientos para la evaluación (con respeto a las exigencias de un juicio de un juicio justo),
- tanto la evaluación como las consecuencias deben respetar el principio de proporcionalidad y realizarse sobre la base de alguna forma de análisis individualizado, lo que no impide realizar agrupamientos de casos similares en aras de la eficacia,
- el procedimiento debe ser razonablemente rápido.
Estos parámetros impiden que pueda realizarse una anulación general de los nombramientos realizados pues no sería conforme con los principios del Estado de Derecho y aseguran el derecho a un recurso judicial (que puede no ser suspensivo) frente a las decisiones adoptadas respecto al nombramiento deficiente realizado. Si serán aceptables reasignaciones de puestos con las debidas garantías.
Una última cuestión importante planteada por el gobierno es la relativa a la posibilidad de anular las decisiones judiciales (ya firmes) adoptadas por jueces nombrados con un procedimiento deficiente a petición de las partes. La cuestión es muy relevante pues afecta a la seguridad jurídica derivada de la cosa juzgada cuando se ha producido una lesión en el derecho al juez establecido por la ley. Al respecto la Comisión sostiene que la revisión de estas decisiones deberá ajustarse a lo establecido en el ordenamiento jurídico nacional pero deberá condicionarse a que
- afecte a procesos en los que no quepa otro recurso,
- la nulidad sea solicitada en un plazo predeterminado,
- solo cuando el defecto en el nombramiento tiene un impacto en el procedimiento concreto y
- cuando las partes alegaron la incorrecta composición del órgano judicial por defectos procedimentales a partir de que tal procedimiento fuera declarado por primera vez contrario al art. 6 CEDH en el asunto Reczkowicz c Polonia en 2021.
III
Las profundas transformaciones experimentadas en los últimos años han aconsejado que la Comisión aborde la actualización de algunos de sus documentos más relevantes y conocidos. Así, ya está en marcha la actualización de los informes sobre consejos judiciales y sobre nombramientos judiciales, si bien todavía sin fecha prevista de aprobación. Igualmente, en el marco de la actualización derivada de nuevas realidades afrontadas en los últimos tiempos, se encuentran en marcha tres informes muy relevantes sobre nuevas cuestiones. El primero referente a la consideración de los observadores electorales como “defensores de derechos humanos”, el segundo relativo al cumplimiento de los estándares de Estado de Derecho y derechos humanos por la regulación del uso de programas de spyware y el tercero atinente a la elaboración de una checklist sobre la influencia del dinero en la democracia.
En el plenario objeto de este post se debatió sobre dos concretos documentos objeto de actualización y que constituyen dos de las piedras angulares del trabajo de la Comisión. Se refiere el primero a la Declaración interpretativa del código de buenas prácticas en materia electoral sobre tecnologías digitales e inteligencia artificial. Esta declaración (en cuya elaboración participa como rapporteur el anterior miembro suplente español de la Comisión, Rafael Rubio Núñez) pretende incorporar al bien conocido código (CDL-AD(2002)023rev2-cor) recomendaciones ya apuntadas en algunas de las opiniones y observaciones electorales realizadas por la Comisión en los últimos años respecto a temas de indudable actualidad, entre los que la lucha contra la desinformación en época electoral ocupa un lugar destacado. Atañe el segundo a la actualización de la esencial Checklist sobre Estado de Derecho (CDL-AD(2016)007) de la Comisión. Kaarlo Tuori, presidente del Grupo de Trabajo constituido (al que pertenece el miembro español, Rafael Bustos Gisbert), expuso las líneas maestras de esta compleja actualización en la que se incluirá la elaboración de documentos con diverso grado de detalle para facilitar su uso y, sobre todo, la inclusión de nuevos aspectos no previstos en 2016 como recomendaciones respecto a situaciones de regresión de Estado de Derecho (o de vuelta al Estado de Derecho) o relativas a la implementación de nuevas tecnologías en un marco respetuoso con los principios de Estado de Derecho, democracia y derechos humanos.
En el marco de este proceso de actualización se celebrará los días 28 y 29 de noviembre de 2024 un evento en el que colaboran el CEPC y la propia Comisión sobre Poderes privados y Estado de Derecho, que muestra el fuerte compromiso del CEPC con los trabajos de la Comisión de Venecia.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael; Sánchez Muñoz, Óscar (26 de noviembre de 2024). La Comisión de Venecia ante nuevos retos. Crónica de la 140ª Sesión Plenaria (10 y 12 de octubre de 2024) de la Comisión de Venecia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/la-comision-de-venecia-ante-nuevos-retos-cronica-de-la-140a-sesion-plenaria-10-y-12-de-octubre-de
