Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
9 de mayo de 2024
Como ya apuntamos en una entrada anterior, la segunda sesión plenaria de la Comisión de Venecia en 2024 tuvo lugar los días 15 y 16 de marzo, que ha publicado ya en abierto el resumen de los acuerdos alcanzados. Esa entrada se dedicó monográficamente a un asunto de particular interés para España, la opinión sobre la proposición de ley orgánica de amnistía (traducida posteriormente al español por el Senado, una versión que también ha publicado la Comisión y se puede consultar en la página del CEPC). Pero más allá de esta opinión, la Comisión debatió sobre otros asuntos de gran interés para la definición de los parámetros del Estado de Derecho. En particular, tres aspectos resultan dignos de destacar: el informe anual de actividades, la situación en Polonia y el estudio sobre bicameralismo.
I
Durante el plenario, la secretaria general de la Comisión presentó el informe anual de actividades. El año pasado la Comisión emitió un total de 47 informes. De ellos 29 eran opiniones ordinarias, 2 urgentes, 4 opiniones como amicus curiae y 12 opiniones de seguimiento. Esta actividad afectó a un total de 15 Estados miembros de la Comisión y fueron consecuencia de peticiones realizadas por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (hasta en 11 ocasiones) y por las autoridades nacionales (18 parlamentos, 13 gobiernos, 4 tribunales constitucionales, 1 defensoría del pueblo y 1 consejo judicial). Los temas tratados abarcan aspectos relacionados con Estado de Derecho, checks and balances e instituciones democráticas (desde aspectos formales y materiales de funcionamiento del ordenamiento jurídico hasta justicia constitucional pasando por la posición del Derecho internacional en el Derecho interno); derechos y libertades fundamentales (desde cuestiones generales hasta el derecho a un remedio efectivo); elecciones libres y partidos políticos; poder judicial y regulación de las fiscalías (siendo esencial el tema de la independencia, pero también el de la evaluación de los jueces). Dentro de esta labor tres cuestiones del informe parecen dignas de ser destacadas.
En primer lugar, es de resaltar que la mayoría de las opiniones se emitieron en relación con tres países: Ucrania, Moldavia y Georgia. La razón es obvia. Se trata de tres Estados que están buscando adaptar sus ordenamientos jurídicos para cumplir los estándares de Estado de derecho, democracia y derechos humanos necesarios para convertirse en miembros o candidatos a ingresar en la Unión Europea. De este modo, se produce una sinergia (ya detectada hace años) entre la capacidad de influencia de la Comisión y el interés de ser miembro de la UE. Los países candidatos se someten a la evaluación de la Comisión y siguen sus recomendaciones en tanto que, aun no siendo vinculantes, se convierten en un parámetro esencial de valoración del respeto a tales valores realizados por la Comisión Europea durante las negociaciones de ingreso.
En segundo lugar, es de destacar la interacción provechosa entre la Comisión de Venecia y la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. En tal sentido es habitual que un representante de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Asamblea participe en los plenarios. En el caso de este plenario fue el senador español Gutiérrez Limones quien ejerció esta representación. Pero, además, en los últimos años se aprecia cómo la Asamblea está utilizando la experiencia de la Comisión en las rondas de evaluación anuales que realiza de tres Estados miembros. En el curso de estas evaluaciones anuales, la Asamblea solicita informes a la Comisión, especialmente en casos que afectan a democracias consolidadas. De esta manera, la Comisión de Venecia está entrando a valorar la situación en Estados que solo muy rara vez solicitan opinión directamente a la Comisión. Conviene así recordar que, en el caso de España, la proposición de ley de amnistía es el primer supuesto en el que se solicita por las autoridades de nuestro país una opinión a la Comisión y que esta cuestión ya había sido remitida a la Comisión por la propia Asamblea.
En tercer lugar, el informe anual puso de relieve que no solo gobiernos y parlamentos nacionales pueden solicitar la ayuda de la Comisión. También pueden hacerlo los tribunales constitucionales otorgando a la Comisión el papel de amicus curiae en el marco de un concreto procedimiento de constitucionalidad y en cuyo caso la Comisión procede a responder a las preguntas concretas planteadas por la Corte remitente, referidas no, evidentemente, a la concreta cuestión que motiva su pronunciamiento de constitucionalidad, sino a los estándares generales en la materia objeto del proceso. Además, también otras instituciones como los consejos judiciales, los consejos fiscales o las defensorías del pueblo pueden solicitar opinión a la Comisión sobre cuestiones relacionadas con su independencia.
II
Durante el plenario la Comisión tuvo la oportunidad de debatir con el nuevo ministro de justicia de Polonia tras el cambio de gobierno en 2023. Como es bien conocido, desde 2015 el gobierno polaco y su mayoría parlamentaria habían procedido a desmantelar aspectos esenciales del Estado de derecho, ganándose no solo las críticas de las instituciones europeas sino también numerosas condenas por parte de los tribunales europeos y diversos procedimientos de sanción. En tal sentido no es ocioso recordar que tanto el Tribunal Constitucional como dos salas del Tribunal Supremo no son considerados tribunales independientes establecidos por la ley en la jurisprudencia de la Corte de Justicia de la Unión y del Tribunal Europeo de Derecho Humanos. El cambio de gobierno supone un giro radical en la situación. Sin embargo, el nuevo gobierno se enfrenta con el reto de volver a la situación anterior a la deriva iliberal respetando, a su vez, los estándares básicos del Estado de derecho. Esto es, derogar las normas y modificar las instituciones construidas en la regresión polaca requiere, a su vez, el respeto escrupuloso a los principios básicos del mismo Estado de derecho que se quiere reinstaurar. Y esta no es una operación sencilla.
El ministro puso de manifiesto los problemas que debían afrontar. En especial la reconfiguración del Consejo Nacional del Poder Judicial, del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, así como el muy espinoso tema de los jueces y magistrados nombrados durante estos ocho años con un manifiesto incumplimiento de las reglas mínimas del Estado de derecho. En tal sentido anunció un plan de acción global para revertir la situación creada en estos ámbitos y cumplir las resoluciones de los tribunales europeos. El plan, entre otras cosas, incluirá una ley de reorganización del poder judicial y del consejo judicial que ha sido ya enviada a la Comisión para su valoración urgente. El debate con el plenario puso de manifiesto los múltiples problemas de este proceso de recuperación del Estado de derecho. En concreto se destacó que se trata de un reto sin precedentes en el que hay que proceder a desmontar todo el andamiaje jurídico de la regresión iliberal construido legislativamente durante los últimos ocho años. Como aspecto positivo se destacó que las reformas regresivas de los últimos años no habían alcanzado a la Constitución, pues la anterior mayoría gubernamental no disponía de apoyo suficiente para reformar la norma suprema. Sin duda lo más conveniente sería proceder a una reforma constitucional que pudiera derogar la normativa del periodo anterior, pero tampoco la nueva mayoría dispone de apoyo parlamentario suficiente para proceder a tal modificación constitucional. Se deberá pues adoptar un enfoque gradualista en el que en pasos sucesivos se puedan modificar las leyes de manera progresiva sin alterar los principios básicos del Estado de derecho. En este proceso el papel de la Comisión se antoja muy relevante en la medida en que tendrá la oportunidad de elaborar las pautas del proceso de reinstauración del Estado de derecho que sean útiles no solo para Polonia, sino también para otros países en el futuro.
Obviamente, este es solo el primero de los debates sobre una cuestión que se volverá a discutir en futuros plenarios ya sobre la base de concretos proyectos legislativos.
III
La tercera de las cuestiones generales discutidas en este plenario y que, a nuestro juicio, resulta de interés es la aprobación del informe sobre bicameralismo, que pretende cubrir una laguna en el trabajo de la Comisión pues no se había enfrentado a esta cuestión más que de manera muy fragmentaria. Esto llevó a que en julio de 2022 la Comisión de Venecia y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales organizaran un seminario sobre la cuestión que de alguna manera es la semilla del informe (tuvo lugar el 4 y el 5 de julio bajo el título “Bicameralismo: Modelos, evolución y desafíos actuales de una institución controvertida” y se puede consultar no solo el programa sino también la grabación de las sesiones).
El texto finalmente aprobado se basó en un cuestionario enviado a todos los representantes de los Estados miembros (tanto bicamerales como unicamerales) cuyas respuestas son accesibles al público, lo que sin duda constituye una fuente de conocimiento de primera importancia sobre el bicameralismo. El texto es resultado de las aportaciones de seis ponentes de países con distintas tradiciones bicamerales (Marruecos, Canadá, Chequia, Canadá, México, Alemania y España, quien suscribe esta crónica) y de un experto (Zoltán Szente) que ya había elaborado el informe sobre el papel de las segundas cámaras como forma de canalizar la representación regional y local aprobado por el Congreso de las Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa. En la realización del informe resultó esencial el papel de Martina Silvestri, miembro del secretariado de la Comisión que impulsó y coordinó el trabajo de los rapporteurs y formuló de manera ordenada y coherente las conclusiones alcanzadas.
No es este el lugar adecuado para resumir el contenido del informe, pero sí conviene apuntar que examina con cierto detenimiento los argumentos a favor y en contra del bicameralismo, los tipos de segundas cámaras existentes en los Estados miembros y los elementos que pueden caracterizarse como “buenas prácticas” en el diseño constitucional de las segundas cámaras. En sus conclusiones la Comisión recuerda que la opción por una segunda cámara es libre para los Estados, sin que una u otra, bicameralismo o unicameralismo, pueda considerarse una mejor opción desde el punto de vista democrático o del Estado de derecho. Pero decantarse por la existencia de una segunda cámara debe responder al valor añadido que se pretenda obtener con su instauración o mantenimiento. Este valor añadido es evidente en los Estados federales donde la representación de los territorios aparece como una exigencia ineludible, pues no hay Estado federal que carezca de cámara alta. Aparece también como una solución recomendable en Estados altamente descentralizados, en Estados muy grandes o en aquellos que incluyan comunidades diversas desde un punto de vista cultural, lingüístico, religioso o étnico o con fuertes tensiones políticas y sociales. En fin, también aparece como una solución cuando lo pretendido es establecer mecanismos adicionales de contrapeso sobre otros poderes del Estado o sobre la cámara baja. Sea como fuere, la composición y las competencias de una segunda cámara han de ser coherentes con la finalidad constitucionalmente perseguida con su instauración.
La relevancia de este informe en el permanente debate sobre la conveniencia o no del bicameralismo es indudable. Por ese motivo el texto traducido al castellano será próximamente presentado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales que, como se ha dicho, también estuvo presente en sus primeros pasos y se hizo eco en dos entradas de este blog de las conclusiones del seminario anteriormente citado, redactadas por dos investigadores García-Pelayo del CEPC que habían realizado labores de secondment en la Comisión de Venecia, Gabriel Echeverría y Jorge Alexander Portocarrero Quispe.
Cómo citar esta publicación:
Bustos Gisbert, Rafael (9 de mayo de 2024). Más allá de la ley de amnistía: informe de actividades, reinstauración del Estado de derecho tras regresiones iliberales y bicameralismo. Crónica de la 137ª sesión plenaria (15 y 16 de marzo de 2024) de la Comisión de Venecia (2). https://www.cepc.gob.es/blog/mas-alla-de-la-ley-de-amnistia-informe-de-actividades-reinstauracion-del-estado-de-derecho-tras
