Joaquín Meseguer Yebra Secretario ejecutivo del capítulo español de la Red Académica de Gobierno Abierto
31 de octubre de 2023
Catorce. Catorce, nada más y, sobre todo, nada menos, son los años que han discurrido desde que el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos fuera adoptado en Tromsø (Noruega) el 18 de junio de 2009 hasta su ratificación por nuestro país. Para excusar el tiempo transcurrido podría tenerse en cuenta que faltan aún por hacerlo dos terceras partes de los miembros que forman parte de dicha organización, ya que solo 15 del total de 46 que la conforman lo han hecho. Pero este dato ocultaría que ocho de los estados más madrugadores esperaban desde el mismo día de la adopción del Convenio a que sus colegas hicieran otro tanto; entre ellos, países tan involucrados con el acceso a la información pública como Suecia, Finlandia, Noruega o Islandia, el arco nórdico que en transparencia siempre nos gana por la mano.
Cierto es que en ninguno de los países firmantes, incluso en los más raudos, el Convenio ha entrado en vigor antes del 1 de diciembre de 2020, esto es, a los tres meses de la fecha en que diez de los estados miembros habían expresado ya su consentimiento en quedar obligados por él. Y cierto es, también, que en muchos de ellos el Convenio no suponía un avance significativo por cuanto su posición nacional de partida era, como mínimo, tan aperturista como la que el texto internacional suponía. Recordemos que Suecia es conocido como el país con una norma de transparencia más antigua: en 1766, hace más de 250 años, su Rey Adolf Fredrik ya firmaba una Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas, dinamitando así la censura previa existente hasta aquella fecha.
Para otros países, como el nuestro, el Convenio sí supuso entonces un punto de inflexión real. Sin norma que regulara con carácter general el acceso a la información pública, el Convenio constituía un verdadero reto para nuestro país, ya que debía decidir si aprobar una norma de derecho interno que recogiera la mayor parte del contenido del texto internacional antes de que este entrase en vigor o, por el contrario, ratificar directamente el Convenio, pero sin prisas, dejando entrever una escasa voluntad de avanzar en la apertura de la información pública. Esto es: tomar las riendas o seguir arrastrando los pies, el clásico dilema.
Curiosamente, y aun pasando entonces desapercibido para la mayor parte de la sociedad, fue mayor la trascendencia del Convenio en el momento de su adopción que la que tendrá a partir del próximo año. De hecho, sirvió de acicate para que en 2011 tuviéramos ya un texto bastante maduro con el que trabajar para aprobar la que sería nuestra primera norma estatal de transparencia en la historia: la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG). Se podrá decir que para ese viaje no hacía falta tal alforja y que para ese propósito ya teníamos el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un artículo que bajo el título “derecho de acceso a los archivos y registros” procuraba, paradójicamente, todo lo contrario. Para muestra, dos afirmaciones que, en buena medida, están aún ancladas en el ideario de muchos empleados públicos, creyentes de que alguna norma aún las mantiene vigentes: que para acceder a documentos que contengan datos personales de terceros hay que acreditar un interés legítimo y directo o que no es posible acceder a información pública relativa a procedimientos no finalizados.
Me encuentro entre quienes nos hemos esforzado (y mucho) en explicar que esto no es defendible, desde hace ya casi una década. Quizá para esta cruzada sí pueda sernos de gran utilidad, a modo de efecto secundario, la referencia al Convenio próximo a entrar en vigor. Tampoco deberíamos pensar que el valor de este Convenio queda en estos momentos en un mero gesto simbólico, sin querer desmerecer, por otra parte, el significado que tienen estas señales en el terreno de la transparencia.
Además de la mayor protección para el derecho de acceso a la información pública que se deriva de los mecanismos de tutela asociados a los incumplimientos de cualquier convenio del Consejo de Europa (protección relativa, dada la actual falta de reconocimiento legal en España de este derecho como fundamental), el texto supone la inclusión del Gobierno como sujeto obligado y la posibilidad de formular solicitudes anónimas, cuestiones ambas que, a la vista de las conclusiones elaboradas por el grupo de trabajo creado dentro del Foro de Gobierno Abierto de España para el debate sobre la modificación de la actual LTAIBG, coinciden con las propuestas remitidas al Ministerio de Hacienda y Función Pública para la redacción del futuro anteproyecto de ley.
También ha sido propuesto al Gobierno el diseño de una vía jurisdiccional preferente y sumaria, similar a la existente para la protección de los derechos fundamentales de la persona, para recurrir posibles vulneraciones del derecho de acceso. El Convenio simplemente hace referencia a un procedimiento rápido y de bajo coste, sin requerir que este tenga que sustanciarse ante una autoridad judicial, por lo que la actual reclamación administrativa ante el consejo o comisionado de transparencia de turno ya cumple con tal exigencia.
Lo cierto es que, vistos los plazos que se manejan, llegará antes la entrada en vigor del Convenio que la modificación de la ley que puede (o no) acoger las propuestas que hemos formulado las personas que hemos integrado el citado grupo de trabajo.
Más interesante puede ser la falta de previsión expresa en el Convenio sobre la exclusión de la “información auxiliar o de apoyo” del concepto de información pública o información cuyo acceso puede solicitarse. Esperemos que sobre esta causa de inadmisión prevista expresamente en nuestra ley (y que nunca he llegado a comprender bien del todo) el Convenio despliegue algún efecto práctico positivo. Si la información existe, prejuzgar su relevancia a efectos de conceder el acceso abre la puerta a decisiones arbitrarias y hace imposible el conocimiento de documentos preparatorios de singular valor.
Y como no hay alegría sin dolor, el Convenio también ha venido acompañado de reservas y declaraciones por parte de nuestro país. Algunas previsibles, como el recordatorio del secreto estadístico o las comunicaciones con los miembros de la Familia Real y la Casa de S.M. el Rey como posibles limitaciones al acceso. También las reticencias que se establecen sobre la información de trascendencia tributaria o los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones, siempre que el acceso pueda afectar -y creo que esto es relevante- a los siguientes límites: la prevención, la investigación y la persecución de actividades delictivas; las misiones de tutela, la inspección y el control por la administración; y la vida privada y los demás intereses privados legítimos. La reserva, por tanto, ha de interpretarse en todo caso con carácter finalista y no en términos absolutos.
Finalmente, tampoco han perdido la ocasión nuestras autoridades para recordar que una de las causas de inadmisión más frecuentes, la relativa a solicitudes de información para cuya divulgación es necesaria una acción previa de reelaboración, debe poder equipararse al rechazo de solicitudes manifiestamente poco razonables a los efectos del Convenio.
Cómo citar esta publicación:
Meseguer Yebra, Joaquín (31 de octubre de 2023). Nunca es tarde para Tromsø. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/nunca-es-tarde-para-tromso
