La reinstauración del Estado de Derecho ante derivas iliberales. Crónica de la 139ª Sesión Plenaria (21 y 22 de junio de 2024) de la Comisión de Venecia

Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España

8 de julio de 2024 

La Comisión de Venecia celebró su 139ª Sesión Plenaria los pasados días 21 y 22 de junio de 2024. Podemos considerarla una reunión ordinaria en lo que se refiere a los temas abordados pues no existió un asunto central que de alguna forma constituyera el eje básico de la misma. En tal sentido se realizó el seguimiento de opiniones previas (entre las que se encontraba la relativa a la Ley Orgánica de Amnistía donde se informó de su aprobación sin modificaciones respecto a la sesión de marzo), algunas de las cuales habían sido aprobadas como urgentes; se convalidaron opiniones urgentes emitidas desde la reunión de marzo (relativas a Polonia, Montenegro y Georgia) y se aprobaron opiniones ordinarias (Bosnia-Herzegovina, Haití, Armenia, Moldavia, Montenegro, Georgia y Kirguistán). Como es habitual, el secretariado de la Comisión ha elaborado un resumen de la agenda del día que está disponible en su página electrónica. 

De esta actividad conviene destacar con carácter general (y antes de entrar en los documentos más relevantes) tres aspectos. Se refiere el primero a la creciente preocupación por la deriva autoritaria y contraria a los valores del Consejo de Europa experimentada en Georgia en los últimos meses (expresada en cuatro opiniones diferentes). Atañe el segundo a las dificultades de la Comisión para enfrentarse a situaciones en las que la inseguridad generalizada hace realmente difícil proponer respuestas útiles tal y como se muestra en la opinión sobre Haití realizada a petición de la OEA (CDL-AD(2024)017). En fin, el tercero es relativo a la infrecuente retirada de la votación de un informe. En concreto el referido a la compatibilidad con el Estado de Derecho y los derechos humanos de la regulación del uso de programas espías (spyware) como Pegasus, a la vista de los comentarios críticos formulados por varios miembros de la Comisión al borrador de informe. 

Para el público español los temas más relevantes examinados en el plenario fueron los referentes a la introducción de una declaración interpretativa del Código de buenas prácticas electorales (I), la aprobación del informe sobre las relaciones entre Parlamento y Gobierno (II); y el abordaje de la legislación polaca que pretende la reinstauración del Estado de Derecho (III). 

I 

La revisión de la declaración interpretativa sobre la estabilidad del Derecho electoral (CDL-AD(2024)027) resulta interesante tanto por el procedimiento seguido para su preparación, como por su contenido. 

Respecto al procedimiento es de destacar que esta revisión es fruto de la colaboración de la Comisión con España a través de uno sus anteriores representantes, Josep Maria Castellà Andreu, que impulsó la realización de un evento de debate en la Universitat de Barcelona en noviembre de 2023 (con la participación tanto de Rafael Rubio Núñez, antiguo miembro sustituto, como de Óscar Sánchez Muñoz, actual miembro sustituto), cuyo contenido convenció al Consejo de Elecciones Democráticas para solicitar a la Comisión que se elaborara esta nueva declaración interpretativa. No es por ello ocioso destacar que dos de los anteriores miembros españoles de la Comisión (el propio Castellà y Rubio) sean ponentes en esta declaración. El carácter dialógico del modo de trabajo de la Comisión se muestra una vez más, aprovechando la cooperación con los Estados miembros y con sus miembros actuales o pasados. Respecto al contenido, la breve declaración intenta aclarar uno de los aspectos más controvertidos del código de buenas prácticas electorales (CDL-AD(2002)023rev2-cor) como es la garantía de la estabilidad de las normas electorales y, en particular, los límites temporales a su reforma en aspectos esenciales (que debe ser anterior en, al menos, un año a la celebración de las elecciones objeto de reforma). La declaración interpretativa sostiene, entre otros puntos, que el principio de no reforma antes de un año 

1. no se puede considerar preferente respecto a otros principio del código
2. no puede invocarse para mantener situaciones contrarias a los estándares internacionales o evitar la implementación de decisiones judiciales (nacionales o internacionales) o recomendaciones de organismos internacionales
3. solo afecta a las normas esenciales del derecho electoral (normas que enumera explícitamente) y no a la totalidad de la regulación

Además, la declaración aclara, por un lado, que una vez las elecciones han sido convocadas no cabe modificar el Derecho electoral, excepto cuando sea estrictamente necesario para cumplir resoluciones judiciales; por otro, que toda reforma en la normativa electoral debe producirse con la anterioridad suficiente para permitir a los candidatos y a los votantes entenderlas, así como hacer posible que los órganos de garantía electoral pueden comprenderlas y aplicarlas. 

II

Igualmente, la Comisión aprobó el informe sobre las relaciones entre Parlamento y Gobierno: confianza y responsabilidad (CDL-AD(2024)016). El informe trae causa en la opinión aprobada provisionalmente en la sesión plenaria 135ª, en junio de 2023, sobre el art. 49.3 de la Constitución francesa (CDL-AD(2023024) y al que ya nos referimos en una anterior entrada de este blog. Con motivo del debate suscitado en la aprobación de esta última opinión, se acordó realizar un estudio general sobre las relaciones de confianza y responsabilidad entre gobierno y parlamento y, en particular, su vínculo con la potestad legislativa del parlamento. El informe que ahora comentamos ha contado con la participación como ponente de Paloma Biglino Campos, miembro sustituto por España, que también lo fue en el relativo a la Constitución francesa; dado su interés, será traducido al español próximamente por el CEPC. Para examinar la cuestión el informe se estructura en dos partes muy diferenciadas en las que se exponen las mociones de confianza y desconfianza a partir de una sistemática homogénea (tipos de mociones, procedimiento, quorum y mayorías requeridas, plazos, consecuencias políticas y práctica/estadísticas). Solo en el caso de las cuestiones de confianza, dado el objeto del informe, se introduce un apartado específico con un estudio de caso relativo al compromiso de la responsabilidad del gobierno con un proyecto legislativo como el previsto en el antecitado art. 49.3 de la Constitución francesa y que también aparece en las constituciones de Rumania y República del Moldavia.

El informe es extremadamente rico en la descripción de los distintos sistemas de confianza/desconfianza, de modo que en las conclusiones puede apuntar que es muy frecuente la previsión constitucional de instrumentos en manos del ejecutivo para mantener la disciplina de sus miembros y de su mayoría parlamentaria, para asegurar así la aprobación de un proyecto de ley mediante su vinculación a su permanencia en el cargo. Esto es, resulta habitual que se prevea conectar el rechazo a un proyecto de ley con la dimisión del gobierno o la convocatoria anticipada de elecciones. Sin embargo, estos instrumentos no son utilizados con frecuencia en la práctica.

Estos mecanismos (que vinculan confianza con aprobación de un proyecto de ley) pueden adoptar cuatro formas básicas: 

1. el voto del proyecto y el de confianza se toman o conjunta (Alemania) o separadamente (Polonia, Finlandia)
2. el voto del proyecto “absorbe” el voto de confianza: el parlamento debe considerar el proyecto como una cuestión de confianza en el gobierno de manera que si es aprobado se considerará otorgada la confianza
3. el voto de confianza “absorbe” el del proyecto de ley de modo que aprobar la confianza supone aprobar la ley (Armenia)
4. el gobierno compromete su responsabilidad con un proyecto de modo que no hace falta ningún voto, excepto si se presenta moción de desconfianza, pues la ley es aprobada (e incluso sin deliberación) tal y como ocurre en Francia, Rumanía y República de Moldavia. En los dos últimos casos el Parlamento no vota realmente la ley, sino la confianza en el gobierno. 

La conclusión final es clara: las cuestiones de confianza y el compromiso de la responsabilidad del gobierno con un proyecto de ley son instrumentos que contribuyen a garantizar la estabilidad del gobierno. Pero limitan la capacidad parlamentaria para controlarlo, debilitando la posición del Parlamento. En particular, las cuestiones de confianza conectadas con la aprobación de proyectos de ley concretos modifican el poder del ejecutivo en el procedimiento legislativo en cuanto restringen el poder de la legislatura para deliberar sobre el contenido de la ley. 

El informe, sin embargo, no adopta una posición sobre la conveniencia o no de este tipo de mecanismos, ni formula una decisión definitiva sobre su compatibilidad con los estándares europeos. Tal y como se puso de manifiesto en el debate, esta es una decisión todavía por adoptar y que se volverá a discutir cuando se eleve a definitiva la opinión sobre el artículo 49.3 de la Constitución francesa. De este modo, aunque el informe recoja la práctica de los países miembros de la Comisión, el estándar concreto respecto a la vinculación de la responsabilidad gubernamental con un proyecto de ley que lleve aparejada la aprobación de este sin deliberación ni votación real no está totalmente establecido. El debate puso de relieve la importancia de la cuestión destacándose dos aspectos básicos. Por un lado, la importancia de la práctica de cada forma de gobierno parlamentaria de modo que solo el análisis jurídico no es suficiente para entender el alcance de estas herramientas de relación entre gobierno y parlamento. Por el otro, la necesidad de proteger a las minorías parlamentarias frente a un posible abuso de este tipo de instrumentos para lo que será necesario desarrollar estudios en el futuro de los reglamentos parlamentarios en los Estados miembros sobre los que ya existe una experiencia bastante extensa en la Comisión. 

III 

La tercera cuestión debatida en el plenario digna de destacar es la relativa a la reinstauración del Estado de Derecho en Polonia. La primera aproximación al asunto ya fue abordada con carácter general en el anterior plenario, pero como comentábamos en nuestro anterior post, era una pura cuestión de tiempo que las opiniones solicitadas por Polonia en el tema provocaran sucesivas tomas de posición de la Comisión. Así la primera de las opiniones solicitadas se refiere a la reforma de la Ley del Consejo Judicial polaco. Dado que la ley ya estaba en tramitación en el parlamento polaco y en aras de poder emitir el informe antes de que tal tramitación finalizara, la opinión (CDL-AD(2024)018) fue emitida  a través del procedimiento de urgencia y discutida con posterioridad en el plenario. 

Las enmiendas objeto de opinión constituyen el primer mecanismo utilizado por el nuevo gobierno de Polonia para reinstaurar el Estado de Derecho en dicho país. Plantea pues, en toda su crudeza, el problema de recuperar el Estado de Derecho a través de instrumentos que, a su vez, sean respetuosos con los estándares internacionales relativos al Rule of Law establecidos por la Comisión en el pasado. Como es bien sabido uno de los elementos (no desde luego el único) de la regresión de Estado de Derecho en Polonia fue la elección por mayoría simple del parlamento de todos los miembros del Consejo judicial quién, a su vez, procedió a nombrar a un altísimo número de “nuevos” jueces. Dichas modificaciones en la composición del Consejo judicial fueron rechazadas por distintas instancias internacionales (judiciales y no judiciales, del Consejo de Europa y de la Unión Europea) que no solo a declararon la violación de las normas europeas en la materia, sino que también cuestionaron que los “nuevos” jueces pudieran considerarse jueces “establecidos por la ley” a los efectos de garantizar el derecho a un juicio justo (art. 6 CEDH y 47 CDFUE). El objeto principal de las modificaciones legales examinadas en la opinión es precisamente recuperar la situación anterior. En concreto, las enmiendas en tramitación cambian el sistema de nombramiento de los miembros del Consejo judicial polaco para pasar a uno de elección directa de la mayoría de sus miembros por y entre jueces lo que, como se destaca en la opinión, está en plena sintonía con los estándares internacionales y era una de las exigencias de las instituciones europeas. 

En ese contexto, el proyecto de ley establece modificaciones que pueden plantear problemas desde el punto de vista del Estado de Derecho. La opinión no aborda todas las cuestiones planteadas por la reforma y se centra solo en algunas. Entre ellas, a nuestro juicio, dos son las que deben ser destacadas en un post como el presente. Por una parte, la terminación anticipada del mandato de los anteriores vocales del Consejo judicial. Por la otra, la forma en que participan (si es que alguna) los “nuevos” jueces en la elección de los vocales togados del nuevo Consejo. La Comisión destaca con carácter general que la evaluación de la conformidad de las medidas adoptadas con los estándares establecidos en materia de Estado de Derecho debe tener necesariamente en cuenta dos elementos. En primer lugar, se trata de medidas adoptadas para reinstaurar el Estado de Derecho, a diferencia de las evaluadas en los anteriores informes emitidos en relación con Polonia cuya finalidad era precisamente debilitar el Estado de Derecho. En segundo lugar, tales medidas son obligatorias para las autoridades nacionales en ejecución de las sentencias dictadas tanto por el TEDH como por el TJUE que, además, exigían una rápida respuesta por parte de las autoridades nacionales. 

Teniendo en cuenta tales premisas, la terminación anticipada del mandato de los anteriores vocales del Consejo judicial que se produce ex lege de manera automática, no puede considerarse contraria al Estado de Derecho. Si bien la reducción anticipada del mandato puede considerarse con carácter general contraria a los estándares compartidos en materia de Estado de Derecho, admite excepciones. A juicio de la Comisión, precisamente estaríamos ante una de estas excepciones cuando el objetivo de la medida sea la reinstauración del Estado de Derecho mediante el cumplimiento de los estándares internacionales respecto a la elección de los miembros del Consejo Judicial en ejecución, precisamente de sentencias del TEDH ordenando la modificación de tal regulación a la mayor brevedad posible. Sin embargo, las enmiendas propuestas no solo preveían la terminación inmediata y anticipada del mandato de los anteriores vocales del Consejo, sino que prohibían que tal cese pudiera ser impugnado y revisado por los Tribunales. Esta prohibición podía suscitar problemas de respeto al derecho de acceso a un tribunal previsto en el art. 6 CEDH. La Comisión considera que en este caso posiblemente no cabría alegar el art. 6 del CEDH dada la finalidad de la norma, pero ante las dudas que pudieran suscitarse al respecto, defiende que se debería incluir o permitir algún derecho de los vocales salientes a recurrir judicialmente su cese, si bien asegurando que tal recurso no tuviera efectos suspensivos sobre el cese para evitar una dilación en la ejecución de las sentencias del TEDH y en la reinstauración del Estado de Derecho en Polonia. 

Respecto a la posición de los “nuevos” jueces en la elección de los vocales, las modificaciones propuestas en la ley prohibían que se presentaran como candidatos al nuevo Consejo judicial. Esta medida es considerada como desproporcionada por la Comisión. Supone la exclusión de entre 2.000 y 3.000 jueces (de un total de aproximadamente 10.000) del proceso electoral lo que resulta excesivo si, además, se tiene en cuenta que es una prohibición general sin ningún tipo de valoración individualizada. Es destacable que esta recomendación fue escuchada por las autoridades polacas al introducir una modificación en el último trámite parlamentario de la ley que permite a todos los jueces polacos (“nuevos” o no) presentarse como candidatos al nuevo Consejo Judicial. Sin embargo, plantea una cuestión que sin duda preocupará en el futuro a la Comisión como es el trato que haya de dispensarse a los “nuevos” jueces polacos nombrados en el marco de un sistema iliberal que no garantizaba su independencia. 

Es importante terminar este breve resumen de una opinión muy compleja apuntando dos ideas. Por un lado, no se trata de la última opinión sobre la materia. El representante del ministro de justicia polaco anunció ya otros proyectos de ley en marcha sobre los que se pedirá opinión a la Comisión. En concreto, la reforma del Tribunal Constitucional, la reforma del Tribunal Supremo y la reforma de la regulación de la independencia judicial y más en concreto se solicitarán orientaciones sobre las formas para sanar el estatus jurídico de los “nuevos” jueces. Por el otro, esta y las opiniones futuras se convertirán en una suerte de “manual de instrucciones” para que gobiernos liberales puedan reinstaurar el Estado de Derecho tras la derrota de gobiernos autoritarios. Esta es una labor tan importante como delicada que deberá ser abordada con extremo cuidado por la Comisión de Venecia. 

 

Cómo citar esta publicación:

Bustos Gisbert, Rafael (8 de julio de 2024). La reinstauración del Estado de Derecho ante derivas iliberales. Crónica de la 139ª Sesión Plenaria (21 y 22 de junio de 2024) de la Comisión de Venecia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/la-reinstauracion-del-estado-de-derecho-ante-derivas-iliberales-cronica-de-la-139a-sesion-plenaria