Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
15 de enero de 2024
Las sesiones plenarias de la Comisión de Venecia correspondientes a octubre y diciembre tuvieron lugar los días 6 y 7 de octubre y 14 y 15 de diciembre de 2023, respectivamente. Los resúmenes de los acuerdos alcanzados se pueden consultar en los documentos publicados ya en abierto por la Comisión una y otra sesión (octubre y diciembre). Ambos plenarios tuvieron una orientación muy diferente. En el primero se aprobaron numerosas opiniones solicitadas, realizándose el trabajo técnico habitual de la Comisión. En el segundo, junto a algunas opiniones, se aprobó la renovación de los órganos directivos de la Comisión y se anunciaron actividades de notable calado político y técnico. Con ello se ponían de manifiesto dos de las facetas más importantes en el trabajo de la Comisión: por una parte, la fundamentalmente técnica (la evaluación del respeto a los principios del Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos a través del dictamen de proyectos normativos o de leyes en vigor); por otra, la de naturaleza más proactiva y orientadora hacia el futuro (la determinación de los propios estándares con carácter general) y en la que problemas derivados del ordenamiento jurídico español serán objeto de atención.
I
En el plenario de octubre se aprobaron un total de 18 opiniones, lo que implicó un intenso trabajo imposible de resumir en esta entrada, por lo que conviene apuntar tan solo tres cuestiones que, a nuestro juicio, tuvieron más relevancia.
Atañe la primera a dos de las opiniones aprobadas en relación con Ucrania, que pusieron nuevamente de relieve las dificultades para hacer compatibles las exigencias propias del Estado de Derecho, la democracia y la garantía de los derechos con las necesidades propias de una época de guerra. Esta cuestión fue abordada con carácter general en el seminario sobre Constitución y Guerra organizado por el CEPC y la Comisión de Venecia el pasado septiembre y que fue objeto de una entrada específica en este blog (también está disponible la grabación de las dos sesiones de ese seminario). En la opinión sobre restricciones a la participación en asuntos públicos de miembros de partidos declarados inconstitucionales (CDL-AD(2023)025), la Comisión incidió en la importancia del carácter temporal de las limitaciones impuestas en estos casos, pero destacó que la diferente situación respecto a otros países permitía un mayor margen de maniobra a las autoridades nacionales derivado de la necesidad de buscar un equilibrio entre las exigencias de la guerra y las procedentes de la defensa de la democracia y el Estado de Derecho. Por su parte, la opinión relativa a la reforma del Reglamento del Parlamento de Ucrania (CDL-AD(2023)026) destacó que la guerra no podía justificar la total desaparición de los derechos de los parlamentarios elegidos en partidos declarados inconstitucionales. Al contrario, se requiere un análisis individualizado de cada parlamentario afectado, la concreción de los derechos limitados, su carácter temporal y la previsión de garantías procedimentales y, en especial, la posibilidad de un recurso eficaz.
Se refiere la segunda a una cuestión que ya habíamos apuntado en una entrada anterior: las dificultades para evaluar la conformidad con los estándares europeos de la legislación (formal) de los Estados con democracias consolidadas cuyo funcionamiento se asienta, a menudo, en prácticas y convenciones no formalizadas. Esta cuestión se planteó con respecto a una petición de informe realizada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la compatibilidad de la legislación de Países Bajos (CDL-AD(2023)029) con los estándares europeos en distintas materias como el nombramiento parlamentario de los magistrados del Tribunal Supremo, la regulación del Consejo de Estado, el sistema disciplinario de jueces y magistrados, la presencia del ministro de justicia en el Consejo Judicial y la compatibilidad entre la condición de magistrado y de miembro del Parlamento. La práctica constitucional de Países Bajos es coherente con las normas europeas, pero (como se puso de relieve durante el debate) el problema radica en que las reglas jurídicas pueden ser objeto de otra interpretación en el futuro que no sería en absoluto compatible con los estándares europeos. No se trata solo de que no deban existir dobles estándares en función de algo tan vaporoso como la calificación de una democracia como consolidada, sino de que no se pueden excluir regresiones del Estado de Derecho en ningún país, capaces de provocar cambios en la cultura política con la aparición (y eventual triunfo) de movimientos contrarios al Estado de Derecho. Como apuntaría en la discusión Kaarlo Tuori, presidente honorario de la Comisión, las prácticas políticas solo pueden completar, no sustituir, las garantías formales.
En fin, concierne la tercera a la evaluación del proceso constituyente chileno (CDL-AD(2023)034). Se trata del segundo informe de la Comisión sobre la Constitución chilena tras el aprobado en 2022 sobre el texto posteriormente rechazado en referéndum. Este segundo informe es resultado de un enorme esfuerzo realizado por los mismos ponentes que el anterior (entre ellos el anterior miembro de la Comisión Josep Maria Castellà Andreu), pues dispusieron de muy poco tiempo y, además, la estructura de la petición del Senado chileno resultó compleja. Efectivamente, el Senado no solicitó un informe general sobre la propuesta constitucional de la Comisión Experta chilena, sino que realizó una serie de preguntas sobre dicha propuesta, fórmula aceptada por la Comisión de Venecia, pero no habitual y que, al menos a nuestro juicio, dificulta sensiblemente la aproximación a la cuestión de fondo: como el propio informe reconoce, no es posible dar cumplida y completa respuesta a todas las cuestiones planteadas, sino tan solo ofrecer reflexiones generales y una llamada al consenso entre todas las fuerzas políticas relevantes en Chile. Como es bien conocido ese consenso no se alcanzó y el texto fue rechazado en referéndum por una clara mayoría del pueblo chileno.
II
Como se apuntaba más arriba, la sesión plenaria celebrada en diciembre abordó también opiniones relevantes, pero en esta entrada debemos destacar otros aspectos significativos sobre la organización de la propia Comisión y de sus trabajos.
En lo atinente a la estructura interna de la Comisión, se procedió a la elección de la presidencia, miembros de la mesa directiva y los presidentes y vicepresidentes de las 13 subcomisiones: fue reelegida presidenta Claire Bazy Malaurie y encomendadas las tres vicepresidencias a Bilkova (república Checa), Cartabia (Italia) y Kuijer (Países Bajos). Quien suscribe estas líneas fue nombrado vicepresidente de la Subcomisión para América Latina.
Respecto a los trabajos futuros, la Comisión fue informada de la realización de varios documentos generales de fijación de estándares que serán relevantes, indirectamente, para España. En concreto se trata, por un lado, de un informe sobre bicameralismo, cuya aprobación está prevista en el plenario de marzo; por otro, de la actualización de informes anteriores relativos a los consejos judiciales y a los nombramientos judiciales. Además, se está elaborando una declaración interpretativa del código de buenas prácticas electorales relativa al uso de tecnología digital e inteligencia artificial durante procesos electorales.
III
Sin duda, lo más relevante para un lector español son los dos asuntos van a afectar directamente a España: la petición de informe sobre el uso de Pegasus y las solicitudes realizadas en torno a la proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional política y social de Cataluña.
En primer término, debe reseñarse que la Asamblea Parlamentaria ha solicitado una opinión a la Comisión de Venecia sobre el uso del programa espía Pegasus por parte de los servicios de inteligencia y las fuerzas de seguridad en los Estados miembros (par. 15, Resolución 2513(2023)). No se trata de un informe específicamente dirigido a evaluar su uso por nuestro país, pero el hecho de que su utilización en España haya sido conocido ha influido notablemente en la petición de este informe. En concreto se solicita a la Comisión que evalúe el marco legislativo y la practica en la vigilancia a través de programas informáticos, dando prioridad a la evaluación de Polonia, Hungría, Grecia, España y Azerbaiyán; después, Alemania, Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos y el resto de Estados miembros. El objetivo con esta solicitud es claro a tenor del contenido de la propia petición de informe: “Dado el nivel de intrusismo de Pegasus y de similares programas espía, una legislación clara y precisa, mecanismos de supervisión robustos, garantías procedimentales y remedios efectivos deben ponerse en vigor antes de que los Estados miembros puedan seguir usando estas herramientas”. La fecha prevista para la adopción de este informe es el plenario de junio de 2024.
En segundo término, debe subrayarse las peticiones realizadas a la Comisión de Venecia respecto a los estándares europeos en materia de amnistía. Por una parte, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha solicitado un estudio sobre “los requisitos derivados del Estado de Derecho que una amnistía debería satisfacer”. De nuevo no se trata de una opinión dirigida específicamente a España, pero es obvio que tras esta petición se encuentra el profundo debate político y constitucional en España como consecuencia de la proposición de ley mencionada, que ha sido también objeto de una solicitud de opinión por parte del presidente del Senado español remitida el día antes del inicio del plenario.
Dos consideraciones preliminares deben hacerse respecto a esta segunda solicitud. Se trata de la primera vez que las autoridades españolas requieren la intervención de la Comisión de Venecia para evaluar una norma (o proyecto) española. Los dos únicos casos anteriores en los que España ha sido objeto de valoración fueron consecuencia de peticiones de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, en concreto sobre la reforma de la LOTC en 2015 en materia de supervisión de la ejecución de sentencias constitucionales (CDL-AD(2017)023) y sobre la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana (CDL-AD(2021)004). Desde el punto de vista de la Comisión, que un Estado miembro con una democracia consolidada solicite opinión es siempre una buena noticia para el reforzamiento de su capacidad para contribuir a la fijación de estándares compartidos.
En segundo lugar, respecto a la técnica utilizada por la Presidencia del Senado para solicitar la opinión de la Comunicación. En concreto, ha realizado seis preguntas sobre la ley y sobre la amnistía, consecuencia de la petición realizada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado y que fue aprobada por la Mesa de la Cámara. Como ya se ha apuntado más arriba, esta es una técnica aceptada por la Comisión, si bien no es la habitual. Más bien se suele solicitar la evaluación del texto de un proyecto, lo que permite una aproximación técnicamente más sencilla que la respuesta a preguntas que pueden, en ocasiones, referirse a cuestiones de índole nacional (constitucional o política) en las que la Comisión no puede entrar. Además, la fórmula elegida implica la inexistencia de un documento oficial accesible al público en las bases de datos del Senado con el contenido del texto de la solicitud, que solo puede ser conocido a través de notas de prensa o de la información existente en los medios de comunicación.
No hay fecha prevista para la aprobación del estudio solicitado por la Asamblea ni para la opinión requerida por el Senado, si bien sería deseable que el plenario de marzo pudiera pronunciarse sobre ambas solicitudes.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael (16 de enero de 2024). Las dos facetas de la Comisión de Venecia en acción. Crónica de las 136ª y 137ª sesiones plenarias (6 y 7 de octubre y 14 y 15 de diciembre de 2023) de la Comisión de Venecia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog//blog/las-dos-facetas-de-la-comision-de-venecia-en-accion-cronica-de-las-136a-y-137a-sesiones-plenarias-6
