Marco Improta Investigador posdoctoral en la Università degli studi di Siena
23 de febrero de 2024
En las democracias parlamentarias, la posibilidad de expresar un voto de censura hacia el ejecutivo permite asegurar que las políticas públicas de los gobiernos no se desvíen masivamente de las preferencias de la mayoría parlamentaria que los respalda. En el caso de que las políticas públicas de un gobierno no sean del agrado de la legislatura, esta última puede intervenir mediante el uso del voto de censura para poner fin a la relación de confianza que existe entre el parlamento y el gobierno, lo cual provoca la caída del ejecutivo.
Sin embargo, las diferentes formas de censura presentes en los distintos ordenamientos nacionales hacen que la posibilidad del parlamento de provocar la caída anticipada de un gobierno sea más restrictiva o permisiva. En varios estudios hechos por politólogos, de hecho, se ha destacado cómo existen múltiples criterios que permiten distinguir entre los diferentes tipos de votos de censura. Como han mostrado Tal Sinay Lento y Reuven Hazan (2022), algunos de estos criterios hacen referencia al umbral mínimo requerido para presentar la propuesta de censura, al quórum necesario para la validez de la votación y a la posibilidad de utilizar el instrumento de la moción de censura dentro de ciertos límites temporales. En cuanto al tipo de mecanismo de censura, es posible distinguir de forma bastante clara entre la censura regular y la censura constructiva.
La moción de censura constructiva representa uno de los elementos centrales de los procesos de racionalización del parlamentarismo. Los países que han adoptado este instituto dentro de sus arquitecturas institucionales, como España en 1978, han perseguido principalmente objetivos de estabilización de los gobiernos. El artículo 113 de la Constitución Española, específicamente, establece que “El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo periodo de sesiones”.
La moción de censura constructiva, de hecho, debería cumplir su función de estabilización mediante la imposibilidad, por parte de la legislatura, de destituir a un ejecutivo sin otorgar la confianza a un nuevo ejecutivo listo para sucederlo. A través de este mecanismo, las crisis de gobierno deberían reducirse tanto en términos de frecuencia como de duración.
A pesar de los potenciales beneficios derivados de la adopción y aplicación de la moción de censura constructiva, muy pocos países han introducido este instrumento en su constitución. Históricamente, el primer país europeo en adoptar la moción de censura constructiva fue Alemania, mediante la introducción del konstruktives Misstrauensvotum en la Ley Fundamental de 1949. Las motivaciones que llevaron al Parlamentarischer Rat (el Consejo que elaboró la norma constitucional) a adoptar esta decisión se hallan principalmente en la experiencia tumultuosa de los ejecutivos inestables durante la República de Weimar. En particular, los constituyentes alemanes se centraron en la necesidad de hacer que las (entonces frecuentes) crisis de gobierno fueran más “responsabilizantes”, ya que su principal fuente radicaba en las disputas internas dentro de la mayoría gubernamental y en el comportamiento de las fuerzas de oposición. Por lo tanto, esta responsabilización debía perseguirse mediante la expresión, por parte de las fuerzas políticas parlamentarias, de un ejecutivo alternativo como solución al problema de la caída del gobierno.
La literatura científica sobre el tema de la estabilidad de los gobiernos ha destacado la tradicional inestabilidad de los gobiernos italianos. Por lo tanto, el debate sobre la introducción de la moción de censura constructiva está presente en Italia, aunque todavía de manera tímida y sujeta a una atención intermitente. Desde la Comisión Bozzi, pasando por la Comisión De Mita-Iotti, hasta la tentativa de reforma constitucional de 2016 liderada por Matteo Renzi y Maria Elena Boschi, han sido múltiples, aunque ineficaces, los intentos de reforma constitucional que conciernen (directa e indirectamente) las relaciones entre el parlamento y el ejecutivo.
Tras la reciente turbulencia en el ámbito gubernamental italiano, evidenciada por las crisis de gobierno de los ejecutivos liderados por Giuseppe Conte (Conte I y Conte II) y Mario Draghi, la moción de censura constructiva volvió a ganar atención. La mayoría gubernamental (y de especial manera el Movimento 5 Stelle) que respaldaba al ejecutivo Conte II propuso un paquete de reformas institucionales que incluía la moción de censura constructiva. Cabe destacar que entre las reformas propuestas, se hallaba dos reformas constitucionales (i) la aprobada tras el referéndum del 2020 para reducir el número de diputados y senadores y (ii) la que tiene como objetivo modificar el sistema de bicameralismo paritario, característica peculiar del sistema institucional italiano. El objetivo de una posible adopción de la moción de censura constructiva en el ordenamiento italiano coincide, una vez más, con la necesidad de garantizar una mayor estabilidad a los gobiernos.
En esta perspectiva, la moción de censura constructiva se coloca en el largo (y tortuoso) camino de las políticas institucionales en Italia. Analizando los artículos específicos previstos por la reforma Meloni-Casellati actualmente en discusión en Italia, sus dos principales objetivos (estabilidad del gobierno y vínculo más estrecho entre las preferencias de los electores y la formación de los gobiernos) podrían ser alcanzados de la siguiente manera:
1) Abolición de los senadores vitalicios: limitaría la posibilidad de formar mayorías parlamentarias alternativas gracias a su apoyo, especialmente durante el voto de confianza. Los votos de los senadores vitalicios fueron fundamentales para la supervivencia de gobiernos pasados tanto en términos de caída (como en el caso del gobierno Prodi) como de formación del gobierno (por ejemplo, el ejecutivo tecnocrático de Monti). Tras la reducción del número de diputados y senadores, el peso de los senadores vitalicios en la formación y terminación de los gobiernos podría ser aún mayor.
2) Poderes de disolución del presidente de la República para que fuera imposible disolver solo una cámara, de modo que solo podría disolver conjuntamente Cámara y Senado. Sin embargo, a pesar de la discreción proporcionada por la disposición constitucional actual, nunca ocurrió que el jefe de Estado disolviera solo una de las dos asambleas en la historia republicana italiana. Por lo tanto, la propuesta Meloni-Casellati formaliza una práctica que de facto ya está teniendo lugar.
3) Más importante, la propuesta Meloni-Casellati tiene como objetivo introducir la elección directa del primer ministro (conocida como premierato). Si dicha propuesta tuviera éxito, la reforma convertiría Italia en un caso único en una perspectiva comparativa, considerando que el único país que había adoptado previamente una forma de gobierno (similar) fue Israel de 1992 a 2001.
4) Introducción de un mecanismo de confianza peculiar que también constituiría un caso único desde una perspectiva comparativa. Al buscar preservar el vínculo entre las preferencias de los votantes en la etapa electoral y los procesos de formación del gobierno después de la elección y durante el período interelectoral, la reforma restringe la posibilidad de mayorías gobernantes alternativas a aquellas políticamente vinculadas al primer ministro electo. Como resultado, en caso de cese del cargo del primer ministro electo, el jefe de Estado podría nombrar a otro miembro del parlamento que forme parte de la mayoría gobernante, tal vez identificándolo en la etapa de voto de confianza; alternativamente, el jefe de Estado podría disolver el parlamento en caso de votos de confianza fallidos. Las posibilidades de nombramiento de miembros de la oposición por parte del jefe de Estado se anulan. No quedan claras las ventajas de recurrir a una fórmula de moción de censura tan peculiar y con resultados impredecibles, en lugar de introducir la moción de censura constructiva de tipo español.
Estudiando dos sistemas políticos caracterizados por un arreglo de democracia parlamentaria y un sistema multipartidista (España e Italia), es posible, aunque con la necesaria precaución, reflexionar sobre las posibles consecuencias de la adopción de la censura constructiva en Italia. El sistema político italiano, de hecho, comparte múltiples características con el sistema político español. Entre ellas, cabe destacar la alta fragmentación en todas las áreas políticas, gubernamental, parlamentaria y electoral.
Además, los conflictos y las tensiones dentro de la sociedad italiana a menudo migran hacia las instituciones políticas. En el caso italiano, dichos conflictos son predominantemente de matriz económico-social. En esta perspectiva, es importante resaltar la necesidad, subrayada por Arend Lijphart (1999), de precaverse de recursos de tipo constitucional para mitigar los conflictos de las “sociedades divididas”. Uno de los problemas principales identificados por Lijphart reside precisamente en la inestabilidad de los gobiernos. La moción de censura constructiva, en este sentido, podría representar uno de los posibles instrumentos de ingeniería constitucional a adoptar para mitigar tensiones e inestabilidad. Respecto a la reforma Meloni-Casellati, el objetivo de la estabilidad de los gobiernos podría lograrse sin alterar el sistema institucional italiano ni trastocar las relaciones entre ejecutivo y legislativo, por un lado, entre ejecutivo y presidencia de la República, por otro.
Finalmente, estudiar la moción de censura constructiva solo en relación con la estabilidad de los gobiernos no permite comprender plenamente las consecuencias potenciales de la introducción de este mecanismo en el marco institucional. Merece la pena recordar que los efectos de la moción de censura constructiva no se limitan a mejorar la capacidad de supervivencia de los ejecutivos, sino que también actúan en múltiples aspectos adicionales de la relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. La moción de censura constructiva debería ser incorporada en sistemas parlamentarios con ejecutivos débiles para funciones de racionalización; es decir, para garantizar que los modelos de democracia consensual de las sociedades divididas no sufran los “efectos secundarios” de la así llamada power sharing. Los sistemas en los que los ejecutivos ya pueden formarse y durar con mayor facilidad no necesitan un instrumento de este tipo. De igual manera, los sistemas presidenciales o semipresidenciales no deberían introducir este instrumento, ya que son sistemas que ya tienden a proporcionar a ejecutivos y jefaturas de gobierno un mayor margen de maniobra gubernamental, favorecidos también por procesos de personalización que están adquiriendo una importancia creciente en Europa. Entonces, introducir la moción de censura constructiva en estos tipos de sistemas desequilibraría el balance del poder a favor del gobierno, lo que resultaría indeseable para el correcto funcionamiento de la democracia. Estudios futuros sobre el tema y posibles consideraciones sobre modificaciones institucionales relacionadas con la moción de censura constructiva deberían tener en cuenta esta advertencia.
Referencias
Lento, T., & Hazan, R. Y. (2022). The vote of no confidence: towards a framework for analysis. West European Politics, 45(3), 502-527.
Lijphart, A. (1999). Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. Yale University Press.
Cómo citar esta publicación:
Improta, Marco (23 de febrero de 2024). Moción de censura constructiva: su función y perspectivas para una potencial reforma constitucional en Italia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/mocion-de-censura-constructiva-su-funcion-y-perspectivas-para-una-potencial-reforma-constitucional
